Redefinindo a transparência ativa: dados abertos como uma nova prática paradigmática

REDEFININDO A TRANSPARÊNCIA ATIVA Dados abertos como uma nova prática paradigmática Ramon Alberto dos Santos Guilherme Kenzo dos Santos

Introdução

tempo real. Análises estatísticas, gráficos, modelos matemáticos probabilísticos e modelos econométricos, antes ferramentas apenas disponíveis a especialistas estão hoje a disposição da maior parte dos cidadãos em seus computadores pessoais, embora muitas vezes sem a capacidade técnica de utilização - neste ponto os acadêmicos assumem um papel chave por terem a conhecimento necessário para trabalhar com referidas ferramentas e, portanto, analisar referidos dados.

Com a entrada em vigor da Lei nº 12.527/2011, a Lei de Acesso à Informação, o movimento pela implantação da transparência ativa e passiva de informações sobre a organização, arrecadação/gasto e funcionamento dos poderes da República ganhou um marco legal e, desde então, tem avançado de maneira relevante. Entretanto, um aspecto da transparência – sobretudo da transparência ativa – parece muitas vezes não ser levado em consideração: A forma pela qual os dados públicos são disponibilizados. Esse aspecto pode parecer menos importante, mas diante do grande volume de dados gerados e da necessidade de análises automatizadas e cruzadas entre vários bancos de dados, ele se torna essencial para que um sistema de accountability real e eficiente possa ser implementado.

Nesse contexto de grande volume de dados eletrônicos, a ideia de transparência não pode estar dissociada da necessidade de divulgação dos dados em formatos acessíveis, estruturados, organizados, padronizados e que possibilitem a análise e cruzamento através de ferramentas de análise de bancos de dados. Assim a transparência ganha um novo componente obrigatório: a transparência nos formatos de divulgação dos dados, o que pode ser entendido como a necessidade de se ter uma metodologia de divulgação de dados abertos. Essa ideia, conhecida como ”Open Data”ganhou força com a expansão do movimento pela ”Open Knowledge Foundation”, sendo dados abertos1 aqueles que podem ser livremente usados, modificados e compartilhados por qualquer um e para qualquer

A relevância dessa nova perspectiva se dá pela maneira como a tecnologia modificou a forma como lidamos com dados. Antes armazenados em livros físicos e caixotes, hoje ocupam unidades de armazenamento eletrônico em sistemas de gerenciamento de bancos de dados conectadas a internet. Foram utilizados artifícios digitais de coleta, processamento e divulgação de dados públicos em 1



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propósito. Nessa perspectiva a mera divulgação de relatórios e balanços para acompanhamento dos gastos e ações do governo, em formatos que não sejam reutilizáveis, estruturados e que possibilitem a análise e a geração de diversas aplicações eletrônicas não pode ser encarada como transparente em nível de dados abertos. Adotaremos como parâmetro de dados abertos para esse projeto, a Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil do governo federal2 . A cartilha aborda a filosofia de dados abertos da seguinte maneira:

pelo viés dos dados abertos, é extrair de uma análise dos formatos e mecanismos de disponibilização de dados brutos realizado por órgãos públicos, uma reinterpretação do conceito de transparência ativa, de forma a avançar para um conceito de transparência como dados abertos. O framework teórico para a análise conceitual será Dworkiniano, fazendo-se referência à sua teoria da interpretação construtiva. A Lei de Acesso a Informação, em seu artigo 8º, § 3º, II, dá subsídio a essa necessidade de reinterpretação ao exigir a estruturação pelos órgãos públicos de mecanismos que possibilitem ”a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações”.

”A filosofia de dados abertos não define exaustivamente uma lista de formatos permitidos. Para ser considerado um dado aberto, o conjunto de dados deve estar disponível em um formato de especificação aberta, não proprietário, e estruturado, ou seja, que possibilite seu uso irrestrito e automatizado através da Web. Além disso, é imprescindível que seja utilizado um formato amplamente conhecido.É importante enfatizar a importância de dados estruturados. Um erro recorrente cometido por diversas instituições é a publicação em formato PDF de planilhas de dados. O PDF é um formato não estruturado, e ao fazer isso – desestruturação dos dados – o publicador está inviabilizando, ou dificultado, a reutilização daqueles dados.”

O trabalho será dividido em três seções. A primeira tratará da metodologia de pesquisa. Tratando-se de um trabalho de análise empírica e conceitual, subdivide-se esta seção em dois tópicos — a metodologia de coleta e análise dos dados e a metodologia conceitual. Desta forma, busca-se evitar equívocos acerca das diferentes estruturas teóricas utilizadas. A segunda seção trará uma exposição e análise das formas de disponibilização de dados pelo poder público, identificando em qual medida essa prática condiz com o requisito de transparência ativa por meio de dados abertos. Deste modo, serão tratadas como as duas questões chaves: a) Em quais formatos são disponibilizados os dados públicos da página?; b) Qual o grau de satisfação do princípio da transparência como dados abertos pelos diferentes órgãos?.

A última seção traçará um panorama das prátiO objetivo do presente trabalho, diante dessa cas que satisfazem o princípio da transparência, renecessidade de questionar a transparência também conhecendo as limitações dessa reinterpretação. 2

Ver a Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil v1.0. Disponível em:

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Metodologia

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livres ou open source, uma vez que a publicação em formato livre ou aberto cujo único modo de acesso Metodologia de coleta e análise de é um software proprietário sofre das mesmas restrições que a publicação em um formato proprietário. dados

Ressalta-se que somente a publicação de dados A metodologia da pesquisa consistiu na análise quaem formatos abertos não satisfaz a definição de dalitativa dos formatos de disponibilização dos dados dos abertos, uma vez que essa inclui a necessidade por parte dos portais de transparência dos órgãos de acesso livre e licenças abertas ou/e livres — pergovernamentais. mitindo ampla liberdade de utilização, modificação Enquanto parâmetro de satisfação do princípio e divulgação do resultado de trabalhos derivados e da transparência como dados abertos, usamos a delicópias idênticas. Deste modo, a presente pesquisa mitação de formatos (item 6.2) utilizada pela Cartiabrange somente parte do conceito de dados abertos lha Técnica para Publicação de Dados Brasileiras3 , — parcela, entretanto, que é crucial para a satisfadocumento elaborado e publicado pela Secretaria de ção do conceito. Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão4 . Embora Necessário clarificar que o formato PDF é rea Cartilha não traga um rol fechado de formatos, ela levante para a transparência e para a divulgação de indica que para ser considerado um dado aberto ”o relatórios e análises - ainda mais diante de sua poconjunto de dados deve estar disponível em um for- pularidade. O problema se manifesta na medida em mato de especificação aberta, não proprietário, e que esse formato é utilizado como padrão irrestrito estruturado, ou seja, que possibilite seu uso irres- de transparência, sobretudo quando se convertem trito e automatizado através da Web.”. A estrutura planilhas de dados para o formato PDF — processo a qual se refere a cartilha diz respeito aos dados con- que diminui a versalidade dos dados contidos no artidos dentro de campos específicos — tal como em quivo. Ademais, com exceção das situações em que arquivos XML, JSON e CSV. Tal estrutura possibi- a digitalização com reconhecimento do texto ou que lita a análise automatizada dos dados contidos nos a utilização/transcrição do documento original é inarquivos. Deste modo, a disponibilização dos arqui- viável tecnicamente/financeiramente, não é razoávos apenas em formato PDF não é compatível com vel a disponibilização apenas de PDF fotográficos, o critério de dados abertos. O requisito de formato sem a possibilidade de seleção ou de busca no texto. aberto e não proprietário se revela crucial para que Desse modo, em relação ao formato PDF, é possíseja possível a análise de suas especificações e não vel que se adote os seguintes critérios: a) Se a disfique refém dos interesses de uma ou mais empre- ponibilização de informação consistir em um docusas. A tal critério, soma-se a necessidade de pos- mento escrito em formato de narração ou de análise, sibilidade de processamento por meio de Softwares como um relatório de gestão orçamentária, e o PDF 3

Ver Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil v1.0. Disponível em: . Acesso em: 16 jul. 2015. 4 A Cartilha Técnica para Publicação de Dados Brasileiros foi inspirada na Propuesta de Norma Técnica para Publicación de Datos en Chile. Ver Propuesta de norma técnica para publicación de datos en Chile. Disponível em: . Acesso em: 16 jul. 2015.

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gerado estiver no formato textual, considerar-se-á que o critério da transparência como dados abertos foi cumprido, caso esteja em PDF fotográfico será entendido que a transparência não foi cumprida; e b) Caso o documento contenha informações tabuladas, organizadas na forma de banco de dados, e esteja em formato PDF será entendido que ele não se enquadra na transparência como dados abertos. Nessa primeira etapa da pesquisa essa distinção não foi utilizada na análise dos dados, levando-se em conta apenas a distinção entre PDFs textuais e fotográficos.

sados e confrontados modelos valorativos diversos. Buscamos, primeiramente, atuar como participantes deste um debate interpretativo (Dworkin, 1986, p. 65)5 . Têm-se, neste momento, a atitude interpretativa perante práticas de transparência — questiona-se acerca ao point do princípio da transparência pública.

Ressalta-se que parte do framework teórico e conceptual do presente trabalho é proposto por Ronald Dworkin em seus livros tais como A matter of principle, Taking Rights Seriously e Law’s empire6 . Dworkin traça uma teoria argumentativa onde diQuanto ao universo analisado, a pesquisa foi divide três estágios da interpretação de um fato social vidida em duas etapas: uma primeira etapa de exem uma sociedade — 1. pré-interpretativa 2. interploração, consistente na análise dos portais do Lepretativa 3. pós-interpretativa. gislativo Federal, Cúpula do Judiciário Nacional e A primeira fase consiste na existência de paCNJ e Executivo Federal, através da análise do Porradigmas no sentido Wittgensteiniano. Neste contal da Transparência do TCU; uma segunda etapa, texto, têm-se práticas que a sociedade interpreta quantitativa, será realizada durante o ano, no âmcomo consolidações ou realizações de determinabito federal e estadual. dos princípios7 — tal como a prática de utilizar-se de determinados pronomes de tratamento para com 1.2 Metodologia Conceitual pessoas mais velhas (senhor ou “seu”) como consoConforme previamente indicado, parte do presente lidações da cortesia ou respeito. Nesta fase, não são trabalho não se trata propriamente de uma emprei- questionadas as práticas paradigmáticas — elas são tada de análise ou extração de dados empíricos, mas amplamente aceitas enquanto satisfatórias do prinde um posicionamento conceitual dentro de um de- cípio em questão. bate político — ou seja, um debate onde são sope-

A segunda fase é constituída quando as práticas

5 A posição tomada pelos autores do presente trabalho toma como pressuposto as negação da posição metodológica adota pelos positivistas tais como Joseph Raz e Herbert Lionel Adolphus Hart, em quais se toma como possível a concepção do direito por meio de suas fontes puramente sociais da autoridade (JUNIOR, 2013) 6 Conforme indicado por JUNIOR (2013) e GUEST (2013), podemos indicar duas fases distintas no pensamento de Dworkin. A primeira se encontra em seus primeiros escritos, sobretudo em ”A matter of Principle”e ”Taking Rights Seriously”. A segunda fase de Dworkin se constitui como reação aos contra-argumentos positivistas sofridos por Dworkin. O presente trabalho se baseia principalmente na segunda fase de Dworkin, dado que se mostra(SHAPIRO, 2007) a explicação mais resiliente e explicativa do direito. 7 Dworkin descreve a atividade interpretativa como: ”there must be a “ preinterpretive” stage in which the rules and standards taken to provide the tentative content of the practice are identified.”Dworkin ainda ressalta que o termo preinterpretativo pode ser enganoso — I enclose “ preinterpretive” in quotes because some kind of interpretation is necessary even at this stage. Social rules do not carry identifying labels. But a very great degree of consensus is needed— perhaps an interpretive community is usefully defined as requiring consensus at this stage— if the interpretive attitude is to be fruitful, and we may therefore abstract from this stage in our analysis by presupposing that the classifications it yields are treated as given in day-to-day reflection and argument. (Dworkin, 1986, p. 66)

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paradigmáticas entram em crise. Neste momento questiona-se o point dos princípios cujas práticas representam — têm-se, neste momento, a atitude interpretativa. Deste modo, reinterpretam-se as práticas consolidadas tendendo a consolidarem-se em novas estruturas paradigmáticas que destituirão as antigas. A compreensão do que é o point na teoria de Dworkin é essencial para entender sua teoria da interpretação e argumentação — point é o intuito ou “essência” do princípio. Seguindo o exemplo anteriormente dado, a atitude interpretativa poderia ser tomada ao questionar-se o point do princípio da cortesia — seria ela o respeito aos mais velhos? aos superiores hierárquicos? àqueles com mais experiência de vida? Considerando o último caso, seria necessário um veterano de guerra de 40 anos prestarem atos de cortesia perante a determinada pessoa de 50 anos que passou a vida inteira prestando a mesma função com pouco valor social? Caso negativo, quais práticas resultantes dessa nova interpretação da cortesia?

Análise de Dados

Foram analisados 103 links, sendo a maior parte da cúpula do judiciário (66), e 36 do legislativo federal. Quanto ao Executivo Federal, diante da existência do Portal da Transparência da CGU com dados referentes a todos os gastos públicos federais, analisou-se apenas essa página. A planilha com o mapeamento da pesquisa e a especificação adotada pode ser acessada através desse link:

A última etapa consiste na consolidação de novas práticas paradigmáticas. Intepretações sobre o point da regra se consolidam em práticas amplamente aceitas convencionalmente pela sociedade — a interpretação da prática social se dobra sobre si(DWORKIN, 1982, p. 66). A problemática do presente trabalho é analisar como as novas tecnologias causaram uma mudança conceitual ao termo ”transparência”. Postulamos, assim, a hipótese de que nos encontramos em uma fase interpretativa acerca do princípio da transparência — neste momento, traçam-se práticas que são socialmente absorvidas ou rejeitadas até que ocorra uma nova consolidação de práticas paradigDos formatos de disponibilização dos dados,o máticas. formato PDF (textual e fotográfico) foi o que apre5

sentou o maior número de registros, seguido pela pentina das condições fáticas que haviam estabeledisponibilização em HTML e CSV. cido práticas paradigmáticas de transparência. Tais práticas tendem, no início deste debate, replicaremse analogamente nas novas plataformas digitais — como é evidenciado pelos formatos utilizados para a distribuição de informações nos portais de transparência e similares, onde o formato PDF predomina em uma proporção de 61% (PDFs textuais e fotográficos). Enquanto instrumento de divulgação de informações públicas, arquivos PDF seguem a mesma lógica que a divulgação por documentos impressos — informações dispostas de maneira estática, similarmente à papeis impressos8 . Tais práticas de divulgação são questionadas, no presente momento, pela indagação acerca do point do princípio da transparência pública — no que ela consiste? quais as práticas são capazes de satisfazê-la?

Dos portais de transparência, o da Controladoria Geral da União é o que possui a mais ampla divulgação de informações relacionadas aos gastos e receitas públicas em dados abertos, através da divulgação de dados brutos em CSV. Além disso, possui uma interface que gera dados em HTML. Dos demais portais, os do judiciário são os mais conservadores apresentando 77,5% dos seus arquivos disponibilizados em formato PDF, sendo 15% apenas em PDF fotográfico. O legislativo federal possui páginas de dados abertos, com grande quantidade de dados no formato CSV (Senado em relação a dados referentes a Recursos Humanos) e inclusive uma API (Application Programming Interface) e arquivos no formato JSON (Câmara, para informações sobre as proposições da casa). Contudo, em matéria de gestão orçamentária, predomina o formato PDF.

Não obstante a prática de divulgação de informações por meio de arquivos PDF ser indubitavelmente predominante, a existência de divulgação de informações em formatos diversos, tais como CSV e JSON, demonstra ao mínimo a existência de uma preocupação crescente no setor público com novas práticas de transparência. Os autores do presente trabalho defendem a visão de que a transparência deve servir como mecanismo de accountability governamental e de ampliação da participação democrática no poder público. Para tal, necessário que os cidadões sejam de fato informados dos dados que o poder público se compromete a divulgar.

Neste contexto, a utilização de práticas arcaicas de transparência deve ser contraposta às possibili3 Conclusão dades de divulgação e de uso dos dados, tal como a O conceito de transparência passa certamente por escalabilidade e processamento automatizado e veuma fase interpretativa, causada pela mudança re- loz dos dados públicos. A publicação de informa8

Necessário indicar que os arquivos PDFs suportam metadata por meio de inclusão de tags XML, assim como elementos interativos tais como arquivos flash incorporados — no entanto, tais elementos são incomuns.

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ções em arquivos PDF não preenche tais requisitos, dificultando ou impossibilitando a automatização e escalabidade de análises. Portanto, propõe-se novas práticas paradigmáticas que satisfaçam o point indicado: a publicação de dados abertos, sob moldes bem estabelecidos e razoavelmente padronizados, tal como proposto na cartilha de dados abertos anteriormente indicada. Ressaltamos que, embora de suma importância para o avanço da transparência pública e para o desenvolvimento de mais pesquisas acadêmicas quantitativa, sabemos da limitação da presente pauta de transparência. Como já havia alertado Aaron Swartz em seu artigo ”When Is Transparency Useful?”9 , apenas lutar pela divulgação massiva de bancos de dados online é um erro, por várias razões — em primeiro lugar ela pode ser vista como uma transferência disfarçada de responsabilidade da fiscalização de órgãos governamentais como os TC

e as agências reguladoras para o cidadão comum, que não tem recursos financeiros ou capital intelectual para analisar enxurradas de dados brutos. Em segundo lugar, a mera criação de plataformas neutras de acesso a grandes bancos de dados, na expectativa de que outros irão analisá-las e chegarão a conclusões simplesmente pela análise desses dados também não é suficiente, pois sem uma ação de conscientização pública e de investigação e repressão concreta, nenhuma mudança acontecerá. A própria consistência dos dados pode estar viciada e, portanto qualquer conclusão sobre os dados pode ser equivocada. Assim, somente com a mobilização coletiva de investigação, questionamento, ação política e com o reforço das estruturas governamentais de fiscalização e controle é que se pode imaginar uma transparência efetiva e que, assim, seja verdadeiramente útil e sustentável a democracia.

Referências DWORKIN, R. Law as Interpretation. Critical Inquiry, v. 9, n. 1, p. 179–200, set. 1982. ISSN 0093-1896. Disponível em: . Dworkin, R. Law’s Empire. 1. ed. Cambridge: Havard University Press, 1986. GUEST, S. Ronald Dworkin. 3. ed. Stanford: Stanford University Press, 2013. JUNIOR, R. P. M. Do xadrez à cortesia: Dworkin e a teoria do direito contemporânea. São Paulo: Editora Saraiva, 2013. SHAPIRO, S. J. The “Hart-Dworkin” debate: A short guide for the perplexed. Ronald Dworkin, v. 22, 2007. Disponível em: .

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