XIX Exposição de Experiências Municipais em Saneamento De 24 a 29 de maio de 2015 – Poços de Caldas - MG
PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO E O COMPONENTE MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO
Luiz Roberto Santos Moraes Engenheiro Civil (EP/UFBA) e Sanitarista (FSP/USP). M.Sc. em Engenharia Sanitária (IHE/Delft University of Technology). Ph.D. em Saúde Ambiental (LSHTM/University of London). Realizou estágios pós-doutoral na Universidade do Minho-Portugal e na Universitat de Barcelona-Espanha. Professor Titular em Saneamento e Participante Especial do Mestrado em Meio Ambiente, Águas e Saneamento da Escola Politécnica da Universidade Federal da Bahia. Endereço: Rua Aristides Novis, 2, 4º. Andar, Sala 11 – Federação – Salvador – Bahia – CEP 40.210-630 – Brasil - Tel: +55 (71) 3283-9783 - e-mail:
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RESUMO O trabalho, elaborado a partir de revisão bibliográfica crítica e conhecimento do autor sobre o tema, tem como objetivo realizar uma breve abordagem conceitual sobre o papel e importância do planejamento, abordando também a valorização do planejamento integrado e participativo na elaboração de Plano Municipal de Saneamento Básico, exigido no Brasil pela Lei no 11.445/2007, que contempla os componentes abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de águas pluviais e manejo de resíduos sólidos e do Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, exigido pela Lei no 12.305/2010. Apresenta também a metodologia de participação, desenvolvida pelo autor e utilizada para a elaboração de Plano Municipal de Saneamento Básico em alguns municípios brasileiros, e mecanismos de controle social nas etapas de sua elaboração, implementação, monitorização e avaliação.
Palavras-chave: planejamento participativo, plano municipal de saneamento básico, manejo de resíduos sólidos.
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INTRODUÇÃO/OBJETIVOS
O trabalho tem como objetivo realizar uma breve abordagem conceitual sobre o papel e importância do planejamento, os princípios, condicionantes sistêmicos e interfaces setoriais como conteúdos da política e os planos como instrumentos de gestão. Aborda também a valorização do planejamento integrado e participativo na elaboração de Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB)-exigido no Brasil pela Lei no 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico-, e do Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PMGIRS)exigido pela Lei no 12.305/2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos-, metodologia de participação e mecanismos de controle social nas etapas de sua elaboração, implementação, monitorização e avaliação (BRASIL, 2007, 2010).
Tais diplomas legais são complementares e apresentam interação quanto aos aspectos: planejamento, elaboração de planos, sistema de informação e participação e controle social. Enquanto as diretrizes nacionais para o saneamento básico abordam os aspectos ligados à prestação dos serviços públicos de manejo de resíduos sólidos, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) contempla uma dimensão estruturante, considerando o ciclo de vida do produto (da produção até a geração do próprio resíduo), seus principais instrumentos, bem como apresentando novas ferramentas de gestão, como a logística reversa.
O planejamento é um aspecto de convergência, com o estabelecimento dos planos como instrumento de planejamento, sendo que na PNRS eles figuram em vários níveis federados: o Plano Nacional de Resíduos Sólidos, o Plano Estadual de Resíduos Sólidos e o Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos. As duas leis também reconhecem que no âmbito desses planos, o controle social é imprescindível, sendo que o Decreto no 7.404/2010 (art.45, §1º), regulamentador da PNRS, garante que na formulação, implementação e operacionalização dos planos o controle social deve ser assegurado, enquanto o Decreto no 7.217/2010 (art.34), regulamentador das diretrizes nacionais do saneamento básico, estabelece a garantia da participação da sociedade civil na elaboração e revisão dos planos, prevendo inclusive que, a partir de 2015 (Decreto no 8.211/2014 (art.1º.), para os titulares que não tenham legislação específica para o controle social, a proibição do acesso a recursos federais.
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A Lei no 12.305/2010, com o objetivo de otimizar recursos financeiros e humanos, bem como promover maior interação entre os componentes do saneamento básico, estabelece ainda em seu art. 45 que o PMGIRS poderá ser inserido no PMSB, principalmente para pequenos municípios: art. 45, § 2o O componente de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos dos planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos poderá estar inserido nos planos de saneamento básico previstos no art. 19 da Lei nº 11.445, de 2007, devendo ser respeitado o conteúdo mínimo referido no art. 19 da Lei nº 12.305, de 2010, ou o disposto no art. 51, conforme o caso (BRASIL, 2010, s.p.).
No presente trabalho, saneamento básico é entendido como sendo as ações e serviços públicos de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem e manejo das águas pluviais e limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos.
METODOLOGIA
Para a elaboração deste trabalho foi realizada uma revisão crítica da literatura sobre o tema por meio de consultas a publicações, periódicos técnico-científicos e portais eletrônicos, além da experiência e conhecimento do autor sobre o tema.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Papel do planejamento no processo de formulação da política pública O planejamento em políticas públicas deve ser visto e praticado como um processo de decisão político-social e não apenas como um produto técnico. O planejamento depende de informações precisas, transparência, ética, debate de visões diferentes, vontade de negociar e de buscar soluções conjuntas que sejam aceitáveis para toda a sociedade.
O planejamento é uma ação política, uma vez que representa uma forma da sociedade exercer o poder sobre o seu futuro. O planejamento consiste em um processo dinâmico de lidar com conflitos de interesse e de reflexão e análise para escolha de alternativas que permitam alcançar o futuro desejado. Pode ser visto como uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decisões, marcadas por visões sociais de mundo, e organizar as ações de forma lógica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realização dos objetivos de uma sociedade (BUARQUE, 1999). ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
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Planejar consiste em partir do estado presente do objeto para definir o estado futuro desejado, sendo o estado presente avaliado a partir de um diagnóstico do objeto a ser planejado, que deve contar com a participação de diferentes sujeitos, como gestores, técnicos, sociedade civil organizada e população em geral. Para a definição do estado futuro desejado torna-se necessário o estabelecimento de princípios, diretrizes, objetivos, metas, programas e projetos.
O planejamento envolve decisões e escolhas de alternativas em torno de objetivos coletivos e a definição de ações futuras passa por uma negociação e formulação política. Toda escolha coletiva envolve interesses e percepções, especialmente sobre o que se pretende alcançar no futuro, que se apresentam diferenciados em qualquer grupo social (BUARQUE, 1999). O planejamento é um processo ordenado e sistemático de decisão, o que lhe confere uma conotação técnica e racional de formulação e suporte para as escolhas da sociedade. Dessa forma, incorpora e combina as dimensões política e técnica.
Os objetivos e interesses na sociedade podem ser muito diferenciados e são, muitas vezes, conflitantes. Assim, as decisões tomadas no processo de planejamento resultam de uma disputa política entre os atores/protagonistas, procurando influenciar no projeto coletivo, com suas visões sociais de mundo, suas ideias e expectativas em relação ao futuro e utilizando seus meios e instrumentos de poder. Como a hegemonia é um fato social dinâmico e construído, o processo de planeamento representa uma oportunidade para uma nova construção, ordenação e definição de objetivos que dominam na sociedade, criando as condições para a reconstrução da hegemonia, quando articula, técnica e politicamente, os atores/protagonistas sociais para as escolhas.
O planejamento participativo leva a uma reformulação da posição dos técnicos na definição das prioridades e à necessidade de uma estrutura de participação e mobilização da sociedade para a tomada de decisões, que conta com a colaboração da reflexão técnica. Assim, ele pode construir um projeto coletivo reconhecido pela sociedade local, contando com o compromisso dos atores/protagonistas sociais (lideranças de movimentos sociais, dirigentes sindicais, empresários, ONG, políticos eleitos, mídia, dentre outros) e agentes públicos (gestores, técnicos e servidores administrativos). O planeamento, realizado de forma participativa, pode estabelecer um processo de decisão, tecnicamente fundamentada e politicamente sustentada, sobre as ações necessárias e adequadas à promoção do desenvolvimento humano nas unidades político-administrativas.
O processo de planejamento e os planos representam instrumentos de negociação com os atores/protagonistas sociais, tanto na elaboração quanto com o plano concluído, bem como de ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
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aglutinação política dos atores, na medida em que pode expressar, de forma técnica e organizada, o conjunto das decisões e compromissos sociais. Além disso, o planejamento e os planos, construídos de forma participativa, conferem transparência às alternativas escolhidas e decisões tomadas pela sociedade, explicitando os objetivos e as prioridades, bem como são oportunidades nesse processo da sociedade, por meio de seus diferentes segmentos, se contrapor a quaisquer tentativas e formas de privatização dos serviços públicos de saneamento básico.
A proposta metodológico-conceitual que deve orientar o processo de planejamento é aquela que coloca a simultaneidade das dimensões política e técnica como elementos constitutivos deste processo, sendo que a dimensão política é a que pretende explicitar o objeto da intervenção pública, enquanto a dimensão técnica procurará responder pela operacionalização de uma proposta que foi politicamente definida (CARVALHO, 2001). Assim, o processo de planejamento deve se estruturar em um conjunto de atividades de forma articulada e organizada, seguindo uma sequência lógica que assegure racionalidade e participação da sociedade no processo de decisão. Esta sequência de atividades deve, por um lado, combinar o processo técnico e a negociação política, e, por outro, integrar a forma de análise e formulação de prioridades.
Oliveira (2006) assinala que a importância do processo de planejamento em políticas públicas se dá, principalmente, na implementação, pois ela conduz aos resultados finais das políticas, planos, programas ou projetos.
Desse modo, o processo de planejamento no campo das políticas públicas, incluindo as de saneamento básico, deverá considerar: 1) o objeto a ser planejado - o que implica em conhecimento sobre o objeto, conceitos; 2) os sujeitos do processo - ou seja, quem participará do planejamento; 3) os pressupostos do planejamento - os princípios que orientarão o planejamento, e seu instrumento, o plano, com ênfase na prevalência do interesse público; 4) objetivos - a serem definidos no processo de planejamento; 5) metodologia - definição de método a ser utilizado. Participação social: conceitos, limites e possibilidades
A participação popular entendida como um processo (contínuo, permanente, conflituoso e de longo prazo) que visa estimular e contribuir com os indivíduos e grupos sociais no sentido de desenvolverem senso de responsabilidade e de urgência com relação aos problemas socioambientais para assegurar a ação apropriada e a tomada de decisão para solucioná-los, mostra-se imprescindível para a formulação e implementação da política de saneamento básico e,
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consequentemente, da elaboração e implementação de planos, programas e projetos, incluindo os de manejo de resíduos sólidos.
Medeiros e Borges (2007), referindo-se ao trabalho de Arnstein (1969), relacionam os oitos degraus da participação cidadã (Quadro 1). Quadro 1. Degraus de participação cidadã e descrição de categorias
Ao observar os degraus, pode-se perceber que no Brasil os níveis de participação podem variar do 1º degrau – manipulação – até o 6º – parceria –, podendo, em alguns casos, atingir o 7º degrau – delegação de poder. O nível de participação em instâncias de controle social, como os conselhos instituídos por lei, pode se situar no 5º degrau – pacificação –, quando essa instância é consultiva, ou no 7º – delegação de poder –, quando esse colegiado tem o caráter deliberativo.
No campo do saneamento básico, quando a Lei nº 11.445/2007 define o controle social como um princípio fundamental das diretrizes nacionais para o saneamento básico, situa os níveis de participação nos 6º e 7º degraus.
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Para Borja (2009), a participação e o controle social constam dos princípios e diretrizes de uma política pública de saneamento básico, constituindo ponto fundamental para democratizar o processo de decisão e implementação das ações.
Para a implementação de tais práticas participativas, apresentam-se alguns limites e possibilidades a serem considerados que, segundo estudiosos do tema, encontram-se resumidos a seguir:
Limites •
impossibilidade de dar respostas à totalidade dos problemas dos cidadãos excluídos que demandam justiça social;
•
descompasso entre o “tempo” para a promoção da participação e o tempo dos projetos;
•
falta de capacitação dos técnicos para processos participativos;
•
tradição autoritária e tecnicista da atuação do Poder Público;
•
fragilidades dos movimentos sociais quanto à representatividade e legitimidade das representações;
•
dificuldades de integração dos diversos movimentos em face da existência de diferentes concepções das políticas públicas;
•
dificuldades de qualificação técnica dos movimentos sociais para a qualificação do debate;
•
resistências tecnoburocráticas onde o saber técnico coloca dificuldades para estabelecer o diálogo com o saber popular;
•
existência de programas que exigem a participação, mas de forma restrita ou instrumental, não incorporando a participação ativa e crítica, com partilha de poder;
•
lógica clientelista que ainda prevalece na relação Estado e sociedade;
•
não adequação da burocracia estatal para a relação com grupos comunitários;
•
fragilidade de uma cultura da gestão da coisa pública, que se traduz no tratamento privado dado à coisa pública, de ambas as partes;
•
clientelismo e corporativismo que ainda convivem com os novos espaços de democracia participativa;
•
falta de compartilhamento de um projeto político dos diversos atores sociais;
Possibilidades: •
permite criar as condições para que a distribuição dos recursos públicos seja equânime;
•
possibilita o estabelecimento de regras de reciprocidade e de transformação sócio-cultural na dinâmica assimétrica que caracteriza as relações Estado e sociedade no Brasil, ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
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apontando para reforçar a existência de sujeitos–cidadãos que demandam um processamento político das suas demandas; •
permite que os sujeitos–cidadãos influenciem diretamente na definição de diretrizes e na formulação de políticas públicas;
•
possibilita uma forma mais direta e cotidiana de contato entre os cidadãos e as instituições públicas, viabilizando, assim, a incorporação de seus interesses e concepções políticosociais no processo decisório;
•
proporciona a criação de espaços públicos democráticos e plurais de articulação e participação, nos quais os conflitos se tornem visíveis e as diferenças se confrontem, cedendo espaços no processo decisório e garantindo uma interação entre os grupos e o Poder Público;
•
contribui para a construção de novos hábitos, para neutralizar o clientelismo e para aproximar o cidadão do processo decisório;
•
contribui para a formação de uma cidadania qualificada;
•
permite a construção de uma nova relação entre governantes e governados, proporcionando o conhecimento da máquina do Estado e seus limites, estimulando a construção de co-responsabilizacão;
•
abre espaço para a produção de negociações e consensos, cada vez mais, qualificados;
•
amplia e a consolida uma cultura democrática, com métodos e procedimentos concretos que potencializam a gestão compartilhada da sociedade (BORJA, 2009).
Plano Municipal de Saneamento Básico: instrumento de planejamento integrado e participativo
A natureza das ações de saneamento básico coloca-a como essencial à vida humana e à proteção ambiental, sendo uma ação eminentemente coletiva, em face da repercussão da sua ausência, constituindo-se, portanto, em uma meta social. Como meta social, situa-se no plano coletivo, no qual os indivíduos, a comunidade e o Estado têm papeis a desempenhar (BORJA, 2004). Considerada a sua natureza, isto é, seu caráter essencial à vida e de monopólio natural, o esforço para a sua promoção deve-se dar em vários níveis, envolvendo diversos atores. As ações de saneamento básico, além de serem fundamentalmente de saúde pública, contribuem para a proteção ambiental, representando também bens de consumo coletivo, serviços essenciais, direito social de cidadania e dever do Estado.
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Os serviços públicos de saneamento básico devem estar submetidos a uma política pública de saneamento básico, formulada com a participação social, e entendida como o conjunto de princípios e diretrizes que conformam as aspirações sociais e/ou governamentais no que concerne à regulamentação do planejamento, da execução, da operação, da regulação, da fiscalização e da avaliação desses serviços públicos (MORAES, 1994). Os entes federados devem assumir como prioridade a formulação de um arcabouço jurídico-institucional para a área de saneamento básico, que venha fortalecer a função social dos serviços, seu caráter público, devendo contemplar os princípios de universalidade, equidade, integralidade, participação e controle social, gestão pública e responsabilidade municipal.
O Plano Municipal de Saneamento Básico deve contemplar os quatro componentes, incluindo o manejo de resíduos sólidos, e como instrumento de planejamento deve ser fruto de um processo de decisão político-social, devendo-se ter o cuidado para não transformá-lo em peça meramente técnica, elaborada para atender demandas locais. O Plano deve também ser fruto de um processo de planejamento integrado, de uma construção coletiva e sua visão como processo requer a incorporação de perspectiva estratégica, que propicia transformá-lo em ação efetiva. O início da elaboração do Plano pode ser um momento estratégico para instalar no Município um fórum permanente de discussão sobre as questões de saneamento básico, podendo se configurar no embrião de um Conselho Municipal de Saneamento Básico ou da Cidade que deverá aproválo.
Para a elaboração do Plano deve-se considerar o perfil epidemiológico da população e indicadores socioambientais, incluindo nível de renda da população e a salubridade ambiental, devendo ser revisado periodicamente, de forma articulada com as políticas municipais de saúde, desenvolvimento urbano, habitação, ambiente, águas e desenvolvimento agrário, dentre outras.
O Plano deve informar como, quando, por quem e com que recursos serão implementadas as ações e que mecanismos de avaliação serão utilizados para identificar os erros e acertos e os possíveis redirecionamentos.
A seguir encontra-se apresentada a metodologia desenvolvida pelo autor e utilizada para a elaboração de Plano Municipal de Saneamento Básico em alguns municípios brasileiros (BRASIL, 2011), com a formação de duas instâncias: - Grupo ou Comitê Executivo, composto por técnicos de órgãos Municipais responsáveis pelos serviços públicos de saneamento básico ou que tenham interfaces com eles, bem como por pesquisadores de Universidade/Centro de Pesquisa ou profissionais de ONG ou de empresas de ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
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consultoria e entidades da Sociedade Civil, tendo como principais atribuições: elaborar o diagnóstico da situação do saneamento básico e de seus serviços no município; avaliar estudos, projetos e planos existentes das diferentes componentes do saneamento básico, bem como os que tenham relação com o saneamento básico; propor ações para implementação ou melhorias dos serviços públicos de saneamento básico do ponto de vista técnico e institucional. - Comitê Consultivo ou de Coordenação, instância formada por representantes (autoridades e/ou técnicos) das instituições do Poder Público sediadas no município, relacionadas com o saneamento básico. Além destas representações, o Comitê deverá contar com os membros do Conselho Municipal de Saneamento Básico ou da Cidade, de Saúde, de Meio Ambiente, e de representantes de organizações da Sociedade Civil, tendo como principais atribuições: discutir e avaliar, mensalmente, o trabalho produzido pelo Grupo/Comitê Executivo; criticar e sugerir alternativas, auxiliando o trabalho do Grupo/Comitê Executivo na elaboração do Plano; avaliar o andamento dos trabalhos do ponto de vista da sua viabilidade técnica, operacional, financeira, social e institucional, buscando promover a integração das ações. A PNRS (Lei no 12.305/2010), visando otimizar recursos financeiros e humanos e promover maior interação entre os componentes do saneamento básico, estabelece em seu art. 45 que o PMGIRS poderá ser inserido no PMSB, principalmente para pequenos municípios: art. 45, § 2o O componente de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos dos planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos poderá estar inserido nos planos de saneamento básico previstos no art. 19 da Lei nº 11.445, de 2007, devendo ser respeitado o conteúdo mínimo referido no art. 19 da Lei nº 12.305, de 2010, ou o disposto no art. 51, conforme o caso (BRASIL, 2010, s.p.).
A experiência brasileira tem mostrado que o tempo para elaboração do PMSB, por meio de processo participativo, é, em média, de doze meses. A Figura 1 apresenta as etapas e atividades para a elaboração, aprovação, institucionalização, implementação, monitorização e avaliação do Plano.
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Figura 1. Etapas e Atividades para Desenvolvimento de Plano Municipal de Saneamento Básico
Fonte: Moraes (2009).
CONCLUSÃO
Com base nos diversos aspectos abordados no trabalho, cabe concluir que: i) o planejamento em políticas públicas deve ser visto e praticado como um processo de decisão político-social e não apenas como um produto técnico, como um processo ordenado e sistemático de decisão, que incorpora e combina as dimensões política e técnica; ii) os planos são importantes instrumentos do sistema de planejamento e gestão municipal, sendo o Plano Diretor Municipal o instrumento básico de política, desenvolvimento e expansão urbana, e suas diretrizes devem se constituir em orientação do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB); iii) o PMSB deve ser fruto de um processo de planejamento integrado, de uma construção coletiva e não um produto eminentemente técnico, e sua visão como processo requer a incorporação de perspectiva ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento
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estratégica, que propicia transformá-lo em ação efetiva; iv) o PMSB deve ser considerado como instrumento de planejamento para a prestação dos serviços públicos de saneamento básico, incluindo o de manejo de resíduos sólidos; e v) a política e a gestão dos serviços públicos de saneamento básico devem buscar a sustentabilidade social, ambiental e econômica.
Propõe-se também metodologia para elaboração do Plano, como a apresentada no trabalho, participativa e adaptada à realidade técnico-institucional de cada município e que implique em custo acessível. Torna-se importante frisar, que o relatório do Plano configura-se como de grande utilidade para a gestão dos serviços públicos locais de saneamento básico, incluindo o de manejo de resíduos sólidos, e como norteador das ações a serem implementadas, monitorizadas e avaliadas.
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