Política Marítima Europeia: os novos desafios de uma abordagem integrada

‘A Jangada de Pedra’. Geografias Ibero-Afro-Americanas. Atas do XIV Colóquio Ibérico de Geografia

Política Marítima Europeia: os novos desafios de uma abordagem integrada J. Figueira de Sousa(a), A. Fernandes(b) (a)

e-GEO Centro de Estudos de Geografia e Planeamento Regional/Faculdade de Ciências Sociais e Humanas, Universidade Nova de Lisboa, [email protected] (b) Instituto de Dinâmica do Espaço/Faculdade de Ciências Sociais e Humanas, Universidade Nova de Lisboa, [email protected]

Resumo A análise da evolução das orientações políticas comunitárias com incidência nos diferentes sectores de actividade ligados ao mar deixa transparecer a transição gradual de uma abordagem eminentemente sectorial para a adopção de uma abordagem integrada. Sendo evidentes as vantagens decorrentes de uma abordagem que procura criar condições para o reforço das complementaridades e sinergias intersectoriais, assim como minimizar o potencial de conflito entre actividades no aproveitamento dos recursos marinhos, é certo que a sua implementação encerra importantes desafios. Entre estes desafios contam-se aqueles que decorrem da necessidade de: (i) concertação de agentes e actores com perspectivas, interesses e práticas distintas; e, (ii) ponderação equilibrada das inter-relações existentes entre os diferentes sectores alicerçados no mar (perspectiva intersectorial), sem deixar de consideralos numa lógica sectorial (perspectiva intra-sectorial). Por outro lado, importa não esquecer os desafios inerentes à maior complexidade político-institucional introduzida por esta nova abordagem integrada. Palavras-chave: Política Marítima Integrada, União Europeia, Crescimento Azul, Região Atlântica

1. Introdução Este artigo consubstancia uma reflexão, um ensaio, desenvolvido pelos autores em torno dos grandes desafios que a operacionalização da política marítima integrada (PMI) europeia encerra, não descurando o posicionamento de Portugal neste contexto. Uma reflexão conjunta, sobre a qual os autores têm vindo a publicar ocasionalmente alguns trabalhos ao longo dos últimos anos. A este respeito é de destacar, a título de exemplo, o artigo “Portugal e o Mar: Desafios e Oportunidades da Futura Política Marítima Europeia” (Figueira de Sousa e Fernandes, 2008). Com efeito, o presente trabalho baseia-se na análise de vasta documentação produzida pelas instituições comunitárias, directa e indirectamente relacionada com a problemática em apreço (e.g. livros verdes, livros brancos, comunicações da Comissão, decisões e regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho), como também na experiência dos autores, resultante: (i) da participação em vários projectos europeus nos domínios dos transportes marítimos, rede transeuropeia de transportes (RTE-T) e gestão integrada das zonas costeiras; (ii) do envolvimento na discussão da Estratégia da União Europeia para o Atlântico; (iii) do acompanhamento, a nível comunitário, das negociações subjacentes à implementação de várias políticas sectoriais relacionadas com a utilização do espaço marítimo (com destaque para os transportes e segurança marítima).

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O artigo encontra-se estruturado em três partes formalmente autónomas, mas cujos conteúdos se complementam. Concretizando, começa-se por desenvolver uma breve análise da evolução das orientações comunitárias em matéria de política marítima, procurando captar os grandes paradigmas prosseguidos e os momentos de viragem nestas orientações, até à afirmação da abordagem integrada. De seguida, são interpretados os fundamentos da adopção de uma abordagem integrada para a política marítima europeia. Finalmente, são explicitados aqueles que os autores consideram ser alguns dos principais desafios que a operacionalização desta abordagem enforma e que, em boa medida, poderão determinar o sucesso/insucesso da estratégia que lhe subjaz.

2. As Orientações Comunitárias em Perspectiva O reconhecimento e incentivo, por parte das instituições europeias, ao aproveitamento das oportunidades de desenvolvimento proporcionadas pela exploração e utilização dos oceanos e mares não constituem uma dimensão nova nas políticas comunitárias. É um facto que, desde cedo, vários sectores directamente ligados ao mar foram objecto de acções políticas de iniciativa comunitária, que adoptaram uma abordagem eminentemente sectorial: as pescas, a aquacultura, os portos e transportes marítimos, a indústria da construção e reparação naval são disso exemplo. Na impossibilidade de fazer incidir a análise sobre os vários sectores, optou-se por centrar a mesma nos dois últimos. No caso do sector marítimo-portuário, por via da sua inclusão na RTE-T, as directrizes para o seu desenvolvimento estão consubstanciadas no Tratado da União Europeia, cujos artigos 129º-B e 129º-C (Título XII, relativo às redes transeuropeias) apontam para que “a União desenvolva uma acção destinada a fomentar a interconexão e interoperabilidade das redes nacionais e o acesso a essas redes, tendo em conta a necessidade de ligar as regiões insulares, sem litoral e periféricas às regiões centrais da Comunidade” (CCE, 1997). Não obstante, já antes o sector havia sido objecto de orientações de desenvolvimento. A título de exemplo, refira-se que, em 1996, as “Orientações Comunitárias para o Desenvolvimento da Rede Transeuropeia de Transportes” (Decisão n.º 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Julho) preconizaram “a realização de projectos de interesse comum que assegurem a coerência, a interconexão e a interoperabilidade da rede transeuropeia de transportes, assim como o acesso a essa rede” (CCE, 1996). No ano seguinte, o “Livro Verde relativo aos Portos e às Infraestruturas Marítimas” apontou para a inclusão dos portos na RTE-T visando: (i) aumentar a eficiência do sistema europeu de transportes; (ii) favorecer o crescimento do comércio intracomunitário e do comércio com os países terceiros; (iii) solucionar o problema do congestionamento dos principais corredores terrestres e minimizar os custos externos do transporte europeu contribuindo para o desenvolvimento do transporte marítimo de curta distância; (iv) aumentar a acessibilidade das regiões periféricas e reforçar a

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coesão económica e social da Comunidade melhorando as ligações marítimas internas da Comunidade, com especial atenção às regiões insulares e periféricas (CCE, 1997). Por sua vez, em 2001, o Livro Branco “A Política Europeia de Transportes no Horizonte 2010: a hora das opções” (CCE, 2001) veio corroborar a importância do desenvolvimento transporte marítimo no quadro do reequilíbrio da RTE-T, assim como da promoção da intermodalidade (cf. Figueira de Sousa e Fernandes, 2007). Parte das orientações aqui delineadas para o sector marítimo-portuário acabaram por ganhar corpo com o “Programa de Promoção do Transporte Marítimo de Curta Distância”, nomeadamente com o Projecto das Auto-Estradas do Mar (integrante do Programa relativo às RTE-T) e com Programa “Marco Polo” (no domínio da intermodalidade). No que respeita à construção e reparação naval, merece destaque a iniciativa “LeaderSHIP 2015” que, no quadro da política industrial europeia, visou a adopção de uma abordagem indutora do reforço da competitividade da indústria naval a nível comunitário, estabelecendo como objectivo: “melhorar a liderança tecnológica já existente em segmentos seleccionados do mercado, dirigir e proteger a inovação e o saber-fazer (…), melhorar a estrutura do sector e avançar de forma decidida para uma produção baseada no conhecimento, tornando os construtores navais e os fornecedores de equipamento marítimo da UE líderes mundiais na sua área até 2015” (CCE, 2003). O documento reconhece ainda a importância “de uma abordagem integrada das políticas industriais e de transporte” (CCE, 2003). Deste modo, acaba por limitar a abordagem integrada ao sector da indústria e do transporte – do qual depende directamente –, descurando uma visão mais alargada, contemplando os diversos sectores de actividade ligados ao mar. Somente em 2006, com o Livro Verde “Para uma futura política marítima da União: Uma visão europeia para os oceanos e mares” (CCE, 2006), foram lançadas as bases para uma discussão alargada sobre os fundamentos de uma PMI, que teve por base o pressuposto de que a melhoria da relação da Europa com o espaço marítimo deve “considerar a possibilidade de aplicar na gestão dos oceanos e dos mares uma nova abordagem que, em vez de incidir unicamente naquilo que deles podemos extrair ou de os tratar sob um prisma meramente sectorial, passe a apreendê-los como um todo” (CCE, 2006). Esta abordagem integrada e intersectorial foi formalmente adoptada com o Livro Azul “Uma Política Marítima Integrada para a União Europeia” (CCE, 2007).

3. Os Fundamentos da Política Marítima Integrada Este Livro Azul reconhece, desde logo, os fundamentos que presidiram à adopção da abordagem que lhe subjaz, quando afirma que “uma política marítima integrada reforçará a capacidade de resposta da Europa face aos desafios da globalização e da competitividade, das alterações climáticas, da degradação do ambiente marinho, da segurança marítima e protecção do transporte marítimo e da segurança e

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sustentabilidade energéticas” (CCE, 2007). Depreende-se, assim, que é assumido o pressuposto da existência de vantagens na efectivação de uma política conduzida a nível europeu, indutora do reforço da cooperação entre Estados-membros. Por outro lado, privilegia-se a criação de condições para uma capacitação da Europa para lidar um conjunto de desafios globais – incluindo o desafio do reforço da sua competitividade –, cuja suplantação dificilmente pode ser conseguida através de um corpo de políticas sectoriais (ou “compartimentadas”). Este aspecto introduz uma questão central da PMI, i.e., a implementação de um quadro de governação que permita a operacionalização da abordagem integrada. Algo que o Livro Azul não explora suficientemente, apontando apenas para a criação da função de “Política Marítima”, com competências de análise dos assuntos marítimos e políticas relacionadas, coordenação de políticas sectoriais e condução do processo de desenvolvimento de instrumentos políticos de natureza transsectorial (cf. CCE, 2007). A Comissão remete ainda para: (i) definição de políticas marítimas nacionais integradas; (ii) definição de orientações para a elaboração destas políticas; (iii) criação de uma estrutura de consulta dos interessados (cf. CCE, 2007). Finalmente, importa referir a aposta na criação de um corpo de instrumentos de suporte ao quadro de governação, sendo destacados os seguintes: vigilância marítima - crucial para uma utilização segura do espaço marinho; ordenamento do espaço marítimo - um instrumento de planificação essencial para uma tomada de decisão sustentável; uma fonte exaustiva e acessível de dados e informação (CCE, 2007). Não obstante, o Relatório de Progresso sobre a implementação da PMI (2012), reafirma a necessidade de uma melhor coordenação “to manage the increasing impact of maritime activities on each other and on the environment, to ensure the safety and security (…) and to maintain a qualified workforce” (DirectorateGeneral for Maritime Affairs and Fisheries, 2012). Tacitamente, o documento reconhece ainda a importância de melhorias no domínio da gestão da PMI, ao referir que “good management and coordination within and among Member States, coastal regions, industries and stakeholders is essential to develop the maritime economy” (Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries, 2012).

4. Os Desafios da Abordagem Integrada da Política Marítima Europeia Da análise desenvolvida nos pontos anteriores resulta claro que a operacionalização da PMI encerra vários desafios, indissociáveis da complexidade que a natureza da abordagem preconizada introduz. São sumariamente explicitados quatro destes desafios. No que diz respeito ao primeiro desafio, está em causa a necessidade de concertação de uma multiplicidade de agentes e actores com perspectivas, interesses e práticas distintas, cuja participação e envolvimento são determinantes para a concretização dos objectivos definidos pela PMI e, bem assim, para o seu sucesso. Desafio este que a Comissão se propõe a ultrapassar de duas formas. Por um lado, com a estrutura de consulta dos interessados, um instrumento que deve

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permitir que estes contribuam para a formulação das políticas comunitárias, assim como possibilitar a partilha de boas práticas. Por outro lado, com a elaboração de políticas marítimas nacionais integradas que devem privilegiar um envolvimento efectivo dos agentes e actores (na sua elaboração e implementação), por meio de mecanismos de participação estabelecidos a nível nacional. O segundo desafio pressupõe uma ponderação equilibrada das inter-relações existentes entre os diferentes sectores ligados no mar, sem deixar de considerar o seu desenvolvimento e o reforço da sua competitividade, necessariamente alicerçados em políticas sectoriais. A este propósito, não deixa de relevar que no âmbito de um dos cinco domínios de acção propostos pela Comissão Europeia (CE) para a implementação da PMI (no caso, a maximização da utilização sustentável dos oceanos e mares) tenha um enfoque eminentemente sectorial, dando destaque ao transporte marítimo (e à sua relação com a construção e reparação naval e às suas implicações ambientais). Todavia, o posicionamento dos portos e transporte marítimo como elementos integrantes de cadeias logísticas obriga a que não seja descurada uma abordagem sistémica (sector dos transportes), que pondere, entre outros aspectos: (i) a sua integração modal no quadro das RTE-T (incluindo as diferentes redes de transportes e o sistema logístico) e a resolução de estrangulamentos existentes no land side; (ii) as transformações que se operam na indústria do shipping e que colocam desafios acrescidos à afirmação da competitividade dos portos europeus; (iii) a ponderação das políticas para o sector marítimo-portuário no quadro dos novos desafios energéticos que o sector enfrenta (e cuja suplantação impõe uma estreita articulação com a construção e reparação naval). Quanto ao terceiro desafio, a abordagem adoptada pela CE, incidente na definição de orientações diferenciadas para as várias bacias ou regiões marítimas europeias (i.e. Atlântico, Árctico, Adriático e Mar Jónico, Báltico, Mar Negro, Mar do Norte e Mediterrâneo), consubstancia uma solução que permitiu a elaboração de modelos de desenvolvimento que vão ao encontro das especificidades e desafios que a valorização do espaço marítimo encerra. Finalmente, importa não esquecer os desafios inerentes à maior complexidade político-institucional introduzida por esta nova abordagem integrada, que poderão colocar em causa a sua eficácia. Algo que a própria “Estratégia Nacional para o Mar 2013-2020” acaba por reconhecer, ao explicitar um conjunto de desafios inerentes ao modelo de desenvolvimento proposto para o “Crescimento Azul”: “para aumentar a competitividade e o desenvolvimento do sector marítimo, há que eliminar sobreposições de competências e reduzir a burocracia (…)”, cabendo “ao Estado, através dos seus mecanismos de governação, adoptar as medidas necessárias que garantam a simplificação administrativa, a celeridade dos processos, a transparência das decisões, a indispensável responsabilização das entidades envolvidas, a monitorização e o controlo da execução dos projetos de investimento” (Governo de Portugal, 2013). Não obstante, é de assinalar a complexidade que subjaz ao Modelo de Crescimento Azul do Plano de Acção Mar-Portugal,

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demonstrando que a implementação da estratégia é complexa, exigindo mecanismos eficientes de articulação sectorial, como também condições de suporte ao networking institucional intra e transnacional.

5. Considerações Finais Como nota final, importa salientar que a concretização das oportunidades e o aproveitamento dos benefícios inerentes à exploração e utilização do espaço marítimo requer ainda a compreensão e antecipação das transformações em curso em vários sectores da “economia do mar”, como é caso do sector marítimo-portuário com a utilização do LNG e com as transformações na indústria do shipping. Por outro lado, os meios financeiros alocados para a concretização da PMI constituem uma nova – e, quiçá, derradeira oportunidade – para as economias de algumas regiões marítimas e sectores ligados à “economia azul”, em particular no que se refere ao reforço da sua capacidade científica e tecnológica.

6. Bibliografia CCE – Comissão das Comunidades Europeias (2007). Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Uma Política Marítima Integrada para a União Europeia (COM(2007) 575 final), 10.10.2007. CCE – Comissão das Comunidades Europeias (2006). Livro Verde “Para uma Futura Política Marítima da União: Uma Visão Europeia para os Oceanos e Mares”. Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias. CCE – Comissão das Comunidades Europeias (2003). Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – LeaderSHIP 2015: Definição do futuro do sector europeu da construção e reparação naval – Competitividade através da excelência (COM(2003) 717 final), 22.11.2003. CCE – Comissão das Comunidades Europeias (2001). Livro Branco “A Política Europeia de Transportes no Horizonte 2010: a hora das opções” (COM(2001) 370 final), 19.09.2001. CCE – Comissão das Comunidades Europeias (1997). Livro Verde relativo aos Portos e às Infraestruturas Marítimas (COM(97) 678 final. Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias. CCE – Comissão das Comunidades Europeias (1996). Decisão n.º 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Julho de 1996 sobre as Orientações Comunitárias para o Desenvolvimento da Rede Transeuropeia de Transportes. Jornal Oficial n.º L 228, 09.09.1996. Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries (2012). Progress of the EU’s Integrated Maritime Policy. Luxembourg: Publications Office of the European Union. Governo de Portugal (2013). Estratégia Nacional para o Mar 2013-2020. Lisboa: Governo de Portugal. Figueira de Sousa, J., Fernandes, A. (2008). Portugal e o Mar: Oportunidades e Desafios da Futura Política Marítima Europeia. Actas do VI Congresso da Geografia Portuguesa, 23 p. Figueira de Sousa, J., Fernandes, A. (2007). A Rede Transeuropeia de Auto-Estradas do Mar: do discurso à prática. Actas do 13.º Congresso da APDR, 25 p.

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