Políticas urbanas para ciudades igualitarias

VALENZUELA, Nicolas (2012). Políticas urbanas para ciudades igualitarias. En LAGOS, Ricardo y LANDERRETCHE, Oscar (Eds.) "El Chile que se viene: ideas, miradas, perspectivas y sueños para el 2030", Editorial Catalonya. Santiago de Chile.

Políticas urbanas para ciudades igualitarias Nicolás Valenzuela Levi, Licenciado en Arquitectura y Magister © en Desarrollo Urbano Pontificia Universidad Católica de Chile. Becario Programa de formación de Capital Humano Avanzado Conicyt y Tesis País de la Fundación para la Superación de la Pobreza. Director y fundador de la Corporación para la Producción Sustentable del Entorno Construido ONG Reconstruye.

Introducción El año 2007 la población del mundo pasó, por primera vez en su historia, a vivir mayoritariamente en ciudades en vez de en el campo. Sin embargo, las distinciones entre zonas urbanas y rurales hoy son engañosas. Mucho antes de que más del 50% de los humanos vivieran en “áreas urbanas”, que no son más que delimitaciones administrativas, hemos sido parte de un intenso proceso de incorporación de la mayor parte de los territorios y las personas a una misma red de producción, flujos y acumulaciones de personas, información y riqueza. Estas conexiones son el andamiaje sobre el cual se construye la globalización. Es por eso que los teóricos urbanos, que en la década de 1980 se entusiasmaron con la idea de la “realidad virtual” y pensaron en el fin de las ciudades y de la geografía, hoy han dado un giro en el sentido contrario, reconociendo que la globalización de hecho ha aumentado la importancia de las ciudades, de las concentraciones de poder, inteligencia, personas, y que la geografía no desapareció sino que se ha vuelto cada vez más importante y latente. No pensemos en la ciudad solamente como calles, edificios y parques. Pensemos en todo aquello que compone el andamiaje que nos conecta a una región, a un país, y a un mundo. Pensemos en las diferencias que implica para un niño hoy educarse con o sin internet; pensemos en el impacto que tiene para un pueblo en una zona turística tener o no un cajero automático, y que sus caminos sean de tierra o asfalto; pensemos en la posibilidad de atravesar una ciudad gigantesca como Santiago en pocos minutos gracias a modernas autopistas, conectadas con un aeropuerto desde el que se puede viajar a destinos en tiempos de viaje inéditos hasta hace poco; pero consideremos también a ese poblador que vive lejos en una vivienda social al que le construyeron la autopista frente a su patio, pero que jamás sabrá qué es utilizarla porque no podrá, en toda su vida, tener para comprar un auto y, si lo tiene, no le alcanzará para pagar el tag que exige la autopista. El problema es que, al tiempo que se desplazan los límites de lo posible, generando oportunidades, comodidades y capacidades nunca antes vistas por el hombre, las distancias entre quienes acceden a los nuevos desarrollos y quienes no lo hacen van incrementándose. Se dice que la globalización aumenta las desigualdades en las ciudades; la pregunta es ¿hay posibilidad de pensar políticas urbanas que aporten a la reducción de las desigualdades? Las hay. Sin embargo, para llegar a ellas es necesario entender qué es lo que se ha hecho en Chile como políticas urbanas, cómo se han aplicado y que razones las han guiado. Actualmente atravesamos el momento en el que la mirada sobre la pobreza y las desigualdades está cambiando de foco, lo que tiene directas e importantes consecuencias en las políticas urbanas. Intentaremos explicar ilustrativamente efectos de las políticas urbanas en la desigualdad, para luego proponer como combatirla.

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Recursos del Estado para vivienda social: ¿inversión o estafa? La ciudad funciona como un gran sistema complejo de interacciones entre las personas, donde el principal condicionante es el mercado de suelos. Este se rige por cuánto las personas pueden pagar por una determinada localización, sea comprando o rentando un espacio. En Chile se ha optado desde el Gobierno Militar por entender la política urbana desde una mirada neoliberal, considerando que hay que intervenir lo menos posible el mercado de suelos. Inclusive la inversión en transporte, que es el principal determinante de cómo se organiza la ciudad y se distribuyen los valores de la tierra, se rige principalmente en Chile por la lógica del mercado de suelos. La mayor parte de la industria de la construcción, que genera miles de millones de dólares en ganancias y en la última década ha llegado a aportar el 7,5% del PIB, es una industria subsidiada por el dinero público. La vivienda constituye el 57% de la totalidad de los metros cuadrados construidos en el país. Dentro de la demanda por vivienda, el 71% de los hogares accede a subsidios del Estado. Fig. 1: Porcentajes de distribución del total de m2 construidos en Chile.

Fig. 2: Segmentación socio-económica del mercado residencial en Chile.

Fuente: División de Desarrollo Urbano, MINVU / Banco Central, “Cuentas Nacionales”, 2007

Fuente: Iccom, Adimark, Centro de Investigación de Mercado y Opinión Pública, Skopus, 2008

AB

Ingreso familiar (miles de pesos) Más de 5.500

7%

C1

1.700 a 5.500 4.001 a 9.000 7

Servicios

3%

C2

850 a 1.700

2.001 a 4.000 19

Oficinas

19%

C3

400 a 850

1.001 a 2.000 25

D

160 a 400

400 a 1000

36

E

90 a 160

330

10

Vivienda

57%

Industrial

14%

Comercio

Valor Vivienda UF

% Nacional

+ 10.000

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(En gris tramos subsidiados)

Esto tiene relación con que en Chile el problema urbano es entendido principalmente como un problema habitacional. Esto se debe a que poseemos una tradición de preocupación por la vivienda obrera desde hace más de un siglo, cuando se iniciaba la preocupación por la “cuestión social”, con que desde 1957 los “pobladores” aparecieron como un grupo de interés organizado que sigue siendo central hasta hoy en las preocupaciones de los políticos, que la Cámara Chilena de la Construcción es el gremio empresarial con más poder y patrimonio en el país, con mucha preocupación por cómo aprovechar los subsidios habitacionales, y que desde la actividad de la construcción se proveen gran cantidad de empleos de mano de obra poco calificada para los estratos socioeconómicos bajos. Vayamos a entender el lugar que ocupan los subsidios habitacionales en las políticas contra la desigualdad. Un hogar pobre puede llegar a recibir alrededor de 14 millones de pesos en un subsidio de vivienda: se trata de la mayor cantidad de recursos, entregados de una sola vez, que recibirá en

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toda su vida. Las viviendas son posiblemente la política social que transfiere mayor cantidad de recursos públicos de una sola vez a las personas en cualquier momento de su trayectoria vital: ¿están siendo bien invertidos? Es fundamental entender la importancia de esto. Por ejemplo, se ha dicho muchas veces que, si bien en Chile no se ha logrado reducir las brechas de ingreso autónomo de las personas, esto se ha visto compensado por el aumento de transferencias de recursos desde el estado a las familias más pobres, lo que reduce las diferencias con los más ricos. Según la encuesta CASEN del 2006, por ejemplo, la diferencia entre el 20% más rico y más pobre de la población era de 13,1 veces comparando los ingresos autónomos, pero esto se reducía a 6,8 veces al incorporar las transferencias a través de políticas sociales.

Fuente: Consejo de Trabajo y Equidad, 2008

Como ya dijimos, el monto que se entrega a las familias es muy importante dentro de esas transferencias. Esto responde a un anhelo que se ha instalado en el centro de las aspiraciones de todos los chilenos: “el sueño de la casa propia”. Es el deseo de todo compatriota el ser dueño de una vivienda, lo que se asocia a que es un bien que otorga seguridad, que en el tiempo va ganando valor, y que en la edad madura podrá ser vendido para obtener fondos que ayuden a concretar sueños o necesidades. Además de ser uno de los montos más grandes entregados directamente a las familias, resulta que es de las inversiones a largo plazo que más permanecen en el tiempo – o así al menos lo entienden las personas. Con mayor razón cabe hacerse la pregunta: ¿están siendo bien invertidos esos recursos? Y, sobre todo ¿están aportando a disminuir las desigualdades? En el Chile actual esta pregunta no se responde simplemente porque se le esté entregando un techo a las personas, menos lo será el 2030. La casa que se valoriza no solo es una especie de tesoro que genera seguridad al largo plazo, sino que también genera diferencias entre las personas para acceder a otras cosas: por ejemplo, al aumentar el valor también las personas tienen más posibilidades de acceder a créditos que les permitan realizar otras inversiones que aumenten las posibilidades de movilidad social. Esto es especialmente importante en un país en el que hemos llegado a que el acceso a la mayoría de las oportunidades concretas de mejora de las condiciones de vida, como la educación superior, dependa directamente de cuánto se puede pagar. ¿Están estos recursos siendo aprovechados para disminuir las brechas de desigualdad? Lo cierto es que no lo están haciendo: mientras que para muy pocas familias se está aprovechando la lógica de que ésta es una inversión que se valoriza a largo plazo, la inmensa mayoría está sujeta a la búsqueda de suelos baratos por parte de los privados que desarrollan y construyen los proyectos

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inmobiliarios que compran los pobres con dinero del Estado. Si hacemos el ejercicio de considerar 2 a dos familias a las que se les entrega un subsidio para una vivienda de 50 m en dos comunas distintas, como Peñalolén y El Bosque, una de ellas puede considerarse estafada ¡y el Estado también!

Comuna Peñalolén El Bosque

Valor promedio venta vivienda UF/m2 (tercer trimestre) variación 2008Año 2008 Año 2010 2010 36,3 38,7 6,65% 23,9

21,9

-8,31%

Elaboración propia en base a datos de Observatorio Habitacional MINVU

La razón es que mientras una de las familias automáticamente vio que su propiedad adquirió 1 valor, la otra lo perdió. Si aplicamos las estadísticas de precios de suelo comunal disponible , la 2 misma casa de 50 m valdrá $42.407.711 en Peñalolén y $23.998.162 en El Bosque. Esto supone que acabamos de generar una diferencia de patrimonio de $18.409.549 entre ambas familias. ¡Y esto no es todo! En Peñalolén las viviendas se valorizan y en El Bosque pierden valor. Si tomáramos como referencia la variación de los precios de las viviendas en esas comunas entre 2008 y 2010, los precios pasarían en dos años a ser $45.227.823 y $22.003.914. ¡La familia de Peñalolén aumentó en $2.820.112 su patrimonio, y la de El Bosque la disminuyó en $1.994.248! ¡Una de ellas sigue haciéndose más pobre mientras la otra gana más patrimonio gracias a una localización de calidad! Lamentablemente la mayoría de los casos se parecen más a El Bosque que a Peñalolén. Más como el Bronx que como Calcuta Todos los expertos, de todas las tendencias, coinciden en el diagnóstico de los resultados de las políticas de vivienda social subsidiada. En Chile, durante las últimas dos décadas, se ha logrado una cobertura sin precedentes del déficit de vivienda, en términos cuantitativos. Hasta antes del terremoto, la poca cantidad de asentamientos informales – que en nuestro país llamamos “campamentos” – nos había sacado de cualquier comparación con países en vías de desarrollo en América Latina, Asia y África. Los pobres ya no son los “sin techo”, sino en su mayoría los “con techo”. Ahora enfrentamos el “lado B” de este éxito cuantitativo: el hecho de que estas políticas han generado la construcción de enormes guetos de pobres en la periferia de todas nuestras ciudades importantes. Las personas viven hoy en mejores condiciones de habitabilidad, pero tener una vivienda no ha significado salir de la pobreza, sino todo lo contrario. En muchos casos, este gran monto de recursos que significa la vivienda los ha dejado amarrados de por vida en estos guetos donde comienzan a concentrarse estigmas sociales y pobreza dura. Es en este sentido que debemos quitarnos la imagen de la pobreza de la población callampa y los pies descalzos en el barro – a pesar de que siguen existiendo micro-campamentos, que de todas maneras no se comparan con realidades de países con similar nivel de desarrollo – para comprender los guetos como Bajos de Mena en Santiago, Alto Hospicio en Iquique, Las

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Cálculos realizados con el valor de la UF del 9 de julio de 2011 equivalente a $21.916,13

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Compañías en La Serena, el sector Nor-Oriente en Rancagua o Alerce en Puerto Montt. La imagen de esta “nueva pobreza urbana” en Chile es mucho más parecida al de las imágenes de pandillas en el South Bronx de los años 70s en Nueva York, que a los gigantescos campamentos de Calcuta. Sin entender esto no es posible abordar adecuadamente el problema de la desigualdad y la ciudad. La explicación de esta enorme cantidad de viviendas, que produjimos para construir los guetos de “pobres con casa”, puede inferirse de los datos que revisamos más arriba sobre la importancia de los subsidios en la industria de la construcción. Es lógico entender que con esos recursos el mercado inmobiliario comenzó a generar oferta para una enorme cantidad de hogares, que de pronto tuvieron capacidad de pago para entrar al mercado. La gran causa de los guetos es que esos recursos se entregaron para que los privados construyeran ciudad determinando la localización de las viviendas y la cantidad que construían, según cuántas utilidades podrían obtener. Además, el Estado normalmente relajó sus normas y estándares para acceder a los terrenos más baratos, a pesar de que muchas veces no estuvieran aptos para una buena urbanización o conexión con el resto de la ciudad. Al acompañar estos subsidios con permisividad en los límites hasta donde se podía construir, dio la ocasión para que con la vivienda social los inmobiliarios hicieran el negocio más rentable: comprar suelo rural a precio barato, y vender suelo a precio urbano gracias a quienes pagan viviendas con subsidios del Estado. No existía una preocupación por la calidad de la localización que se entrega a las personas que acceden a los subsidios, sino que la cuestión era poder entregarles una casa “llave en mano”. La forma de conseguir mejores utilidades implica buscar los suelos más baratos, del mayor tamaño posible para aplicar economías de escala que permitan reducir los costos de construcción. Los terrenos de estas características se encuentran siempre en la periferia. ¿Qué tiene que ver esto con el ejemplo de los valores de vivienda que revisábamos antes? Ese es un ejemplo concreto de cómo, utilizando los mismos recursos, en una misma ciudad, puede beneficiarse o perjudicarse tanto al Estado como a las personas más pobres, en función de la calidad de la ubicación en la que se construyen las viviendas. Como decíamos, lo cierto es que la mayoría de los casos se parece más a El Bosque que a Peñalolén ¿Cuál es la diferencia entre ambos? La realidad es que la municipalidad de Peñalolén es una excepción en el sistema. Durante el año 2010, fue la única entidad pública que gestionó y entregó proyectos de vivienda social. El resto son en su mayoría entidades privadas con fines de lucro, y algunas sin fines de lucro. 336 hogares recibieron su vivienda en sus proyectos, correspondiendo al 9% de la totalidad de las entregadas en el Gran Santiago. El 3% correspondió a ONGs y el 88% a empresas privadas con fines de lucro. Esta excepción rompe con los parámetros que han inhibido la acción del sector público como gestor de suelos. Al analizar el valor del suelo en esta comuna, y compararlo con aquellos correspondientes a las comunas donde se localizó el resto de los proyectos el mismo año, es posible comprobar que estos hogares pudieron acceder al mejor suelo. Las empresas privadas entregan la peor localización a sus beneficiarios, comparada con la de la Municipalidad y las entidades sin fines de lucro. Esto refuerza el diagnóstico de que la entrega de la decisión de la localización residencial a quienes participan para lucrar con ello genera malos resultados. Pero lo más importante es que el modelo

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alternativo de participación pública en la gestión de suelos prueba obtener los mejores resultados. Nos vemos obligados a cuestionar la idea neoliberal de no gestionar suelos desde el Estado.

ACCESO A VALOR DE SUELO SEGÚN TIPO DE ENTIDAD GESTORA DE VIVIENDA SOCIAL PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN EN NUEVOS TERRENOS ENTREGADOS EN SANTIAGO ELAÑO 2010 Valor promedio venta vivienda UF/m2 3T08

3T09

3T10

Comuna de ubicación de proyectos gestionados por entidad pública 36,3 35,0 Peñalolén

% VAR 08-10

38,7

Comuna de ubicación de proyectos gestionados por entidades privadas sin fines de lucro 36,8 34,8 38,3 Recoleta

6,65% 3,92%

Maipú

23,5

23,5

25,8

10,08%

San Ramón

n/d

n/d

n/d

n/d

Renca

24,9

24,0

24,3

-2,66%

Promedio

28,4

27,4

29,5

3,69%

Comuna de ubicación de proyectos gestionados por entidades privadas con fines de lucro 24,8 26,7 24,0 Conchalí

-3,26%

Quilicura

25,2

23,4

23,1

-8,59%

Cerro Navia

n/d

n/d

n/d

n/d

Quinta Normal

26,3

27,8

29,2

11,24%

La Cisterna

28,8

27,4

28,9

0,27%

Renca

24,9

24,0

24,3

-2,66%

El Bosque

23,9

24,3

21,9

-8,31%

Puente Alto

22,1

23,7

24,7

11,81%

San ramón

n/d

n/d

n/d

n/d

San Bernardo

22,6

23,9

24,7

9,70%

Estación Central

33,5

32,9

33,8

0,99%

25,8 26,0 26,1 1,09% Promedio Fuente: Elaboración propia como parte de la tesis para optar al grado de Magister en Desarrollo Urbano “Mercado de suelos y oportunidades. Movilidad social y acceso a la localización residencial: lecciones del modelo chileno de vivienda económica subsidiada”.

La experiencia de la gestión inmobiliaria pública con buenos resultados no es exclusiva de Peñalolén, que logró hacerlo gracias a la figura de la Entidad de Gestión Inmobiliaria Social (Egis). Alrededor del año 1994, el municipio de Santiago buscaba activar un plan de repoblamiento del centro, que estaba siendo abandonado. Lo lograron a partir de la gestión pública de un par de proyectos inmobiliarios, que permitieron generar la confianza en el sector privado para animarse a continuar el modelo. La industria inmobiliaria es profundamente conservadora, acostumbrada al modelo de urbanización de la periferia que genera ganancias por poco trabajo: para generar innovación fue fundamental que el municipio asumiera los riesgos iniciales. Esto pudo hacerse gracias a la existencia de la Corporación de Desarrollo de Santiago (Cordesan), de propiedad de la municipalidad, pero la creación de este tipo de entidad por parte de los gobiernos locales fue prohibida por ley durante la dictadura. Experiencias concretas como éstas nos permiten explicar el rol que tendría que jugar el Estado en una nueva política urbana, para superar las limitaciones de los privados operando el mercado de suelos sin generar innovación. Cómo accedemos a oportunidades en la ciudad: el lugar de residencia

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Los precios de la tierra no son lo que debe ser el foco exclusivo de nuestras preocupaciones: son sólo una fuente de información que explica otro fenómeno, que es cuánto se valoriza un lugar. Sin embargo, esos valores son los que hoy determinan cómo el mercado construye nuestras ciudades. Esto es especialmente importante en Chile, porque no hay políticas de suelo que impliquen intervención del Estado – aparte de los subsidios que entrega y regulaciones muy básicas –, y prácticamente todo depende del mercado. Los precios de suelo dependen básicamente de una sola cosa: la capacidad de pago que tienen los que desean una localización. En nuestras ciudades, especialmente cuando estamos hablando de construcción de nuevas viviendas, las mejores localizaciones se reparten entre los grupos socioeconómicos altos y mediosaltos: lo que el mercado denomina ABC1. Si es que aparece alguien de este grupo a interesarse por un lugar, inmediatamente los inmobiliarios pretenderán desarrollar proyectos para venderlos a esos precios. Por eso Peñalolén tiene precios de suelo altos, porque a pesar de que en la comuna hay mucha población vulnerable, se trata de una localización apetecida por diversos grupos sociales. Las dos comunas tienen exactamente el mismo 56% de mujeres que son jefas de Hogar en situación de pobreza crítica o indigente; Peñalolén tiene un 25% más de hogares que viven en condición de hacinamiento que El Bosque; pero las viviendas, aunque sean del mismo tamaño, valen mucho más en Peñalolén. Lo interesante es considerar las razones que alguien puede tener para querer estar en una determinada localización. En el caso de Peñalolén, para los ABC1 se debe posiblemente a que son zonas que eran parte de antiguas Viñas, con atributos paisajísticos que incluyen la vista a todo el valle, pero sobre todo, que son terrenos vacíos disponibles y ubicados en forma contigua los sectores tradicionales de altos ingresos en Santiago (Providencia, Vitacura, Las Condes, Ñuñoa), lo que le otorga valor simbólico. Antes que llegaran los ricos, era una zona popular, caracterizada por poblaciones que se originaron en históricas tomas de terrenos, que han continuado hasta hoy. El hecho de que haya mezcla hace que se genere un fenómeno especial: la principal forma de obtener recursos por parte de los municipios es a través de los impuestos territoriales y las patentes comerciales y de automóviles: el hecho de tener población de mayores ingresos implica que aumenten ambas fuentes de recursos, que pueden ir a realizar más inversiones públicas en equipamiento, espacios públicos, programas sociales, y entregar mejor salud primaria y educación escolar. Estas son razones de sobra para que los que tienen menos quieran quedarse donde pueden acceder a oportunidades que les permitan progresar: si dejamos que la decisión de quién puede quedarse o no se tome bajo las reglas del mercado de suelo, ellos no tienen ninguna opción de quedarse, y mucho menos la tienen otros de emigrar hacia Peñalolén. ¿queremos que el mercado decida? Las razones de que en Peñalolén haya un 25% más de hacinamiento que en El Bosque es porque las personas entienden los beneficios de vivir ahí, y muchas veces prefieren vivir hacinados que ser expulsados del lugar donde están sus oportunidades de progresar. Pero Peñalolén es un caso excepcional. Lo que ocurre en Chile es que existe gran segregación espacial según niveles de ingreso de la población, fenómeno que se debe principalmente al mecanismo de construcción de los guetos, que han ido concentrando a los pobres en algunas comunas. ¿Qué pasa con las oportunidades de movilidad social? Investigaciones recientes como las de Dante Contreras, o las de Herald Beyer, han demostrado que durante la última década se ha mantenido la educación superior como la herramienta que garantiza más probabilidades a un chileno o chilena de poder ascender socialmente. Los años de

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estudios superiores pueden explicar hasta el 80% de las variaciones en el ingreso de las personas. Pero es la educación escolar la que condiciona el acceso a la educación superior. La razón es que para acceder a educación de calidad se debe obtener un buen puntaje en la Prueba de Selección Universitaria. Lamentablemente, tal como dice Mario Waissbluth, estamos ante un apartheid educativo, que segrega según clase social. Está demostrado que, mientras los grupos medios y altos son capaces de movilizarse diariamente para acceder a educación de calidad en colegios particulares, los sectores bajos están amarrados a la educación municipal que pueden recibir en su comuna. El resultado que obtengan condiciona que puedan acceder a la educación superior: por ejemplo, la mayoría de las becas y créditos, y especialmente la posibilidad de ingresar a una entidad con aranceles razonables, exigen haber obtenido un mínimo de puntaje en la PSU. Si alguien no obtuvo ese puntaje, las alternativas de financiamiento se vuelven más costosas. Por otro lado, una de las situaciones que implica la condición de vulnerabilidad de los hogares es que ante un shock de enfermedad que genere grandes costos o impida obtener ingresos, quienes se encuentren emergiendo caen inmediatamente a la pobreza. Esto quiere decir que, dado que los municipios administran y disponen de los recursos para la educación y la atención preventiva y temprana en salud de la población pobre y vulnerable, entonces la situación es que los gobiernos locales administran las principales oportunidades para disminuir la desigualdad, porque los pobres están “amarrados” a su localización. Analizemos este fenómeno. Primero, a ellos les hemos entregado localizaciones concentradas en determinadas comunas. Segundo, los municipios obtienen recursos cuando tienen población de más altos ingresos, por los impuestos a sus propiedades, sus automóviles y a la actividad comercial que llega tras su búsqueda (mediante patentes). Tercero, son los municipios los que administran los servicios públicos de educación y salud primaria que determinan las posibilidades de movilidad. El resultado es que los pobres en chile residen en su mayoría en comunas pobres, donde la tierra está principalmente utilizada por ellos y sus viviendas, por lo que los municipios tienen más gastos y menos acceso a recursos. La conclusión es clara: con este círculo vicioso estamos poniéndole un candado urbano a la movilidad social. Pero el lugar de residencia explica solo la mitad del problema del acceso a oportunidades. La otra mitad tiene que ver con cómo nos movemos desde la vivienda a esas oportunidades: la educación, la salud, pero además el trabajo, el comercio, los servicios, la recreación. Las oportunidades más allá de la vivienda Con lo que hemos podido explicar hasta ahora, podemos entender cómo se relaciona la desigualdad y la ciudad involucrando el lugar de residencia: la localización de viviendas, la provisión de servicios sociales y la disponibilidad de recursos de los gobiernos locales. Sin embargo, nos falta entender lo más importante en relación a la reducción de las diferencias en los ingresos autónomos de las personas: el trabajo. La educación no influye en la disminución de las brechas de ingresos si no es porque permite acceso a trabajos mejor pagados. Tampoco hemos hablado de cómo accedemos a bienes y servicios, además de dónde realizamos actividades que enriquecen nuestro tiempo libre. En muchos casos, lo que tenemos que hacer es desplazarnos grandes distancias para conseguir aquello que deseamos o simplemente necesitamos. Las ciudades chilenas cambian rápidamente, y crecen al mismo ritmo, principalmente expandiéndose con nuevas construcciones en la periferia. Las viviendas son lo que más se

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construye: el 57% del total; entre el 2006 y el 2009 del total de demanda por edificación el 55,9% fueron casas y solo el 1,7% departamentos. Esto va generando grandes áreas de la ciudad donde prácticamente el único uso es el habitacional. Las consecuencias son que las personas deben desplazarse a las zonas donde se ubican las actividades económicas y los trabajos concentrados. Se dice la “la movilidad es riqueza”, en relación a la posibilidad de que las personas se desplacen fácilmente en el territorio. Lo principal que debemos entender es que en la ciudad no sirve pensar la forma en que las personas optan por alternativas en forma abstracta. Siempre está la llamada “fricción tiempo-espacio” que limita estas decisiones y posibilidades. El problema está generado porque la mirada sobre la movilidad ha tenido como idea central la del individuo movilizándose en un automóvil. Esto supone que las capacidades de desplazamiento se encuentran fuertemente limitadas en la medida que se es más pobre. El transporte público sería una forma de política social para quienes no tienen la capacidad de adquirir autos, en vez de una manera de entender la universalidad de la movilidad, y un instrumento para diseñar los sistemas urbanos. A esto se suma que la forma de hacer viable la capacidad del Estado para concretar infraestructura para la movilidad ha involucrado fuertemente modelos de inversión público-privada, como es el caso de las Autopistas Urbanas Concesionadas. En ese caso, se le otorga un monopolio de ciertas rutas urbanas estructurantes a los privados, a cambio de que construyan la autopista, la operen cobrando por su uso, y finalmente la transfieran en varias décadas más al Estado. La viabilidad de que las obras ocurran depende de que haya gente disponible a pagar por su uso, y que el cobro no solo permita costear la infraestructura sino que sea un negocio atractivo para cubrir los costos de la inversión a largo plazo y obtener grandes ganancias. Dado que ya sabemos que las personas que pueden pagar están concentradas en algunos sectores de la ciudad, entonces las inversiones en transporte siguen la misma lógica del mercado de suelos: quien paga, tiene.

Fuente: Ureta, 2009

La inversión en autopistas están destinadas a quienes realizan viajes en transporte motorizado privado, de los cuales la mayor parte son automovilistas. La capacidad de tener automóviles está fuertemente diferenciada por el nivel de ingresos: en el caso de Santiago, el 20% más rico de la población posee el doble de automóviles que el 20% que le sigue, y 9 veces más que el 20% más pobre. Ellos pueden pagar: por eso, en el caso de Santiago, la inversión inicial en Transantiago era

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mucho menor que la de las Autopistas, porque se decía que las segundas las pagan quienes las usan. Las inversiones siguen la lógica de las minorías con capacidad de pago: entonces, las posibilidades de moverse de ellos mejoran, y los automóviles proliferan, utilizando las mismas vías que el transporte público, que no puede mejorar más por la congestión. ¿Qué tiene que ver esto con el acceso a las portunidades? Investigaciones en Inglaterra han demostrado que las personas que poseen automóvil tienen mucha más probabilidad de encontrar trabajo que las que usan el transporte público. Es muy sencillo: una persona que maneja un automóvil podría ir a tres entrevistas de trabajo en distintos lugares de la ciudad, en pocas horas. Alguien que lo hace en transporte público ve reducidas sus posibilidades. También se ven afectadas las decisiones, especialmente de las mujeres que tienen hijos: en una ciudad grande, tener que gastar una o dos horas más al día para desplazarse implica que ese mismo tiempo tenga que ser cubierto por alguien que cuide a los hijos, o que corran riesgos quedándose solos. Sin disponer de servicios públicos que cubran esta necesidad, eso implica un gasto obligatorio por el solo hecho de adquirir un ingreso: sumando y restando ¿valdrá la pena? A esa pregunta se enfrentan las mujeres jóvenes que tienen hijos, viven en una vivienda social, y necesitan trabajar. Pero no es solo eso. Con todos los problemas que ha tenido el Transantiago, los 5 ó 6 microgramos de reducción de material particulado en el aire que ha producido la mejora de los estándares de emisión de los buses, implican más o menos que haya 157 muertes prematuras menos al año y millones de enfermedades menores, como ejemplo, respiratorias. ¿Quiénes son los que se ven más afectados por estas muertes y enfermedades, dadas las diferencias en la calidad de la salud privada y pública? Según las últimas cifras que arrojan las encuestas de origen-destino, en Santiago, el 22,1% de los viajes diarios se realizan en transporte motorizado privado, en Concepción el 12%, y en Valparaíso el 17%. Estas cifras para otras ciudades son 22% para Arica, 15% La Serena-Coquimbo, 25% Antofagasta, 32% Rancagua, 20% Talca, 18% Chillán, 21% Temuco, 22% Valdivia, 29% Puerto Montt y 33% Punta Arenas. Esto quiere decir que los viajes en transporte público, a pie, en bicicleta y otros implican entre el 67% y el 88% de los viajes realizados en las ciudades chilenas. Sin embargo, se planifica y se invierte para las minorías que utilizan el automóvil: la acción del Estado privilegia principalmente a quienes ya poseen ventajas. Entendido cómo funciona el transporte podemos comprender la otra mitad del acceso a oportunidades: la conexión entre el lugar de residencia y todos los demás. Los sistemas de transporte condicionan dónde se localizan las actividades comerciales y muchos otros servicios. El mejor ejemplo son los Malls. Éstos buscan estar en el equivalente actual a los antiguos “cruces de caminos”. El centro comercial más grande de Chile es el Mall Plaza Vespucio, que se ubica justo donde intersecan varias vías principales de la ciudad de Santiago, además de dos líneas de Metro. Los empresarios detrás de los malls han entendido el atractivo para las personas de poder acceder a todo lo que necesitan. Por eso ya no solo incluyen tiendas, sino que también actividades educacionales, servicios de salud, oficinas públicas, centros culturales, actividades recreativas diurnas y nocturnas… incluso servicios religiosos. Éstas también son necesidades y oportunidades de las personas. En casi todas las ciudades chilenas mayores existen estos centros comerciales: su negocio es administrar una “centralidad” y arrendar el espacio a todos quienes puedan pagar por él.

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Otro ejemplo son las ferias libres. Éstas van rotando todos los días en los sectores populares de nuestras ciudades, y en ellas se puede acceder cerca del lugar donde vive la mayoría, a muchas cosas que van más allá de frutas y verduras frescas. La existencia de las ferias se sustenta justamente en la ausencia otros servicios y fuentes de consumo en las extensas periferias de grupos medios y bajos. Éstas se instalan en calles que sean adecuadas para realizar sus labores, durante uno o dos días a la semana. Ocupando en forma alternativa un espacio público, funcionan de manera similar al mall: ocupando el mejor espacio para que las personas accedan a lo que necesitan o desean, solo que en este caso se trata de micro y pequeños empresarios, muchas veces habitantes de los propios territorios populares que sirven con sus negocios. Actividades diarias de millones de chilenos ocurren en estos lugares: consumo, trabajo, estudio, diversión, consumo (estos últimos en el caso del mall). Pero ¿Podría funcionar el negocio del mall si no se hubiera generado ahí ese “cruce de caminos? ¿No fue el Estado quien en algún momento decidió que por ahí pasaran las vías? ¿Podían realizarse más actividades en las ferias libres, ayudando a llevar actividades a las personas que no pueden desplazarse a los otros “centros”? Cinco caminos para quebrar el candado urbano a la movilidad social A partir de lo que hemos discutido hasta ahora, pensaremos plantearemos algunas ideas para pensar políticas que harían que la construcción y manejo de nuestras ciudades aporte a la reducción de la desigualdad en Chile. Más que señalar alternativas específicas, plantearemos preguntas que abran la imaginación para iniciar la discusión. 1. Estructurar la ciudad desde la movilidad y la conectividad Es fundamental entender que el acceso a todas las formas de movimiento físico y de información son ahora centrales y, en la medida que pase el tiempo, irán generando nuevas diferencias sociales. Pensar en otorgar igualdad de oportunidades debe considerar la “igualdad de conectividad”. ¿Cómo cambiaría la ciudad con un transporte público gratuito o de muy bajo costo, son importar dónde nos movamos, con tiempos de viaje similares a los del automóvil, beneficiando directamente a las mayorías? ¿Qué implicaría pensar el transporte público como una alternativa para todos, incluidos los más ricos, y no sólo para quienes no pueden pagar por un auto? ¿Cómo cambiarían los problemas si todas las ciudades estuvieran iluminadas por internet inalámbrico gratuito, considerando que otras redes tan importantes como la telefonía y la televisión están incorporándose a la red de redes? ¿Cuánto bajarían los costos por conectarse y acceder a información? ¿Cuánto promoveríamos el uso de tecnología entre los chilenos, dado que ya somos uno de los países del mundo con mayores tasas de penetración de celulares en el mundo? ¿Podríamos intencionar la presencia de infraestructuras de movilidad y conectividad para generar valorización de zonas de interés público? 2. Hacer gestión inmobiliaria pública El precepto neoliberal de que el Estado no participara como gestor inmobiliario ha sido transgredido por municipios al gestionar subsidios habitacionales, obteniendo los mejores resultados compitiendo de igual a igual con los privados: han permitido que los más pobres se queden donde están las oportunidades, pero son pocos los municipios que tienen la

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capacidad de hacerlo. ¿Cómo cambiaría la ciudad con muchos más municipios como Peñalolén generando soluciones innovadoras para integrar a los pobres donde más pueden progresar? ¿Cuántas personas habremos salvado de la pobreza dura si no los anclamos al gueto en la periferia? ¿Cuánto nos ahorraremos en gastos previsionales si las familias poseen la seguridad del valor de sus propiedades? ¿Qué soluciones impensadas han dejado de ocurrir por no permitir que el sector público promueva nuevos modelos de edificación, que luego el sector privado puede decidir adoptar al ver que funciona? 3. Entregar más y mejores recursos a los servicios públicos de los territorios vulnerables Hoy la llave de la movilidad a través de la educación y la ayuda para evitar catástrofes en las trayectorias vitales de las personas producto de problemas de salud está en mano de los municipios, y ente éstos son los más pobres los que más podrían ayudar a la movilidad social. ¿Cuánto florecerían los territorios en que hoy viven solo pobres si es que sus gobiernos locales contaran con los mayores recursos, o si la calidad de éstos no dependiera del territorio? 4. Fortalecer todos los medios de transporte alternativos al automóvil Hoy existen serias trabas para poder intervenir los sistemas de transporte: no existen políticas explícitas de subsidio, más allá de las medidas transitorias para el Transantiago, ni se acostumbra que los gobiernos locales jueguen un papel en su administración. En Chile el transporte público es uno de los más caros del mundo. Los automovilistas hoy no pagan el costo que generan en cuanto a congestión, contaminación y accidentes. Por otro lado, hay limitaciones a la inversión en Metro. ¿Qué posibilidades se abrirían si cobráramos por el uso de automóvil en las zonas congestionadas y utilizáramos esos recursos para mejoras en los otros medios? ¿Debemos dejar que en nuestras ciudades haya la cantidad de autos que las personas quieran simplemente comprar? ¿Qué pasaría si innováramos en subsidios a la fabricación y uso de bicicletas, y realmente estuviéramos obligados a contar con ciclovías y ciclorutas? ¿Podría ser chile un referente mundial en la cultura de la bicicleta? ¿Cuánto estamos cargando a los hogares pobres y vulnerables obligándolos a pagar los precios más caros de transporte urbano en el mundo? 5. Innovar en la feria y el mall Así como hoy el mall se beneficia privadamente de operar inteligentemente la localización y mezclar diferentes usos, desde el Estado podría hacérselo mismo. ¿Por qué no mezclar servicios de salud, educación, con comercio privado, espacios públicos y actividades culturales? ¿Por qué no pensar desde el modelo exitoso del mal? ¿Por qué no pensar en incentivos que acompañen la instalación de actividades que provean trabajo en estos centros? ¿Por qué no financiar infraestructura pública a partir de la renta de localizaciones para actividades privadas que complementen servicios públicos que atraen público, aprovechando que el Estado puede diseñar la conformación de centralidades manejando las vías de transporte? En cuanto a la feria, entender su lógica territorial podría permitir mejorar la calidad de los servicios que presta, e incluir actividades públicas que beneficiarían a las personas al acercarse a los territorios vulnerables. ¿Qué innovaciones podrían hacerse en los espacios públicos para que acogieran mejor el uso de las ferias,

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agregando otras actividades, mejorando la calidad de vida? ¿Qué pueden aprender de la lógica itinerante de la feria los servicios públicos que implican acceso a información y otras oportunidades? ¿Qué pasaría si privilegiáramos super-ferias en vez de hiper-mercados cuyas ventas van a parar a las ganancias de gigantescas transnacionales como Walmart? A modo de conclusión El discurso público chileno sobre la equidad está dominado por la desigualdad de ingresos. Sin embargo, la forma de abordar el problema adolece de una mirada abstracta, sin entender que en gran medida las desigualdades y sus causas están radicadas en un territorio real y concreto. Una mirada al fenómeno urbano nos muestra que la desigualdad e inequidad a nivel territorial puede explicar por qué se produce la brecha de ingresos y cómo tener un actuar más eficiente desde el Estado. Esta desigualdad se relaciona con el acceso a servicios, el acceso oportunidades educativas y laborales, y la calidad de vida en general. Cualquier conjunto de políticas enfocadas hacia enfrentar en forma profunda el problema de la equidad en Chile tendrá que hacerse cargo de este nuevo objeto de política que es el territorio, en las múltiples formas que es intervenido. No entender esta relación puede llevar a realizar esfuerzos públicos sin efecto o incluso que acentúen desigualdades. La conclusión a compartir y discutir es si cómo dar prioridad a pensar y gobernar buscando construir ciudades igualitarias.

NOTA: El autor se excusa por no incluir, por razones de espacio, las variables del manejo de energía, agua y basura en las reflexiones aquí presentes, las cuales son de igual o mayor importancia.

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