Projeto de Serviços Públicos Locais Orientados à Efetividade: uma Exploração Teórica

Projeto de Serviços Públicos Locais Orientados à Efetividade: uma Exploração Teórica Autoria: Guido Vaz Silva, Maria Clara Lippi, Heitor Mansur Caulliraux

Resumo: O artigo tem por objetivo desenvolver uma discussão conceitual em relação a como serviços públicos locais orientados à efetividade devem ser projetados e avaliados. Dessa forma, a pesquisa desenvolveu uma revisão sistemática da literatura em busca de conceitos relevantes, resultando um artefato conceitual. A articulação dos conceitos proporcionou a identificação e organização de trabalhos relevantes posicionados nas partes do ciclo investigado e observação de lacunas em termos de pesquisas mais específicas, prescritivas e aderentes à realidade pública, principalmente, na etapa sobre o projeto dos serviços. Tais lacunas, por fim, são analisadas como oportunidades para o aprimoramento teórico-prático do tema.

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Introdução Diante de abordagens contemporâneas da denominada segunda onda da New Public Management (NPM), que apresentam posturas favoráveis à descentralização e modernização da gestão pública em governos locais e de experiências conduzidas por países como Inglaterra, México, Alemanha, Nova Zelândia, Noruega, dentre outros nas últimas duas décadas (Elcock, 2005; Gains, John, & Stoker, 2005; Grindle, 2007; Mophert, 2008; Orr & Vince, 2009; Wallis & Dollery, 2001; Wollmann, 2000), esta pesquisa analisa referenciais teóricos e ensaia metodologicamente um processo norteador para projeto de serviços públicos locais. Tais abordagens teóricas e experiências práticas analisadas ocorreram após a primeira onda de reforma da NPM, mais enfática nas discussões de redução de custos e eficiência. Em contraponto, caracterizam-se por preconizarem a eficácia e, mais recentemente, a efetividade no desempenho público em detrimento da ênfase na eficiência, cortes de custos e ajustes fiscais presentes na primeira onda de reformas pelos governos em crise com o modelo do Estado de bem-estar social (Welfare State) (Bresser-Pereira, 1998; Pollit, 2007). As abordagens em questão valeram-se, ainda, da característica dada como inerente aos governos locais em possuírem maior potencial de produção de impactos (outcomes), positivos ou negativos, em decorrência de sua proximidade ao cotidiano dos cidadãos e suas necessidades. O Brasil, por sua vez, iniciou um relevante esforço reformista baseado nos conceitos gerencialistas da NPM durante a segunda metade dos anos 90, mais precisamente com o marco da promulgação do Plano Diretor da Reforma em 1995. Ressalta-se que esse movimento somava-se aos processos de mudança que o país vivenciava em decorrência do resgate da democracia e da promulgação da Constituição de 1988, por estabelecer novos marcos nas relações institucionais e de cidadania, entre as quais, se destacava a autonomia concedida ao ente municipal dentro do federalismo brasileiro. Todavia, retomando tal tendência internacional e a relacionando com o cenário federalista que se implantou no Brasil após a redemocratização, pode-se afirmar que a realidade brasileira também necessita de governos subnacionais com desempenho melhores. Nas últimas três décadas, a gestão municipal vem tornando-se um tema central na formulação e na execução das políticas públicas brasileiras. Isso decorre da redefinição do papel dos municípios brasileiros no provimento de bens e serviços públicos à população, causado principalmente pelos seguintes processos: a descentralização federativa, a universalização dos direitos da cidadania e a instituição da seguridade social (Veloso, Monasterio, Vieira & Miranda, 2011, p. 11). A autonomia político-administrativa, advinda por meio da Constituição de 1988, conferiu competência da prestação e do desempenho de serviços essenciais aos governos locais, tais como: educação infantil e ensino fundamental, saúde, planejamento e ocupação do solo, iluminação pública, tratamento de resíduos, entre outros. Apesar destas (e outras) responsabilidades transferidas pela descentralização aos governos locais, tem-se que os conceitos da Administração Pública pós-burocrática utilizados em reformas internacionais e na Reforma de 1995 não foram desenvolvidos sistematicamente no nível da administração pública local brasileira, ou seja, nos entes municipais (Abrucio, Pedroti, & Pó, 2010; BresserPereira, 1998). Para o caso brasileiro, adiciona-se ao cenário o processo de urbanização problemático, tardio e não planejado (Telles, 1995; Telles, 2010), que gerou áreas acentuadamente segregadas com enormes desafios de natureza social e econômica para serem tratados nas cidades, ampliando, dessa forma, a complexidade dos problemas sociais a serem tratados e geridos pelos governos locais.

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Segundo Currie, Grubnic e Hodges (2011), as abordagens teóricas mais recentes buscam avançar em métodos para o auxílio dos gestores públicos, compondo o corpo da pós New Public Management ou segunda onda de reformas. A literatura internacional possui quantidade razoável de material nesse sentido, em temas sobre: a relação entre o desenvolvimento e execução de planos governamentais, a gestão do desempenho de serviços públicos, a contratualização entre organizações de quaisquer personalidades jurídicas (pública ou privada) e principalmente sobre avanços nas relações de governança de serviços públicos com o ambiente privado, o terceiro setor e a população (Bovaird & Löeffler, 2009; Bovaird, 2011; Boyne, Meier, O’Toole, & Walker, 2006.; Pollit & Bouckaert, 2011). No entanto, conforme pesquisa bibliográfica recente, Silva, Lacerda, Da Silva e Caulliraux (2011) afirmam que as pesquisas, em nível nacional, sobre gestão pública local no Brasil continuam com a perspectiva de certo insulamento burocrático, sem a ênfase necessária nos impactos que os serviços públicos causam na sociedade alvo. Este artigo parte da premissa, então, que os governos locais precisam utilizar requisitos de projetos para os serviços públicos orientando-se à efetividade e devem ter método para avaliar se esses serviços estão gerando outcomes (impactos) diferentes da situação anterior ao projeto. A Figura 1 busca localizar a problemática, ainda em um nível abstrato, com base em um ciclo hipotético inicial.

Figura 1. Contexto do projeto de serviços públicos orientados à efetividade

Dentro dos esforços para aumentar a capacidade de governo (Matus, 2000), o objeto mais amplo com o qual o presente trabalho dialoga e busca produzir avanços é a capacidade de projetar serviços públicos orientados à efetividade. Parte-se da premissa de que as ações públicas devem ser projetadas orientadas por resultados transformadores, rompendo com a visão restrita a processos e produtos. O esquema conceitual disposto na Figura 1 enseja uma dinâmica cíclica que se debruça na compreensão das relações entre (a) a determinação de impactos almejados por meio da análise de certo contexto social complexo; (b) a elaboração do (re) projeto de serviços públicos orientados ao alcance de impactos pré-definidos e almejados; e (c) a avaliação do grau de transformação obtido na dada situação complexa. Os governos locais se configuram como vetores relevantes no que tange o entendimento de problemas sociais, os quais devem procurar aumentar a capacidade de respostas (“responsiveness”) e a prestação de contas (“accountability”) do poder público. Além disso, os mesmos devem objetivar o incremento dos outputs-outcomes entregues pelos serviços públicos prestados. Desta forma, coaduna-se com a necessidade de maior efetividade da gestão pública, orientando-se por indicadores e instrumentos de planejamento de curto, médio e longo prazo (Abrucio et al., 2010). Nesse sentido, alguns autores relacionam a posição privilegiada dos governos locais no que tange o entendimento das necessidades dos cidadãos, 3

com a consequente premissa de que estes entes devem objetivar o incremento dos outputsoutcomes entregues pelas ações públicas (Andrews & Entwistle, 2010; Bovaird & Loeffler, 2009; Bovaird, 2011; Boyne et al. 2006; Murray, 2009; Pollitt & Bouckaert, 2011). Em recentes experiências modernizantes em entes locais (estados e municípios), observa-se certa ampliação dos conceitos da Administração Pública pós-burocrática (Abrucio, et al., 2010; Caulliraux & Yuki, 2004; Filho, 1998; Vilhena, Martins, Marini, & Guimarães, 2006). No entanto, tais movimentos têm ocorrido de forma assistemática e restrita, o que aponta para carência significativa na capacidade de governo da maioria dos municípios brasileiros. Dessa forma, fica evidente a necessidade por uma ampla modernização sistemática da gestão pública dos governos subnacionais brasileiros, pela qual esta pesquisa julga produzir subsídios para ações concretas futuras, principalmente no que diz respeito ao projeto de serviços públicos orientados pela entrega de resultados transformadores (outcomes) aos cidadãos alvo e sua avaliação. 2

Referencial Teórico A discussão proposta por esta pesquisa passa pela hipótese de que um projeto de serviço realizado de forma rigorosa e orientado por indicadores de impacto tende a gerar mais resultados concretos do que a ausência desse tipo de especificação. Nesse sentido, as bases teóricas que sustentam a pesquisa estão relacionadas com os temas “Governos Locais”, “Projeto de Serviços” e “Gestão do Desempenho na Gestão Pública”, expostos sob a forma dos tópicos 2.1 e 2.2, os quais discorrem, respectivamente, sobre o projeto de serviços locais públicos e sua relação com os outcomes. 2.1 Projeto de serviços públicos locais Em busca de padrões nesse movimento multifacetado, Heinrich (2010) elenca princípios que a NPM teria desde o início: avaliar resultados; colocar o cliente com relevante participação para definição das ações públicas; introduzir orientação ao mercado e descentralizar. Sobre isso, Carneiro e Brasil (2007) informam que “a descentralização e o ‘protagonismo’ da esfera local têm enfaticamente comparecido na agenda dos organismos internacionais”. Esses mesmos autores complementam que tais organismos defendem possíveis virtudes da descentralização, tais como: maior capacidade de resposta (responsiveness), eficiência e prestação de contas (accountability), bem como melhor desempenho na provisão dos serviços públicos. Em sua organização política e administrativa, o Brasil divide-se por meio da égide do federalismo com três níveis de governos (central, estadual e municipal), que possuem autonomia política e administrativa entre si, mas constituem uma federação. A partir da promulgação da Constituição de 1988 este ente adquiriu autonomia política, legislativa, administrativa, financeira e organizativa. Conferiu-se a eles, ainda, a responsabilidade por serviços essenciais. Diante (a) das evidências que demonstram aumento da relevância das instâncias locais para as discussões acerca de governos mais efetivos e (b) de fatos históricos recentes na história brasileira que resultaram em mais autonomia e representatividade quantitativa delas no federalismo brasileiro, justifica-se a necessidade por aprimoramento da investigação sobre o projeto de serviços que estes governos colocam em prática e o desempenho dos mesmos. Sobre isso, Garces e Silveira (2002, p. 28-29) concordam que: A articulação com os Estados e municípios precisa também ser expandida, para aumentar a eficácia e a eficiência das políticas públicas, reduzindo sobreposições e potencializando sinergias. O sucesso de qualquer iniciativa nessa direção depende, porém, da modernização

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dos sistemas de planejamento, orçamento e gestão de Estados e Municípios (Garces & Silveira, 2002, p. 28-29). Considerando, então, o potencial dos governos locais em impactarem de forma mais direta o dia a dia dos cidadãos por meio da prestação de serviços combinado com a escassez de métodos ou abordagens que busquem aumentar a efetividade dos serviços prestados pelos municípios brasileiros, este tópico sintetiza como o projeto (design) de serviços públicos é abordado pela literatura que se encarrega do referido tema. Para tal, serão apresentadas abordagens encontradas na literatura que contribuíram para a construção do arcabouço conceitual sobre projeto de serviços públicos nesta pesquisa. Estas foram divididas e classificadas em (a) abordagens do design; (b) abordagens da elaboração e governança dos serviços públicos locais; (c) marketing de serviços, e (d) operações de serviços. Destaca-se que as duas últimas abordagens apresentadas são provenientes de conceitos advindos da literatura de serviços propriamente dita. Assim, a Figura 2 descreve, de forma sintética, o escopo das referidas abordagens identificadas na literatura. Abordagem

Descrição Costa (2012, p. 43) define o design de serviços como “um processo contínuo de desenvolvimento que se adapta às organizações e seus clientes. É um processo multidisciplinar que integra e relaciona diversos campos do conhecimento”. As abordagens contemporâneas de design de serviços em ambientes públicos e privados propõem aos projetistas a utilização de Design práticas e ferramentas voltadas ao estabelecimento de relações empáticas com as necessidades e expectativas de satisfação dos cidadãos para aperfeiçoar a concepção de serviços cada vez mais efetivos. Ao mesmo tempo, harmonizam as possibilidades e os meios que a organização tem para definir o desempenho do serviço e o nível de qualidade desejada pelos usuários. Além da literatura das escolas de Design, há uma literatura mais voltada para discutir a necessidade de projeto de serviços orientar-se aos impactos (outcomes) na gestão pública. No entanto, tais abordagens estão em níveis de detalhes mais agregados, distantes da especificação Elaboração e dos serviços, propriamente dita. Bovaird (2011) aponta que os propósitos dessas iniciativas são: governança dos informar o entendimento de diferentes parceiros da localidade sobre os efeitos de suas serviços intervenções; para destacar as áreas em que esse entendimento não está formado, de modo que públicos locais possam ser desenvolvidas discussões para produzir mais entendimento e estruturar o debate sobre os impactos prováveis em diferentes tipos de intervenção sobre os impactos. Assim, notase certa convergência no que tange a discussão relativa à participação dos cidadãos na definição dos impactos e, à posterior vinculação dos serviços a esses resultados esperados. Segundo Soares (2005), a literatura de serviços é muito dispersa e a produção ainda está voltada principalmente para operação no ambiente privado, ou seja, na discussão de projeto de serviço há muita atenção a discussões de marketing para o posicionamento frente aos concorrentes com Marketing de decisões de preço, atributos, tipo de usuário, dentre outros. Na revisão realizada pela autora, a abordagem foca na qualidade do serviço, entendida como uma medida de quão bem o nível de serviços serviço entregue atende às expectativas dos clientes. Outro aspecto importante na abordagem da qualidade é o entendimento da experiência de serviço dos cidadãos. Esse aspecto também é considerado pela abordagem do design. Johnston e Clark (2002) e Gianesi e Correa (1994) procuram discutir a aplicação de decisões da estratégia de operações e técnicas para projetar os serviços. Gianesi e Correa (1994) apresentam que as principais características que diferenciam as operações de serviços são: a intangibilidade dos serviços; a necessidade da presença do cliente ou do bem de sua propriedade; e o fato de que Operações de geralmente os serviços são produzidos e consumidos simultaneamente. Outra questão serviços importante, destacada por Johnston e Clark (2002), são as análises e decisões sobre a relação entre volume e variedade que o projeto de serviço necessita. Esta relação é associada à natureza dos problemas contingenciados no local alvo da intervenção. Estas análises auxiliam a necessidade de entender a demanda pelo serviço, pois disso deriva algumas decisões de especificação dos serviços. Figura 2. Síntese das abordagens de projeto de serviços

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2.2 A relação dos serviços públicos locais com impactos Em consonância à discussão proposta por este artigo, o tema gestão de desempenho, elemento-chave das reformas do setor público desde 1980, torna-se fundamental para a etapa de avaliação de qualquer projeto de serviços, porém com ênfase na medição da efetividade das ações. O foco na medição de desempenho faz parte da abordagem mais ampla das ondas da NPM que abrangeu a maioria dos Estados da Europa Ocidental (Andrews, Boyne, Law, & Walker, 2005). No entanto, é importante salientar que a NPM não originou a ideia de mensurar o desempenho. Desde os anos 40 já existiam discussões sobre a eficiência dos orçamentos, principalmente nos Estados Unidos (Bouckaert & Van Dooren, 2009). Andrews et al. (2005), porém, afirmam que a partir dos anos 80 e 90, governos pelo mundo todo estiveram interessados em julgar o desempenho de seus serviços públicos. Isto tem produzido regimes complexos e sofisticados para a geração de informação sobre sucessos e fracassos organizacionais a políticos, gestores e ao público em geral. Os mesmos autores citam uma lista de exemplos que incluem: a mensuração de desempenho das cidades chinesas; o “Comprehensive Performance Assessment” nos governos locais ingleses, o “Government Performance Results Act” nos Estados Unidos; o “Service Improvement Initiative” no Canadá; o “Putting Service First” na Austrália, o “Strategic Results Area Networks” na Nova Zelândia, o “Management by Results” na Suécia e a regulação do “Performance Management and Policy Evaluation” na Holanda. Além da característica prática empregada pelos governos, Andrews et al. (2005) detectam também aumento expressivo no interesse acadêmico na compreensão deste fenômeno, quando afirmam que “pesquisadores têm aumentado sua atenção significativamente para o desempenho dos serviços públicos” (Andrews et al., 2005, p.14). Bouckaert e Van Dooren (2009) acrescentam que desde a nova emergência da discussão no âmbito da NPM, as principais medições focavam o entendimento entre os recursos (inputs) e a eficiência. Recentemente, o foco mudou para indicadores que demonstrem a qualidade de vida dos cidadãos e a qualidade da governança pública. Ingraham (2007) conceitua a capacidade de gestão pública como habilidade das Administrações de cumprir com suas responsabilidades em um governo democrático: utilizar sabiamente os recursos públicos e direcioná-los para os objetivos desejados; gerir programas e pessoas de forma eficiente; e avaliar se os objetivos estão sendo alcançados. Ao avaliarem as ações relacionadas à modernização da gestão pública brasileira nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e de Luís Inácio Lula da Silva (20032010), Abrucio et al. (2010, p. 72-73) destacam quatro pontos que deveriam liderar a agenda de ações para a modernização do Estado brasileiro no século XXI, a saber:  Aperfeiçoamento da burocracia com redução do número de cargos políticos com comissão, capacitando os altos dirigentes públicos e, sobretudo melhorando a qualidade da burocracia subnacional;  Melhoria da eficiência estatal, começando pela reformulação da lógica orçamentária, hoje marcada pelo engessamento da maior parte das despesas e pela falta de monitoramento efetivo dos gastos públicos, regulados por metas;  Melhoria da forma na qual a sociedade controla o poder público, tornando mais efetivos os instrumentos de accountability já existentes;  Aumento da efetividade da gestão pública, orientando-se por indicadores e instrumentos de planejamento de curto, médio e longo prazo. O último ponto reflete especificamente a urgência por uma discussão de efetividade no âmbito das ações por uma gestão pública que entregue mais resultados à população brasileira. Esta necessidade também está na pauta de governos e autores pelo mundo (Boyne et al. 2006; Bovaird & Löeffler, 2009; Bovaird, 2011; Murray, 2009; Pollitt & Bouckaert, 2011). 6

Lynn (2010), analisando os legados da NPM, sugeriu que deveria ser desenvolvida uma agenda de pesquisas em bases teóricas que abordasse questões sobre como e em que medidas as instituições, a liderança e a gestão influenciam o desempenho ou a criação de Estados democráticos eficazes e responsáveis. De acordo com Andrews e Entwistle (2010), governos em todo o mundo aumentam a busca por reformas dos serviços públicos, a fim de produzir melhores e equânimes resultados transformadores (outcomes) a um custo menor para o contribuinte. Discutindo esse ponto, Heinrich (2010, p.65) defende que “os ‘blocos de construção’ teóricos para essa empreitada existem; o desafio correspondente consiste em integrar as contribuições intelectuais das múltiplas disciplinas em uma estrutura analítica que produzirá, de forma contínua, informações e percepções úteis aos gestores públicos”. Heinrich (2010) também discute que uma dificuldade para a orientação a resultados transformadores é, justamente, a doença do curto prazo, por vezes, incentivada pelo sistema de gestão do desempenho. Sobre isso, o desafio consiste em obter correlações firmes entre objetivos e desempenho de curto-prazo e os resultados e impactos de longo-prazo. Porém, o próprio autor adverte que muitos programas negligenciam as possíveis contradições entre as diferentes dimensões temporais. Exemplo clássico são professores mensurados por aprovação no curto-prazo, sendo incentivados assim a ensinar para os testes em detrimento de uma formação que, de fato, implicará em melhor formação do aluno e, possivelmente, melhor comportamento cidadão, melhor colocação do aluno no mercado de trabalho, dentre outros impactos. Existem, ainda, abordagens mais recentes que buscam avaliar os impactos de programas e políticas públicos, conforme disposto na Figura 3. Método

Definição Mede a variação temporal de mudanças no grupo de tratamento entre a situação anterior e Pré-Pós posterior à intervenção. Mede as diferenças entre o grupo de tratamento e o grupo de controle apenas após o Diferença Simples término da intervenção. Diferenças em Compara a variação dos resultados do grupo de tratamento ao longo do tempo contra a Diferenças progressão de um grupo de controle. Regressão Os participantes da intervenção são comparados com os não participantes, controlando Multivariada outros fatores potencialmente explicativos. Os indivíduos do grupo tratado são comparados com indivíduos similares do grupo de “Matching” comparação. Método experimental para medir relações causais entre duas variáveis, comparando Avaliação Aleatória participantes e não participantes, quando a participação foi randomizada. Figura 3. Síntese de métodos para avaliação de desempenho Fonte: Adaptado de Gertler, P. J., Premand, P., Martinez, S., Vermeersch, C. M. J., & Rawlings, L. B. (2011). Impact Evaluation in Practice. New York.

Nesses métodos, busca-se demonstrar que certo programa realmente causou determinado conjunto de mudanças, tentando isolar que as mudanças não tenham sido provocadas por outros fatores ou por eventos que aconteceram ao mesmo tempo. Para tal, torna-se necessário mostrar que, se o programa não tivesse sido implementado, as mudanças observadas não teriam acontecido. Os métodos denominam esse cenário como o contrafatual, ou seja, trata-se de um grupo de controle estimado ou acompanhado, em paralelo à implementação da política, para representar a ausência da intervenção dada ao outro grupo (grupo de tratamento). Considera-se que o impacto em que se pode ter confiança de causalidade com a intervenção advém da diferença entre a medição do(s) impacto(s) no grupo de tratamento contra o(s) impacto(s) medido(s) no grupo de controle. 3

Método de Trabalho Lynn (2010) e Andrews e Entwistle (2010), analisando os legados da NPM, sugerem que deveria ser desenvolvida uma agenda de pesquisas em bases teóricas que abordasse 7

questões sobre como e em que medidas instituições, a liderança e a gestão influenciam desempenho ou a criação de Estados democráticos eficazes e responsáveis. Acrescentam que governos em todo o mundo tem aumentado a busca por reformas dos serviços públicos a fim de produzir melhores e equânimes resultados transformadores (outcomes) a um custo menor para o contribuinte. Dessa forma, dentro dos esforços para aumentar a capacidade de governo, o objeto mais amplo com o qual este trabalho busca produzir avanços é a capacidade de projetar serviços públicos orientados à efetividade. Então, este artigo discute um método que tem por premissa que as ações públicas devem ser projetadas orientadas por impactos (outcomes). Sendo assim, almeja-se explorar “se” e “como” serviços locais orientados pela efetividade devem ser projetados e avaliados a partir da literatura. Dentro desse contexto, a pesquisa busca agregar conhecimento metodológico para que o ciclo apresentado, ainda em termos agregados, na Figura 1, seja desdobrado em termos mais operacionalizáveis. Para tal, durante o andamento da pesquisa para o alcance do objetivo geral estabelecido, faz-se necessário o cumprimento de objetivos específicos, a saber:  Explorar conceitos e métodos na literatura advindos da “gestão do desempenho” no âmbito público;  Explorar conceitos e métodos na literatura advindos do “projeto de serviços públicos”;  Explorar conceitos e métodos na literatura que proponham relações entre outcomes advindos do planejamento estratégico e o projeto (design) de serviços públicos. Por fim, o método de trabalho empregado na pesquisa no intuito de atingir os objetivos supracitados, é ilustrado na Figura 4.

Figura 4. Método de trabalho

Tendo em vista os objetivos delimitados para a pesquisa, foram definidas as bases de periódicos que seriam consultadas e as palavras-chave a serem exploradas no intuito de proceder com a busca bibliográfica. Com o conjunto de artigos relevantes selecionados realizou-se uma leitura sinóptica (Adler & Van Doren, 1972) dos mesmos em busca de conceitos ou requisitos que caracterizassem etapas necessárias para o satisfatório projeto de serviços e sua avaliação. Feito isso, ordenou-se o conjunto de etapas identificadas anteriormente de modo que propiciassem mais pragmatismo ao ciclo de projeto de serviços públicos locais orientados a outcomes. Os resultados destas etapas são descritos no tópico 4. 4

Resultados O presente tópico apresenta os resultados inerentes à execução das etapas do método de trabalho apresentadas na Figura 4. 8

4.1 Seleção de artigos acadêmicos relevantes Com o objetivo de obter os principais conceitos relacionados ao delineamento da pesquisa, e frente ao extenso material bibliográfico atualmente disponível, estabeleceu-se um método para acesso e tratamento sistemático. Inicialmente realizou-se um levantamento nas principais bases de pesquisa para que fossem observadas as produções acadêmicas sobre o tema. Tal busca seguiu adaptações do método proposto por Hart (2011), cujos procedimentos e resultados são descritos neste tópico, em consonância aos objetivos intermediários delineados para a pesquisa. A revisão da literatura recorreu às bases ISI Knowledge; Proquest; Revista da Administração Pública; Revista do Serviço Público; Anais da ANPAD; e Banco de Teses e Dissertações (http://bdtd.ibict.br/), a partir do conjunto de palavras-chave elencados na Figura 5.

Figura 5. Conjunto de palavras-chave para revisão sistemática da literatura

Nas bases nacionais foi empregado o conjunto de palavras-chave em português e, nas internacionais, o em inglês. Além disso, optou-se por não restringir o filtro em relação aos anos de publicação, o que possibilitou um maior universo de busca. No entanto, se houvesse um retorno com grande incidência de resultados não necessariamente diretamente relacionados ao tema de busca, os autores filtraram o período de publicação a partir de 2000. Dessa forma, a síntese da forma de acesso e dos principais resultados desta etapa é apresentada na Tabela 1. Tabela 1 Resultados da Revisão Sistemática

Internacionais

Fonte (Base de Dados)

ISI Knowledge Proquest

Palavraschave - servic* - outcome* - "local government" - design

Nacionais

Scielo Revista da Administração Pública Revista do Serviço Público Anais do EnANPAD

- serviço* - impacto* - municip* - projeto*

Critérios de Busca - Título - Texto do documento - Combinando termos - Todos os índices - Combinando termos - Título - Termos utilizados isoladamente

Resultado

Selecionados (Leitura Inspecional)

Relevantes (Leitura Analítica)

1.130

32

20

992

45

25

1.754

11

4

148

9

6

37

6

4

941

31

16

9

Banco de Teses e Dissertações (http://bdtd.ibict.br/)

- Título - Texto do documento - Combinando termos

516

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Os retornos imediatos que emergiram nas buscas foram registrados na coluna “Resultado” e, após leitura dos títulos e resumos, selecionou-se os materiais com potencial de contribuição ao estudo, registrados na coluna “Selecionados (Leitura Inspecional)” e, destes, após a leitura inspecional, somente alguns foram classificados como “Relevantes (Leitura Analítica)” para que efetivamente fossem considerados na leitura analítica e sinóptica e, eventualmente, empregados na pesquisa. Ademais, os critérios de buscas e outros filtros empregados sofreram pequenos ajustes (indicados na Tabela 1), quando pertinente, em decorrência das peculiaridades do mecanismo de busca de cada base consultada (Adler & Van Doren, 1972). 4.2

Extração dos conceitos correlatos ao ciclo de projeto de serviços público orientados à efetividade

Em níveis de agregação elevados, alguns esquemas foram encontrados (Bernstein,2001; Hannah, Wandersman & Chien, 2010; Bovaird, 2011), porém a revisão sistemática da literatura conduzida confirmou a condição particionada e multifacetada da bibliografia compulsada e a inexistência de estudos robustos sobre a estruturação de serviços públicos locais. Dessa forma, decidiu-se pela articulação dos elementos encontrados que gerasse um modelo com o ciclo esperado para o projeto e avaliação de serviços públicos locais orientados à efetividade. Trata-se, portanto, de um artefato conceitual (Lacerda, Dresch, Proença & Antunes, 2013), potencialmente orientador para gestores públicos locais em ações práticas como, por exemplo, estratégias de projeto de serviços para regiões degradadas socialmente. Para a elaboração deste artefato, procedeu-se uma análise minuciosa dos materiais selecionados de modo que possibilitasse o mapeamento dos conceitos apreendidos. Tais conceitos serão apresentados e descritos a seguir. Para mais detalhes e rastreamento bibliográfico de cada conceito, consultar Silva (2013). a) Diagnóstico Estratégico: concentra técnicas e procedimentos que produzem entendimento situacional do governo local; b) Planejamento estratégico de governo: Contém os objetivos e efeitos tecnopolíticos projetados e determina o nível (a meta) que se pretende alcançar nos indicadores estratégicos temporalmente determinados; c) Georreferenciamento dos impactos pretendidos: determina uma visão espacial da situação atual dos indicadores socioeconômicos relacionados aos objetivos estratégicos e das metas traçadas para eles, bem como possibilita processos de priorização de ações táticas e operacionais; d) Diagnóstico da situação específica priorizada: consiste no aprofundamento da situação atual dos impactos almejados sobre determinado recorte submunicipal (bairro, comunidade, setor censitário, entre outros) a partir de priorização tecnopolítica. Para tal, são necessários métodos para compreensão e informações específicas do modus operandi e das condições de vida na localidade alvo; e) Determinação de resultados e impactos: trata-se da concepção de resultados em diferentes horizontes temporais almejados pelo programa público que, consequentemente, devem orientar a concepção do conjunto de serviços públicos que devem produzir impactos ao longo do tempo;

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f) Participação: deve haver canais abertos continuamente para fomentar o diálogo entre a população local e o poder público. Ademais, a sociedade local deve participar de decisões sobre questões relevantes, principalmente, nas etapas “diagnóstico da situação específica priorizada”, “determinação de resultados e impactos”, bem como em “projeto de serviços orientado aos impactos”; g) Projeto de serviços orientado aos impactos: Consiste na especificação do serviço, ou seja, na elaboração de seu conceito e de seus processos mais detalhados, bem como pelo estabelecimento de níveis de serviços orientados aos resultados e impactos definidos; h) Detalhamento dos recursos necessários: detalhamentos relacionados ao projeto das instalações, ao dimensionamento quantitativo e qualitativo de pessoas, às evidências físicas do serviço e às necessidades de tecnologia da informação; i) Prestação de serviços: Consiste na operação e manutenção contínua do serviço e análises visando à melhoria contínua da operação e o aumento de eficiência e eficácia; j) Análise da efetividade: Consiste na mensuração sistemática dos outcomes e indicadores setoriais definidos como alvo de melhoria contínua. Deve alimentar a prestação de contas e retroalimentar todo o processo como fonte para melhorias contínuas; k) Accountability: Compreende o ato de tornar público o desempenho aferido no serviço, tanto no que tange à utilização de recursos, quanto ao atingimento de metas estabelecidas. Quando temporalmente possível os impactos aferidos também devem ser informados à sociedade, que deve dispor, continuamente, de canais abertos para o exercício de controle social. 4.3 Organização dos conceitos Martins (2012) discute os princípios da pesquisa para defender que um modelo representa ordem. Trata-se de uma construção mental da ordem que torna possível o “como deveria ser”. Dessa forma, o modelo proposto pela presente pesquisa, o qual propõe organizar os conceitos correlatos ao ciclo de projeto de serviços públicos orientados à efetividade, é ilustrado na Figura 6.

Figura 6. Esquema conceitual para projeto de serviços públicos locais orientados à efetividade

O esquema contém uma divisão em níveis para efeitos de localização geral das etapas em gradientes hierárquicos. Assim, o nível denominado “macrogovernamental” concentra 11

etapas relacionadas à análise estratégica do ente governamental e que deve produzir seu projeto de governo. Nesse nível o modelo contém os conceitos: “Diagnóstico Estratégico” e “Planejamento estratégico de governo”. Sequencialmente, o conceito “Georreferenciamento dos outcomes pretendidos” realiza a passagem do nível “macrogovernamental” para o nível denominado de “programas públicos”, que compreende as etapas para elaboração propriamente dita de ações públicas direcionadas a produzir resultados em realidade problemática específica. Por fim, o nível inferior é denominado “serviços públicos”, pois se trata da ação final e, normalmente, perene que pode gerar resultados aos cidadãos. Esta perspectiva traz consigo hipótese de que o que transforma é a prestação contínua de serviços. Para o projeto de certos serviços pode ser necessária a modificação da infraestrutura urbana existente, uma série de investimentos em equipamentos urbanos, dentre outras ações. Contudo, defende-se aqui que o que gera impactos nos índices de desenvolvimento são serviços públicos (não necessariamente estatais) recebidos pela população. 5

Conclusão Não obstante a parcimônia inerente a qualquer modelo, considera-se que o modelo conceitual construído aqui contribui porque realiza uma organização que pode ser útil a gestores e pesquisadores da área. Articulação e organização análogas a essa não foram identificadas na revisão sistemática procedida na etapa 1 do método de trabalho. A pesquisa possibilita, ainda, considerações acerca do estado da literatura. Principalmente nas referências nacionais, o assunto é tratado de forma incipiente, tanto que foi necessário reunir conceitos de diversas fontes para que o modelo pudesse ser concebido. Percebe-se também a não existência de pesquisas explicativas ou propositivas sobre “como” o projeto de serviços deve ser realizado. Tal fato se apresenta como uma lacuna importante da literatura. As abordagens do design e de operações identificadas na literatura de serviços tratam de certos passos inerentes ao projeto detalhado de serviço, mas a abordagem é demasiadamente orientada para a lógica do mercado privado. Não tendo sido possível a identificação de trabalhos sobre o projeto de serviços que trate das peculiaridades e idiossincrasias relacionadas à especificação de serviços públicos. Nesse sentido, acredita-se que existem oportunidades reais de desenvolvimento de pesquisas para avanços nessa temática. Inicialmente, é necessário evoluir em termos de um método ainda genérico que abarque passos mínimos para uma especificação a contento de serviços públicos que garanta padrões de qualidade alinhados com os impactos pretendidos. Sobre esse ponto, defende-se que esse artigo pode ser utilizado como um ponto de partida para um escrutínio maior dos conceitos articulados no modelo. Observa-se, ainda, a necessidade da derivação de métodos específicos por tipos de serviços. Por exemplo, não foram encontrados trabalhos sobre certos serviços como o de coleta de lixo e distribuição de água. Certamente, é possível se tornar mais prescritivo à medida que se discuta profundamente os passos para a especificação e determinação de indicadores de efetividade possíveis para tipos de serviço. Por fim, conclui-se que este ensaio teórico agrega ao tema por causa da análise da literatura que identificou referências e lacunas e, principalmente, pela articulação estabelecida entre conceitos afetos ao ciclo investigado. Acredita-se, ainda, que este modelo deva ser utilizado como uma lente de análise em investigações empíricas para a constatação sobre como, de fato, as municipalidades brasileiras projetam serviços públicos urbanos geridos ou governados por elas.

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