Primer Capítulo ESTADO TERRITORIAL

Primer Capítulo ESTADO TERRITORIAL.

Durante los últimos cinco siglos el rol de agente ejecutor del poder político en una comunidad determinada ha sido representado por el Estado Territorial. Producto cultural que ha evolucionado dando respuesta a los requerimientos hechos por su población a lo largo de su existencia. Hacemos presente que para el desarrollo de las dos primeras etapas históricas, nos remitiremos, preferentemente, a la tradición eurocontinental.

El Estado Territorial en la Sociedad Preindustrial.

Como respuesta a la dispersión del poder político en el medievo, surge en la modernidad el Estado Territorial como modelo de organización política, estructurándose sobre una base geográfica. Caracterizando a esta propuesta de estabilidad política, la centralización del poder político como garantía para la seguridad de la comunidad y, principalmente, del soberano. En esta primera etapa, entre los finales de los siglos XV y XVIII, en la tradición eurocontinental, la concepción del Estado se centrará en el fortalecimiento de la autoridad. La sistematización de los derechos del soberano será uno de los grandes tópicos de esta etapa.4 Los particulares sólo tendrán una actuación política indirecta. Éstos en su relación con el Estado, perseguirán que éste sea el garante de la realización de sus actividades económicas. Un Estado fuerte que garantice la propiedad y el orden serán las grandes demandas de la clase mercantil y agraria de esta Sociedad Preindustrial. Sin embargo, esta concepción vertical descendente de Estado Territorial basado exclusiva y excluyentemente en la autoridad, comenzará a corroerse al surgir la discusión en torno al financiamiento del Estado. Los primeros desencuentros entre comerciantes y

4

Ver HUESBE LLANOS, Marco Antonio Institucionalización del Estado Moderno. EDEVAL. Valparaíso, 1999.

11

agrarios con la autoridad van a surgir por la cuestión tributaria. La gran pregunta a formular va a ser, sí es legítimo que el Estado pueda exigir a los particulares la entrega de parte de sus bienes con el objeto de poder financiar el aparato público. Es decir, que la discusión girará en torno a la asunción de los costos de mantenimiento del Estado como factor generador de limitación al derecho de propiedad privada. Por ello, es del caso recordar que dentro del ideario de la Revolución Francesa está el de la defensa del mencionado derecho. Y el que esto último lo hagamos presente, no es gratuito, porque vulgarmente hemos escuchado por décadas decir erróneamente que el lema de dicho movimiento era: “Libertad, Igualdad, Fraternidad”, siendo que en realidad fue “Libertad, Igualdad, Propiedad, Seguridad”. El anhelo de un Estado garantista de los derechos individuales y que quienes lo financiasen tuvieran mayor posibilidad de influir en toma de decisiones políticas, va a ser el debate naciente con el que se va cerrar la era de la Sociedad Preindustrial. La Paz de Westphalia de 1648 al consagrar en texto positivo al estado territorial como el sujeto de derecho interestatal por antonomasia y reconocerle su autonomía plena intramuros, va a dar inicio a la regulación por escrito de las relaciones internacionales. Por ello, David Held nos dice al respecto: “El sistema interestatal es un modelo de orden internacional que puede ser llamado Westpahliano y que estableció el principio de la soberanía territorial en los asuntos interestatales”.5 Por espacio de los tres siglos siguientes a la Paz de Westphalia, la comunidad interestatal se caracterizó por su anarquía. El carecer de un organismo que efectivamente cumpliera una función coordinadora y normativa, llevó a que las relaciones interestatales se manejaran preferentemente en el ámbito bilateral y en que el cumplimiento de los pactos entre Estados quedaba supeditado a la integridad personal de los jefes de Estado compromisores. Así Held “describe el desarrollo de una comunidad mundial constituida por Estados soberanos que resuelven sus diferencias de forma privada y por la fuerza (o la amenaza de la fuerza) en la mayoría de las ocasiones; que entablan relaciones diplomáticas 5

HELD, David. La Democracia y el Orden Global: del estado moderno al gobierno cosmopolita. Editorial Paidos Ibérica S.A. Barcelona, 1997. p. 104.

12

pero que, siempre que pueden, reducen al mínimo las acciones cooperativas; que buscan promover su interés nacional por encima de todo; y que aceptan la lógica del principio de la efectividad, esto es, el principio de que el poder crea derecho internacional.” 6 Además, de tener en cuenta que la capacidad soberana de los estados territoriales para hacer con sus habitantes los que se les antojara, es indiscutible.

El Estado Territorial de Primera Generación en la Sociedad Industrial.

La segunda etapa de la evolución del concepto de Estado Territorial, surge como consecuencia del gigantesco cambio que se vive en la Europa de fines del siglo XVIII. Por lo mismo Bilbeny afirma que “los capitalistas encontraron en el estado nacional uno de los instrumentos básicos. La nación marcaría las reglas del juego para la reproducción de la sociedad de trabajo. El papel de integración social pasaba, con el capitalismo, a la escuela, los sindicatos y el ejército siempre apellidados ‘nacionales’.”7 Desde un punto de vista económico, el protagonismo se desplaza progresivamente desde el campo para radicarse, definitivamente, en la ciudad. La invención de la maquina de vapor, la producción en serie y las fuertes migraciones a las urbes tendrán serios efectos políticos. El Estado Territorial sigue siendo el modelo de organización política imperante. Sin embargo, su calidad de soberano ya se ha visto limitada, al distribuirse las funciones básicas del poder político en bloques orgánicos diferenciados y asumiendo el rol de garante de los derechos individuales. La limitación jurídica-positiva del ejercicio de la soberanía por parte del Estado va a ser el gran logro de particulares, quienes ya no se encontrarán sujetos al mero arbitrio del titular del poder político como en la época del absolutismo monárquico. Los dos grandes hitos que dan inicio a este período son las revoluciones libertarias de las trece colonias de Nueva Inglaterra y Francesa y la revolución industrial. Las dos 6 7

HELD, David. La Democracia ... (n. 5) p. 104. BILBENY, Norbert La Democracia para la Diversidad. Editorial Ariel S. A. Madrid, 1999. p. 60.

13

primeras constituyen la presentación de propuesta modélicas de estabilidad política y la tercera, cambios tecnológicos cuyas consecuencias que ejercerán influencias serias en el rol a asumir por el Estado. En la etapa del absolutismo monárquico la limitación al ejercicio del poder político era autoimpuesta por el principio de la razonabilidad, directriz de la voluntad del monarca. La Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano convertirá en bandera de lucha la positivación de los limites del poder político y la garantía de los derechos individuales. Siendo la Constitución de Virginia el primer cuerpo orgánico de normas que plasma en texto escrito las aspiraciones antes señaladas. A lo largo del siglo XIX la discusión respecto del Estado girará en torno a dos ejes. Un primero, que se referirá a su rol garantista de las libertades individuales y del orden público. Y un segundo, relativo a la incorporación de integrantes de la población a la toma de decisiones políticas. Respecto del rol garantista de los derechos individuales, vitalísima importancia tuvo la protección a las, hoy llamadas, libertades económicas. De manera que el Estado tenía el deber negativo de inhibirse de toda intervención en el escenario económico donde reinaba el libre mercado. Además, de contar con la cautela estatal de proscripción de los gremios, considerados agentes de inmovilismo comercial sobre el final de la era de la Sociedad Preindustrial. La gran lucha política participacionista que se comenzará a dar en este período será por la expansión del Derecho a Sufragio, que tendrá primeramente, un carácter censitario como especie del género llamado Sufragio Restringido. En conclusión, según Luhmann “los logros institucionales de la doble intervención Estado constitucional y democracia son la idea de Constitución que pudo resolver el problema de la justificación jurídica del Derecho; la idea de división de poderes, que consiguió canalizar la arbitrariedad por medio del Derecho; y la idea de elección democrática y de la limitación temporal del ejercicio del mandato en el gobierno”.8

8

LUHMANN, Niklas, La Teoría Política en el Estado de Bienestar. Alianza Editorial. Madrid, 1993. p. 36.

14

Estado Territorial de Segunda Generación en la Sociedad Industrial.

Luhmann lo describió diciendo: “El estado social es la reacción frente a las consecuencias de la industrialización con medidas de previsión social”.9 Las revoluciones industriales hiperexpanden las ciudades como consecuencia de las gigantescas migraciones desde el campo a la ciudad. Los efectos sociales que se generan son de gran magnitud, al no contar los asalariados ni sus familias con las herramientas de respuestas a contingencias tales como el hacinamiento, la enfermedad, la invalidez o la muerte. Luhmann afirma: “El bienestar significa y exige algo más que la mera asistencia social, y algo más que la pura compensación de desventajas”.10 Así de esta forma el Estado a partir del último cuarto del sigo XIX tendrá que progresivamente ir asumiendo un rol prestacional. En efecto, el impulso para la implementación de un aparato de seguridad social que dé certera respuesta a los problemas de habitación, salud, vejez y sobrevivencia de la viuda y huérfanos del trabajador muerto, va ser la magna tarea que deberá asumir el Estado. Así de un rol garante pasivo, el Estado deberá asumir un rol prestacional activo. Luhmann ha sostenido que “El Estado de Bienestar es la realización de la inclusión política”.11 Así, en este período, las aspiraciones políticas más caras de la población serán la reconsagración del derecho a asociarse, hasta entonces proscrito, para la asunción de una defensa colectiva de sus intereses. Así como, también, una nueva ampliación del derecho a sufragio, esta vez al grupo que sin tener fortuna patrimonial, ha adquirido niveles educativos que lo hace sentirse con la legítima aspiración a tener su cuota de poder de decisión política. Agrega Luhmann que “La lógica del Estado de Bienestar sólo puede ser comprendida mediante el principio de la compensación de aquellas desventajas que recaen sobre cada cual como consecuencia de un determinado sistema de vida”. 12

9

LUHMANN, Niklas, La Teoría ... (n. 8) p. 31. LUHMANN, Niklas, La Teoría ... (n. 8) p. 31. 11 LUHMANN, Niklas, La Teoría ... (n. 8) p. 49. 12 LUHMANN, Niklas, La Teoría ... (n. 8) p. 32. 10

Este rol

15

prestacional asumido por el Estado a nivel del área de servicios, como consecuencia de la implementación del aparato de seguridad social, se ampliará a las áreas productivas de bienes y otros servicios como consecuencia de la gran crisis económica mundial vivida en el primer tercio del siglo XX conocida como la depresión de los 30’. En efecto, de un rol casi marginal en el sistema económico el Estado asume uno protagónico. La gran discusión político-económica entre estatistas y antiestatistas girará en torno a los efectos de la actuación económica estatal; los primeros sostendrán que el Estado cumple un rol corrector de los desequilibrios en el acceso a los bienes y distribución de la riqueza, mientras que los segundo alegarán en contra del efecto distorsionaste de la actuación del Estado en el ámbito de la economía. La consagración del derecho a la educación será el corolario del carácter prestacional del Estado, al asumir éste el rol de agente de incorporación al sistema educativo de personas que sin la intervención estatal no habría podido lograrlo. Teniendo como consecuencia política práctica una grandísima ampliación del cuerpo electoral.

El Estado Territorial de Tercera Generación en la Sociedad Industrial.

Este período coincide con el ocaso del modelo de Sociedad Industrial. Luhmann plantea que “El estado de Bienestar produce inestabilidad en la medida que debe reaccionar frente a necesidades que él mismo ha provocado pero que no supo predecir; en la medida, pues, en la que invoca ‘su competencia para compensar la incompetencia’ y en cómo esto absorbe sus medios”13, siendo cuestionado el rol prestacional del Estado, debido a los altísmos costos de mantención del modelo y a su carácter inhibidor de la iniciativa privada. Será reemplazado por un modelo de naturaleza subsidiaria en que el Estado asumirá un rol primariamente pasivo y sólo podrá desenvolverse en aquellas áreas en que los privados no puedan o no quieran intervenir.

13

LUHMANN, Niklas, La Teoría ... (n. 8) p. 86.

16

Al rol de garante de los derechos fundamentales se agregará el deber de preocupación vital por la existencia de la persona humana caracterizada por el signo de la participación. La expansión de la inclusividad social y política basada en la debida asunción de la diversidad, implica la fundición de la clásica visión del Estado en sus faces gendarme y prestacional, para dar lugar a una visión de carácter conformador social. La aspiración a la armónica intregración de los diversos sectores de la sociedad que reconoce intrínseca dependencia entre los individuos que asumen una actitud adaptativa, privilegiando el entendimiento y la búsqueda del consenso caracterizará a este modelo. La participación social y la preocupación global por la existencia vital de las personas como grandes directrices del accionar del Estado Territorial son el resultado de las heridas dejadas por las experiencias autocráticas excluyentes vividas en Europa a partir del período de entreguerras, como son los casos español y alemán, entre otros. La superación del modelo de Estado Centralizado, la pérdida de su carácter omnisciente y la desmasificación de las políticas públicas, conducen tanto desde un punto de vista funcional como territorial a que la Administración deba primero, desconcentrar y luego, descentralizar la toma de decisiones. Estos pasos de reforma en el aparato público en cuanto a su estructura organizacional buscan anhelada capacidad de respuesta eficiente a la que aspira tanto la Administración como, principalmente, el público. “El desarrollo del Estado de Bienestar intensifica la complejidad de las decisiones. La administración sólo puede influir sobre el público en nuevos ámbitos, sí éste está dispuesto a cooperar, proporciona información y puede imponer sus propios deseos. Las decisiones políticas que puede adoptar la Administración dependen cada vez más de una penosa ponderación de las alternativas, y, en la práctica, acaba aceptando o, en su caso, rechazando las propuestas de decisión que se presentan sin alternativas”.14 La cita de Luhmann nos muestra claramente el carácter de complejo orgánico de servicios públicos que es el Estado. En efecto, el aparato estatal ya no cuenta con la posibilidad de imponer una agenda a ejecutar, salvo en terrenos no explorados en que pueda dar fuerza vinculante a

14

LUHMANN, Niklas, La Teoría ... (n. 8) p. 65.

17

sus intereses. Además, que la autonomía con que cuenta para la toma de decisiones está bastante recortada por la llamada ética de la responsabilidad, al no poder actuar de conformidad a su propio arbitrio, ni ser intransigente en cuanto a sus convicciones. Por lo que según Luhmann “los límites de la idoneidad del sistema de organización para la realización de tareas sociales se muestran precisamente cuando la organización se somete, dentro del sistema funcional diferenciado, a la presión de las exigencias; y ello va en aumento a medida que crecen las exigencias”.15 Al estar el Estado consagrado al servicio de la persona humana, “el público ejerce su influencia sobre la Administración valiéndose de canales de lo más diverso, desde las organizaciones de interés hasta las quejas en los despachos administrativos”.16 Así pues, el régimen democrático contará con todas las herramientas que permitan que la gestión pública responda a las demandas del público, ya que estos contarán con la posibilidad de hacerse escuchar y ser oídos. Sin embargo, para Rodríguez Mansilla, Cereceda, Wordmald y De Los Ríos, “el crecimiento del aparato estatal no tuvo un carácter orgánico. La maquinaria estatal que se configura con los años va acumulando problemas y dificultades que se van intensificando y haciéndose más críticas. Entre estos problemas podemos mencionar los siguientes: 1. Ambigüedad de los objetivos: La gestión pública llegó tener una falta de visión institucional que le dificultaba la definición de objetivos y metas claras; 2. Indefinición de competencias y responsabilidades: Los servicios y organismos públicos se han caracterizado por una falta de definición clara de las responsabilidades individuales y por la disolución de éstas al interior de sus estructuras; 3. Escasez de Racionalidad Económica: El sector público no ha operado en la lógica de venta de productos, sino que ha entregado sus servicios sin contemplar el costo efectivo de éstos. Una consecuencia de esto ha sido que el criterio de eficiencia no haya ocupado un lugar significativo en la gestión del sector;

15 16

LUHMANN, Niklas, La Teoría ... (n. 8) p. 114 LUHMANN, Niklas, La Teoría ... (n. 8) p. 65.

18

4. Centralismo en la toma de decisiones: El Estado ha organizado a partir de estructuras centralizadas que han hecho de este cuerpo rígido, cuyas decisiones muchas veces no logran coincidir con las demandas de los ciudadanos; 5. Precariedad en la evaluación institucional: En el sector público chileno han existido pocas instancias de evaluación tanto a nivel de organismos como de sus funcionarios; y 6. Prioridad de los procedimientos por sobre los fines: Dentro de las agencias estatales se han desarrollado prácticas ritualistas, centradas más en las normas que en los desempeños.”17 Como respuesta a esta hipertrofia del aparato estatal desde un punto de vista organizacional, la Administración se desconcentrará de forma de radicar competencias decisorias en inferiores jerárquicos, disminuyendo momentáneamente de esta forma su creciente incapacidad de respuesta. El problema se presentará que siempre en última instancia la autoridad central deberá decidir, por contar el particular con las medios de impugnación de decisiones administrativas que le otorga la Ley. Por su parte, la descentralización administrativa consiste en la radicación en órganos públicos no dependientes la posibilidad de implementar políticas sectoriales, regionales o locales. Al constituirse estos servicios públicos no sujetos a dependencia jerárquica de la Administración central, se pretende aumentar la capacidad de respuesta a las demandas del público, en razón de contar con los medios jurídicos, económicos y de gestión que le permiten implementar programas acordes con las realidades específicas de sus destinatarios. Siendo la Administración local la principal manifestación de está forma de organización administrativa. Por ello concluyen Rodríguez Mansilla, Cereceda, Wordmald y De Los Ríos que “el Estado ha perdido su unidad monolítica. La antigua maquinaria burocrática cede gradualmente el paso a múltiples organizaciones con finalidades determinadas.”18

17

RODRÍGUEZ MANSILLA, Darío, CERECEDA, Luz Eugenia, WORDMALD, Guillermo, y DE LOS RÍOS, Danae, “Del Estado Modernizador a la Modernización del Estado”. En: Estudios Sociales. Santiago de Chile. Trimestre 4, 1997. Nº 94. pp. 57-58. 18 RODRÍGUEZ MANSILLA, Darío, CERECEDA, Luz Eugenia, WORDMALD, Guillermo, y DE LOS RÍOS, Danae, Del Estado Modernizador ... (n. 17) p. 65.

19

Por su parte, en el ámbito de las relaciones internacionales, el fracaso rotundo de la Liga de la Naciones y los horrores vividos en la segunda guerra mundial, bomba atómica incluida, y la Alemania nazi, comenzarán a formar la convicción de la comunidad interestatal de lo impostergable que era el darse una institucionalidad que efectivamente fuera obedecida. Así, la Organización de las Naciones Unidas será el primer intento por crear un organismo interestatal con potestades vinculante sobre sus estados miembros. A partir del accionar de los Tribunales de Guerra de Nüremberg y de Tokio, van a empezar a entregarse desde fuera de los Estados Territoriales las primeras cortapisas a su posibilidad de autodeterminarse. Si bien es cierto, aún se les reconoce autonomía para regir sus destinos y regular sus relaciones con sus habitantes. Cada vez más entrarán en vigencia instrumentos jurídicos multilaterales que implicarán una progresiva limitación a la Soberanía Estatal. Respecto del carácter vinculante de las decisiones adoptadas por organismos internacionales se partirá desde una perspectiva voluntarista de los Estados hasta llegar en la actualidad a tener carácter obligatorio dichos actos. Según David Held, “la intensificación de los procesos de interconexión regional y global, y la proliferación de los acuerdos internacionales y las formas de cooperación intergubernamental para regular el crecimiento sin precedentes de estos fenómenos, especialmente durante el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, erosionando la distinción entre asuntos externos e internos, entre políticas internacional y doméstica.”19 Siendo el mejor ejemplo, sin que queramos pecar de reiterativos, la Unión Europea, por existir mecanismos efectivos de protección de la intangibilidad de los acuerdos de los que son partícipes sus miembros. Marcándose una diferencia con situaciones anteriores y actualmente coexistentes. Ello, porque en estos últimos casos a pesar de la existencia de la cláusula de inexcusabilidad contenida en la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, la posibilidad de hacer efectivas responsabilidades estatales por incumplimiento es muy remota. A mayor abundamiento, agregamos que la operatividad de la jurisdicción internacional dependerá de la existencia de 19

HELD, David. La Democracia ... (n. 5) p. 118.

20

voluntad para concurrir ante dicho órgano jurisdiccional por parte de los Estados involucrados, no existiendo la posibilidad de juzgando en rebeldía. En este sentido, espúreamente durante décadas el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha cumplido la función de gran fiscalizador del comportamiento de sus Estados miembros en cuanto al manejo de sus relaciones internacionales, principalmente durante la era de la guerra fría, para en la actualidad, también, entrar en algunos casos de política interna estatal.

El Estado Territorial en la Sociedad del Conocimiento.

En la actual era el Estado Territorial se encuentra en una etapa de redefinición de funciones a cumplir. Al tener que enfrentar problemas que sobrepasan su ámbito territorial de accionar, siendo un modelo de organización política que ya no es capaz de dar todas las respuestas a las demandas que la haga su población. Este complejo orgánico de servicios públicos ha perdido su rol de interprete del sentir general de la población. Al respecto Rodríguez Mansilla, Cereceda, Wordmald y De Los Ríos afirman que “la funcionalización de los sistemas parciales ha llegado a un nivel en que se hace cada vez más difícil que uno de ellos pueda representar a la sociedad como un todo, lo que ha provocado un cambio de importancia en el papel del Estado. Con la funcionalización de los sistemas parciales de la sociedad y como parte de este proceso, se produce la progresiva autonomización de las esferas de competencia de estos subsistemas.”20 En efecto, cada sistema parcial de la sociedad va desarrollando sus propios niveles de complejidad lo que impide que el Estado pueda arrogarse la calidad de representante omnicomprensivo del sentir general. Y para una mejor comprensión del concepto de complejidad es que citamos a Rodríguez Mansilla quien dice que “Luhmann escoge un concepto de complejidad basado en los conceptos de elementos y relación. Se dice, por lo tanto, que un conjunto de elementos es complejo cuando debido a limitaciones

20

RODRÍGUEZ MANSILLA, Darío, CERECEDA, Luz Eugenia, WORDMALD, Guillermo, y DE LOS RÍOS, Danae Del Estado Modernizador ... (n. 17) p. 56.

21

inmanentes de la capacidad de relación de los elementos ya no puede relacionarse con cada uno de los otros elementos. Y por limitación inmanente, Luhmann se refiere a la complejidad interna de los elementos, la que no está al alcance del sistema y que al mismo tiempo, permite la capacidad unitaria de dichos elementos.”21 Ello porque cada subsistema va desagregando sus comunicaciones por lo que cobra vital importancia el conocimiento como herramienta para el desenvolvimiento óptimo de los actores de un sistema parcial teniendo presente lo cambiante de la información a manejar: Así Boisier nos dirá que “conocimiento pertinente es el conocimiento suficiente para entender la complejidad de un problema; y desde este punto de vista puede decirse que el conocimiento no es un stock, sino un flujo que cambia constantemente, impulsado por la creciente complejidad que acompaña a la globalización.”22 Por lo que podemos ver, además, que la complejidad del problema del rol del Estado no se limita al manejo de su situación interna sino que también a sus relaciones exteriores. El Estado en el marco de la globalización se encontrará con subsistemas que se autorrepresentan

a sí mismos en el concierto internacional. Las organizaciones no

gubernamentales internacionales ocuparán un rol de intermediadoras a nivel transnacional de los intereses particulares de sectores específicos de la sociedad civil. En efecto, nos encontraremos frente a una serie de tópicos cuyo tratamiento rebasa el ámbito de las competencias estatales. Además, que el Estado pierde su carácter de ser omnisciente. Por otro lado, está la regionalización que para Boisier es “el construir socialmente la región y significa potenciar su capacidad de auto-organización, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identidad territorial y, en definitiva, pasiva, por otra cohesionada, consciente de la identidad sociedad-región, capaz de movilizarse tras proyectos colectivos, es decir, de transformarse en sujeto de su propio desarrollo.”23 Y la movilización por los proyectos propios en el

21

RODRÍGUEZ MANSILLA, Darío, La Teoría de Sistemas de Niklas Luhmann. Seminario de Epistemología de las Ciencias Sociales. Santiago de Chile, 1988. p. 33. 22 BOISIER, Sergio, “Sociedad, Participación, Conocimiento y Gestión Territorial”. En: Estudios Sociales Santiago de Chile. Trimestre 4, 1997. Nº 94. p. 43. 23 BOISIER, Sergio, “La Gestión de las Regiones en el Nuevo Orden Internacional”. En: Estudios Sociales Santiago de Chile. Trimestre 2, 1992. Nº 72. p. 57.

22

ámbito regional muestra claramente la incapacidad por parte de la autoridad central para dar respuesta efectiva a sus demandas. Por lo mismo Oquist y Delgado Romero sostienen que “la revalorización de lo local genera demandas para la descentralización y el fortalecimiento de la institucionalidad democrática al nivel en que esta pueda tener manifestaciones más directas y reales.”24 Por lo dicho en los párrafos anteriores el accionar del Estado se encuentra entre dos fuerzas, porque según Boisier “globalización y descentralización, son dos megatendencias que a su vez reconocen varios mecanismos impulsores. La globalización se explica por el nuevo modelo tecnoproductivo que hace innovación permanente de su razón de ser; un proceso que requiere de recursos financieros en forma creciente y que genera productos de vida cada vez más corta; todo lo cual apunta a la formación de un mercado único mundial para recuperar el capital... La descentralización, por su lado, se explica a través del ‘ambiente’ creado por la conjunción de la Revolución Científica y Tecnológica (y de los efectos derivados sobre la producción, las comunicaciones y los transportes), la reforma política del Estado, las demandas autonómicas de la Sociedad Civil y las tendencias privatizadoras.”25 Si bien es cierto, la cita hecha denota una visión economicista en la ejemplificación de los procesos descentralizadores y globalizadores, los fenómenos económicos determinarán contenidos políticos que servirán de justificación temporal para el sistema jurídico que regirá las relaciones al interior de una sociedad. La globalización es un vocablo que ha llamado a confusión al encontrarse muy emparentado con otras voces. En las siguientes líneas entregaremos una breve reseña de aquellos conceptos que llevan a una aparente confusión semántica con el concepto de globalización.

24

OQUIST KELLY, Paul y Rodolfo DELGADO MORENO. “El Estado del Siglo XXI”. En: Espacios. San José de Costa Rica, Octubre-Diciembre 1995. Nº6. p. 96. 25 BOISIER, Sergio, Sociedad, ... (n. 22) pp. 47-48. 26 TOMASSINI, Luciano, “El Proceso de Globalización y sus Impactos Socio-políticos”. En: Estudios Internacionales. Santiago de Chile. Año XXIX, Julio-Septiembre 1996. Nº 115. p. 317

23

En primer lugar según Luciano Tomassini “La internacionalización del comercio y las finanzas ha existido siempre. Lo que ocurrió durante la posguerra fue un extraordinario y acelerado incremento de estos intercambios a través de las fronteras nacionales.”26 En segundo término, el mismo Tomassini nos dice que “la transnacionalización de la economía mundial fue más bien la primera etapa del proyecto racionalista de la Ilustración que la primera etapa del proceso de globalización actualmente en curso. En esa etapa la gran corporación desarrolló al máximo su lógica expansiva, distribuyendo racionalmente sus operaciones a través del mundo, sin renunciar a la centralización y uniformidad de las mismas.” 27 A su vez Jorge Nef nos describe la integración entregándonos las siguientes características: i.

La integración presupone un grado de negociación y, por mínima que sea, de igualdad entre las partes;

ii.

A pesar de su orientación economicista, la integración se plantea por lo común como un proceso de transfronterización de países, y no sólo de empresas y economías. En este sentido, y a pesar de su base tecnocrática, la integración involucra a múltiples actores sociales y a factores de producción más allá del capital;

iii.

La integración es un concepto eminentemente regional, o constituyente de bloques, antes que un proceso de trilateralización a escala planetaria de esos mismos bloques; y

iv.

Finalmente, la integración carece de la orientación determinista de la globalización.”28 Por último, Tomassini nos dirá: “El proceso de globalización también es diferente.

Aunque debido a su complejidad lo que hoy se entiende bajo esta denominación no es claro ni unívoco, puede decirse que en sus diversas percepciones existe un denominador común, cual es el de que la globalización comprende fundamentalmente la difusión de un nuevo

27

TOMASSINI, Luciano, El Proceso ... (n. 26) p. 321.

24

paradigma tecnológico al mismo tiempo que la de los procesos productivos, los movimientos financieros, los cambios en los mercados laborales, los diseños organizacionales, las formas de gestión, la educación y las habilidades de la gente, los sistemas de información y de comunicaciones, las formas de vida urbana y familiar y las pautas de consumo, publicidad y mercadeo, los conocimientos, valores y preferencias de la ciudadanía y, por ende, las maneras de hacer política y las formas de vida de las sociedades y de las personas. Un conjunto de cambios que no plantea interrogantes tanto acerca de su existencia misma, o de su profundidad, como aquélla más fundamental acerca de sí responden o no a un patrón común y, en caso afirmativo, de cuál sería su origen y sentido.”29 El Estado Territorial como complejo orgánico de servicios públicos ha tenido que reestructurarse para dar la debida respuesta a las demandas de todos sus habitantes. La centralización que lo caracterizó en sus inicios ha tenido que ir siendo sustituida por la distribución territorial de competencias decisoras y no sólo meramente administrativas, al verse superada la añeja concepción de la metrópolis omnisciente. Además, de tener el desafío enorme de superar de acuerdo a Luhmann “la burocratización que constituye así la consecuencia de las crecientes prestaciones políticas en ámbitos en los que no puede obtener resultados recurriendo exclusivamente, o al menos de modo primario, a la producción de decisiones vinculantes”.30 Por lo que la actuación de la Administración ya no es solamente imperativa, como tradicionalmente se entendió, sino que también indicativa. Mostrándonos está nueva forma de intervención de la Administración, como es ésta quien sujeta su actuar a los requerimientos de los particulares. Si bien es cierto nos habíamos referido a la descentralización administrativa como remedio institucional para la ineficiencia en que había caído el Estado debido a que su aparato organizacional centralizado se encontraba hipertrofiado. Sin embargo, dicha versión entregada es la tradicionalmente desarrollada, ello lo hacemos presente porque según Castro Ramírez “actualmente la descentralización tiene dos lecturas: 28

NEF, Jorge “Los Procesos de Integración y la Globalización”. En: Revista Diplomacia. Santiago de Chile Enero-Marzo 2000. Nº 82. pp. 12-13. 29 TOMASSINI, Luciano, El Proceso ... (n. 26) p. 318

25

i.

La Descentralización como una forma de reducir el Estado. Lo que significa un proceso de traspasar servicios públicos y actividades económicas a los privados. Descentralizar equivale a privatizar; y

ii.

La descentralización como una forma de aumentar la participación ciudadana. Al aumentar los ámbitos de competencia en la toma de decisiones, acercando las instancias de decisión al ciudadano. Descentralizar equivale a democratizar la sociedad.”31 La primera lectura se asocia a la renuncia que hace el Estado a la función de

producción de bienes y prestación de servicios que asumiera en las épocas del Estado Social y del Estado de Bienestar. Nuevamente aparece el problema de la hipertrofia del aparato burocrático que llevaría al desarrollo del gran mito del Estado como poseedor exclusivo y excluyente de la ineficiencia administrativa. Por tanto, al traspasarse a manos privadas las funciones de producción de bienes y prestación de servicios, el Estado cobrará nuevos niveles de eficiencia administrativa, aparentemente. Esto último, sin perjuicio de la notoria disminución de costos que implicará el privatizar dichas actividades. Por su parte, la segunda lectura nos lleva a la búsqueda de la gobernabilidad participativa. Ello porque se asume que el Estado carece de dones de omnisciencia y requiere de la activa intervención de sus ciudadanos para que las políticas públicas a implementar sean lo más acorde con la realidad. Por lo mismo Boisier citando a Calderón nos dice: “En un sentido más amplio, la gobernabilidad supone además de la calidad democrática del gobierno, por el logro de cierto consenso societal en la formulación de políticas y la resolución de problemas con miras a avanzar significativamente en el desarrollo económico y la integración social; en esencia, de lo que trata es, de elevar la calidad del gobierno mediante el incremento de la capacidad de autogobierno de la propia sociedad.”32 Por lo tanto, al sentirse verdaderos arquitectos y constructores de su destino político, los ciudadanos ganan en autonomía política y tienen mayores posibilidades de

30

LUHMANN, Niklas, La Teoría ... (n. 8) p. 96. CASTRO RAMÍREZ, Bernardo, Desarrollo Regional y Local Endógeno desde la Participación Ciudadana. Ediciones Universitarias de Concepción. Concepción, 2000. p. 73-74. 32 BOISIER, Sergio, Sociedad Civil, ... (n. 22) p. 40. 31

26

generar una gestión pública más acorde con sus intereses de manera que, efectivamente, se procure el desarrollo integral del individuo. Así en el mismo sentido Boisier citando a Hopenhayn sostiene: “Es motivación de la participación: ‘ganar control sobre la propia situación y el proyecto de vida, mediante la intervención en decisiones que afectan el entorno vital en que dicha situación y proyecto se desenvuelven.’ Entorno vital, doblemente entendido como: espacio social y espacio territorial.”33 Sin embargo, el problema de una Administración capaz de responder a las demandas del público no se agotan con la distribución funcional y territorial de competencias públicas en órganos independientes de la autoridad central. También nos encontramos con un problema de composición de los órganos decisores, ello porque la complejidad temática a enfrentar a la hora de la toma de decisiones muestran que se encuentra superado el modelo unipersonal de órganos de decisión. En efecto, al involucrar cada decisión una multiplicidad de temas es cada vez más difícil el poder de decisión en una sola persona, la complejidad de la gestión pública actual lleva a la imprescindible creación de órganos colegiados de decisión. Ello se ve reflejado en la existencia a nivel de Administración Local, al poseer los ayuntamientos o municipios con cuerpos colegiados encargados de decidir la política comunal a implementar. Para definir regionalización, transcribiremos la definición que nos entrega Castro Ramírez al decirnos que regionalización es “el proceso de construir regiones dotadas de una efectiva autonomía, con organismos propios, capaces de generar planes de desarrollo que el gobierno regional, dotado de autonomía de competencias, es capaz de desarrollar.”34 El fortalecimiento progresivo de las entidades de Administración local ha ido redefiniendo la esfera de poder que la autoridad central pueda ejercer, limitándose su actuación al rol de agente articulador de las grandes demandas que involucren a los habitantes del Estado en su totalidad y que son cada día menos. Así, esta vigorización de la descentralización de las decisiones administrativas y la implementación de políticas comunales o regionales tienen como caro objetivo la anhelada debida correspondencia entre los requerimientos de la población y la gestión de la autoridad pública. Y todo ello debido 33

BOISIER, Sergio, Sociedad Civil, ... (n. 22) p. 38

27

al, aparentemente, acertado conocimiento de las posibles respuestas a la problemática local o regional que tienen los habitantes de dichos territorios. Por ello según Boisier “El nuevo escenario político queda definido en términos de la necesaria modernización del Estado, vista ella desde la perspectiva de los propios territorios (un Estado moderno desde tal perspectiva, es un Estado que hace conducción tanto territorial como política); y de las nuevas funciones emergentes para todo gobierno territorial; funciones estrictamente políticas, como el despliegue de una fuerte capacidad de negociación, y funciones sociales, como el despliegue de la capacidad de animación.” 35 Para poder distinguir con mayor nitidez los conceptos de regionalización y descentralización reproduciremos por su claridad la diferenciación hecha por Castro Ramírez quien nos dice: “La regionalización es diferente al proceso de descentralización, la regionalización es un proceso de vistas al desarrollo de regiones dotadas de una efectiva autonomía con organismos para realizar y cumplir funciones de administración y gobierno regional. La descentralización entendida de acuerdo a este concepto de desarrollo regional constituye un aporte importante para incentivar y promover el desarrollo local, aumentar la democratización de los procesos sociales, desarrollar la participación ciudadana y avanzar en la lucha contra la pobreza.”36 La participación de los individuos en la gestión de una localidad tiene como finalidad la satisfacción última de sus intereses particulares. En definitiva participan para encontrar sus propios desarrollos, por ello Boisier citando a Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn nos dice: “Tal desarrollo (el desarrollo a escala humana) se concentra y sustenta en la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales, en la generación de niveles crecientes de autodependencia y en la articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología de los procesos globales con los comportamientos locales, lo personal con lo social, de la planificación con la autonomía y de la sociedad civil con el

34

CASTRO RAMÍREZ, Bernardo, Desarrollo Regional y ... (n. 31) p. 74. BOISIER, Sergio, Sociedad Civil, ... (n. 22). p49 36 CASTRO RAMÍREZ, Bernardo, Desarrollo Regional y ... (n. 31) p. 77. 37 BOISIER, Sergio, “Desarrollo (Local) ¿De qué estamos hablando?” En: Estudios Sociales. Santiago de Chile. Trimestre 1, 2000. Nº 103. p. 84. 35

28

Estado.”37 De esta forma se supera la vieja pugna de la superación de aspiraciones e intereses, ya que no hay predominio del hombre sobre la sociedad o de la Sociedad Civil sobre el Estado, sino que hay simbiosis. Lo que significa, que hay interdependencias e interconectividad entre las diversas pretensiones y demandas circulantes y que la forma de satisfacerlas es en un escenario integrador de la diversidad. Por lo mismo Castro Ramírez destaca la importancia de la participación y sugiere algunas experiencias posibles a practicar tanto a nivel local como regional. Y ellas son: “i.

Desarrollar con las organizaciones de base una sistematización de experiencias, en

la perspectiva de elaborar un diagnóstico participativo de la comuna y la región. Conocer la realidad de los sectores populares desde y con ellos, desarrollando una consciencia crítica; ii.

Que las organizaciones sociales asuman líneas de acción en la perspectiva del

desarrollo regional y local, a partir de una nueva concepción de la regionalización, integrando lo poblacional, lo sindical, las mujeres, la juventud; integrando los actores sociales frente a la atomización de ejes temáticos y actores sociales; iii.

Desarrollar una red de cooperación regional horizontal, motivando a personas,

organizaciones populares, instituciones, ONGs, interesadas en promover el desarrollo local y regional; iv.

Formar personas, dirigentes de base en desarrollo regional, a partir de sus

experiencias en desarrollo local y microrregiones; v.

Conceptualizar un perfil socioeconómico y cultural de los diferentes actores sociales

que conforman la región (pobladores, obreros, mineros, estudiantes, campesinos, etc.), en un enfoque interdisciplinario, con el acompañamiento y apoyo metodológico de las universidades, ONGs y municipios, reforzando así la identidad de la sociedad civil; vi.

Cuantificar y analizar procesos de organización para que ellos definan sus

propuestas de trabajo en el espacio local y regional desarrollando esfuerzos para revitalizar las ciudades pequeñas, medianas y los sectores rurales, desarrollando una mejor integración entre la agricultura y la industria;

29

vii.

Que las organizaciones populares valoricen su organización como una instancia de

dignificación personal y de anuncio de nuevas formas democráticas de construir la sociedad local, comunal y regional; viii.

Integrar la consciencia y conocimiento de la realidad con acciones de

transformación de esa realidad, en un proceso social del que la organización es protagonista; y ix.

Generar un conocimiento a partir de la base y de la acción y apropiarse de él,

desarrollando la ciencia y la tecnología en función especialmente de una estategia de autosuficiencia energético-alimentaria, poniendo énfasis en el desarrollo de la pequeña y mediana industria.” 38 Sin embargo, nos encontramos con una serie de temas cuyo abordaje supera la esfera local, regional o estatal. En efecto, en esta sociedad del conocimiento en la que nos estamos desenvolviendo, el tratamiento de asuntos tales como los medioambientales, los económicos y, en algunos casos, los de combate al crimen organizado, requieren del establecimiento de organismos que en el ámbito interestatal o supraestatal que asuman dicha tarea. Porque el vetusto modelo de Estado Territorial se vuelve naturalmente incompetente ante tópicos cuyas políticas públicas de respuesta sobrepasan el estrecho marco territorial en el que ejerce sus funciones. El análisis de problemática del Estado Territorial en la sociedad del conocimiento no se agota en el tema de la distribución de competencias públicas de decisión. Porque comprende, además, problemas estructurales de gestión. Al ser la desburocratización del accionar del Estado, con la debida flexibilización de los conductos de flujo de la información, el gran desafío a enfrentar al aparato estatal. El sistema de servicios públicos que componen el Estado Territorial tiene la grandísima responsabilidad de absorber convenientemente los cambios tecnológicos que permitan la anhelada reducción al mínimo de los “tiempos muertos”, que representan la espera que deben soportar los particulares al hacer sus respectivos requerimientos específicos al aparato estatal.

38

CASTRO RAMÍREZ, Bernardo, Desarrollo Regional y ... (n. 31) p. 77.

30

En definitiva, el Estado Territorial en la Sociedad del Conocimiento se transforma de autoridad en gestor, estando al servicio de la persona humana y no sólo para sujetarla a su obediencia. Y para que dicha gestión sea realmente eficiente, tiene que cumplir el imprescindible deber de contar con la más completa y actualizada información acerca de los requerimientos a los que deba responder dentro de la esfera de accionar de orden temático. Todo ello, dentro de una atmósfera de la más amplia integración de la diversidad.