QUESTÕES TERMINOLÓGICAS E HISTÓRICAS ACERCA DA POLÍTICA AGRÁRIA BRASILEIRA REFORMULADA A PARTIR DO ESTATUTO DA TERRA DE 1964

Maria Cristina Vidotte Blanco Tárrega Sônia Fátima Schwendler Organizadoras

Conflitos Agrários seus sujeitos, seus direitos

Goiânia, 2015

© 2015 by Maria Cristina Vidotte Blanco Tárrega, Sônia Fátima Schwendler Editora da PUC Goiás Rua Colônia, Qd. 240C, Lt. 26-29 Chácara C2, Jardim Novo Mundo. CEP. 74.713-200 - Goiânia - Goiás - Brasil Secretaria e Fax (62) 3946-1814, Revistas (62) 3946-1815 Coordenação (62) 3946-1816, Livraria (62) 3946-1080 http://www.pucgoias.edu.br/ucg/editora/site/ Comissão Técnica Biblioteca Central da PUC Goiás Normalização Ana Paula Revisão Humberto Alves Soares de Melo Design de capa e Editoração eletrônica

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C748

Conflitos agrários: seus sujeitos, seus direitos / organizadoras, Maria Cristina Vidotte Blanco Tárrega, Sônia Fátima Schwendler. – Goiânia: Ed. da PUC Goiás, 2015. 308 p.: 22 cm ISBN 978-85-7103-881-3 1. Direito agrário. 2. Direitos humanos. I. Tárrega, Maria Cristina Vidotte Blanco (org.). II. Schwendler, Sônia Fátima (org.). III. Título. CDU:

349.42

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SUMÁRIO

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PREFÁCIO

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DIREITOS HUMANOS E DIREITO AGRÁRIO: UMA ANÁLISE A PARTIR DOS SUJEITOS DO CAMPO Maria Cristina Vidotte Blanco Tárrega; Sônia Fátima Schwendler

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SOBERANIA ALIMENTAR COMO TERRITÓRIO Bernardo Mançano Fernandes

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EXPANSÃO DO CAPITAL NO CAMPO E A REPRESSÃO POLÍTICO-JUDICIAL DOS MOVIMENTOS CAMPONESES NO BRASIL E NA ARGENTINA Rubens Souza; Mariana Romano

93

A FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA TERRA, OS SUJEITOS DE DIREITOS E AS SUAS LUTAS Maria Cristina Vidotte Blanco Tárrega; Bárbara Luiza Ribeiro Rodrigues

115

TEMPOREROS Y TEMPORERAS DEL VINO EN CASABLANCA, CHILE: EL TRABAJO COMO CAMPO DE CONFLICTO Y TENSIÓN Pamela Caro

155

“ROMPENDO O SILÊNCIO”: A RESISTÊNCIA DAS MULHERES CAMPONESAS FRENTE À EXPANSÃO DA MONOCULTURA DO EUCALIPTO NO RIO GRANDE DO SUL E A CRIMINALIZAÇÃO DAS LUTAS SOCIAIS Sônia Fátima Schwendler

189

A PROTEÇÃO JURÍDICA DA TERRITORIALIDADE ÉTNICA: AS COMUNIDADES QUILOMBOLAS Cesar Augusto Baldi

239

O DIREITO QUILOMBOLA E OS ENTRAVES DA ESTRUTURA AGRÁRIA FUNDIÁRIA BRASILEIRA Lilian Cristina Bernardo Gomes

271

EL DEBER DE CONSULTAR A LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN CHIAPAS O EL ARTE DE LA SIMULACIÓN Elisa Cruz Rueda

285

NOVOS SUJEITOS SOCIAIS E A CONSTRUÇÃO PLURAL DE DIREITOS Antonio Carlos Wolkmer

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QUESTÕES TERMINOLÓGICAS E HISTÓRICAS ACERCA DA POLÍTICA AGRÁRIA BRASILEIRA REFORMULADA A PARTIR DO ESTATUTO DA TERRA DE 1964 Cláudio Cesar Grande Junior

QUESTÕES TERMINOLÓGICAS E HISTÓRICAS ACERCA DA POLÍTICA AGRÁRIA BRASILEIRA, REFORMULADA A PARTIR DO ESTATUTO DA TERRA DE 1964 Cláudio Cesar Grande Junior1

Introdução

O

s principais nortes de nossa atual política agrária foram inaugurados em 1964 pelo Estatuto da Terra. Mas, no que consiste exatamente a expressão “política agrária”? A esse problema o presente texto pretende oferecer uma nova proposição, a partir da distinção entre os termos agrário, agrícola, rural e rústico. Estabelecido um entendimento do que seja política agrária, no que significou exatamente a mudança da política agrária a partir do Estatuto da Terra de 1964? A esse segundo problema, o artigo tenta apresentar respostas analisando o contexto histórico da promulgação do Estatuto da Terra. Questões terminológicas com os vocábulos agrário, rural e rústico Gustavo Elias Kallás Rezek (2007, p. 36) expõe como “um grave problema terminológico à espera de solução” a confusão instaurada pela legislação com os vocábulos agrário, rural e rústico. Concordando com esse autor, “rural” parece indicar a mera localidade de algo como não situado na urbs, ou seja, como não urbano. Já este adjetivo identifica algo que se situa na cidade. Citando Octávio Mello Alvarenga (1985, p. 8), para quem agrário equivale a ager, antigo terreno romano cultivado ou cultivável, então agrário seria a terra susceptível de produção (REZEK, 2007, p. 45). 1 Mestre em Direito Agrário pela Universidade Federal de Goiás. Especialista em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Goiás. Especialista em Direito Administrativo Contemporâneo pelo Instituto de Direito Administrativo de Goiás. Procurador do Estado de Goiás.

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Assim se distingue rural de agrário, sendo que o primeiro simplesmente identifica a localização de algo e, consoante Alvarenga, um conceito estático, e o segundo se refere ao trabalho de agilização dos fatores produtivos da natureza, um conceito dinâmico, com o que concorda Benedito Ferreira Marques (2009): o rural é concebido como o terreno que se situa distante da urbs, pouco importando a sua destinação. Já o agrário é considerado o campo suscetível de produção ou destinado à exploração. O rural tem uma conotação estática, enquanto o agrário tem caráter dinâmico (p. 03).

Por sua vez, o vocábulo rústico também não se confunde com o rural e muito menos com o agrário. Ulpiano (apud REZEK, 2007) lembra que o termo vem do latim rusticus, referente a “terreno não edificado”, onde a terra se manifesta em sua virgindade. De acordo com Rezek (2007, p. 48), “Um parque verde no centro da cidade é imóvel rústico, mas não é rural”. Não é o aproveitamento ou a exploração do imóvel que determina sua não rusticidade, mas sim o grau de artificialidade do meio: Se o resultado da ação humana produziu um ambiente preponderantemente natural (assemelhado àquele que pode ser observado na natureza), ou, pelo contrário, artificial, como galpões, tanques cimentados de piscicultura, estufas, edifícios de criação, onde prevalece a obra humana (REZEK, 2007, p. 48).

Rezek enfrentou esses problemas terminológicos ao abordar o imóvel agrário, a fim de distingui-lo do imóvel rural e do imóvel rústico, criticando a histórica confusão que a legislação foi provocando com esses institutos. Problemática nas designações das políticas voltadas para as atividades agrárias Este artigo leva a discussão terminológica, acima narrada, para a seara das políticas voltadas às atividades agrárias, na qual surge a confusão com mais outro vocábulo, o “agrícola”, uma vez que a legislação pátria o adota para designar uma determinada política que, na verdade, é muito mais abrangente do que esta expressão tende a sugerir.

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Agrícola, segundo Aurélio Buarque Holanda Ferreira (2004), significa: “1. Relativo à agricultura. 2. Que se dedica à agricultura. 3. Que é baseado na agricultura, ou é próprio dela”. Agricultura, por sua vez, conforme o mesmo dicionarista (FERREIRA, 2004) denota, significa: “1. Arte de cultivar os campos; cultivo da terra; lavoura; cultura. 2. Conjunto de operações que transformam o solo natural para produção de vegetais úteis ao homem”. Observar-se-á, adiante, que a nossa legislação chamada política “agrícola” não é destinada somente à produção de vegetais úteis ao homem, mas também à reprodução de animais igualmente proveitosos ao ser humano, alcançando, portanto, a pecuária. Poder-se-ia falar, então, em política “agropecuária”. Contudo, ainda é mais do que isso, é uma política para as atividades “agrárias”, cujas definições têm causado intensos debates doutrinários que levaram à certeza de que seu alcance é mais amplo que o de atividade agropecuária e continua a se expandir. Além disso, tal política inevitavelmente acaba se direcionando também ao suporte territorial indispensável ao exercício da esmagadora maioria das atividades agrárias2, disciplinando seu acesso e, se for o caso, sua redistribuição. Por isso, defende-se, neste artigo, o emprego da expressão política agrária em um sentido amplo, que abarque as três políticas enunciadas pelo Capítulo III do Título VII da Constituição da República de 1988, a saber: política agrícola, política fundiária e política de reforma agrária. Este capítulo nem precisaria ter tão extensa denominação e poderia simplesmente receber a alcunha “Da Política Agrária”. Nessa perspectiva, os arts. 184 e 185 tratam precipuamente da política de reforma agrária, enquanto os arts. 188 e 191 se voltam principalmente para a política fundiária. Já o art. 187 disciplina especificamente o que ele chama de política agrícola. Tais nomenclaturas e delimitações auxiliam no estudo, na interpretação e aplicação do direito. Contudo, deve-se reconhecer que elas não têm força normativa, pois não passam de classificações meramente doutrinárias. O direito não é uma ciência. Melhor explicando, Eros Roberto 2 Teoricamente, cogita-se a possibilidade de desempenho de atividades agrárias não diretamente no solo, como em edifícios, elevados, carretas, embarcações ou mesmo estações espaciais. Contudo, a realidade demonstra que tais conjecturas ainda permanecerão como exceções raríssimas por muito tempo.

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Grau (1988) lembra que as relações entre o homem e a terra não são uma ciência, porém constituem o objeto de estudo da geografia humana, esta sim, uma ciência. Do mesmo modo, o direito pode ser objeto de estudo de algumas ciências. A ciência que visa especificamente descrever o direito é chamada de Ciência Jurídica ou Ciência do Direito. Pode-se afirmar, assim, que o ordenamento jurídico é objeto de estudo da ciência do direito (GRAU, 1988). Por meio desta, é possível descobrir e compreender melhor as normas jurídicas. A rigor, o curso superior não deveria se chamar curso de Direito, mas curso de Ciência Jurídica ou de Ciência do Direito. Se, por um lado, o direito é normativo e produzido por órgãos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, a ciência jurídica é descritiva e produzida por cientistas. Nessa ordem de raciocínio, pode-se afirmar que o direito é uno e não se divide. Mas, no caldo de normas jurídicas, a ciência trata de criar divisões para facilitar a pesquisa. A primeira e fundamental divisão traçada nos sistemas jurídicos romano-germânicos é entre o direito público e o privado. Tal bifurcação não está no direito em si, mas no olhar que se lança sobre ele. Tanto que essa divisão é de menor importância na ciência jurídica dos países que seguem o sistema da common law. Lá o estudo jurídico não parte da grande divisão entre direito público e direito privado, mas da distinção entre “common law e equity” (DAVID, 2002, p. 388). Aceita a grande divisão doutrinária entre direito público e direito privado, são delineadas divisões menores da qual resultam os conhecidos ramos do direito, a saber: constitucional, administrativo, internacional, penal, tributário, processual, trabalhista, comercial, civil, agrário etc. A partir disso, a ciência jurídica traça subdivisões menores, identifica instituições e institutos, esboça conceitos e apresenta definições. Falase, então, em política agrária e, dentro desta, em política agrícola, política fundiária e política de reforma agrária, sempre tentando identificar esses conceitos com partes específicas do ordenamento jurídico. É desse tipo de estudo empreendido pela ciência jurídica que certas correspondências despontam com facilidade, como as referências anteriores dos arts. 184 e 185 à reforma agrária e dos arts. 188 e 191 à política fundiária. Contudo, o cientista do direito não pode perder de vista a unidade sistêmica deste e reconhecer que os mencionados dispositivos constitucionais irradiam efeitos também sobre as duas outras subdivisões da política agrária.

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Não por outro motivo, a função social, esquadrinhada pelo art. 186, perpassa pelas três subdivisões da política agrária e, mais do que isso, se espraia por todo o ordenamento jurídico. Assim, fica fácil entender que o art. 189 foca na política de reforma agrária, porém com reflexos na política fundiária, ao passo que o art. 190 trata em primeiro plano desta, mas tendo por pano de fundo a política agrícola e a política de reforma agrária. Por fim, o jurista se depara com o art. 187, que diz tratar da política agrícola. Cumpre aqui realçar que a ciência do direito não pode ser meramente descritiva, mas deve também ser crítica e propositiva, até mesmo para auxiliar a futura evolução do direito. Da leitura do art. 187 percebe-se que, na verdade, ele trata mais do que de uma política apenas para a agricultura. Constata-se facilmente que ele se destina igualmente à pecuária e seu § 1º chega a enunciar que se incluem no planejamento agrícola as atividades agroindustriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais. Há uma evidente impropriedade terminológica na utilização do vocábulo agrícola no art. 187 e na designação do capítulo da Constituição que ele integra. Marques (2009, p. 150) salienta que o problema começou a partir do Estatuto da Terra (Lei n.º 4.504, de 1964), que ora fala em política agrária, ora em política agrícola, de forma aparentemente a “adotar uma nova linguagem, utilizando-se a palavra agrícola para adjetivar a política destinada a amparar o produtor rural” (art. 1º, caput, e § 2º), mais restrita do que a política agrária. Ato contínuo, o agrarista da Universidade Federal de Goiás obtempera preferir chamá-la de “política de desenvolvimento rural”, como, aliás, fez o Estatuto da Terra em seu Título III, pois pertence ao campo da economia rural, “destinando-se a todas as atividades agropecuárias e não somente aos misteres da produção agrícola” (MARQUES, 2009, p. 150). De qualquer forma, o ilustre professor reconhece que “a doutrina agrarista, ao discutir essa questão, defende o emprego da expressão Política Agrária, porque esta envolve conteúdo mais abrangente” (MARQUES, 2009, p. 150). E prossegue, citando lições de Silvia e Oswaldo Opitz, Rafael Augusto de Mendonça Lima, Raymundo Laranjeira e Emílio Alberto Maya Gischkow. Apesar de todas essas considerações, o legislador brasileiro preferiu manter a expressão Política Agrícola. Tanto isso é verdadeiro que a Constituição Federal de 1988 insistiu em sua adoção [...]. Por consequência,

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a Lei n.º 8.171, de 17.1.1991, [...] também a adotou, incorporando-a, em definitivo, na legislação agrária brasileira (MARQUES, 2009, p. 151).

A redação do caput art. 187 da Constituição federal poderia quase perfeitamente falar em política agropecuária. Não se negligencia que a política enunciada pelo art. 187 alcança outras atividades correlatas, mas este problema é minimizado pelo fato de o § 1º mandar incluir nela as atividades agroindustriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais. Mas, como ultimamente se tem reconhecido o alargamento das atividades agrárias, correr-se-ia o perigo de deixar de contemplar alguma atividade, porque a redação do § 1º também apresenta imperfeições, ora não se referindo a todas as possibilidades de atividades agrárias, ora se referindo a atividades que nem sempre são agrárias, como as pesqueiras e florestais. Tendo isso em vista, melhor seria o caput do aludido artigo falar em política de desenvolvimento das atividades agrárias e seu § 1º estendê-la a atividades outras que, conquanto não agrárias, o constituinte entendeu por bem oferecer tratamento semelhante. Reconhecendo que a alcunha proposta é um tanto extensa, poderia ser resumida em política de desenvolvimento agrário, política para atividades agrárias ou simplesmente política agrária, mas em sentido estrito, a fim de diferenciá-la da política agrária em sentido amplo, anteriormente comentada. Aliás, é muito melhor falar em política de desenvolvimento agrário do que em política de desenvolvimento rural, como fez o Estatuto da Terra, em seu Título III, confundindo indevidamente rural com agrário. Concluindo essa parte, propõe-se, apesar de assim não constar em nossa Constituição e legislação, o reconhecimento de uma política agrária (em sentido amplo) que compreende a política fundiária, a política de reforma agrária e a política de desenvolvimento agrário (ou de desenvolvimento das atividades agrárias ou para atividades agrárias ou, ainda, política agrária em sentido estrito). Contexto histórico da promulgação do estatuto da terra, o marco legal de uma virada da política agrária brasileira No Brasil, na durante a década de 1960, a política agrária (em sentido amplo) passou por uma reviravolta, não tão ampla como propunham

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alguns, nem tão eficaz como supuseram outros, mas reconhecidamente passou por mudanças importantes, cujo marco legal definitivo foi a Lei n.º 4.504, de 30 de novembro de 1964, conhecida como Estatuto da Terra. Até então, reinava quase absoluta, mas já perdendo força, a antiga política agrária exportadora, fundada no latifúndio e na monocultura, dominante desde a nossa colonização. Rememorando, a colonização do Brasil não visava assentar excedentes populacionais portugueses. Aliás, muito pelo contrário, faltavam braços para cultivar tamanhas terras, tanto que se tornou lucrativa a importação de escravos africanos. Não encontrados metais preciosos num primeiro momento, nossa colonização objetivava a produção para o mercado internacional, mais precisamente visando atender as necessidades da metrópole e do mercado europeu. Assim, chegou-se até mesmo a vedar certas atividades agrárias que tinham potencial para o abastecimento interno da colônia, ao passo que era incentivada a abertura de grandes fazendas movidas a trabalho escravo e produção destinada ao mercado externo. Até então, a forma regular de exploração das terras brasileiras era mediante o recebimento de sesmarias, concessões que a Coroa portuguesa não fazia a qualquer lavrador, mas somente aos homens de estirpe, com capitais suficientes para investir em grandes empreendimentos agroexportadores. Apesar da independência, o esquema econômico anterior continuou e, durante todo o Império, os grandes produtores continuaram sendo aqueles voltados ao mercado internacional. Não havia incentivos às atividades agrárias que visavam o abastecimento interno. Grandes propriedades rurais se espalharam, movidas a trabalho escravo e, posteriormente, à mão de obra livre miserável. Mas a incessante expansão da monocultura começou a exigir capitais cada vez mais vultosos, e a falta de uma política de crédito agrário favoreceu a proliferação de atravessadores de empréstimos, implicando acréscimos às taxas de juros pagas pelos tomadores finais. Nos momentos de maior desespero, o socorro era prestado diretamente pelo Estado, o que se tornou rotina devido às crises de 1857, 1864 e 1875 e por conta das restrições à escravidão. Isso, contudo, foi provocando insatisfação nos demais setores da sociedade. Iniciaram-se, portanto, as tentativas de se estabelecer uma política agrária que, mesmo voltada para o setor agroexportador, esbarrava na fragilidade do sistema financeiro nacional e na extrema dependência de mecanismos externos de

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financiamento. O financiamento agrícola foi uma das grandes dificuldades do país nas últimas décadas do século XIX, apesar de a Lei de Terras de 1850 ter almejado transformar a terra em mercadoria. Isso demorou a acontecer, porque a lei foi desrespeitada e não se instituiu um sistema registral imobiliário seguro. Proclamada a República, a Constituição de 1891 se restringiu a enunciar que “incumbia ao Congresso, não privativamente, animar no País o desenvolvimento das letras, artes e ciências, bem como a imigração, a agricultura, a indústria e comércio, sem privilégios que tolham a ação dos Governos locais” (art. 35). Desse modo, continuávamos reféns da monocultura agroexportadora, realizada em grandes fazendas que exploravam a mão de obra livre, mas miseravelmente dependente, pois não havia possibilidade de acesso à propriedade da terra. O uso político das terras públicas pelas oligarquias da República Velha continuou a atrapalhar a consolidação das pré-condições básicas para a estabilização de um eficaz sistema de crédito agrário (SANCHES, 2008). Assim, atividades econômicas (inclusive agrárias) que visassem ao abastecimento interno continuaram sem incentivo. De qualquer forma, surgiram rudimentos de uma política agrícola voltados exclusivamente para a proteção da monocultura cafeeira, por meio de estratégias que mantivessem o preço do produto valorizado, o que se viabilizava pelo fato de o Brasil controlar três quartos da oferta mundial de café. A compra e armazenagem das sacas de café excedentes se tornaram possíveis com a celebração do Convênio de Taubaté pelos Estados de São Paulo, do Rio de Janeiro e de Minas Gerais, em 1906. O governo federal participou da jogada entre 1921 e 1923 e, de 1924 a 1929, atuou o Instituto de Café de São Paulo. Em que pese a crise de 1929, quando da Revolução de 1930, a atividade agroexportadora ainda era a mais importante para a economia do país e não podia ser desprezada. O novo governo se viu obrigado a continuar a proteger o setor. Em 1931, o governo provisório transferiu para a esfera federal a responsabilidade pela política cafeeira e criou o Conselho Nacional do Café (CNC), que atuou por meio de: controle de estoques e regulamentos de transporte de café; controles dos níveis de produção; cobrança de taxa por pé de café plantado; proibição do plantio de café; cobrança de taxas sobre a exportação; imposição de quotas de exportação, e destruição

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do produto (70.000.000 de sacas de café foram incineradas de 1931 a 1944). O art. 6º, § 3º, das Disposições Constitucionais Provisórias da Constituição de 1934 previu que as taxas sobre exportação, instituídas para a defesa de produtos agrícolas, continuariam a ser arrecadadas, até que se liquidassem os encargos aos quais elas serviam de garantia. Até 1965, o Brasil continuou a bancar, sozinho, uma política mundial de preços do café por meio da retenção de seus excedentes de produção. Os emergentes países produtores concorrentes vendiam sem tal preocupação ‒ alguns inteligentemente primando pela qualidade do produto ‒ e assim foram, aos poucos, dominando o mercado internacional. Cumpre lembrar também que, em 1931, foi determinada a adição de 5% de álcool anidro à gasolina e, em 1933, criou-se o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), que até 1990 foi o órgão formulador e executor da política açucareira do País. Implementou-se a obrigação de depositar, em armazéns previamente indicados, 10% da quantidade de açúcar saído das usinas para a formação de um estoque regulador. Também se instituíram mecanismos para incentivar mais, ora a produção de açúcar, ora a de álcool. O art. 135 da Constituição de 1937 previu a possibilidade de intervenção do Estado no domínio econômico “para suprir as deficiências da iniciativa individual e coordenar os fatores da produção, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competições individuais o pensamento dos interesses da Nação, representados pelo Estado”. Embora a Revolução de 1930 não tenha provocado uma ruptura imediata com a tradicional política agroexportadora, até porque não podia pelas circunstâncias do momento, ela sedimentou o debate sobre um novo modelo de desenvolvimento que exigia a reformulação da política agrária em sentido amplo. Um dos motivos para o desproporcional movimento de 1964, que derrubou um governo constitucional democrático, foi o temor dos rumos que poderiam tomar a mudança de orientação da política agrária no Brasil. Naquele momento, chegava ao auge o embate sobre a questão, o desenrolar de uma disputa que começara quarenta anos antes. No seio do movimento revolucionário de 1930, discutiu-se a necessidade de uma reforma ou revisão agrária para prover o trabalhador rural de terra própria para sua prosperidade e bem-estar. O assunto não logrou êxito na Constituinte de 1934, porém, ao final do § 4º do art. 121, essa Constituição estabeleceu: “Procu-

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rar-se-á fixar o homem no campo, cuidar da sua educação rural, e assegurar ao trabalhador nacional a preferência na colonização e aproveitamento das terras públicas”. Assim, plantou-se a semente para a Constituição de 1946 e para a violenta reação de 1964. Era o início de uma trajetória de luta para se tentar alterar a histórica política latifundiária agroexportadora que até então dominava o cenário nacional. Mas, apesar de não mais hegemônico, o setor agrário conservador seguiu resistindo fervorosamente às propostas e tentativas de mudanças. Conseguiram acuar Getúlio Vargas que, embora tenha tentado reorientar a agricultura para o mercado interno, não pode levar muito adiante este plano, porque abriria uma nova frente de lutas contra o forte setor agroexportador. Não parecia possível contrariar tantos interesses econômicos ao mesmo tempo (LINHARES, 1999). Nessa esteira, a ameaça comunista foi expressamente invocada como uma das justificativas para o golpe de 1937, conforme se constata no preâmbulo da Constituição outorgada naquele ano: “Atendendo ao estado de apreensão criado no País pela infiltração comunista, que se torna dia a dia mais extensa e mais profunda, exigindo remédios, de caráter radical e permanente”. Com efeito, o pacto de 1937 superou os focos de conflito até então existentes e possibilitou ao Estado Novo consolidar uma revolução burguesa, objetivando a industrialização do país, mas sem possibilidade de rompimento da primitiva estrutura agrária. Com a redemocratização, a Constituição Federal de 1946 programou planos de colonização e de aproveitamento das terras públicas para fixação do homem no campo, assegurando aos moradores de terras devolutas preferência para aquisição de até vinte e cinco hectares. Tratava-se de uma importante mudança, porque até então as terras públicas eram normalmente concedidas às elites mediante: a concessão de sesmarias durante a colonização; a má execução da Lei de Terras na segunda metade do Império; o uso político da privatização dessas terras durante a República Velha; a violência, grilagem e outras fraudes, tanto que, só naquele mesmo ano de 1946, foi regulamentado, de forma definitiva, o processo discriminatório de terras devolutas. Ou seja, passados quase cem anos da promulgação da lei imperial de terras, que criara o instituto. Não se pode esquecer que a Constituição de 1946 também estabeleceu o instituto da desapropriação por interesse social (art. 141, § 16º). Abria-se a possibilidade de redistribuição da propriedade e de condicio-

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namento de seu uso ao bem estar social, entretanto, a indenização prévia e justa em dinheiro significava a garantia ao direito de propriedade ou, em última análise, a própria confirmação desta (SOUZA FILHO, 2003). Enquanto isso, um período de industrialização e modernização tomava conta do país. Todavia, alguns estudiosos acreditavam que, inevitavelmente, em algum momento, os resquícios do arcaísmo agrário estrangulariam o crescimento econômico. Supunha-se que o fosso abissal entre os polos avançado e atrasado impediria a formação de um amplo mercado consumidor, obstaculizando a continuidade da industrialização e do desenvolvimento. Aliás, essa era a tese que preponderava na Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), criada em 1948 pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas, com o objetivo de incentivar a cooperação econômica entre os seus membros. A CEPAL é uma das cinco comissões econômicas da Organização das Nações Unidas (ONU), tendo sede permanente em Santiago do Chile. Reunindo grandes nomes do pensamento desenvolvimentista latino-americano, desde seus primórdios, a CEPAL postulava que a industrialização era o principal caminho para superação do subdesenvolvimento dos países da América Latina. Seu modelo era dual e enxergava a realidade socioeconômica como sendo dividida em dois setores opostos, um moderno e um tradicional (OLIVEIRA, 1997). Em algum momento este também precisaria ser mecanizado para não atrapalhar o desenvolvimento daquele. Mas a mecanização do campo enxotaria grandes contingentes de mão de obra para a cidade, onde o capital ainda incipiente não possibilitaria a absorção dessa mão de obra na indústria e no comércio. Portanto, a isolada tecnicização da agricultura poderia ser desastrosa, gerando desemprego no campo e na cidade. Para propiciar um amplo setor econômico modernizado, convivendo simultaneamente com o setor agrícola tradicional, seria igualmente necessário o estímulo ao mercado interno e uma política de reforma agrária para promover sua ampliação. A Cepal apregoava políticas de transformação tanto na forma de produção agrícola, através da mecanização e do progresso técnico, como na estrutura da propriedade, através da tributação ou da reforma agrária, de forma a romper com as estruturas improdutivas que conspiravam contra a industrialização, o caminho mais curto e direto para o desenvolvimento (CORAZZA; MARTINELLI, 2002, p. 28).

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A questão agrária passou a ser cada vez mais discutida pela sociedade como um possível obstáculo ao desenvolvimento do país. O campo brasileiro tornava-se, assim, o centro das questões referentes ao desenvolvimento econômico do país. Não só por uma questão de justiça social se exigia a reforma agrária. Num debate fortemente impregnado de análises econômicas, por vezes precárias, a reforma agrária era vista como indispensável para superar o estrangulamento da industrialização do país (LINHARES; DA SILVA, 1999, p. 160).

Foi do Poder Executivo, “mais sujeito às pressões diretas de amplas massas” (CAMARGO apud FAUSTO, 1981, p. 127), que partiram as iniciativas mais contundentes de reformulação da política agrária. Porém, existiam entraves financeiros e jurídicos. Para superá-los, foram apresentados projetos de lei para reforma agrária e propostas de emendas constitucionais, objetivando viabilizá-la, como, por exemplo, a estipulação do pagamento da indenização, neste caso, em títulos da dívida agrária resgatáveis em determinado lapso temporal. Entretanto, conforme estudado por Aspásia de Alcântara Camargo, a tendência de oligarquização do voto tornava o Congresso “sede das representações regionais”, tornando “inoperantes os numerosos projetos de reformulação da estrutura agrária, através de artifícios legais ou da recusa frontal” (CAMARGO apud FAUSTO, 1981, p. 127). Diante desse impasse as pressões populares foram aumentando e igualmente as tensões políticas, até que se irrompeu o movimento militar de 1964. Uma das motivações do golpe era evitar uma alteração mais drástica da estrutura fundiária brasileira. Porém, estava claro naquele momento que nossa estrutura agrária precisava passar por algum tipo de modernização. Começara, em 1946, uma política de preços mínimos para o arroz, feijão, milho, amendoim, a soja e semente de girassol. Não obstante, a política macroeconômica do País ainda dava pouca importância ao desenvolvimento da produção de grãos, fixando preços mínimos bem abaixo dos preços de mercado e nada investindo em infraestrutura de comercialização. O grosso da produção de alimentos básicos, como milho, arroz e feijão, era feito de forma rudimentar, voltado para a subsistência, com poucos excedentes para abastecer os centros urbanos. Em 1962, ocorreu uma grande crise de abastecimento. Mesmo a exploração do café e do açúcar era baseada no emprego intensivo de mão de obra e na qualidade natural do solo. Suas técnicas de preparo e

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uso do solo também eram muito rudimentares, com emprego de queimadas e ciclo de fertilidade bastante curto. Predatória a atividade, esses agricultores sempre migravam de um lugar para outro em busca de terras mais férteis. Até mesmo os Estados Unidos, temendo a ameaça comunista na América Latina após a Revolução Cubana, se interessava pela modernização de seus vizinhos do Sul. Com esse intuito, firmou-se a Aliança para o Progresso (Alianza para el Progreso), um programa dos Estados Unidos efetuado entre 1961 e 1970, com o objetivo de promover o desenvolvimento econômico mediante a colaboração financeira e técnica em toda a América Latina, a fim de evitar que outros países da região seguissem o exemplo cubano. A ideia partiu do Governo Kennedy e se consolidou na Carta de Punta del Este, de 17 de agosto de 1961, que pormenorizou os termos da aliança e, em linhas gerais, preconizou melhorar o padrão de vida por meio do progresso econômico mais acelerado e de justiça social mais ampla aos seus povos. Especificamente sobre a questão agrária, o Título Primeiro da Carta de Punta del Este estabelecia: 5. Aumentar consideravelmente a produtividade e a produção agrícolas, e melhorar, igualmente, os serviços de armazenamento, transporte e distribuição. 6. Impulsionar, respeitando as particularidades de cada País, programas de reforma agrária integral, encaminhada à efetiva transformação onde for necessária a modificação das estruturas dos injustos sistemas de posse e uso da terra, a fim de substituir o regime de latifúndios e minifúndios por um sistema justo de propriedade, de maneira que, complementada por crédito oportuno e adequado, assistência técnica, comercialização e distribuição dos seus produtos, a terra se constitua, para o homem que a trabalha, em base da sua estabilidade econômica, fundamento do seu crescente bem-estar e garantia de sua liberdade e dignidade.

Estava muito clara, no citado trecho da Carta, a necessidade premente de políticas não só de desenvolvimento agrário, como também de reforma agrária, o que se observa também no seguinte ponto do Título Segundo da Carta: 2. Os programas nacionais de desenvolvimento deverão incorporar esforços próprios visando a: [...] c) Reforçar a base agrícola, estendendo os benefícios da terra, em pro-

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porção crescente, aos que a trabalham; e assegurando, nos países em que há população indígena, a integração desta no processo econômico, social e cultural da sociedade moderna. Para a realização destes propósitos, deverão ser adotadas, entre outras, medidas tendentes ao estabelecimento ou melhoramento, conforme o caso, dos seguintes serviços: extensão, crédito, assistência técnica, pesquisa e mecanização agrícolas; saúde e educação; armazenamento e distribuição; cooperativas e associações camponesas e programas de desenvolvimento comunitário;

Nesse cenário, que exigia mudanças, e visando atender à Carta de Punta del Este, o Regime Militar apressou em promulgar o Estatuto da Terra, em 1964. Este significou uma importante mudança na política agrária brasileira a partir de então, na qual foi incluída uma política de reforma agrária, só possível graças à confiança dos setores agrários conservadores no comedimento de sua aplicação pelo Regime Militar. Além disso, houve a reformulação da política fundiária e da política de desenvolvimento agrário. Conclusões Aceita a distinção entre agrário, rural e agrícola, propõe-se denominar a política mais ampla para o setor agrário de “política agrária”. Dentro desta política agrária em sentido amplo estariam a política fundiária, a política de reforma agrária e a política de desenvolvimento agrário ou política agrária em sentido estrito. A atual “política agrária em sentido amplo” teve início, em nosso País, com a promulgação do Estatuto da Terra, objetivando corrigir as distorções provocadas pela antiga política agrária exportadora, mediante a implantação de uma política de reforma agrária e a reformulação das políticas fundiárias e de desenvolvimento agrário.

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