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2º Simpósio Brasileiro de Saúde & Ambiente (2ºSIBSA)
19 a 22 de outubro de 2014
Belo Horizonte/MG
Nome do Painel: Comunicações Coordenadas Orais
Eixo norteador: Eixo 3 - Direitos, justiça ambiental e políticas públicas
POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA ANÁLISE PARTICIPATIVA DO PAC FAVELAS NO RIO DE JANEIRO NA PERSPECTIVA DA PROMOÇÃO DA SAÚDE E DA JUSTIÇA AMBIENTAL
Marcelo Firpo de Souza Porto - ENSP/Fiocruz
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Marize Bastos da Cunha - ENSP/Fiocruz
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Fátima Pivetta - ENSP/Fiocruz
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Lenira Zancan - ENSP/Fiocruz
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Jairo Dias de Freitas - EPSJV/ Fiocruz
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Fabiana Melo e Souza –LTM/Fiocruz
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Alan Brum Pinheiro –Instituto Raízes em Movimento e LTM/Fiocruz
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Resumo do trabalho
O trabalho busca contribuir com o Eixo 3 - Direitos, justiça ambiental e políticas públicas, em diálogo com a temática da determinação social da saúde (DSS) a partir do processo de avaliação participativa do PAC nas favelas da Rocinha, Manguinhos e Alemão, no Rio de Janeiro. O projeto, financiado pelo CNPq e Ministério das Cidades, consiste em uma análise participativa do PAC enquanto política pública e suas das intervenções em torno de três eixos: moradia, saneamento e mobilidade urbana. A proposta busca compreender como, a partir da perspectiva dos moradores, das mobilizações de organizações comunitárias e movimentos sociais, tais políticas foram concebidas e vêm sendo implementadas nos territórios. As perspectivas da DSS, da Promoção da Saúde Emancipatória e da Justiça Ambiental consideram a pesquisa-ação e a produção compartilhada de conhecimentos como referenciais metodológicos estratégicos para enfrentar os desafios da equidade, dos direitos humanos e da democracia nos contextos urbanos. Duas outras opções metodológicas complementam o estudo: a) a realização de oficinas de discussão nos três territórios com produção de vídeos-processos, como forma de circulação e apropriação do aprendizado das Oficinas; b) a produção de uma matriz diagnóstica e de compreensão holística dos DSS no processo social de produção dos problemas da moradia, saneamento e mobilidade, considerando elementos como as escalas histórico-temporais e espaciais [loca – global]. Além das oficinas, no trabalho de campo foram feitas observações sistemáticas e visitas guiadas. Os dados do estudo foram sistematizados em quatro questões principais: (1) as principais concepções e dinâmicas do programa; (2) as principais mudanças ocorridas nos territórios; (3) como se deu a participação comunitária e social do PAC; (4) como o programa influenciou a agenda política no território. As respostas a essas perguntas e outros resultados têm sido sistematizados e vêm circulando através de diversas mídias escritas e audiovisuais, inclusive na internet.
Palavras-chave: políticas públicas, PAC Favelas, promoção da saúde, produção compartilha de conhecimento.
Descritores em Ciências da Saúde: Saúde, Ambiente, Desenvolvimento, Vulnerabilidade, Território.
Origem do artigo: relatório da pesquisa "Políticas públicas, Moradia, Saneamento e Mobilidade: uma análise participativa do PAC na perspectiva da promoção da saúde e da justiça ambiental" (Chamada MCTI/CNPq/MCIDADES Nº 11/2012) – ENSP/FIOCRUZ.
Introdução: a questão do PAC nas Favelas
O trabalho busca contribuir com o Eixo 3 - Direitos, justiça ambiental e políticas públicas, em diálogo com a temática da determinação social da saúde (DSS) a partir do processo de avaliação participativa do PAC nas favelas da Rocinha, Manguinhos e Alemão, no Rio de Janeiro. O projeto que sustenta nossa experiência é financiado pelo CNPq e Ministério das Cidades e consiste em uma análise participativa do PAC enquanto política pública e suas intervenções em torno de três eixos: moradia, saneamento e mobilidade urbana. A proposta busca compreender como, a partir da perspectiva dos moradores e das mobilizações de organizações comunitárias e movimentos sociais, tais políticas foram concebidas e vêm sendo implementadas nos territórios. Orientam nosso trabalho alguns referenciais teóricos e metodológicos, como os da DSS, da Promoção da Saúde Emancipatória e da Justiça Ambiental, bem como o da pesquisa-ação e da produção compartilhada de conhecimentos. Destacamos também os conceitos de condições de vida e de vulnerabilidade socioambiental para explicar a realidade das favelas, loteamentos ou áreas periféricas. Eles são estratégicos, em nosso ponto de vista, para a Saúde Coletiva abarcar e enfrentar os desafios da equidade, dos direitos humanos e da democracia em contextos como as favelas, na medida que contribuam para influenciar e redirecionar políticas públicas que simultaneamente reduzam vulnerabilidades socioambientais e ampliem a cidadania e capacidade de mobilização das populações.
O desenvolvimento de um modelo de metodologia participativa de avaliação de programas e políticas públicas em favelas e periferias tem por base processos educativos capazes de promover a autonomia e o fortalecimento das ações locais e dos sujeitos coletivos, bem como dos indivíduos nelas envolvidos. Para tanto, duas outras opções metodológicas complementam o estudo: a) a realização de oficinas de discussão nos três territórios com produção de vídeos-processos, como forma de circulação e apropriação do aprendizado das Oficinas; b) a produção coletiva de uma matriz diagnóstica e de compreensão holística dos DSS no processo social de produção dos problemas da moradia, saneamento e mobilidade, considerando elementos como as escalas histórico-temporais e espaciais [loca – global]. Além das oficinas, foram realizadas observações sistemáticas e visitas guiadas nos territórios.
Os dados do estudo foram sistematizados em de quatro questões principais: (1) as principais concepções e dinâmicas do programa; (2) as principais mudanças ocorridas nos territórios; (3) como se deu a participação comunitária e social no PAC; (4) como o programa influenciou a agenda política no território. As respostas a essas perguntas e outros resultados têm sido sistematizados e vêm circulando através de diversas mídias escritas e audiovisuais, inclusive na internet.
A abordagem de avaliação participativa visa compreender as visões que foram sendo construídas sobre o PAC no decorrer das interações entre o contexto, os objetivos do programa e os atores sociais, priorizando-se a perspectiva dos moradores. O foco é mapear as percepções sobre os efeitos do programa, percebendo os conflitos de interesse gerados pelas ações e as mudanças percebidas pelos atores no processo, objetivadas pelas transformações físicas realizadas, em particular aquelas relacionadas ao saneamento, à moradia e mobilidade. A delimitação destes três temas justifica-se por representarem elementos estruturais no desenvolvimento histórico de territórios de elevada vulnerabilidade socioambiental, e em sua integração à cidade, constituindo-se como desafios para o desenvolvimento de políticas públicas e para a efetiva melhoria da qualidade de vida dos moradores.
Referenciais Para Pensar Políticas Públicas, Saúde e Ambiente nas Favelas e Periferias Urbanas
Para apreender as dinâmicas territoriais e avançar numa perspectiva de produção compartilhada, é necessário constituir uma visão compreensiva das localidades, onde possamos ter acesso aos diferentes pontos de vista dos moradores. Para isso, incorporaram-se referenciais das ciências sociais através de categorias como espaço social, condições de vida e noções como "experiência" (Bourdieu, 1997; Thompson, 1987; 1981) enquanto mediadores dos processos estruturais históricos e a posição dos sujeitos sociais nesses territórios. Tal incorporação, acreditamos, contribui para o desvendamento dos processos de constituição tanto do espaço e dos sujeitos sociais quanto da produção social da saúde-doença. Ajuda-nos também a compreender as lógicas e limites na formulação e implementação de políticas públicas, em particular aquelas que se referem ao enfrentamento dos determinantes socioambientais da saúde em territórios vulneráveis. Nesse contexto, moradores e organizações comunitárias não respondem apenas reativamente a elas, mas são atravessados por suas experiências, o que implica numa determinada forma de apropriação da realidade e nas possibilidades de ação sobre ela (Cunha, 2005).
Outro instrumento para a análise participativa é a elaboração a Matriz Diagnóstica e de Compreensão Holística dos Determinantes Socioambientais da Saúde. Esta matriz tem origem em proposta da Organização Mundial de Saúde (Corvalan, 1996), adaptada para mapear os elementos de produção e de reprodução dos problemas da moradia, saneamento e mobilidade, e compreender o PAC no contexto das políticas públicas dirigidas aos territórios em foco, dentro dos princípios de uma promoção da saúde emancipatória e da justiça ambiental. Ela será melhor aprofundada mais a frente.
A promoção da saúde emancipatória é aqui concebida como um processo dinâmico de mediações e constituição de mecanismos de compartilhamento dos recursos disponíveis na sociedade, através da produção de conhecimentos e práticas que favoreçam a constituição de espaços de conquista da liberdade e de exercício dos direitos humanos fundamentais (Porto & Pivetta, 2009). Sob esta ótica, a promoção da saúde nos territórios de intervenção do PAC depende da criação de condições para que processos de constituição de autonomia pessoal e coletiva configurem novas relações de poder e responsabilidade no lugar. Daí a necessidade do desenvolvimento de práticas dialógicas e contextuais que aproximem e realizem a mediação entre as ações institucionais e os conhecimentos técnico-científicos, com os saberes e necessidades das pessoas, associações, organizações e movimentos sociais que vivem e atuam nos territórios.
A justiça ambiental pode ser compreendida no projeto a partir das formas de resistência e transformação da sociedade em torno de problemas e conflitos ambientais, os quais se realizam em territórios específicos – urbanos ou rurais – e expressam a relevância atual de questões e conflitos ambientais. Para alguns autores (O´Connor, 2001; Porto & Finamore, 2012), tais conflitos decorrem da segunda grande contradição do capitalismo contemporâneo em tempos de globalização, e que vem a se somar ao histórico conflito capital-trabalho. Sob este prisma, surgem inúmeros coletivos, movimentos e redes formados por ambientalistas, frentes de combate ao racismo, feministas, povos tradicionais, camponeses e agricultores familiares, além de inúmeros grupos sociais que vivem nas periferias urbanas e nas chamadas "zonas de sacrifício" (Bullard, 1994), nas quais populações excluídas e discriminadas são forçadas a viver e trabalhar em condições indignas, tal como ocorre nas favelas brasileiras. Portanto, os princípios da justiça ambiental implicam não somente em relacionar problemas de saúde e ambiente com questões de cidadania, direitos humanos, mas reconhecer as vozes dos moradores e trabalhadores do território e suas organizações como centrais para a transformação social. Uma consequência metodológica e financeira-redistributiva, valorizada por este projeto, é a inserção de moradores como bolsistas de extensão no reconhecimento do trabalho e saberes comunitários e populares.
Do ponto de vista da promoção da saúde emancipatória e da justiça ambiental, a qualidade do PAC nos territórios sob intervenção dependerá da criação de condições para que processos de constituição de autonomia pessoal e coletiva configurem novas relações de poder e responsabilidade no lugar. Daí a necessidade do desenvolvimento de práticas dialógicas e contextuais que aproximem e realizem a mediação entre as ações institucionais e os conhecimentos técnico-científicos, com os saberes e necessidades das pessoas, associações, organizações e movimentos sociais que vivem e atuam nos territórios.
É nesta perspectiva que o estudo se insere, a de legitimar espaços de produção de políticas, conhecimentos e práticas compartilhadas no qual o território emirja como objeto de aprendizagem coletiva, não apenas dos pesquisadores, mas também – e fundamentalmente – das pessoas e organizações que nele vivem e atuam. Em outras palavras, fazer do território o laboratório de todos para a transformação pela ação coletiva, revelando suas dinâmicas sociais, ambientais, políticas e culturais pelo olhar daqueles que o constroem e o vivenciam.
A Questão Urbana nas Favelas e o PAC
São inúmeros os desafios nos espaços urbanos das cidades brasileiras para se realizar políticas e programas que de fato corroborem para a promoção da saúde emancipatória e a justiça ambiental em territórios de grande vulnerabilidade socioambiental. Com relação aos territórios urbanos, continua a ocorrer uma forte urbanização e fragmentação territorial das cidades e regiões metropolitanas na América Latina, com intensos problemas socioambientais e sanitários. As metrópoles brasileiras expressam um papel contraditório na lógica da acumulação da região, continuando a marginalizar, apesar das políticas públicas de inclusão social, um amplo conjunto de populações ainda excluídas do trabalho, renda e seguridade social. A isso se acopla a fragilidade histórica das políticas públicas de moradia para classes populares, o que propiciou processos marginais de ocupação irregular que formam vastos territórios, caracterizados como periferias ou favelas e que emergem como contradição central na tensão entre a cidade formal e informal. Ao mesmo tempo, nas cidades e suas periferias também emergem novos movimentos sociais em busca de cidadania e direitos, principalmente através ações políticas que envolvem a juventude em diversos movimentos culturais, como a literatura, a música e as artes audiovisuais.
Em termos de Saúde Pública, em que pese os avanços no controle da mortalidade infantil e na atenção básica decorrentes da ação do SUS, diversos problemas ainda fazem parte da agenda sanitária de praticamente todas as regiões urbanas do país, assolando mais intensamente as populações vulneráveis dos territórios periféricos. Dentre eles destacamos a falta de saneamento básico, os problemas respiratórios associados à poluição, o consumo de drogas e as mortes por acidentes e violência urbana, além das deficiências do SUS local e de programas como a Estratégia de Saúde da Família, em que pese avanços recentes. Com efeito, as mudanças que concorrem para a crescente vulnerabilidade social e a ampliação da segregação social, têm causado um impacto no padrão de distribuição de doenças em diversas regiões e escalas geográficas. São mudanças que aumentam a complexidade epidemiológica favorecendo a emergência de novas doenças e a re-emergência de antigas endemias. Tal fato se traduz, por exemplo, na projeção que a dengue e a tuberculose vem assumindo nas metrópoles brasileiras, e em particular no município do Rio de Janeiro.
Neste contexto, cabe destacar que a paisagem urbana da cidade vem sofrendo diversas alterações nas últimas décadas quando, ao mesmo tempo, várias localidades foram alvo de programas urbanísticos, sendo que algumas delas receberam grandes intervenções que prometeram mudar por completo sua configuração espacial e social. Esse é o caso do PAC nos Complexos de Manguinhos, Alemão e Rocinha: em Manguinhos, por exemplo, a elevação da Via Férrea com o objetivo de integrar as comunidades separadas pela linha de trem, na altura da Avenida Leopoldo Bulhões; no Alemão, a construção do teleférico; e na Rocinha os muros de proteção contra os avanços da favela sobre a Mata Atlântica. Em todos eles, houve também uma ampla promessa de intervenção envolvendo vários setores e demandas, como a habitação, a regulação fundiária, o saneamento básico (água, lixo e esgoto), a drenagem de águas pluviais e o tema das enchentes e áreas de risco, o transporte e mobilidade urbana, a educação, a saúde, o esporte e lazer, dentre outros. Também se destacou a promessa de participação das comunidades no planejamento e no acompanhamento do projeto e das obras, incluindo a geração de emprego local.
Tais problemas parecem traduzir os limites históricos das políticas públicas em territórios de elevada vulnerabilidade social e ambiental. Ainda que avanços se realizem em cada uma destas políticas, e particularmente com o PAC, sem dúvida um programa de grandes proporções, em que medida o desafio histórico de integração da favela à cidade é colocado em cheque com as limitações das intervenções em um setor estruturante para a qualidade de vida, como o saneamento? Cabe destacar que o saneamento não é um serviço que se limita à dinâmica local da favela, pois causa impacto em todo o modo de vida da mesma e na experiência de seus moradores, obrigados a enfrentar os transtornos e desgastes causados pela falta de água, valas abertas, enchentes e acúmulo de lixo no seu dia a dia.
Considerações Metodológicas
O estudo visa não só realizar a análise de uma política pública, mas também interferir no seu percurso nas diversas arenas do debate acadêmico e político, oferecendo subsídios para o aprimoramento do Programa, em especial na ampliação da participação dos moradores e fortalecimento dos movimentos sociais, procurando consolidar um modelo metodológico que abra espaço para produção da autonomia dos moradores, bem como o fortalecimento de suas ações.
Para tanto, o trabalho de campo foi realizado através de observações sistemáticas e visitas guiadas nos territórios enfocados, oficinas de discussão com moradores, com registro por meio de imagens (fotografia e vídeo) e participação em fóruns de debate. Cabe destacar que a observação sistemática e as visitas guiadas nas localidades permitem enriquecer os dados coletados, ao oferecer novos elementos, a partir de uma situação observacional (Becker, 1993), onde é possível acompanhar os agentes sociais envolvidos em ação e em relação com outros agentes.
Foram duas as principais estratégias metodológicas do projeto:
(a) Oficinas de discussão em Manguinhos, Alemão e Rocinha com produção de vídeos-processos, como forma de circulação e apropriação do aprendizado das mesmas. Tais oficinas oferecem, pois, a possibilidade de explorar o "espaço de ponto de vista", ou seja, ter acesso aos diferentes pontos de vista dos moradores, não apenas tomados isoladamente, mas também em suas diferenças e conflitos (Bourdieu, 1997);
(b) Produção de matriz diagnóstica e de compreensão holística dos DSS na produção social de processos saúde-doença nesses territórios, com uma abordagem integrada que considera as escalas histórico-temporais e as escalas espaciais [local– global], para os problemas da moradia, saneamento e mobilidade. A matriz está sendo produzida a partir das oficinas específicas organizadas por territórios e tipos de problema, com a participação de agentes locais, pesquisadores do projeto e eventuais especialistas convidados. Entendemos a matriz como um instrumento de produção compartilhada de conhecimento que ilustra e mapeia os elementos de produção e reprodução dos problemas da moradia, saneamento e mobilidade, contribuindo para compreender o PAC, seus limites e desafios no contexto das políticas públicas dirigidas aos territórios em foco.
Sistematização do Estudo e Considerações Preliminares
O processo de sistematização dos dados buscou responder às perguntas construídas ao longo do estudo, considerando quatro eixos principais:
(1) As mudanças trazidas pelo PAC nos três casos em foco: Tais mudanças responderam às demandas históricas dos moradores em relação à moradia e ao saneamento? Elas contribuíram para a mobilidade dos moradores dentro destes territórios e para integrá-los à cidade? Tais mudanças vêm produzindo novas configurações espaciais e sociais nas regiões alcançadas pelas grandes intervenções do PAC? O que vem significando para os moradores viver nestes territórios em mudança? Quais os desdobramentos de tais mudanças sobre a produção social da saúde e da doença? Quais as agendas foram produzidas a partir das intervenções do PAC por moradores e movimentos?
(2) As concepções e dinâmicas do programa: Qual a concepção de moradia precária e de favela que o PAC tem em suas instâncias centrais? Qual a concepção de saneamento? E de mobilidade? Qual a proposta operada pelo PAC em termos da relação do território com seu entorno e a cidade? Quais os agentes sociais principais do programa, em suas várias instâncias? Como se opera a rede de relações entre tais agentes? Como as prioridades de intervenção foram sendo construídas? Quais foram as prioridades definidas em cada território? Como se deu a implementação do programa no território? Como se desenvolveu a participação popular? E de que forma ela respondeu à proposta prevista do programa?
(3) A análise participativa do PAC: análise dos impactos do PAC, considerando os elementos da matriz e suas várias instâncias de produção do problema; os desdobramentos destes impactos na configuração espacial e social do território, na produção dos problemas de saúde e ambiente;
(4) finalmente o PAC e a agenda política no território: quais as ações locais desenvolvidas a partir da intervenção do PAC; quais os atores locais existentes? Quais as agendas produzidas pelos moradores e movimentos?
Importa destacar aqui, resumidamente, que no levantamento preliminar e nos mapeamentos realizados sobre os três territórios evidencia-se um claro descompasso entre o planejado e o executado, marca histórica das intervenções e programas públicos nas favelas.
De início cabe considerar que o PAC não é o primeiro programa a propor o "diálogo com a comunidade" no planejamento das ações, embora traga mais claramente diretrizes e normativas a este respeito, prevendo instâncias de diálogo e monitoramento por parte da população. Tais instâncias foram implementadas inicialmente, porém as expectativas dos atores locais em influir sobre os rumos no programa e participar mais diretamente do controle sobre os recursos e sobre os resultados das intervenções foram frustradas.
Aqui se coloca a ideia bastante discutida de que o PAC avançou, e vem se desenvolvendo, desmontando o trabalho social e os mecanismos de participação popular já existentes nos territórios. Por outro lado, enquanto o PAC avança, surgem mobilizações e novos movimentos locais denunciando seus limites e lógicas de intervenção, ainda pautados por ainda pautado por mecanismos clientelistas e interesses eleitorais que podem reduzir os efeitos esperados, agravar problemas de saúde e reproduzir injustiças e formas de exclusão dos moradores. Tais mobilizações e movimentos operam em resposta ao PAC e ao Programa de Pacificação que se desenvolve nos três territórios.
Uma questão que se destaca é que, em sua primeira etapa de planejamento e início das ações, a participação popular, ainda que precária, se estabeleceu. E na medida em que as ações avançaram, esta foi sendo "reduzida", substituída burocraticamente pelo Trabalho Social e pela UPP, como mecanismos de gestão de conflitos e controle da população. Ou seja, de uma diretriz baseada na participação popular e no trabalho social passou-se, no nível local, a uma dinâmica fundamentada em mecanismos burocráticos e coercitivos, que denunciam a perspectiva de manter a favela em seu lugar histórico, de não cidadania.
Estes e outros resultados do trabalho vêm sendo sistematizados e circulam através de inúmeros instrumentos, como os Cadernos de Oficinas, uma mídia impressa, contendo informações, dúvidas e denúncias presentes nas "falas" dos moradores sobre o processo em curso. Também encontram-se na página "Territórios em Movimento" criada no facebook, um importante veículo de diálogo entre os três territórios e com outros parceiros. Para Manguinhos, foi também elaborado um Relato Fotográfico de Urgências, impresso.
BIBLIOGRAFIA
BECKER, H. Método de Pesquisas em Ciências Sociais. São Paulo: Hucitec, 1993.
BOURDIEU, P. (Coord.). A miséria do mundo. Petrópolis: Vozes, 1997.
BULLARD, R. Dumping in Dixie: race, class and environmental quality. Boulder: Westview Press, 1994.
CORVALAN, C.; BRIGGS, D.; KJELLTRÖM, T. 1997. Development of Environmental Health Indicators. In: Linkage methods for environmental and health analysis. UNEP, USEPA, WHO.Genebra
O'CONNOR J. Causas Naturales: Ensayos de Marxismo Ecológico. México: Siglo XXI, 2001.
CUNHA, M.B. Nos desencontros e fronteiras:os trabalhadores sociais das favelas do município do Rio de Janeiro. 2005. Tese (Doutorado) - Programa de Pós-Graduação em Educação, Universidade Federal Fluminense, Niterói. 2005.
PORTO, M.F.S & PIVETTA, F. Por uma Promoção da Saúde Emancipatória em Territórios Urbanos Vulneráveis In: CZERESNIA, D & FREITAS, C.M. Org. Promoção da Saúde, conceitos, reflexões, tendências. Ed. FIOCRUZ. 2ªed. 2009.p 207-29.
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THOMPSON, E.P. A formação da classe operária inglesa. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. v.1.
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POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA ANÁLISE PARTICIPATIVA DO PAC FAVELAS NO RIO DE JANEIRO...
