Por uma releitura do conceito de orçamento autorizativo no Brasil

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Por uma releitura do conceito de orçamento autorizativo no Brasil Thaís Boia Marçal Advogada; Especialista em Direito Público pela Ucam; Bacharel em Direito pela UERJ

1 Orçamento público. 1.1 Conceito. 1.2 Natureza jurídica da lei orçamentária. 2 Confecção do orçamento. 3 Modelo de orçamento adotado no Brasil: autorizativo ou impositivo? 3.1 Orçamento impositivo. 3.2 Orçamento autorizativo. 3.3 A discricionariedade do Chefe do Executivo. 3.4 A necessidade de uma releitura dos institutos. 4 Conclusão. Referências.

1 ORÇAMENTO PÚBLICO 1.1 Conceito Regis Fernandes de Oliveira (2008, p. 318) conceitua a Lei Orçamentária como o instrumento editado periodicamente que contém previsão de receitas e fixação de despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado, de cumprimento obrigatório, vinculativa do agente público. A ausência do orçamento acarretaria uma incerteza constante nas relações financeiras com o Poder Público, instalando-se o caos e a desordem em matéria de receita e despesas públicas. Tem-se, por ele, o mínimo de previsibilidade que o Estado de Direito deve oferecer, não apenas ao cidadão, mas ao próprio Estado, no que diz respeito à forma como os recursos públicos serão gastos, bem como o tipo de receita a ser auferida e o seu fim. Com isso, o orçamento pode ser entendido como importante instrumento de garantia da liberdade e de promoção da igualdade (MAURÍCIO JUNIOR, 2005, p. 213). Em termos programáticos e finalísticos, o orçamento pode ser compreendido como a materialização do planejamento, haja vista que constitui a especificação, ou seja, o detalhamento dos objetivos, diretrizes e metas da programação governamental. A partir dessa premissa, conclui-se que mais importante que despender o recurso é cumprir os programas negociados com a sociedade com a intermediação do Parlamento. O orçamento autoriza o Estado a arrecadar o necessário para realização de suas funções (PISCITELLI, 2006, p. 4-5).

1.2 Natureza jurídica da lei orçamentária A doutrina tradicional considera que a Lei Orçamentária não poderia ser considerada como lei material, e, sim, apenas como lei em sentido formal. Como lei formal, pode-se entender aquelas que, embora tenham a forma de lei, não o são quanto ao seu conteúdo, não podendo, por consequência, ser leis na plenitude de seu termo. Já ao termo leis materiais podem ser imputados aqueles diplomas legislativos que, por preencherem a forma e o conteúdo de leis, são leis no sentido pleno, não recaindo qualquer tipo de restrição. Para Laband, o orçamento era uma simples autorização do Parlamento para a prática de atos de natureza administrativa, sendo uma lei em sentido formal, mas não em sentido material (MAURÍCIO JUNIOR, 2005, p. 65). Contudo, desde Laband, surgiram críticas à doutrina dualista da lei, afirmando que os atos emanados do Legislativo possuem natureza de lei e contêm verdadeiras normas jurídicas de caráter geral. Nessa toada, quando a Lei Orçamentária regula os poderes atribuídos à Administração em matéria de despesas e receitas, apresenta nítido conteúdo jurídico que afeta tanto a Administração como os particulares credores e devedores. Sem embargo, Myrbach-Rheinfeld acrescenta que a tese do orçamento como lei meramente formal oculta os direitos mais importantes das representações nacionais e, ao mesmo tempo, os resultados mais decisivos das lutas políticas (MAURÍCIO JUNIOR, 2005, p. 67).

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Frise-se que a tese de que as Leis Orçamentárias seriam apenas leis em sentido formal pode ser refutada no momento em que se constata que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é considerada uma baliza para a Lei Orçamentária Anual (LOA), nos termos do art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tal dispositivo prevê que deve haver uma compatibilização da LOA com o Plano Plurianual (PPA) e com a LDO, exigindo inclusive que o orçamento anual contenha demonstrativo da compatibilidade com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO. Do próprio Texto Constitucional (art. 166, § 3º, inc. I) extrai-se que as emendas ao projeto da LOA ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o PPA e com a LDO (MAURÍCIO JUNIOR, 2005, p. 63). Dessa forma, conclui-se que tanto a Lei do PPA quanto a LDO, por conta das funções que lhe foram atribuídas pela Constituição, veiculam verdadeiras normas jurídicas que conduzem o comportamento dos órgãos políticos na elaboração do orçamento anual (MAURÍCIO JUNIOR, 2005, p. 71), devendo o mesmo raciocínio ser estendido à LOA. 2 CONFECÇÃO DO ORÇAMENTO Como na aprovação de qualquer diploma legal, é preciso que se respeite a segurança jurídica no momento de elaborar o orçamento público. No contexto de aprovação da Lei Orçamentária, a segurança jurídica visa trazer racionalidade à política orçamentária, buscando harmonizar a relação entre a necessidade de receita e a sua adequada despesa, de modo a proteger os cidadãos contra o arbítrio, bem como zelar pela boa-fé na aprovação do orçamento para que este seja o mais real possível, evitando-se, por exemplo, superestimação de receita; além de zelar pela estabilidade, evitando-se a sua constante alteração (LEITE, 2009, p. 151). As políticas públicas devem ser conduzidas, em regra, pelo Poder Executivo, tendo em conta o lastro tributário instituído pela via fiscal (TIMM, 2010, p. 59). Cabe ao Chefe do Executivo a iniciativa do projeto de Lei Orçamentária, sendo de responsabilidade do governante elaborar o plano de governo em consonância com as ideologias perfilhadas pela população (SIQUEIRA, 2011, p. 50). Saliente-se que a iniciativa do Executivo de propor o PPA e a LOA, no entanto, não exclui a possibilidade

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de esses diplomas normativos serem construídos em conjunto entre os Poderes da República e os setores sociais (ASSIS, 2009, p. 234). Luiz Gustavo Bambini de Assis (2009, p. 234) defende que uma importante alteração nesse processo seria a elaboração conjunta das peças que constituem o orçamento público, possibilitando a formulação de políticas públicas de modo mais legítimo e democrático, pois, no Congresso, encontra-se representado todo o povo, e não apenas a maioria, como ocorre no Executivo (LIMA, 2005, p. 59). Uma vez apresentada pelo Executivo ao Congresso Nacional, cabe a este aprovar ou não a LOA. Todavia, as normas internas do Congresso Nacional impõem limites indevidos à deliberação parlamentar. Há limites quantitativos para as emendas coletivas, fato que acaba permitindo apenas mudanças pontuais, ou seja, apenas em dotações específicas, e não uma avaliação global das prioridades de investimento contempladas. Além disso, tais normas impõem restrições temáticas, fazendo com que a análise dos parlamentares fique restrita ao âmbito de cada Estado, de cada área temática e, em certos casos, até de cada unidade administrativa (MENDONÇA, 2010b, p. 392). Outra limitação existente consiste no fato de somente se admitirem emendas parlamentares que sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões da proposta do Executivo (PINTO JUNIOR, 2005, p. 82). Acrescente-se que é de fundamental importância que seja promovido um maior envolvimento da população na elaboração do orçamento, pois a definição dos investimentos estatais interessa a toda a coletividade (MENDONÇA, 2010a, p. 292). Mostra-se urgente que a sociedade participe das escolhas orçamentárias e protagonize o processo de planejamento, uma vez que a extraordinária concentração de poder no Executivo somada à subalteridade do Parlamento produzem, no meio de formas e aparências, déficit democrático sem precedentes (AMARAL; MELO, 2010, p. 93). É preciso que haja fortalecimento na cultura orçamentária brasileira no que se refere à ideia da cidadania fiscal, que não pode se esgotar no dever de pagar tributos, mas deve envolver também o controle do gasto público (MENDONÇA, 2007a, p. 296). Não faz nenhum sentido que, ao cuidar do orçamento público, a participação popular se esgote em alguma das suas fases, ou seja, a escolha de priori-

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dades deve ser vista como uma decisiva, mas não a única, pois tão ou mais importante é a fiscalização do cumprimento das metas orçamentárias (FREITAS, 2001, p. 18).

termediário entre o que vige atualmente no Brasil e um modelo extremo em que os créditos orçamentários teriam que ser executados em qualquer situação (LIMA, 2005, p. 54).

3 MODELO DE ORÇAMENTO ADOTADO NO BRASIL: AUTORIZATIVO OU IMPOSITIVO?

A PEC nº 169/2003, de autoria do Deputado Jaime Martins, também obriga o Poder Executivo a implementar integralmente a programação orçamentária. Estabelece que, em caso de frustração da receita prevista ou outra impossibilidade de execução da despesa, o Poder Executivo encaminhe ao Congresso Nacional, até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro, proposta de alteração da Lei Orçamentária (LIMA, 2005, p. 55).

3.1 Orçamento impositivo Trata-se de obrigar o Poder Executivo a executar a programação orçamentária aprovada pelo Poder Legislativo (LIMA, 2005, p. 50). Numa versão extrema, imputa-se ao governo a obrigação de executar integralmente a programação orçamentária definida pelo Congresso Nacional. Neste modelo, poder-se-ia exigir que o governo se endivide para executar determinado gasto no caso de as receitas serem insuficientes para cobrir a totalidade das despesas previstas. Com isso, a partir do momento que o orçamento prevê o equilíbrio entre receitas e despesas, devem-se cumprir as metas, e, ainda na hipótese de as receitas se frustrarem, o governo deveria executar integralmente as despesas fixadas (LIMA, 2005, p. 50). Em uma versão intermediária, defende-se que, para o governo deixar de executar parte da programação, seria obrigatória a anuência do Congresso Nacional. Existem, ainda, versões mais flexíveis que determinam a obrigatoriedade de apenas parte do orçamento, deixando alguma margem para o Executivo decidir a implementação ou não daquele (LIMA, 2005, p. 50). Neste modelo, o governo poderia deixar de executar a programação orçamentária em razão de receitas abaixo do esperado ou do crescimento inesperado de outras despesas prioritárias (LIMA, 2005, p. 50-51). Frise-se que, segundo esta modalidade, o Congresso poderia impor algum tipo de sanção ao Poder Executivo quando se convencesse da real necessidade de anular a despesa prevista (LIMA, 2005, p. 32). No Brasil, tramitam alguns projetos legislativos para que o modelo de orçamento impositivo fosse adotado. É o caso da proposta do Senador Antônio Carlos Magalhães (PEC nº 22/2000), que obriga o Poder Executivo a pedir autorização do Congresso para não realizar determinada despesa fixada na Lei Orçamentária. Trata-se, portanto, de um modelo in-

Outra proposta é a que altera a Lei de Responsabilidade Fiscal (Projeto de Lei Complementar nº 87/2003), estabelecendo a obrigatoriedade da execução total do orçamento. Por ela, apenas em caso de risco de comprometimento das metas de resultado fiscal é que se autorizaria a limitação de empenho das dotações. Já o cancelamento definitivo só seria possível caso fosse constatada a inviabilidade financeira da execução. Em ambas as situações seria necessário autorização prévia do Congresso Nacional (LIMA, 2005, p. 55). Há ainda outras proposições, como a que veda que o contingenciamento incida sobre emendas dos parlamentares (PEC nº 481/2001) (LIMA, 2005, p. 55). A respeito deste tema, no dia 10.2.2015, restou aprovada pelo Congresso Nacional a PEC nº 358/2013, com o fito justamente de tornar obrigatória a execução das emendas parlamentares ao prever no art. 166, § 10, da CF/1988, que é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º1 deste artigo, em montante correspondente a um inteiro e dois décimos por cento da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.

Essas propostas se aproximam do modelo adotado nos Estados Unidos, desde a aprovação do Congressional Budgetary and Impoudment Control 1. Art. 166, § 9º, da CF/1988: “As emendas individuais ao projeto de Lei Orçamentária serão aprovadas no limite de um inteiro e dois décimos por cento da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde”.

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Act, em 1974, pelo Congresso norte-americano. Um dos aspectos motivadores da referida norma foi, em particular, a prática presidencial de reter os recursos necessários para a execução de projetos de interesse dos congressistas. Um dos mecanismos introduzidos pela lei em questão é o rescission, por meio do qual os créditos orçamentários só deixariam de ser executados após anulação autorizada por uma das Casas do Congresso. Convencido da impossibilidade ou mesmo da não conveniência de realização de determinada parte da programação orçamentária, o Presidente norte-americano deve remeter mensagem a uma das Casas do Congresso – Câmara dos Deputados ou Senado Federal –, solicitando, com devidas justificativas, a anulação da programação. No caso de negativa ao pedido, os recursos deverão ser imediatamente disponibilizados para a execução da programação (GIACOMONI, 2003, p. 33).

dos e estão intimamente entrelaçados com um conjunto amplo de típicos atos normativos (MENDONÇA, 2010b, p. 217), subsistindo certo nível de discricionariedade a cargo da Administração, que deve ser exercida para a concretização dos fins constitucionais (MAURÍCIO JUNIOR, 2005, p. 64).

3.2 Orçamento autorizativo

Entretanto, a discricionariedade, enquanto poder legítimo da Administração, só pode ser exercida dentro de determinados limites (CARVALHO FILHO, 2005, p. 41), sendo que a própria lei que fundamenta a discricionariedade também define os seus limites (DI PIETRO, 1991, p. 48).

Segundo esta concepção, a aprovação do orçamento pode ser traduzida como uma autorização para que o Executivo gaste de acordo com o deliberado, podendo realizar contingenciamentos das verbas. O orçamento autorizativo acaba por ser um forte instrumento de barganha nos momentos de votações importantes no Congresso (LIMA, 2005, p. 57), pois o Executivo, na prática, condiciona a liberação de determinada dotação orçamentária de acordo com o resultado da votação dos projetos de seu interesse no Congresso Nacional. Com isso, as decisões efetivamente produzidas no orçamento não decidem de fato, admitindo-se que o Executivo possa redecidir tudo e seguir uma pauta própria de prioridades, não estando sequer obrigado a motivar as novas escolhas (MENDONÇA, 2010b, p. 392). Todavia, o esvaziamento da legalidade orçamentária pode ser creditado essencialmente à doutrina e à prática, já que não decorre de nenhum ato normativo explícito (MENDONÇA, 2010a, p. 253). 3.3 A discricionariedade do Chefe do Executivo As previsões orçamentárias consistem em uma fórmula de concretização das decisões constitucionais e legais que envolvam o dispêndio de recursos públicos. Ou seja, embora se cuide de atos concretos, seus efeitos não podem ser inteiramente identifica-

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A discricionariedade diz respeito à forma como fazer, e não à necessidade de que o objetivo seja perseguido com determinada intensidade (MENDONÇA, 2010a, p. 257). É de nodal importância que haja discricionariedade no desempenho da função administrativa, uma vez que a lei não contempla todas as situações fáticas que possam ocorrer nas coletividades, cabendo ao administrador definir a opção por uma entre várias condutas legítimas e possíveis (CARVALHO FILHO, 2005, p. 41).

O poder discricionário reflete, ao mesmo tempo, um dever de agir, que pode ser traduzido como o poder-dever de escolher a conduta mais adequada à satisfação do interesse público (CARVALHO FILHO, 2005, p. 41). Frise-se que é admitido falar em poder como instrumento voltado à satisfação dos interesses públicos, devendo-se atentar para a diferenciação entre arbitrariedade e discricionariedade. Neste contexto, arbitrariedade pode ser traduzida como ato desprovido de motivação ou com motivação insuficiente,2 enquanto discricionariedade é a opção do legislador de permitir a realização de escolhas na atuação administrativa, destinada a satisfazer com máxima precisão o escopo da norma que outorgou tal liberdade (TOURINHO, 2005, p. 155). Os atos ditos discricionários devem obediência aos princípios administrativos, não se admitindo que a discricionariedade sirva de refúgio para práticas abusivas, ineficientes, contrárias ao interesse público 2. Assim, entender que o orçamento pode ser simplesmente descumprido sem qualquer motivação do Executivo poderia ser traduzido como atitude arbitrária.

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preponderante. Portanto, conclui-se que os princípios administrativos gerais são obstáculos objetivos ao poder discricionário (TOURINHO, 2005, p. 158). Independentemente de estarmos diante de atividade vinculada ou discricionária, caso a medida adotada pela Administração não atenda satisfatoriamente ao interesse público, ou ainda caso a atuação administrativa viole princípios administrativos, poder-se-á recorrer ao Poder Judiciário, que controlará3 a conduta administrativa (TOURINHO, 2005, p. 159). A vinculação do orçamento produz o dever de dar cumprimento às decisões orçamentárias que, como as leis em geral, podem assumir. Um ambiente de recursos escassos não é compatível com um dever genérico de gastar ou com a atribuição, a qualquer pessoa ou instituição, de um direito subjetivo a que o Estado gaste (MENDONÇA, 2010a, p. 257). 3.4 A necessidade de uma releitura dos institutos No bojo do presente estudo, não se pretende defender que deva ocorrer uma reformulação teórica em matéria de orçamento público, e sim uma mudança no modo de interpretação das normas já existentes. Explica-se. Não é compatível com o processo deliberativo o entendimento de que o Congresso conceda uma “carta branca” para que o Executivo opte por cumprir ou não o que foi legitimamente deliberado. Quando os diplomas legislativos preveem que o orçamento “autoriza” o gasto, deve-se entender que só se pode gastar o que está autorizado. Qualquer gasto que não esteja previsto necessita de novas autorizações (PISCITELLI, 2006, p. 4). Contudo, tal interpretação não pode ser traduzida como a possibilidade de “não agir”.4 Neste sentido, Harrison Ferreira Leite (2011, p. 260) defende que a Constituição utiliza o substantivo 3. Frise-se que o controle exercido pelo Judiciário em matéria de atos discricionários deve ser orientado pela autocontenção. Com vistas a possibilitar pautar de modo objetivo a atuação judicial, Gustavo Binenbojm (2006, p. 310) propõe a utilização dos seguintes standards: (i) grau de restrição a direitos fundamentais (quanto maior, mais intenso o controle); (ii) grau de objetividade extraível do relato normativo (quanto maior, mais intenso o controle); (iii) grau de tecnicidade da matéria (quanto maior, menos intenso o controle); (iv) grau de politicidade da matéria (quanto maior, menos intenso o controle); e (v) grau de participação efetiva e consenso obtido em torno da decisão administrativa (quanto maior, menos intenso o controle). 4. Este termo é utilizado por Eduardo Mendonça, em seus estudos, em matéria de orçamento autorizativo.

autorização com diferentes sentidos e em nenhum deles com o de facultatividade. O autor conclui que “norma que pode ser cumprida não é norma, mas mero conselho”. Com base nessa premissa, orçamento, no tocante à despesa, é norma que impõe deveres ao Estado e determina os atos de alcance do bem comum. Trata-se, portanto, de ordenança que regra o comportamento dos gestores públicos quanto à realização dos gastos públicos. Logo, deve ser realizada conforme prescrita. O orçamento, na sua dicção, prevê receitas e fixa despesas. Se quisesse autorizar despesas, assim diria. Mas não, preferiu fixar a programação dos desembolsos públicos. E fixar é determinar, prescrever com particular força, não se confundindo com prever, estimar ou facultar. Autorizar significa permitir que uma determinada programação seja executada, e não outra (LIMA, 2005, p. 56). Nesta senda, se o orçamento não pode ser modificado ou contrariado por ato infralegal, muito menos pode ser descumprido por medida imotivada (MENDONÇA, 2010b, p. 208). É preciso se pensar na diminuição dessa discricionariedade do administrador público, devendo-se valorizar a tomada de decisão pelo Poder Legislativo, de maneira que o orçamento aprovado seja efetivamente realizado na sua maior parte, excepcionando-se apenas quando esse cumprimento não for possível. Tal ideia decorre do fato de que a Constituição brasileira criou obrigações para a Administração Pública e não cabe aos seus gestores considerar as disposições orçamentárias como meras autorizações, desconsiderando que o interesse público deve sempre prevalecer (CHRISTOPOULOS, 2009, p. 10). A falta de execução das despesas programadas pelos administradores, seja por incompetência, seja por opção política de não realizar o gasto, gera uma deslegitimação da participação do Legislativo nesse processo de escolhas do que gastar, além de frustrar a expectativa da população de ver seus anseios satisfeitos pelo Poder Público (CHRISTOPOULOS, 2009, p. 1-2). Dessa forma, efetuada a autorização de gasto, cabe ao gestor público respeitá-la (SILVA, 2007, p. 121-122). O fato de não ser possível prever todas as variedades de fatos e circunstâncias no País permite que o planejamento seja adaptável aos acontecimentos

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econômicos e financeiros futuros, mas não o torna desprovido de juridicidade e de proteção jurisdicional (SILVA, 2007, p. 121-122). Nesta quadra, a opção do Governo brasileiro pelo “comedimento” orçamentário ao fixar maior dotação orçamentária destinada ao pagamento das dívidas interna e externa em detrimento dos investimentos nas áreas sociais, como a educação, revela-se totalmente inaceitável (MIRANDA, 2001, p. 157). Não é compatível com a primazia dos direitos fundamentais prevista na Carta Magna privilegiar o pagamento dos juros da dívida pública (art. 9º, § 2º, da LRF) em detrimento do uso desta verba pública para a promoção da dignidade da pessoa humana.5 Não se trata de não pagar o serviço da dívida, mas de privilegiar esta em detrimento dos valores fundantes da República. Bem como não soa razoável que sejam feitos contingenciamentos de verbas com o objetivo de acumular riqueza, pois o Poder Público não pode ter como objetivo de sua atividade a acumulação de riqueza como fim em si mesmo, uma vez que, superadas as concepções totalitárias, prevalece a ideia de que o Estado é uma realidade instrumental a serviço de certas finalidades, mais precisamente a realização do bem comum ou do interesse público, ainda que seja difícil precisar o sentido da expressão. No âmbito estatal, as receitas justificam-se pelas despesas que serão realizadas em função do interesse público (MENDONÇA, 2007b, p. 643-644). O esforço brutal do governo em buscar superávit nominal faz tábula rasa de todas as técnicas de planejamento (FERNANDES, 2009, p. 731). Como consequência desses contingenciamentos, sacrificam-se os programas de investimentos, entre os quais, muitas vezes, estão as próprias emendas aprovadas quando da tramitação da proposta orçamentária no Congresso Nacional (GIACOMONI, 2003, p. 32). O sistema orçamentário brasileiro não permite que haja uma ampla liberdade de conformação do 5. Segundo Ingo Wolfgang Sarlet (2008b, p. 62), dignidade da pessoa humana deve ser compreendida como a qualidade intrínseca e distintiva reconhecida em cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que tanto assegurem a pessoa contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável.

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legislador orçamentário, mas, ao invés, vincula-o aos planos estabelecidos na LDO e no PPA, os quais devem estar em conformidade com a busca dos objetivos previstos no art. 3º da CF/1988, que só podem ser atingidos caso respeitados os fundamentos da República brasileira, previstos no seu art. 1º (SCAFF, 2006, p. 194). Deste modo, resta clara a necessidade de mudança nos critérios de execução do orçamento público no ordenamento jurídico brasileiro, não sendo admissível que, diante de situações tão emergentes e com recursos públicos disponíveis, o Estado simplesmente escolha não agir e não executar parte do orçamento. Tal afirmação parte da premissa defendida por Robert Alexy (in CHRISTOPOULOS, 2009, p. 7) de que os direitos fundamentais devem ser realizados na sua máxima potencialidade, sendo certo que esta premissa não coaduna com a prática de não se executar dotações orçamentárias nas áreas sociais em que há mais necessidades a serem satisfeitas. O pós-positivismo, ao trazer consigo uma nova interpretação constitucional, exige a máxima efetivação dos princípios e regras constitucionais por Poderes do Estado, sendo indispensável a observância de postulados hermenêuticos, como a supremacia da Constituição, a máxima efetividade, entre outros; no momento da destinação do orçamento pelos Poderes Públicos (MACHADO, 2010). Não se pode ter um olhar ingênuo sobre as políticas públicas (BUCCI, 2006, p. 241), adotando posições que deixam ao alvedrio dos administradores decidir o que fazer com a coisa pública (OHLWEILER, 2010, p. 308). Assim, observa-se que a posição sustentada por Ricardo Lobo Torres (1995, p. 137), no sentido de que, em havendo Lei Ordinária de concessão do direito social ou econômico, o orçamento apenas autorizaria a despesa, cabendo ao Executivo entregar discricionariamente as prestações, sob forma de subvenções ou de transferências intergovernamentais; coaduna-se com os modelos orçamentários adotados na história, em que a forma de governo era o monárquico constitucionalista, o qual apresentava exacerbado caráter autoritário e a representação popular não tinha prerrogativas orçamentárias. Diante deste cenário, é plenamente justificável a base doutrinária pautar-se em teoria francesa que analisa o orçamento apenas por um ângulo admi-

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nistrativista, e não na linha do Direito Financeiro brasileiro, uma vez que as questões da Administração não estavam na seara protegida pelo Direito, mas apenas no campo político, entendimento este que não é sustentável na conjuntura vigente de um Estado Democrático de Direito. Ademais, a conjuntura econômica à época justificava um orçamento com grande maleabilidade, o que não pode ser aceito nos tempos atuais (LEITE, 2011, p. 258). Alguns países optaram expressamente pela adoção do orçamento autorizativo, como é o caso da Alemanha, em que a Lei Orçamentária tem eficácia autorizativa e não dá origem a direitos ou obrigações. Imperiosa a mudança na visão brasileira tradicional, restando inaceitável a ideia de que a elaboração da proposta de Lei Orçamentária é momento de formalizar expectativas, que podem ser frustradas livremente ao bel-prazer do administrador no momento da execução orçamentária, convertendo a Lei Orçamentária em mera peça retórica (CORREIA NETO, 2011). Conforme sustenta Vanessa Siqueira (2011, p. 158), caso seja admitida a possibilidade de o Poder Executivo, às custas dos expedientes fartamente denunciados, manipular à sua conta os recursos orçamentários, as prioridades da população se esvairão, emprestando à democracia deliberativa o triste status de “letra morta”. Insta destacar que, uma vez que se considera que o orçamento é lei que precisa ser cumprida pelo Poder Executivo, a função desempenhada pelo Ministério Público, neste particular, é de suma importância, haja vista que incumbe a ele, como defensor dos interesses da sociedade, tomar as medidas necessárias para instar o Estado a adotar políticas públicas voltadas à realização dos direitos fundamentais, em especial dos direitos fundamentais sociais de caráter prestacional (CLÈVE, 2011, p. 9). Ademais, uma vez que se constata que o orçamento público cria obrigações e envolve direitos, é possível que a sociedade exija a execução das despesas alocadas democraticamente para determinadas finalidades. A Lei Orçamentária cria expectativas jurídicas, as quais devem ser protegidas pelo sobreprincípio da segurança jurídica (LEITE, 2011, p. 259) e da proteção da confiança.6 6. A respeito do tema, ver ARAUJO, 2009.

O orçamento aprovado deve ser tratado como a generalidade dos atos do Poder Público, com presunção de imperatividade. Neste diapasão, modificações serão possíveis por meio de créditos adicionais, tal como já ocorre atualmente (MENDONÇA, 2010b, p. 394). Se for comparado o que o governo orça para gastar em saúde, educação e segurança e o que gasta para pagar a dívida pública, será possível constatar que existe uma reserva do possível geral no Brasil, a qual impede os gastos sociais, chamada dívida pública (CALIENDO, 2010, p. 182). É preciso retomar os valores fundantes do Estado, tratando com preeminência o que foi priorizado pela Carta Magna; não se pode entre a saúde, o saneamento ou a praça preferir-se a praça (LEITE, 2009, p. 148). Imperiosa a necessidade de se ter a possibilidade de realizar adaptações no orçamento, devendo haver meios para realizá-las com a agilidade necessária, sendo que isso não pode ser traduzido na possibilidade de o Executivo ignorar as escolhas veiculadas na Lei Orçamentária e renovar todas as decisões a respeito da alocação de recursos sem qualquer exigência de fundamentação. Sem a valorização da função constitucional dos orçamentos não é possível vislumbrar futuro promissor para os objetivos da República, pois é impossível governar com eficiência sem planejar,7 e planejamento pressupõe respeito às previsões de receita e despesa estipuladas nas peças orçamentárias (JACOB, 2011, p. 257). É preciso entender o orçamento como principal instrumento de efetivação igualitária dos direitos sociais, controlando sua elaboração e sua execução, pois todos possuem o direito a uma boa Administração Pública (JACOB, 2011, p. 278). 4 CONCLUSÃO 1. O orçamento público deve ser repensado à luz da democracia deliberativa. Não é possível subsistir uma concepção de orçamento sem que haja um debate público comprometido com os meios para se promover do modo mais eficiente quanto possível os objetivos constitucionais. Debate este que, além 7. Neste sentido, vale destacar a frase emblemática de Harrison Ferreira Leite (2011, p. 257): “agir sem orçar é dirigir a máquina com olhos vendados: movimenta-se por um tempo, mas o colapso é certo”.

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da participação popular, deve contar com a efetiva atuação do Poder Legislativo desde a elaboração da proposta orçamentária.

REFERÊNCIAS AMARAL, Gustavo; MELO, Daniele. Há direitos acima dos orçamentos? In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Orgs.). Direitos fundamentais: orçamento e “reserva do possível”. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010.

2. Todavia, de pouco adiantará que a elaboração do orçamento gere intenso debate, acompanhado com interesse pela mídia e pela população, se o Executivo conservar o poder de refazer a maioria das decisões unilateralmente, sem promover a sua inserção formal no espaço público (MENDONÇA, 2010a, p. 253).

ARAUJO, Valter Shuenquener de. O princípio da proteção da confiança. Rio de Janeiro: Impetus, 2009.

3. As finanças públicas no Estado Social de Direito devem abranger a análise de resultados e a apreciação da justiça e do custo/benefício, a ver se o cidadão realmente obtém a contrapartida de seu sacrifício econômico (LEME, 2010).

ASSIS, Luiz Gustavo Bambini de. Processo legislativo e orçamento público: a função de controle do Parlamento. 2009. 299 f. Tese (Doutorado em Direito). São Paulo: Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo.

4. Discutir a maneira de elaborar o orçamento e de executá-lo é um instrumento importante na função histórica de fiscalização parlamentar (CAMPOS, 2008, p. 103).

BARCELLOS, Ana Paula de. A eficácia jurídica dos princípios constitucionais: o princípio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.

5. É preciso que o Congresso Nacional e a população estejam comprometidos com a fiscalização do cumprimento da programação orçamentária, pois se todos compartilham as decisões sobre a programação a ser realizada, devem compartilhar as escolhas do que suspender, cancelar ou não realizar (GIACOMONI, 2003, p. 33). 6. Ressalta-se a relevância da aprovação da PEC nº 358/2013 pelo Congresso Nacional no dia 10.2.2015, mas não se pode conceber que esta alteração termine com a falta de respeito à Lei Orçamentária. É preciso ir adiante e, com tal assertiva, não se fala em alteração legislativa propriamente dita, mas no modo de pensar a execução orçamentária. 7. O administrador não poderá simplesmente ignorar a dotação – que espelha uma prioridade definida no processo deliberativo – nem lhe dar execução meramente simbólica. Cabe ao administrador demonstrar, de forma motivada,8 os motivos pelos quais os recursos remanescentes não puderam ser empregados (MENDONÇA, 2010b, p. 395). Não se trata de tornar o orçamento impositivo, e sim fazer uma releitura das disposições atinentes ao tema à luz da Constituição Federal. 8. A necessidade de motivação decorre, segundo o autor, do “descumprimento da previsão inicial, que fora assentada no processo deliberativo público. Introduzir essa nova decisão no espaço público é o mínimo que se pode fazer para evitar que o processo político seja inteiramente falseado” (MENDONÇA, 2010b, p. 395).

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MARÇAL, Thaís Boia. Por uma releitura do conceito de orçamento autorizativo no Brasil. BDA – Boletim de Direito Administrativo, São Paulo, NDJ, ano 31, n. 3, p. 263-272, mar. 2015.