Raízes da crise (ou de como o nosso sistema político tende a selecionar presidentes em coalizões incapazes de governar)

Raízes da crise, ou de como o nosso sistema político tende a selecionar presidentes em coalizões incapazes de governar
Alexandre Araújo Costa

Nas crises, como nas guerras, é muito difícil ter uma visão abrangente da situação em que estamos imersos. Os fatos se sobrepõem diariamente, boatos surgem a todo momento e se espalham como se fossem verdades comprovadas. Quando ouvimos qualquer versão que se adapta bem às nossas concepções e expectativas, ela soa tão verdadeira que contribuímos para a sua difusão nas redes sociais (virtuais ou não). É difícil costurar todos esses fatos em uma interpretação abrangente porque, para além da quantidade imensa de informações a serem processadas em um tempo limitado e da multiplicidade de versões, enfrentamos a cada passo a penosa tarefa de rever nossas próprias concepções.
Nos debates atuais, chama atenção o fato de que as narrativas que cada pessoa apresenta sobre a crise costumam ser extremamente compatíveis com as suas percepções sobre qual seria o "melhor governo". Os discursos são fundados em categorias tão vagas ("combate à corrupção", de "estabilidade institucional" e de "respeito à legalidade e à democracia") que pessoas com os mais diferentes matizes políticos podem usar a mesma frase e com isso justificarem percepções opostas. Ademais, raramente discordamos sobre os fatos, concentrando-se a divergência no modo pelo qual qualificamos as mesmas situações: o mesmo evento é apresentado ora como golpe contra a democracia, ora como realização plena da democracia; decisões qualificadas como arbitrárias são justificadas na necessidade de respeitar direitos fundamentais.
Não é difícil identificar em vários debates a operação do viés cognitivo chamado erro fundamental de atribuição. Os nossos adversários políticos são corruptos, quem diverge de nós é cego ou ingênuo ou fascista, os políticos que rejeitamos são indivíduos cujos erros decorrem de sua natureza egoísta, corrompida e mentirosa. Já os nossos aliados, mesmo quando violam a lei, estão apenas reagindo a ataques ilícitos ou praticando certos exageros que se tornaram necessários em virtude das peculiaridades do contexto em que estamos imersos. Seja na divulgação ilícita de gravações telefônicas ou na nomeação de um ministro para obstar a ação da justiça, nossos aliados reagem excepcionalmente a contextos excepcionais enquanto nossos adversários atuam realizando sua natureza fascista ou corrupta.
Para tornar essa situação ainda mais nebulosa, argumentos normativos são apresentados diariamente como forma de defender posições estratégicas. A garantia das instituições e dos processos constitucionais tem sido uma pauta bastante seletiva, pois é tênue a diferença entre o que se considera como violação de direitos sagrados e como atuação necessária face às particularidades da crise. Tenho visto poucas pessoas que não votaram nesse governo defendendo a estabilidade institucional e tenho a nítida impressão (talvez falsa) de que, houvesse sido eleito o PSDB em 2014, boa parte dos juristas que agora lutam ardorosamente pela estabilidade institucional mudariam de chave e conclamariam a população pela prevalência da justiça.
No âmbito das decisões judiciais, vários juristas se esquecem das teorias contemporâneas sobre a pluralidade interpretativa e o caráter político da atividade judicial, retomam uma distinção binária entre direito e política e qualificam como absurdos todos os entendimentos que não se coadunam com os seus próprios. Quando as interpretações constitucionais das quais discordamos são apresentadas como teses absurdas (e, portanto, somente explicáveis em termos dos interesses pessoais dos juízes e qualificáveis como golpistas), colocamos no mesmo barco discordâncias fundadas em divergências teórico-ideológicas e apropriações tão delirantes do direito que tendem a ser condenadas em uníssono por pessoas de todos os espectros políticos (como o pedido de prisão de Lula feito pelo MP/SP e a divulgação do teor das interceptações telefônicas feita por Sérgio Moro).
Frente ao embate político dos interesses e dos atores, em uma arena política com todas as suas limitações e contradições, muitos juristas têm adotado uma postura legalista e literalista. Nesse momento, pessoas que têm sido críticas do ativismo judiciário dos últimos anos e que têm acompanhado a sucessão de decisões judiciárias absurdas que emergiram dessa situação de crise, incrivelmente têm depositado suas esperanças em uma intervenção judiciária que venha a garantir a democracia por meio do exercício de um ativismo intenso e de um reforço da supremocracia.
Creio que nós, especialmente os juristas formados desde 1988, fomos educados a considerar que a estabilidade da constituição é o fim último do sistema. Embora tenhamos aprendido o quanto de ideologia existe nessa concepção, tendemos a reproduzir estrategicamente essa supervalorização da interpretação constitucional como objetivo último de nossa atividade. Se existe uma democracia, é aquela que a constituição nos revela, de modo que a garantia da estabilidade das regras do jogo (que tradicionalmente seria qualificada como liberalismo e não como democracia) é apresentada como o suprassumo da democracia. Acostumados que estamos com a dogmática jurídica, operamos discursos em que a validade da constituição não pode ser contestada, mesmo quando essa validade conduz à manutenção de relações injustas e ao estabelecimento de instituições fadadas ao fracasso. Defendemos a aplicação da constituição, mesmo quando temos elementos para calcular que os resultados dessa aplicação serão absurdos.
A ideia de que a constituição regula a política é um delírio dos juristas. Um delírio normalmente útil, que tende a aumentar a estabilidade ao sistema político (inclusive do judicial) e a operabilidade do sistema judicial (por fixar as bases do discurso dogmático). Aprendemos que a Constituição é uma manifestação do poder constituinte do povo e que, assim, é antidemocrática toda tentativa de modificá-la fora das regras formais de revisão. Aprendemos também que existe uma visão mais sociológica que enxerga no direito um elemento da normatividade social, e não uma expressão da vontade ficta de um ente metafísico (o povo). Se a constituição é uma regulação jurídica da política, a sua validade não decorre apenas da justificação metafísica de uma suposta vontade soberana (que seria o parâmetro último da democracia), mas também de sua efetiva capacidade de oferecer uma estrutura normativa que promova (ou ao menos possibilite) um exercício estável do governo.
Neste ponto, nossa ordem constitucional falhou. Temos um governo que entrou em colapso, tornou-se disfuncional e não tem mais qualquer capacidade operativa. O governo federal deixou de ocupar o centro do sistema político, e tem sido substituído por uma operação em rede das oligarquias dominantes. Por enquanto, talvez seja exagerado falar em um colapso do sistema político baseado na constituição de 88, mas me parece realista (mesmo levando em conta que todo pessimista se acha realista) constatar que a aplicação das atuais regras do jogo tende (ou pelo menos abre um espaço muito perigoso) para a emergência de novos governos disfuncionais.
Esse colapso do governo não decorre diretamente da Lava-Jato. O enfoque midiático concentrado na figura do ex-presidente tende a encobrir, mais do que a esclarecer, os problemas de fundo. O governo não ruiu por causa da judicialização da política, dos arroubos autoritários de alguns juízes e promotores, nem de um conluio das forças conservadoras. O governo entrou em colapso porque nas últimas eleições escolhemos para ocupar o centro uma coalizão PT/PMDB que era fadada a não funcionar como governo, embora fosse a força eleitoral mais efetiva.
Entendo que o núcleo do problema é o fato de que os critérios eleitorais vigentes, no contexto político atual, selecionaram uma grande potência eleitoral sem capacidade governante. Em outros contextos, essa mesma estrutura pode selecionar outros tipos de governantes, mas certos elementos do contexto político atual (especialmente a multiplicação de partidos que operam sem qualquer democracia interna) interferem de modo intenso no favorecimento de coalizões frágeis e conflituosas.
No que toca aos modos de operação do sistema eleitoral, não importa muito se Lula será preso e condenado. É claro que uma eventual prisão do ex-presidente limitaria as perspectivas cada vez mais distante de o PT obter sucesso nas eleições de 2018, mas as investigações em curso enfraquecem sobremaneira o governo federal especialmente porque um ele decidiu aplicar toda a sua força para evitar o colapso das esperanças do PT de continuar sendo governo. Quando a prioridade fundamental de um governo se torna a de blindar algumas figuras públicas, todo o restante da máquina passa a operar no automático, abrindo um espaço desmesurado para o crescimento da influência das diversas corporações (especialmente do próprio judiciário) e para o fortalecimento de relações de clientela que tanto enfraquecem nosso frágil sistema democrático.
Ademais, todas as respostas que o governo tem dado à sua própria crise tendem a enfraquecer as instituições, longe de fortalecê-las: tentativas de interferir nas investigações, acusações plausíveis de que se tentou nomear juízes encarregados de garantir certos interesses, nomeações voltadas a limitar a autonomia investigativa da polícia e do MP. É difícil pensar em um arranjo que possibilite limitar a potencial responsabilização de integrantes do governo sem que se promova também a impunidade de outros envolvidos nos escândalos de corrupção, especialmente daqueles que se têm posicionado publicamente contra o impeachment.
Creio que, no nosso sistema, os resultados da manutenção de um governo tão frágil são provavelmente mais funestos para a democracia do que a substituição antecipada desse próprio governo, pois os acordos necessários a manter a governabilidade dificilmente serão comprometidos com a garantia do interesse público. Talvez esta seja uma apreciação errada dos fatos e dos riscos, mas creio que o debate político-jurídico deveria analisar esses custos e avaliar com cuidado os riscos de agravar a crise ao ponto que as saídas disponíveis sejam ainda mais danosas para a nossa democracia do que aquelas que são viáveis hoje.
Temos uma presidência que não governa e que não será capaz de governar, e o enfrentamento dessa dificuldade tende a exigir alguma adaptação das estruturas políticas vigentes ao cenário atual, querendo ou não os juristas. Possivelmente, a escolha ficará entre a supressão do governo atual (transferindo a centralidade para o PMDB) e a supressão do sistema político que temos em favor do parlamentarismo que provavelmente acompanhará uma eventual decisão que mantenha o governo atual. Não sei se a segunda opção é pior do que a primeira para a nossa democracia, pois os impactos a médio e longo prazo de um parlamentarismo peemedebista (ou de uma aliança parlamentar PMDB/PSDB, que tem potencial para ser hegemônica por várias legislaturas) me parecem muito mais perniciosos para o nosso sistema político.
A CF definiu um sistema político que se equilibrava sobre um centro forte, uma presidência escolhida pelo voto popular e dotada de poder suficiente para ser o núcleo de uma coalizão que lhe conferisse peso parlamentar suficiente para aprovar as medidas propostas pelo governo. Esse sistema tem como ponto fraco o fato de que um governo pode ser levado à paralisia por um congresso de oposição, mas isso parecia improvável porque o Poder Executivo Federal tem tantas competências e tanto a oferecer que dificilmente ele seria incapaz de compor uma base. Parecia improvável, mas essa paralisia talvez se torne a regra, dependendo das articulações eleitorais das próximas campanhas presidenciais.
No contexto atual, existe um grande incentivo para que os atores (partidos, principalmente) construam nas eleições coalizões muito amplas e celebradas por meio de chapas mistas. Essa inovação estratégica gera um novo risco para a governabilidade, pois criamos incentivos para que o grupo do vice-presidente assuma o risco de tentar uma exclusão do presidente. Esse risco, que é mínimo quando presidente e vice fazem parte do mesmo grupo, se torna especialmente fortes quando o partido do presidente, na prática, adota um discurso em que o governo não se apresenta como uma coalizão, mas como uma unidade centrada na presidente. Os riscos são pequenos quando a chapa eleita envolve um partido forte e um partido satélite (como no caso das eleições de Lula). Naquele contexto, era eficaz ter o PT na presidência e o PMDB no governo, pois não havia ganho para o PMDB em contribuir para derrubar uma presidência que ele não poderia exercer, visto que lhe faltava a estrutura centralizada e uma liderança carismática capaz de ganhar uma eleição presidencial.
Esse equilíbrio desfez-se no governo Dilma. A presidente começou por declarar sua independência, demitir os ministros corruptos, afirmar sua autoridade. Durou poucos meses esse movimento, que isolou o governo e esvaziou o caráter progressista de suas pautas. A combinação de fragilidade política com crise econômica e gestão econômica baseada em apostas que deram errado conduziu o governo a uma situação tão delicada que a reeleição somente foi conquistada a partir da adoção de políticas populistas, de um marketing agressivo (especialmente contra adversários) e de promessas que nunca poderiam ter sido cumpridas. O legado de 2014 foi duro: apesar do discurso progressista e do apoio dos movimentos de esquerda, a presidência só pôde ser conquistada por uma coalizão que envolvia muitas forças conservadoras, e não é possível governar contra a base do governo nem realizar promessas impossíveis, o que acentuou o diagnóstico de "estelionato eleitoral".
A fragilidade fundamental de nosso sistema político é que o centro não pode ser ocupado por uma coalizão frágil, predisposta a guerras internas para determinar quem domina o jogo, e a combinação Dilma/Temer não poderia ter sido pior. Se um dos polos do governo tem muito a ganhar com o impeachment, esse impedimento se torna praticamente inevitável: o PT não pode governar com o PMDB, mas também não pode governar sem o PMDB. Então não pode governar. Nosso governo está igual a nossa cerveja: ganha espaço quem desagrada menos, e por isso nem a cerveja nem o governo pode ter personalidade alguma. Tem de ser palatável para tanta gente que não pode ter uma identidade qualquer. Tem de ajustar tantos interesses que o governo se torna necessariamente disfuncional.
Em suma, o problema de fundo me parece ser o fato de que o centro do sistema (a presidência) é mais facilmente conquistado por uma aliança muito ampla de forças, mas o governo não pode ser operado de modo eficiente por uma aliança heterogênea, visto que o governo exercido dessa maneira está fadado a não realizar muita coisa (gerando esse descompasso entre promessas e realizações).
A gradual difusão do sistema partidário fez com que, atualmente, talvez nenhum partido tenha força suficiente para conquistar o centro sozinho. Ficamos igual aos jogos de War: qualquer um que ganha um pouco de poder é minado, e ninguém consegue ganhar o jogo sem fazer alianças. O risco é que passemos à situação dos jogos de Diplomacia, em que a única estratégia de sucesso é fazer alianças para enfraquecer os adversários e trair os aliados quando eles próprios estiverem em uma posição enfraquecida.
Temos agora um presidencialismo com forte tendência a eleger coalizões amplas e frágeis, sem capacidade de estabelecer governos estáveis e de cumprir, minimamente, as promessas eleitorais. Talvez ainda seja possível evitar o impeachment da presidente Dilma, mas isso não vai fazer com que o governo atual tenha forças para governar. Aparentemente, a única chance efetiva de evitar o impeachment é enfraquecendo ainda mais o governo, para que ele fique tão decorativo quanto o Temer disse que era em sua famosa carta. Ao mesmo tempo, não existe um projeto de esquerda viável, pois nenhum ator de esquerda tem força para estar na presidência e continuar de esquerda, uma vez que as concessões para chegar ao poder são demasiadas.
Podemos ir pra rua, pedindo justiça social, mas isso não muda o fato de que a correlação de forças no congresso aponta para outro lado. Voltamos, assim, ao mesmo debate de cem anos atrás: a centralização de poder, necessária para garantir a unidade nacional e as políticas transversais, precisa ser equilibrada com a descentralização do poder, visto que somos um país efetivamente oligárquico, e não é possível governar a federação sem fazer composições com as redes estabelecidas de poder regional e local. Esta tensão centralização/descentralização nunca foi bem equilibrada no Brasil, mas agora caminhamos para o colapso do modelo centralizador de 88, visto que as elites locais e as corporações transversais, buscando manter seus próprios privilégios, não dão espaço para nenhum projeto nacional: nem liberal, nem de esquerda.
Para suplantar essa inércia e garantir alguma unidade global nas políticas (que tendem a se fragmentar na composição pontual dos heterogêneos interesses que movem os parlamentares), nossa aposta institucional era a centralização de poderes no executivo, que hoje está dissolvida. O esforço hercúleo do PT para se manter no centro consumiu todas as energias de um governo enfraquecido, que deixou de ser o centro do governo. Não temos uma regra explícita de recall, mas temos um sistema de impedimento que inviabiliza governos demasiadamente fracos, pois permite que coalizões de oposição deponham o governo por uma movimentação das maiorias parlamentares. Vamos reclamar que não há base jurídica para essa deposição, com argumentos jurídicos relativamente sólidos, mas esse tipo de posição tende a cair no vazio, pois não é a lei (menos ainda a interpretação dos juristas) que mantém um governo em pé. O que mantém a ordem política é a confiança generalizada de que todo mundo tem mais a ganhar com a estabilidade do sistema e que a fragilização do governo fragiliza o sistema como um todo. Porém, a esta altura da crise, parece que apenas uma pequena parcela dos parlamentares tem mais a ganhar com a manutenção do governo que com sua ruptura.
Creio que o pior dos resultados possíveis dessa crise é modificar o sistema político para estabelecer o parlamentarismo. Um governo estável, flexível e apto funcionar em um ambiente de descentralização partidária, e ainda mais apto a reforçar nosso elitismo, nossa injustiça social, nossa exclusão. Concentrar todo o poder de decisão em um parlamento que reflete as redes regionais de poder seria uma estratégia temerária, pois é preciso equilibrar a força conservadora e elitista dos parlamentos com um núcleo de poder forte, uma presidência cuja atuação seja mais responsiva à opinião pública do que aos interesses corporativos. Não temos isso hoje, infelizmente, e parece que não teremos nos próximos dois anos. Nesse meio tempo, podemos esperar uma multiplicação de leis que estabelecem e reforçam privilégios e interesses de grupos de pressão bem organizados. Mas ainda temos instrumentos para evitar que essa situação se cristalize, pois ainda é possível fazer ajustes que tornem o sistema atual mais resistente contra os fatores que desencadearam a crise atual: precisamos, no mínimo, evitar que emerja novamente uma chapa cindida, em que o vice tem muito a ganhar com o impeachment do presidente.
Se o presidente e o vice fossem do mesmo partido, não teríamos esse nível de crise política. Poderia haver tensões, mas dificilmente teríamos uma situação como a que vivemos hoje. E essa tem a vantagem de ser uma alteração que não depende de emenda constitucional, pois se trata apenas de uma regulação legislativa do sistema eleitoral. Se essa mudança houvesse sido implementada nas eleições de 2014, é provável que o PT não tivesse ganhado a eleição e o PMDB possivelmente teria apresentado um candidato próprio, dificultando a estratégia de se aliar a qualquer governo eleito. Essa também é uma mudança que tenderia a dificultar imensamente uma nova eleição de um partido de esquerda e que, no contexto atual, poderia beneficiar sobremaneira o PSDB. Embora nem todas essas consequências me pareçam muito desejáveis, creio que seria uma mudança importante para conseguirmos manter o sistema político estável, sem grandes alterações estruturais, e possibilitar que a presidência escolhida em 2018 seja mais adequada ao seu papel institucional.
Certamente essa não é a única medida relevante a ser tomada. É possível, inclusive, que uma análise mais cuidadosa possa indicar que essa solução seria ruim. De todo modo, creio que não podemos gastar todas as nossas forças em um debate incessante sobre as últimas notícias dos jornais, sobre as particularidades de cada caso ou sobre o espetáculo da investigação de celebridades. A manutenção da nossa estrutura presidencial é, inclusive, mais importante para a estabilidade democrática do que a eventual manutenção do presente governo frente a um impeachment baseado em uma interpretação política e artificiosa dos crimes de responsabilidade. Em vez de utilizar argumentos institucionais como formas estratégias de sustentar ou combater um determinado governo, é mais importante realizarmos uma análise institucional mais aprofundada, desenvolvendo saídas capazes de estabelecer estruturas mais funcionais. No mínimo, é importante aprender com esta crise, tornando as instituições atuais mais robustas, em vez de dedicar toda a nossa energia ao debate acerca de quem deve ocupar atualmente a presidência, pois mais importante do que saber quem presidirá o governo nos próximos dois anos é garantir que, em 2018, teremos eleições populares amplas para eleger um governo com capacidades mínimas de exercer a sua função.


Professor da Faculdade de Direito da UnB. Coordenador do Grupo de Pesquisas em Política e Direito (UnB).


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