XIII ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 25 a 29 de maio de 2009 Florianópolis - Santa Catarina - Brasil
PROGRAMA DE ORDENAMENTO TERRITORIAL DA AGLOMERAÇÃO URBANA DO LITORAL NORTE DO RIO GRANDE DO SUL – “O DIA DEPOIS DOS PLANOS DIRETORES”
Júlio Celso Borello Vargas (Centro Universitário Feevale/Metroplan) -
[email protected] Arquiteto, Mestre em Planejamento Urbano e Regional, Consultor da Metroplan, docente da Feevale
Programa de Ordenamento Territorial da Aglomeração Urbana do Litoral Norte do Rio Grande do Sul – “O Dia Depois dos Planos Diretores” Este artigo é um relato dos resultados preliminares do Programa de Ordenamento Territorial da Aglomeração Urbana do Litoral Norte do Rio Grande do Sul, levado a cabo durante o ano de 2008 pela Metroplan – Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional – como apoio de pesquisadores consultores, o qual teve como objetivo básico articular e nivelar as equipes técnicas municipais e integrar os planos diretores dos 20 municípios da região, compatibilizando-os em uma base georreferenciada única e coerente, em direção a possíveis iniciativas institucionais de planejamento e gestão regionais. O Programa é parte das compensações ambientais das obras de duplicação da rodovia BR-101 Sul e dá continuidade a uma série de ações que vêm sendo desenvolvidas de forma mais ou menos coordenadas e contínuas pelos governos Federal e Estadual desde o estabelecimento legal da Aglomeração em 2004. O artigo faz uma breve apresentação da região, contextualiza as ações e iniciativas de ordenamento territorial no marco contemporâneo do planejamento urbano-ambiental brasileiro, relata as atividades do Programa e discute seus resultados parciais.
Programa de Ordenamento Territorial da Aglomeração Urbana do Litoral Norte do Rio Grande do Sul – “O Dia Depois dos Planos Diretores” Introdução O Programa de Ordenamento Territorial é um dos 23 programas de gestão ambiental constantes do pacote das obras de ampliação da BR-101 Sul. O objetivo central é disciplinar o sistema viário e o uso e ocupação do solo no entorno da rodovia em função do desenvolvimento previsto pela melhoria das condições de acessibilidade advinda da duplicação do trecho. Justifica-se pela necessidade de preservar a capacidade de serviço da rodovia, adequando o atual quadro de uso e ocupação do solo às alterações e propiciadas pelo empreendimento, estabelecendo atividades e morfologias compatíveis e compatibilizando as legislações municipais sob uma ótica sistêmica. Para sua operacionalização, foi firmado o Convênio PP 254/2005-00 entre o DNIT – Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes e a Metroplan, sob a interveniência da Secretaria Estadual da Habitação e Desenvolvimento Urbano (Sehadur/RS). O escopo inicial trazia como conceito de “área de influência” da rodovia apenas municípios cujos territórios fossem diretamente perpassados por seu traçado, o que perfazia um total de 7. No entanto, a equipe técnica envolvida no programa promoveu uma revisão de tais conceitos e solicitou ao DNIT a alteração do objeto, dividindo-o em área de influência direta e indireta da rodovia, de forma a encampar a totalidade dos municípios da Aglomeração. A justificativa foi de que a duplicação acarretará uma transformação sensível em toda a região, sem deixar, porém, de hierarquiza-los em diferentes graus. Na área de influência direta da 101, os municípios receberão impactos primários, mais imediatos e potentes, determinando, especialmente, mudanças significativa nos padrões de uso do solo nas áreas urbanas. Na área indireta, uma vez que a mudança do padrão de acessibilidade determinada pelo projeto de duplicação proporcionará uma sensível dinamização da economia local, certamente associada ao crescimento populacional, reforçando uma tendência já identificada os últimos, os impactos serão mais suaves e de longo prazo. Assim, as ações do Programa foram divididas em duas frentes: a primeira, relativa à área de influência direta centrou-se no “Estabelecimento de Diretrizes de Uso e Ocupação do Solo nas faixas de 200 metros laterais à rodovia BR-101, no trecho compreendido entre Osório e Torres”, com atuação mais próxima às autoridades rodoviárias e com foco nas escalas microscópicas desta entidade espacial de aspecto longitudinal, à semelhança de um grande strip. Já a segunda frente ampliou a escala e buscou – certamente com menos pretensão normativa, porquanto despida da autoridade do órgão federal gestor da BR-101 – a “Integração e articulação das diretrizes regionais de desenvolvimento com as legislações municipais de ordenamento territorial (os Planos Diretores)”.
Durante o ano de 2008, a equipe técnica formada pelos consultores Eng.º Carlos Moacir Dri Consiglio, Arq. MsC. Júlio Celso Vargas
e Arq. MsC. Caroline Kuhn foram os
responsáveis, em conjunto com o corpo técnico da Metroplan, pela condução da segunda frente, desenvolvendo em 4 etapas as atividades de: Levantamento da situação atual do Planejamento Urbano nos municípios integrantes da Aglomeração Urbana do Litoral Norte; Análise e sistematização das informações coletadas; Montagem de base georreferenciada regional contendo informações urbano-ambientais, sócio-econômicas e normativas territoriais municipais; Capacitação e nivelamento de equipes técnicas municipais e Avaliação do cenário de planejamento emergente na região. O resultado é, do ponto de vista institucional, o fortalecimento dos vínculos regionais, tanto no âmbito das equipes técnicas “de base” (formadas por profissionais do quadro de servidores das municipalidades) quanto na esfera político-administrativa, com a conscientização das instâncias superiores das prefeituras e a emergência do que se poderia chamar de “Comitê Técnico” do espaço institucional da AMLINOR – Associação dos Municípios do Litoral Norte do Rio Grande do Sul, à semelhança do que existe na AUNE – Aglomeração urbana do Nordeste do Estado do Rio Grande do Sul. Do ponto de vista material, foi produzida uma consistente base de dados espaciais digital que, aproveitando-se das informações de escala regional (1:50.000) já existentes, amalgamou o substrato natural (dados ambientais e estruturas antrópicas) à leitura demográfica (Censo IBGE) e fundiu a eles a camada prospectiva dos zoneamentos constantes nos planos diretores dos municípios, permitindo um primeiro vislumbre do cenário ideal expresso nas leis da AULINOR.
A Aglomeração Urbana do Litoral Norte do Rio Grande do Sul (AULINOR) A Aglomeração Urbana do Litoral Norte do Rio Grande do Sul (AULINOR) foi estabelecida pela Lei Complementar n° 12.100, de 27 de Maio de 2004, e é composta por 20 municípios: Arroio do Sal, Balneário Pinhal, Capão da Canoa, Capivari do Sul, Caraá., Cidreira, Dom Pedro de Alcântara, Imbé, Itati, Maquiné, Mampituba, Morrinhos do Sul, Osório, Palmares do Sul, Terra de Areia, Torres, Tramandaí, Três Cachoeiras, Três Forquilhas e Xangri-lá. O Litoral Norte é considerado uma aglomeração urbana especial porque a densidade populacional apresenta comportamento sazonal. Esta sazonalidade da ocupação se manifesta sobre uma grande conurbação que, durante três meses por ano – dezembro a março - comporta cerca de 1.000.000 de habitantes, e nos demais meses se reduz a cerca de 250.000 habitantes, ou seja, os meses de verão abrigam uma população sazonal aproximadamente 4 vezes maior do que os demais meses do ano. Segundo a METROPLAN (2004), comparativamente às demais aglomerações no Estado, a região compreendida pelos municípios costeiros do Litoral Norte teve um crescimento populacional de 43,96% em nove anos, o dobro do observado na Aglomeração Urbana do
Nordeste; quase três vezes o da Região Metropolitana de Porto Alegre; 3,5 vezes o da Aglomeração Urbana de Pelotas/Capão do Leão (sul do Estado) e quatro vezes a do Estado como um todo. O crescimento ocorreu principalmente na faixa litorânea, e este processo gerou uma continuidade urbana entre estes municípios.
Figura 1 – A AULINOR (Kuhn, 2008)
O Litoral Norte é uma região riquíssima sob o ponto de vista ambiental. Devido a sua idade geológica recente (cerca de 5.000 a.C.), seus ecossistemas são frágeis e raros. São poucas as regiões do planeta em que ocorrem praias retilíneas e contínuas de tamanha extensão. O litoral gaúcho dispõe de 618 km de extensão, sendo aproximadamente 150 km no litoral norte. A região é geograficamente delimitada ao sul pelo município Balneário Pinhal, ao norte pelo rio Mampituba (divisa com o Estado de Santa Catarina), a leste pelo Oceano Atlântico e, a oeste, pela formação geológica, relevo, bacia de drenagem e limites políticos, estendendose até os limites de São Francisco de Paula, já nos campos de cima da serra. É composta por dois grandes compartimentos de paisagem: a Planície Costeira e a Encosta da Serra e seus vales, que recebem influência marítima e que interferem na planície através de sua drenagem. O Litoral Norte caracteriza-se pela seqüência de ambientes longitudinais à costa
chegando até as bordas da Serra Geral. Identifica-se, após a zona de interface com o mar, a típica planície sedimentar costeira – composta por dunas primárias, secundárias e terciárias –, seguida pelo cordão de lagoas litorâneas e chegando até a encosta da serra, formada pelos vales dos rios Maquiné e Três Forquilhas. Incide sobre ela a área da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica cuja Zona Núcleo consiste em uma área de preservação permanente, de interesse nacional. São elementos importantes ainda as dunas, as lagoas e a vegetação de restinga e mata atlântica. A ocupação mais intensiva deu-se com a chegada de colonos açorianos vindos de Santa Catarina. A região, que era ocupada originalmente por fazendas de criação de gado, foi transformando-se a partir da década de 1940. Nesse período foram implantados pequenos aglomerados de casas junto ao mar para abrigar, nos meses de verão, famílias vindas da Capital e outras regiões do Estado. O veraneio, com sua ocupação sazonal, passou a ser a principal característica do litoral e a ocupação agrícola através de pequenas propriedades familiares, o uso predominante nas áreas interioranas. As ultimas décadas do século XX caracterizaram-se pelo desmembramento de distritos, com a conseqüente criação de novos municípios, passando de apenas dois na década de 1960 – Osório e Torres – para vinte. A intensidade do movimento de emancipação de municípios na região do litoral pode ser verificada nas criações dos Municípios de Balneário Pinhal (1995) e Itati (1996) que se emanciparam de municípios criados a menos de uma década, respectivamente Cidreira e Terra de Areia, ambos de 1988. Esta fragmentação institucional da região facilita a gestão e a administração de nível local e municipal, mas fragiliza a adoção de ações estratégicas regionais. Esta situação culminou com a criação da Aglomeração Urbana por parte do Governo do Estado, como forma de fortalecimento a região na definição e execução de funções publicas de interesse comum. As principais vias de conexão entre os municípios da Aglomeração Urbana do Litoral Norte são a BR-101, a RS-389/Estrada do Mar e a Estrada Interpraias. Analisadas em conjunto, apresentam caráter específico que permite hierarquização conforme tipo de uso e demandas que atendem. A BR-101 é a mais importante via de conexão do litoral norte do estado. Possui caráter supra-regional, conecta o sul do Estado e todo o litoral com outros estados e recebe o tráfego de longa distância e o tráfego regional de carga que abastece tanto o Rio Grande do Sul quanto os municípios da região. Além das vias norte-sul já citadas, as principais vias regionais de ligação são, na direção leste-oeste, as rodovias estaduais RS 040, RS-030, RS-784, RS-407, RS-486 e RS-453.
A BR-101 A BR-101 comporta tráfego nacional e internacional, conectando não só o Litoral, mas todo o Rio Grande do Sul com outros estados, além de ser o caminho principal de ligação do
centro do Brasil com o Uruguai e a Argentina. O volume de tráfego dessa rodovia é estimado em cerca de 10.000 veículos/dia, tendo levado à necessidade de sua readequação. Ela ingressa no Estado do Rio Grande do Sul ao atravessar o Rio Mampituba, que define a divisa territorial com o Estado de Santa Catarina, no Município de Torres. A partir daí, desenvolve-se no sentido norte-sul, atravessando outros cinco Municípios gaúchos – Dom Pedro de Alcântara, Três Cachoeiras, Três Forquilhas, Terra de Areia e Maquiné, até terminar, no entroncamento com a BR-290, no Município de Osório. A obra de ampliação de capacidade da rodovia trará impactos para a economia regional, facilitando a ligação com os outros Estados e com os Países do Mercosul. A produção agropecuária e industrial será escoada com mais rapidez, tornando-se provavelmente mais competitiva no mercado internacional. Além disso, a restauração e a construção de novas pistas vão propiciar a interligação multimodal dos pólos produtivos aos portos marítimos de Santa Catarina e Rio Grande do Sul, bem como a integração econômica regional e nacional.
Figura 2 – BR 101 Sul e municípios da Área de Influência Direta (Kuhn, 2008)
Ordenamento Territorial – Contexto Contemporâneo / Marco legal Uma breve contextualização do marco legal e institucional que emoldura o Programa de Ordenamento territorial da AULINOR se faz necessária, de forma a inseri-lo no espaço das iniciativas federais, estaduais e municipais e cotejá-lo com os princípios e diretrizes da política urbana e ambiental brasileira e mundial. Resumidamente, são estes os elementos supra-municipais que incidem sobre o planejamento e a gestão territorial das cidades atualmente:
Constituição Federal, Artigo 182 – Política Urbana. Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de Julho de 2001. Resoluções do Conselho das Cidades, nº 09 de 08 de Junho de 2006; n° 34 de 01 de julho de 2005; n° 25 de 18 de Março de 2005.
Legislação ambiental, Lei N° 4.771 de Setembro de 1965 (Código Florestal Brasileiro); Lei N° 9.985 de 18 de Julho de 2000 (que regulamenta o art.225, §1°, incisos I,II,III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC - e dá outras providências); as Resoluções do CONAMA Nº 302, de 20 de Março de 2002 (que dispõe sobre os parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno), N° 303 de 20 de Março de 2002 (que dispõe sobre parâmetros definições e limites de Áreas de Preservação Permanente – APPs) e N° 369 de Março de 2006 (que dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente – APP).
Diretrizes, Projetos e Ações Institucionais Recentes para a AULINOR O Litoral Norte do Rio Grande do Sul é objeto de interesse para o planejamento governamental desde longa data. Já em 1975, através de convênio firmado entre a Superintendência de Desenvolvimento da Região Sul (SUDESUL), o Departamento Nacional de Obras e Saneamento (DNOS) e o Governo do Estado, foi elaborado o “Plano Integrado para o Desenvolvimento do Litoral Norte do Rio Grande do Sul”, que tinha por objetivos diagnosticar as características fundamentais da estruturação econômica e territorial da área, identificar suas potencialidades e indicar as linhas de programas e projetos a serem seguidos. Mais adiante, no que se refere aos aspectos de organização territorial, a Constituição Estadual de 1989, reconheceu a necessidade de se estabelecer formas de regionalização em locais que, pelo seu dinamismo e crescimento populacional e socioeconômico, necessitassem de um tratamento diferenciado. Buscou-se contemplar a interação no gerenciamento dos assuntos que transcendessem a fronteira de um Município,
necessitando de processos de gestão integrada com seus vizinhos para a busca de soluções mais efetivas. Em 1994, a CPRM - Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais - elaborou o “Diagnóstico Preliminar dos Aspectos Ambientais do Litoral Norte do Rio Grande do Sul” e, em 1995, o “Diagnóstico da Destinação Final dos Resíduos Sólidos Urbanos”, este último em conjunto com a FEPAM e METROPLAN, e que relacionam o tema para o litoral norte e médio do Estado. (CPRM, 1994, 1995)
Diretrizes Ambientais para o Desenvolvimento dos Municípios do Litoral Norte No ano de 2000 a FEPAM, publicou o documento “Diretrizes Ambientais para o Desenvolvimento dos Municípios do Litoral Norte”, que é o resultado do uso de dois instrumentos de gestão e planejamento: o Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) e o Enquadramento dos Recursos Hídricos. (FEPAM, 2000). Os trabalhos iniciaram em 1988, dentro da metodologia proposta pelo Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro (GERCO). O Zoneamento Ecológico-Econômico é um conjunto de regras para o uso dos recursos ambientais estabelecido por zonas que possuem padrões de paisagem semelhantes. É um instrumento de planejamento que estabelece diretrizes ambientais, permitindo identificar as restrições e potencialidades de uso dos recursos naturais. As 14 zonas propostas no ZEE expressam no detalhe os elementos que compõem essas diferentes paisagens. O texto da proposta do ZEE identifica para cada zona as suas metas, potencialidades e restrições de uso dos recursos ambientais. Descreve cada uma das zonas e suas principais diretrizes ambientais. Elas baseiam-se na legislação ambiental e são fundamentais para o trabalho dos municípios, além de representarem os critérios utilizados pela Fepam no seu trabalho cotidiano de licenciamento ambiental.
Figura 3 - ZEE – Zoneamento Ecológico Econômico (FEPAM, 2000)
Projeto Mata Atlântica Criado em 1990 na Fepam, tem como Objetivo Geral implantar a Reserva da Biosfera da Mata Atlântica no Rio Grande do Sul, priorizando a conservação da biodiversidade, o desenvolvimento sustentável e o conhecimento científico. Através de convênio entre o Governo do Estado e o banco alemão KFW, este projeto trabalhou com a implantação de Unidades de Conservação no Litoral Norte em áreas núcleo da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica, através de ações de instalação de infra-estrutura (com doação de plataformas computacionais para geoprocessamento), recuperação de ecossistemas, alternativas de utilização sustentável dos recursos naturais, controle ambiental e apoio à implementação com capacitação e sensibilização das comunidades locais. A área Piloto do Litoral Norte abrange os municípios de Osório, Terra de Areia, Maquiné, Morrinhos do Sul, Três Cachoeiras, Três Forquilhas, Dom Pedro de Alcântara e Torres. Localizam-se nesta região as áreas mais protegidas da Mata Atlântica, incluindo-se as zonas núcleos das Reservas Biológicas da Serra Geral e Mata Paludosa. Representam
características ambientais e culturais de grande importância para a Reserva da Biosfera, os vales dos rios Maquiné e Três Forquilhas e as lagoas litorâneas.
Programa de Capacitação e Treinamento para Gestores e Servidores Municipais Em 2003 começou o “Programa de Capacitação e Treinamento para Gestores e Servidores Municipais para a Elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal”. A partir da promulgação do Estatuto da Cidade, a METROPLAN enfrentou o desafio de atender às demandas para assessorar a elaboração de Planos Diretores Municipais. Este trabalho pioneiro foi desenvolvido na AULINOR, após o estabelecimento de parceria entre a METROPLAN e a FEPAM, para o assessoramento e capacitação dos Municípios, para elaborarem Planos Diretores Municipais, que internalizem as diretrizes do Zoneamento Ecológico-Econômico no nível municipal.
Avenida do Litoral Levantamentos realizados pela METROPLAN em conjunto com as equipes técnicas das Prefeituras Municipais do Litoral Norte, através dos estudos relativos à formulação de novos planos diretores, indicaram uma série de dificuldades de mobilidade, especialmente no que se refere à circulação de transporte de carga e de passageiros. O Estudo de Concepção do Traçado da Avenida do Litoral e do Sistema de Gerenciamento Regional de Resíduos Sólidos foram contratados através de recursos alocados pelo Conselho Regional de Desenvolvimento – COREDE Litoral – na Consulta Popular para o exercício de 2004, e estão embasados nas citadas funções públicas de gestão comum, visando atender uma significativa demanda regional. Para fins de definição do traçado da Avenida do Litoral considerou-se a área abrangida pelos 11 municípios costeiros do Litoral Norte: Palmares do Sul, Balneário Pinhal, Cidreira, Tramandaí, Imbé, Osório, Xangrilá, Capão da Canoa, Terra de Areia, Arroio do Sal e Torres. (METROPLAN, 2005).
Atlas Socioeconômico da AULINOR Em 2005 foi produzido um documento digital que sintetiza e dispõe em bases espaciais os dados do Censo 2000 do IBGE intitulado “Atlas Socioeconômico da AULINOR” que através de textos, tabelas, gráficos e um conjunto de mapas, apresenta, além das informações em nível de município, dados em nível de setor censitário, possibilitando conhecer as especificidades locais, fundamentais para a compreensão mais aprimorada da realidade econômica e social. Pode-se dizer que o Atlas é, juntamente com os elementos cartográficos resultantes do Projeto Mata Atlântica, o substrato pioneiro de organização digital das bases de informação da região da AULINOR. (METROPLAN, 2005).
Planos diretores municipais
O conteúdo mínimo dos Planos Diretores Municipais, tal como preconizado pelo Ministério das Cidades durante a campanha dos Planos Participativos em 2006, enfatiza especialmente o aspecto conceitual, vinculando-se fortemente à ideologia do Estatuto da Cidade ao exigir um detalhamento do ordenamento territorial que contemple as diretrizes gerais da política urbana brasileira tais como a garantia do direito a cidades sustentáveis, a função social da propriedade e a gestão democrática. No entanto, foi pouco ressaltada a necessidade de que os planos possuíssem qualidade técnica, especialmente relativa à chamada “boa técnica urbanística” a qual é perfeitamente compatível com a doutrina contemporânea e é fundamental para que um plano possa efetivar-se e cumprir seu papel ordenador. Do ponto de vista concreto, é imprescindível que todos os Planos Diretores contenham produtos finais na forma de normas urbanísticas para todo o território municipal: Zoneamento geral (“Zoneamento Ambiental” ou Macrozoneamento”); Delimitação do(s) perímetro(s) urbano(s); Distribuição de usos e atividades; Distribuição de regimes construtivos; Distribuição de padrões de parcelamento do solo; Esquema de estruturação urbana (malha viária básica, centralidades, equipamentos, espaços públicos); Áreas Especiais, Vazios urbanos e outros espaços excepcionais (que demandam projetos específicos); Recomendações para a composição e o funcionamento do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano. Estas devem – ou deveriam ser - apresentadas através de elementos gráficos necessários para a inclusão no projeto de lei municipal, o que nem sempre ocorre. Os mapas, textos, tabelas e quadros deveriam ser claros, inteligíveis e dotados de qualidade visual e comunicacional que permitissem a perfeita compreensão das propostas por parte da população, independentemente de formação técnica.
O Programa de Ordenamento Territorial Metodologia Por se tratar de um serviço com caráter eminentemente de monitoramento institucional, a metodologia foi prática e singela: mobilização das municipalidades, visitação e entrevistas estruturadas com autoridades e corpo técnico para diagnóstico da situação dos planos diretores e demais planos e iniciativas de caráter territorial, levantamento da estrutura física, tecnológica e de pessoal, sistematização e análise das informações. No mês de Agosto foi realizado o “Encontro de Capacitação em Geoprocessamento para Técnicos Municipais da AULINOR”, onde foi discutido o andamento do Programa e realizado um treinamento básico de navegação em software SIG, sobre a base georreferenciada preliminar. O evento contou com a presença de 36 técnicos, representando 16 municípios (80% do total) mais um membro do Comitê da Bacia do rio Tramandaí. Paralelamente a este cerne gerencial, foi sendo construída a base de dados SIG (Sistema de Informações Geográficas) e iniciada sua construção, a partir da leitura e análise do
material levantado para a elaboração de diagnóstico da situação do Planejamento Urbano na região. Para tanto, todas as informações advindas dos municípios foram, para além da organização, ajuste e georreferenciamento do material cartográfico bruto, estudadas a fundo, com reuniões e discussões conjuntas de nivelamento conceitual. Estas reuniões tiveram como pauta central a uniformização das categorias de zoneamento, buscando a construção de padrões universais de zonas que possam absorver a multiplicidade de abordagens e as diferentes propostas das municipalidades, permitindo a montagem do “Banco de Planos Diretores Integrados” e da “Base Preliminar AULINOR”. Estes dois elementos são os alicerces da plataforma tecnológica intitulada “SIG AULINOR” e do desejado “Plano Regional”, que deve ser o próximo passo das iniciativas coordenadas de ordenamento territorial da Aglomeração Urbana do Litoral Norte do RS. Do ponto de vista metodológico, a proposta concentra-se em, primeiramente, uniformizar os campos das normas relativas ao uso do solo, os chamados “regimes construtivos”. Existe muita variação neste aspecto, com variadas abordagens sobre como tratar questões relativas a índices, taxas, recuos e padrões de alturas. Como exemplo, podemos tomar o índice de aproveitamento, o qual apresenta casos em que ele existe ou não; em que existem índices básicos e índices máximos; em que existem índices diferentes para usos residenciais e usos comerciais; em que existem índices adensáveis e não adensáveis (ou “computáveis” e “não computáveis”); em que existem “corredores” ou vias especiais com índices diferenciados que não constam como elementos espacializados nos zoneamentos, apenas são citados no texto da lei. E assim por diante. Também o caso das alturas e recuos, onde são apresentadas diversos métodos de relacionar estas duas grandezas; às vezes com proporções (1/3, 1/4, etc.) e às vezes como relações percentuais (20%, 25%, etc.). Ou seja, verifica-se uma certa dificuldade em compatibilizar os instrumentos de ordenamento territorial em sua dimensão mais básica: os regimes numéricos. Do ponto de vista mais conceitual, relativo à visualização de padrões e à geração de um cenário que descortine o embrião do desejado Plano Regional, a tarefa é um pouco mais complexa, demandando uma construção intelectual mais ousada e que envolveu certa dose de criatividade pois tratou-se de construir três novos campos de reclassificação dos zoneamentos: categoria, uso predominante e densidade. Assim, temos para o campo categoria, o tipo de zona definida por seu enquadramento em urbana ou não urbana, em função do pertencimento aos perímetros urbanos oficialmente delimitados em lei, sub-dividindo este grande grupo em urbana intensiva, extensiva, semiintensiva ou semi-extensiva de acordo com os padrões de parcelamento e ocupação do solo detectados nas normativas constantes dos planos.
A segunda coluna interpretativa – uso predominante – procura classificar cada zona em função das atividades permitidas e/ou estimuladas, condensando a miríade de usos possíveis em grandes classes tais como residencial, mista, industrial, comercial e outras mais contemporâneas como as Unidades de Conservação (Federais, Estaduais e Municipais), as APPs e as genericamente chamadas “Áreas Ambientais”. Por fim, a coluna da densidade propõe enquadrar as porções de território delimitadas nos planos municipais de acordo com a intensidade de ocupação do solo, a qual dá origem aos distintos patamares de densidade, tanto construtiva como a conseqüente densidade populacional. Como quase nenhum plano propõe explicitamente os horizontes de densificação – à exceção de Itati – e poucos trabalham com o instrumento do índice de aproveitamento (IA), a correlação com a densidade planejada não é imediata. Isso demanda, portanto, uma análise acurada das leis, que leve ao entendimento completo dos instrumentos de ocupação e à inferência de um determinado padrão de densidade, o qual muitas vezes, acaba se revelando esdrúxulo até mesmo para os técnicos que elaboraram o documento, pois a percepção daquele indicador de qualidade urbana não se mostrava claro quando da proposição dos índices.
Resultados O resultado concretos foram dois grandes cadastros intitulados “Banco de Informações Municipais” e “Planilha de Avaliação dos Planos Diretores”, mais o “Banco de Planos Diretores Integrado”, que é o substrato da base de dados espacial digital. Analisando de forma preliminar suas informações, é possível perceber que, de uma maneira ou de outra, a maioria dos municípios (14) aprovaram um Plano Diretor recentemente, em períodos que vão desde o final de 2004 até o final de 2008. Ainda assim, é de lamentar o fato de que, passado mais de dois anos do prazo legal, ainda um quarto dos municípios continue sem seu novo Plano Diretor, situando-se em estágios diversos que vão desde a espera pela sanção do Executivo (Xangri-lá), a espera pela aprovação do Legislativo (Arroio do Sal) permanecendo até mesmo na fase de estudos iniciais, como é o caso de Cidreira e Maquiné.
legislativo inicial 10%
legislativo final 5%
aprovado 70%
executivo inicial 15%
Figura 4 – Gráfico da situação dos planos diretores municipais da AULINOR em dezembro de 2008 (Vargas & Kuhn, 2008)
Com relação às instâncias de participação popular, a formação de uma nova cultura de gestão do planejamento ainda não passa de utopia. As diretrizes do Estatuto da Cidade e as doutrinas participativas preconizadas pelo Ministério das Cidades não lograram penetrar nas sociedades, especialmente aquelas do interior do Brasil, como é possível verificar pelo baixo índice de existência de Conselhos ou Fóruns de Planejamento (dois, apenas um em funcionamento). É bem verdade que alguns dos municípios visitados sequer fazem uso efetivo dos dispositivos ordinários de controle de uso e ocupação do solo previstos na própria lei do Plano Diretor, dada a pouca cultura de aprovação e/ou licenciamento de projetos. Isto leva à quase inutilidade das instâncias de deliberação dos casos excepcionais, como por exemplo, construções ou atividades que não se enquadram nas regras comuns do Plano. Soma-se a este fenômeno a baixa credibilidade que estas instâncias têm frente à população menos informada, muito em função da proliferação de conselhos e fóruns verificada nos últimos anos, quando se multiplicaram os conselhos de saúde, educação, segurança, assistência social e outros, quase todos apenas de caráter formal e com pouca efetividade e nenhum impacto concreto na vida das comunidades. As carências de pessoal e equipamento são mais ou menos semelhantes em todas as cidades, revelando uma realidade comum à AULINOR. Seriam necessários mais recursos humanos especializados, a fim de completar um quadro técnico multidisciplinar abrangente em todas as prefeituras. As demandas do pessoal entrevistado também apontam para a falta de mão-de-obra de apoio, especialmente estagiários e desenhistas. Neste ponto, convergem a dependência técnica e, talvez, a dependência políticoadministrativa para o emperramento das estruturas de planejamento e gestão dos municípios. Foi também elaborada uma segunda planilha que tabula o arcabouço de ordenamento territorial dos municípios, verificando a existência, primeiramente, do próprio Plano Diretor e também do chamado “Plano Ambiental” e, a seguir, dos instrumentos de regulamentação do território, analisando a presença das figuras fundamentais do zoneamento e dos regimes urbanísticos. Esta tabulação, juntamente com a verificação levada a cabo em uma terceira planilha intitulada “Elementos”, dá origem a uma avaliação simplificada na qual cada Plano Diretor é classificado em uma categoria: Bom, Suficiente ou Fraco, além, é claro, daqueles que restaram sem informação. A avaliação é baseada em critérios simples, atribuindo valor à presença de diretrizes e normativas explícitas para todo o território do município, com clara definição das áreas urbanas, das Unidades de Conservação e Áreas de Preservação Permanentes, da adequação à legislação ambiental e ao Zoneamento Ecológico-econômico da Fepam e, finalmente, à qualidade dos elementos gráficos e de codificação das normas. Mapas com boa qualidade, com possibilidade de ampliação e razoável fidelidade à realidade em nível
macroscópico foram encontrados em quase todos os planos, em que pese a pouca precisão cartográfica e a baixa resolução de algumas entidades espaciais, especialmente urbanas (quadras, lotes e edificações). Já as tabelas e quadros de apresentação dos padrões de uso, ocupação e parcelamento do solo são, em geral, bastante simplificadas. Elas costumam condensar todos os regimes em um mesmo quadro, o qual aparenta ter partido do modelo de referência da METROPLAN que foi posteriormente copiado por diversos municípios. Sem avaliação 20% Bom 35%
Fraco 15%
Suficiente 30%
Figura 5 – Gráfico da avaliação dos planos diretores municipais da AULINOR em dezembro de 2008 (Vargas & Kuhn, 2008)
As exceções são justamente os municípios maiores, com mais população, mais urbanização, mais dinâmica econômica e, conseqüentemente, maior complexidade nos requerimentos de normatização do uso e da ocupação do território do município, como são os casos de Osório, Xangri-lá, Torres, Capão da Canoa e Tramandaí. Os demais, cuja maior parte do território é rural, apóia seu ordenamento no instrumento do macrozoneamento – ou zoneamento ambiental – definindo basicamente as grande áreas de proteção do ambiente ou exploração primária, dentro das quais estão imersas as pequenas áreas urbanas com sistemas construídos bastante simples, sem disputas imobiliárias relevantes nem maiores pressões por expansão. As questões centrais nestes casos situam-se em torno do impacto das atividades agropecuárias, da instalação de agroindústrias, da preservação de nascentes, lagoas e mananciais e das relações das áreas urbanizadas entre si (sede e distritos) e com as rodovias. É importante apontar que os instrumentos do Estatuto da Cidade, notadamente aqueles de caráter jurídico inovador tais como o Direito de Preempção, a Outorga Onerosa, as Operações Urbanas e, até mesmo, as Áreas Especiais, ainda permanecem como peças de retórica na imensa maioria dos planos. Sua presença no interior dos textos legais, aliás, é fruto muito mais das exigências do próprio Estatuto e das campanhas promovidas até o ano de 2006 do que de verdadeiras convicções dos agentes municipais. A utilização do Modelo de Projeto de Lei, fornecido a título de material didático pelo Curso de Capacitação de Gestores da METROPLAN, foi quase geral e, em alguns casos, literal, o que garantiu a quitação da obrigatoriedade da existência de ferramentas jurídicas tais como as citadas
acima. Isto demonstra a fragilidade das estruturas municipais no sentido de elaborar um documento legal de tamanha complexidade e alcance como é um Plano Diretor. E também justifica a abordagem aqui adotada quando da avaliação do conteúdo dos planos no sentido de contemplar apenas a presença dos mecanismos “clássicos” do ordenamento territorial (zoneamento e regimes), deixando de lado (ao menos por hora) as novidades do Estatuto da Cidade. Encerrado o monitoramento, foi realizada uma rodada de análises quantitativas básicas, desenvolvida sobre a base de dados georreferenciados montada ao longo do ano. Para as três colunas reclassificadas – Categoria, Densidade Esperada e Uso predominante previsto – foi feito um somatório simples considerando a área bruta das zonas, a qual desconsidera apenas os elementos hidrográficos poligonais (lagoas) e mantém os rios e o sistema viário. Estes somatórios foram então transformados em percentuais simples, sem ponderação, resultando em quadro básico que mostra um primeiro cenário planejado ideal para a região, cujos resultados encontram-se nos gráficos a seguir: Densidades
Baixa 27%
Media-baixa Media / Alta 2% 1% Não Informado 1% Zero 11%
Baixissima 57%
Figura 6 – Gráfico percentual das áreas dos planos diretores municipais conforme a coluna reclassificada “Densidades” (Vargas & Kuhn, 2008) Categoria
Urbana Extensiva Urbana Intensiva 2% 6% Urbana Semiextensiva 3%
Nao Urbana 89%
Figura 7 – Gráfico percentual das áreas dos planos diretores municipais conforme a coluna reclassificada “Categoria” (Vargas & Kuhn, 2008)
Uso Predominante APP 11%
Especial Infraestrutura 1%
Misto 4% Protecao Ambiental 22%
Agropecuario 45%
Residencial 4%
UC Municipal UC Federal 2% 5%
UC Estadual 4%
Figura 8 – Gráfico percentual das áreas dos planos diretores municipais conforme a coluna reclassificada “Uso predominante” (Vargas & Kuhn, 2008)
Figura 9 – Mapas temáticos dos percentuais das áreas dos planos diretores municipais conforme as colunas reclassificadas “Categoria”, “Densidades” e “Uso predominante” (Vargas & Kuhn, 2008)
De modo geral, é possível dizer que as vontades expressas nos documentos legais – Planos Diretores – são mais ou menos espelhos das realidades econômicas dos municípios, exprimindo pouco mais do que um rebatimento da situação existente. Reflete-se a realidade de um amplo território não urbanizado, com razoável equilíbrio entre ecossistemas preservados e áreas de atividade primária, por vezes concentrada – como nos bananais das encostas da serra e os arrozais das áreas úmidas do cordão de lagoas – por vezes esparsa – como nas pequenas lavouras de subsistência e criações de gado que ainda se mantém ao longo dos campos que margeiam a RS 389 – Estrada do Mar.
Conclusões Os resultados do ano de 2008 do Programa de Ordenamento Territorial, tendo em vista suas metas e objetivos, foram positivos: por um lado, implementar as ações de capacitação técnica e aparelhamento dos órgãos municipais relativamente à cartografia digital, através de treinamentos e fornecimento de hardware, software, imagens e bases de dados. É um resultado concreto, palpável, mais efetivo do que iniciativas isoladas de cunho informativo a respeito dos conteúdos, dos quais os agentes municipais já têm sido sobrecarregados nos últimos tempos. A idéia foi oferecer um recurso técnico simples e prático, já carregado de informações relevantes, o qual despertou o interesse e começa a contribuir para a criação de uma cultura de planejamento e gestão territorial permanente. Além disso, todos os municípios receberam a mesma base de informações (na forma de uma grande plataforma digital confiável e robusta, disponível para todos os agentes do planejamento territorial das esferas municipal, regional e federal), de maneira a propiciar a visão regional, superando a fragmentação do planejamento e ampliando a discussão sobre o ordenamento do território e reforçando as inter-relações da aglomeração urbana. Por outro lado, a meta de nivelamento dos arcabouços regulatórios das municipalidades, qualificando o conteúdo dos seus instrumentos de ordenamento territorial – especificamente os Planos Diretores – se mostrou mais complexa e desafiadora, quase inalcançável. Alterar planos diretores recentemente aprovados? Intervir em processos legislativos em vias de conclusão ou em contratos particulares entre prefeituras e entes privados responsáveis pela elaboração dos planos? Certamente que não. Um caminho mais objetivo e específico foi vislumbrado a partir da verificação das carências operacionais e da superficialidade dos instrumentos de ordenamento territorial: o aporte de dados sócio-econômicos, de vetores e indicadores de desenvolvimento, de perspectivas de crescimento e expansão, de cenários de futuro, através de movimentos coordenados de institucionalização.
Através
da
sistematização
de
indicadores
censitários,
tanto
populacionais como de atividades e fluxos econômicos, apresentados sobre a base espacial da região e discutidos em instâncias tais como um Fórum de Secretários de Planejamento (já em funcionamento na Região Metropolitana de Porto Alegre), pode-se suprir a lacuna dos atuais planos, baseados em uma abordagem eminentemente ambiental, adequada, porém insuficiente. Esta visão foi correta como primeiro ataque ao problema: traduzir as diretrizes do Zoneamento Ecológico-econômico para a escala municipal, fazendo ver às prefeituras a dimensão de seus territórios, a complexidade dos sistemas bióticos, a geografia, a inter-relação dos elementos naturais com os humanos e etc. Isto levou a este “pacote” de Planos Diretores semelhantes, de grandes manchas que respondem aos condicionantes ambientais e pouca profundidade do ponto de vista da alavancagem do desenvolvimento dos municípios.
Esta ação deverá estar articulada com uma estratégia de informação das esferas decisórias da região, especialmente no sentido de convencimento a respeito da necessidade de montagem de equipes técnicas permanentes, com quadros capacitados e legalmente habilitados, bem como na estruturação de fóruns de discussão e acompanhamento das questões urbano-ambientais. Esta é uma tendência inexorável, a chamada Gestão Plena é uma exigência da qual os municípios das aglomerações urbanas e com características estratégicas não poderão fugir em curto prazo, sob pena de não serem aptos a controlarem o desenvolvimento de seu próprio território. A autonomia da gestão territorial é uma característica do pacto federativo brasileiro, característica essa cada vez mais acentuada pelas novas legislações e preceitos administrativos contemporâneos sem, no entanto, abrir mão do trabalho coletivo, integrado, coordenado e baseado na visão sistêmica da AULINOR como uma grande “cidade” à beira-mar, com seus “bairros” de diferentes características e vocações complementando-se e cooperando entre si.
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