Quebrando Paradigmas no Setor Público com Inovação: o Caso da Mobilidade Urbana na Cidade de São Paulo

Quebrando Paradigmas no Setor Público com Inovação: o Caso da Mobilidade Urbana na Cidade de São Paulo Autoria: Rafael Tartaroti, Raquel Sobral Nonato

Resumo Este artigo apresenta uma reflexão sobre os instrumentos de inovação na gestão pública que permearam a implementação da atual política de mobilidade urbana na cidade de São Paulo. Implementado em março de 2014, o MobiLab representa uma resposta às Manifestações de Junho de 2013 contra o aumento das tarifas do transporte público coletivo. Do ponto de vista metodológico, o estudo está focado em revisão de literatura e análise documental. A análise permitiu compreender a inserção da inovação na política pública bem como iluminou para as potencialidades de disseminação e os desafios impostos aos atores envolvidos no processo. Palavras-chave: Inovação, administração pública, governo, mobilidade urbana, políticas públicas. Introdução Este trabalho tem por objetivo analisar os instrumentos e ferramentas de inovação aplicadas na política de mobilidade urbana na cidade de São Paulo. Mais especificamente, o artigo apresenta as potencialidades e os desafios de inserir mecanismos de inovação na implementação de políticas públicas. Do ponto de vista semântico, a inovação está relacionada a “tornar novo, “fornecer mudanças” ou ainda, “alterar aquilo que é estabelecido”, sendo que a relação do novo com existente é por vezes contraditória, estando abertas a diferentes interpretações e perspectivas (Spink, 2003). Quando trazida para os instrumentos e ferramentas de políticas públicas, a inovação permite quebrar paradigmas, desvendar novas rotinas desencadeando novas soluções para problemas públicos complexos. Embora os problemas de trânsito e déficit de transporte público sejam velhos conhecidos da cidade de São Paulo e de seus 11,8 milhões de paulistanos (IBGE, 2010) a temática da mobilidade urbana ganhou maior proporção no debate público a partir de 2013, em um contexto de manifestações e pressão da sociedade civil, conjuntura que representou uma janela de oportunidade para que a mesma fosse inserida na agenda decisória governamental (Kingdon, 2006) e, mais tarde, corroborasse para a inovação na referida política. Do ponto de vista metodológico, o estudo está focado em revisão de literatura sobre inovação e implementação de políticas públicas, análise documental sobre a experiência de mobilidade urbana da cidade de São Paulo (relatórios técnicos, legislação, notícias) e observação livre. A análise permitirá compreender as diferentes dimensões da inovação nas políticas públicas, além de refletir sobre o potencial de disseminação dessa política em outros contextos. Dessa forma, o presente artigo está organizado em duas partes, além desta de caráter introdutório e considerações finais. A primeira discute da inovação no campo de estudos de políticas públicas. Em seguida, é apresentada a análise da adoção de inovação na política de mobilidade urbana de São Paulo, destacando seus elementos constitutivos, institucionais e organizacionais que acompanharam a implementação da referida política pública. Não se trata, portanto, de uma avaliação sobre a efetividade da experiência estudada, mas representa um esforço de estabelecer um panorama inicial para compreender como os instrumentos e a 1

ferramentas de inovação estão sendo articulados e em que medida eles estão convergindo em efeitos práticos no alcance dos objetivos da política. 1. O lugar da inovação no campo de políticas públicas Nos últimos anos, uma série de tópicos teóricos sobre políticas públicas foram utilizados em um esforço para compreender o processo decisório - e seus respectivos nexos institucionais - no enfrentamento de problemas complexos em um ambiente de múltiplos atores (Subirats, 2012). No rol dessas abordagens está a inovação, com caráter multidisciplinar, tem sido incorporado ao campo de políticas públicas. De Acordo com Jacobi e Pinho: Inovar implica introduzir mudanças dentro de uma ordem existente ou planejada e, portanto, alterar elementos e introduzir aspectos valorativos, seja em instituições, em métodos, em técnicas, em formas organizacionais, em avaliação, em atitudes, em relações sociais, em componentes materiais, etc., é sempre inovar em relação a algo (2006:8)

Na comunidade epistêmica da administração pública brasileira, embora seja cada vez mais presente em fóruns e discussões termos como inovação, best bractices e good governance, é perceptível que há uma lacuna na literatura (Spink, 2003, Farah, 2008; Paulics, 2009), o que aponta para a necessidade de maior observação analítica desse fenômeno. Quanto a forma em que a inovação é aplicada nas políticas públicas, Farah (2007) argumenta que a mesma pode ser demonstrada enquanto “produto” da ação governamental, reconhecendo mudanças no contexto das políticas públicas e resultando em novas políticas. Por outro lado, a inovação também pode ser evidenciada em novos processos decisórios e novas formas de gestão, enquanto concebida como “processos” políticos e administrativos. Em ambos os casos, a aplicabilidade da inovação está atrelada a alguns fatores, tais como o grau de adaptação da localidade para “receber” esta inovação ou a capacidade institucional para selecioná-la entre um “repertório de alternativas” alcançando assim melhores resultados, além de fatores como incentivos políticos, econômicos e sociais (Spink, 2003; Farah, 2008). Ademais, não se pode negligenciar a influência dos atores que participam deste processo, tendo papel fundamental para o estabelecimento de consensos e nos rumos entorno da implementação da inovação na política pública. Os autores caracterizam tal influência tanto em termos de origem, sendo eles internos ou externos face à localidade receptora (Farah, 2006), como em termos de seu âmbito de atuação, que corresponde a ação direta ou indireta (Dolowitz e Marshal, 1996). Entre os atores identificados pela literatura, estão a figura dos burocratas, políticos eleitos, Organizações Supra-nacionais, grupos de pressão (movimentos sociais, organizações, especialistas) e empreendedores políticos. Na etapa de implementação da inovação nas políticas públicas, políticos e burocratas exercem papel fundamental para influenciar no processo de transformação de uma experiência para uma experiência modular, de modo a propiciar disseminação e mecanismos de aprendizagem institucional. Deste modo, os instrumentos e ferramentas de inovação não são concebidos como soluções completas e fechadas em si, mas produtos e processos que estruturam, orientam e transformam a formatação das políticas públicas. Do ponto de vista analítico, o desafio da implementação da inovação nas políticas corresponde a fatores institucionais, organizacionais, materiais e simbólicos, articulados sobretudo pela ação intencional dos atores. A próxima 2

seção ilustra as alternativas colocadas à gestão pública municipal de São Paulo na adoção de práticas e políticas de inovação em mobilidade urbana. 2. Inovação na política de mobilidade urbana da cidade de São Paulo O ano de 2013 foi marcado pelas Manifestações de Junho, movimento popular que tomou conta das ruas de diversas cidades do país que reivindicava a revogação do aumento das tarifas do transporte público coletivo. Na cidade de São Paulo, após o aumento das passagens de ônibus, metrô e trem, ocorreram 6 grandes atos de forma intensa, levando milhares de pessoas às ruas por 13 dias até que a decisão fosse revogada (Judensnaider et al., 2013). Por mais que a pauta dos protestos fosse única – revogar o aumento tarifário, as manifestações contribuíram para a abertura de uma janela de oportunidades, pois reivindicavam implicitamente a melhoria na qualidade dos deslocamentos na cidade. A partir desse cenário, o governo municipal aproveitou para colocar como prioridade em sua agenda o que já constava no seu plano de governo e no Plano de Metas (2013-2016), mas que, como representava riscos ao status quo vigente, carecia de apoio de parte da sociedade e da grande mídia para implementação. As primeiras medidas adotadas foram estruturais, de maior visibilidade e impacto ao sistema viário, que historicamente não onerava os usuários de automóveis, como a execução de mais que o dobro de faixas exclusivas de ônibus previstas no Plano de Metas. Posteriormente, vieram as ciclovias, substituindo vagas públicas para automóveis, e ações estruturais na gestão da política de mobilidade urbana, como a criação do Conselho Municipal de Trânsito e Transporte (CMTT), revogação da licitação de todo o sistema dos ônibus municipais e, consequentemente, a contratação e uma verificação independente para analisar e avaliar tanto a gestão pública quanto a operação privada do sistema de transporte municipal. Naquele mesmo ano, com o intuito de promover maior transparência, de forma pioneira no país, o governo abriu os dados de geolocalização de todos os ônibus municipais, em tempo real, e dados de ocorrências de trânsito em duas hackatonas (maratonas de programação), permitindo a criação e/ou o uso dos dados por diversos aplicativos para celulares, aprimorando a relação do serviço com os cidadãos. Neste contexto, em março de 2014, foi criado o MobiLab (Laboratório de Mobilidade Urbana e Protocolos Abertos) pela Secretaria Municipal de Transportes (SMT) com o objetivo de buscar o desenvolvimento de soluções com inovação tecnológica para a melhoria da mobilidade urbana; promover dados abertos; abordar não apenas trânsito e transporte, mas um ecossistema complexo de mobilidade urbana e integrado entre os diversos atores que o compõe, integrando as duas empresas públicas ligadas à SMT, a SPTrans (São Paulo Transporte S.A), responsável pela gestão do transporte, e a CET (Companhia de Engenharia de Tráfego), responsável pelo organização do sistema viário. Além da extensa base de dados de mobilidade urbana gerada por estes 3 órgãos, o Laboratório também abriga, exclusivamente, os dados operacionais do transporte individual, recentemente regulamentado para uso intensivo do viário urbano pela exploração de atividade econômica privada, ou seja, o serviço realizado por aplicativos de celular que utilizam carros particulares ou públicos (táxi) para transportar passageiros, fortalecendo a regulação e o planejamento de políticas públicas do setor. O MobiLab com a premissa do uso de software livre e código aberto alimenta um ecossistema de desenvolvimento dentro de sua sede, um espaço de coworking, espaço de interação e cooperação entre diversos atores públicos e privados, o primeiro na gestão pública do país criado exclusivamente para esta finalidade. Assim, soluções são desenvolvidas com 3

cooperação e orientação técnica da administração pública juntamente com startupsi, academia (como as parcerias com Harvard University e Universidade de São Paulo) e terceiro setor (como a Iniciativa Bloomberg de Segurança Global no Trânsito). Todas elas tem diretamente a gestão pública como a principal demandante dos produtos a serem desenvolvidos. O Laboratório também abriga startups que contemplam soluções demandadas diretamente pelos cidadãos, como aplicativos para localização dos ônibus, pagamento de passagem via celulares, logística de entregas e roteirização para ciclistas, pedestres e cegos, o que fortalece ainda mais a troca de experiências e conhecimento dentro do espaço de coworking. Com esta finalidade, no primeiro semestre de 2016, em parceria com a São Paulo Negócios, empresa pública vinculada à Secretaria Municipal de Finanças e Desenvolvimento Econômico, foi criado o “Residência MobiLab”, o primeiro programa de residência público para startups de mobilidade de São Paulo (MobiLab, 2016), com o objetivo de incentivar soluções que atendam a demanda da sociedade. Elas ‘habitam’ o espaço de coworking, recebendo mentorias de especialistas, dados de mobilidade, acesso a técnicos da gestão, eventos, entre outros. Por outro lado, o MobiLab uniu a expertise das startups com os interesses da administração pública e criou um novo modelo de contratação e desenvolvimento de soluções em tecnologia da informação e comunicação (TIC) dentro do setor público, que é apresentado no próximo item com o devido destaque. O MobiLab, quebrando paradigmas no desenvolvimento de soluções tecnológicas e inovadoras dentro da gestão pública, recebeu dois prêmios internacionais, o Enterprising City/State MobiPrize em 2014 pela Universidade de Michigan (EUA), e o Sustainable Transport Award (Prêmio de Transporte Sustentável) em 2015, criado pelo ITDP (Institudo de Políticas de Transporte e Desenvolvimento - sigla em inglês). 2.1. Inovação na forma de contratualização com setor privado A forma tradicional de contratação do setor privado pelo setor público na área de TIC, ocorre essencialmente via licitação na modalidade concorrência pública, na qual se define nos mínimos detalhes tudo o que se espera do produto final, incluindo todos os meios que devem ser utilizados, ordenando a classificação dos concorrentes pelos critérios de técnica e/ou preço. O resultado predominantemente é da contratação de grandes empresas que oferecem soluções caras, demoradas e monolíticas. Logo, esta alternativa tradicional torna o produto contratado mais caro e menos adequado às necessidades da administração pública (MobiLab, 2015). No segundo semestre de 2015, a SMT lançou o edital de concurso público para seleção, financialmente e internalização de até 14 projetos de TIC com foco em mobilidade, a serem desenvolvidos no MobiLab. Com prêmios com valores entre 115 mil e 835 mil reais, o concurso foi destinado a pessoas físicas e pessoas jurídicas, neste último caso, admitindo apenas microempreendedor individual, microempresas e empresas de pequeno porte. Assim, o objetivo é que o governo atue como uma startup, apostando em soluções que já existem, em código aberto, e ciclos rápidos de desenvolvimento, que duram semanas e não anos para acontecer (MobiLab, 2015). A construção dos termos de referência de cada projeto foi coordenada pelo MobiLab e elaborados com a participação de analistas e áreas de tecnologia da informação da SMT, SPTrans e CET, em conjunto com as áreas detentoras das demandas, seguindo as diretrizes do uso de códigos abertos, software livre e da promoção de inovação no desenvolvimento dos projetos. Logo, as especificações dos projetos definiram apenas os requisitos mínimos que todas as empresas e/ou pessoas físicas deveriam assegurar nas suas propostas, assim buscou4

se possibilitar que os proponentes incorporassem soluções inovadoras que precisariam ser necessariamente abertas, pensando fora da caixa. A adoção da modalidade concurso público, não utilizada na administração pública para contratação de serviço de TIC, convergiu pela necessidade de estimular e viabilizar a exigência de padrões mínimos mas, ao mesmo tempo, permitiu o recebimento de soluções inovadoras e ainda não conhecidas internamente para os desafios dos projetos, o que outras modalidades de licitação não abrigariam neste modelo. Para isto, os critérios de análise e pontuação das propostas recebidas foram voltados para a valorização de criatividade, viabilidade, adequação às necessidades da proposta, entre outros. Para dar suporte na avaliação das propostas, previu-se um parecer técnico de um ente externo à administração pública, o que corroborou para auxiliar na seleção de soluções ainda não conhecidas dentro da administração pública, fortalecendo também o papel da academia na concepção dos projetos, uma vez que a Universidade de São Paulo realizou tais análises que deram suporte à comissão julgadora do concurso. No primeiro semestre de 2016, cinco startups proponentes já haviam sido contratadas pelo MobiLab e estavam em desenvolvimento conjuntamente com a administração pública, que definiu um gestor e um líder técnico da área demandante (SMT, SPTrans ou CET) que diz respeito a cada projeto. 3. Discussões dos resultados e considerações finais Por todo exposto, a apresentação da trajetória da atual política de mobilidade urbana na cidade de São Paulo traz em si aspectos interessantes para análise. O quadro 1 sintetiza as principais ferramentas e/ou instrumentos identificados na referida experiência. Quadro 1 - Instrumentos e ferramentas de inovação e seus efeitos Instrumentos/ferramentas

Efeitos no processo

Efeitos no produto

Integração entre secretarias Maior celeridade e Validação e anuência e empresas públicas integração para alcançar os do produto pelos atores objetivos da política. envolvidos. Espaço de coworking

Troca e produção de Permite inovação conhecimento entre atores através de soluções antes multidisciplinares. não conhecidas em ambiente.

Uso de software livre e Economia código aberto. inovação desenvolvimento soluções.

e Possibilidade de no otimização sem novas de contratações; aberto para uso de outros órgãos públicos ou privados.

Contratualização com o Permite inovação Cria soluções setor privado pela além dos requisitos mínimos inovadoras e replicáveis a modalidade de concurso previstos para soluções já baixo custo. 5

Instrumentos/ferramentas público

Efeitos no processo conhecidas; rapidez.

economia

Efeitos no produto

e

A priori, é importante destacar as contingências locais que permitiram que a inovação fosse adotada. Após as manifestações de junho e a pressão da sociedade civil frente à mobilidade urbana, propiciou ambiente favorável para a ação governamental no que tange à aceitação de instrumentos inovadores. Outro aspecto relevante se relaciona ao desenho da política pública. A experiência do MobiLab contribuiu para pensar formas integradas e convergentes para buscar soluções inovadoras. Nesse sentido, articular ações de SMT, SPTrans e CET significou romper com barreiras intragovernamentais, de modo a ressignificar a própria forma de compreender a mobilidade urbana, propondo novas formas de interação entre os atores envolvidos, obtendo ganhos ainda no campo da transparência. No que concerne ao uso de software livre e código aberto, acredita-se que o uso desses instrumentos geram economia de licenças e contribuem para que todo o trabalho realizado se torne disponível, propiciando que a própria administração possa otimizá-los futuramente e para que qualquer cidadão ou demais Prefeituras possam utilizar. Além disto, quando eles são realizados em um ambiente que proporciona interação entre diversos colaboradores, como ocorrem em espaços de coworking, corrobora para transferência do conhecimento entre todos os envolvidos. Por fim, a inovação inserida ao promover a seleção de projetos por meio de concurso público permitiu um novo olhar sobre as parcerias. O novo modelo de contratação promoveu alterações na relação com o setor privado, acomodando startups dentro da máquina pública com o propósito de criar soluções inovadoras, customizadas e de baixo custo, contribuindo para que os servidores públicos se apropriem do conhecimento produzido. O presente estudo, portanto, não esgota os dilemas e as potencialidades da inovação de políticas públicas de mobilidade urbana no contexto subnacional, contudo representa uma tentativa de refletir sobre as capacidades criativas locais para responder de forma inovadora aos problemas complexos. Referências DOLOWITZ, David and MARSH, David. Who learns what from whom: a review of the policy transfer literature. Political Studies, v. 44, p. 343-357, 1996. JACOBI, Pedro; PINHO, José Antonio. Inovação no campo da gestão pública local: novos desafios, novos patamares. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006. KINGDON, John W. Juntando as coisas. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas públicas: coletânea. Brasília: ENAP v.1, 2006. MobiLab. Edital de Chamamento Público n° 02, de 11 de julho de 2016. Procedimento simplificado de seleção para o Programa de Residência MobiLab. Endereço eletrônico. 2016. Disponível em: . Acesso em: 03 ago. 2016. ______. Edital de Concurso Público n. 01, de 24 de novembro de 2015, para seleção, contratação e internalização de projetos de tecnologia da informação e comunicação com foco em mobilidade. Disponível em: . Acesso em: 03 ago. 2016.

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Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Endereço eletrônico. Disponível em: . JUDENSNAIDER, Elena et al. Vinte centavos: a luta contra o aumento. – 1. Ed. – São Paulo: Veneta, 2013. KINGDON, John W. Como chega a hora de uma idéia? In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas públicas: coletânea. Brasília: ENAP, 2006. V. 1 FARAH, Marta Ferreira Santos. Continuidade e disseminação de inovações na gestão pública subnacional no Brasil. XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma Del Estado y de la Administración Pública. Santo Domingo, República Dominicana, 30 de outubro a 2 de noviembro de 2007. FARAH, Marta Ferreira Santos. Disseminação de inovações e políticas públicas e espaço local. Organizações e Sociedade, v.15 - n.45 - Abril/Junho – 2008. FARAH, Marta Ferreira Santos. Dissemination of innovations: learning from sub-national awards programmes in Brazil. In: UNDESA. United Nations Department of Economic and Social Affairs. Innovations in governance and Public Administration: replicating what works. United Nations, New York, 2006. p.67-76. SÃO PAULO (Município). Decreto nº 56.981, de 10 de maio de 2016, que dispõe sobre o uso intensivo do viário urbano municipal para exploração de atividade econômica privada de transporte individual remunerado de passageiros de utilidade pública, o serviço de carona solidária e o compartilhamento de veículos sem condutor. Disponível em: . Acesso em: 02 ago. 2016. ______. Plano de Metas 2013-2016. Disponível em: . Acesso em: 15 jul. 2016. ______. Portaria nº 76, de 21 de outubro de 2015, que regulamenta as atividades do laboratório de mobilidade urbana e protocolos abertos da Secretaria, da CET e da SPTrans. Disponível em: . Acesso em: 07 jul. 2016. SECRETARIA MUNICIPAL DE TRANSPORTES (SMT). Livro institucional. A cidade que a gente quer. 2016. SPINK, Peter. Inovação na perspectiva dos inovadores: a experiência do Programa Gestão Pública e Cidadania. Cadernos Ebape, vol 1, nº 2, 2003. SUBIRATS, Joan, KNOEPFEL, Peter, LARRUE, Corinne y VARONE, Frédéric. Análisis y gestión de políticas públicas. Cap. 2 – Las políticas públicas.

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Neste contexto, considera-se startup um grupo de empreendedores, organizado como pessoa jurídica ou física, que possui processos ou serviços que utilizam softwares ou serviços de TIC como instrumentos para o desenvolvimento de suas soluções.

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