REFLEXÕES SOBRE O ORÇAMENTO IMPOSITIVO: AS EMENDAS INDIVIDUAIS IMPOSITIVAS

KANAYAMA, Rodrigo Luís. Reflexões sobre o orçamento impositivo: as emendas individuais impositivas. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 12, n. 47, p. 239-256, jul./set. 2014.

Reflexões sobre o orçamento impositivo: as emendas individuais impositivas Rodrigo Luís Kanayama, Professor Adjunto de Direito Financeiro da Faculdade de Direito da UFPR, Doutor em Direito do Estado pela UFPR, advogado em Curitiba.

Resumo: Trata o artigo do orçamento impositivo, especificamente sobre as emendas individuais impositivas. São emendas apresentadas pelos parlamentares à proposta orçamentária, as quais tornam-se de execução obrigatória, não podendo ser ignoradas pelo Presidente da República. O artigo apresenta a proposta, procura classificar as despesas públicas, e busca demonstrar quais serão os efeitos da nova regra de execução do orçamento. Abstract: The article is about mandatory budget, specifically on impositive individual amendments. The amendments are inserted by the lawmakers to the President’s budget and become mandatory and can not be ignored by the President. The paper presents a problem, seeks to classify public expenditure, and seeks to demonstrate what effects the new rule would cause on the budget. Palavras-chave: orçamento público – orçamento autorizativo – despesas impositivas – despesas obrigatórias – vinculações.

Keywords: public budget - discretionary budget - impositive expenditure - mandatory spending earmarking.

Introdução Após quase cinco anos, retornamos ao tema antes abordado em artigo nesta Revista, intitulado a ineficiência do orçamento público impositivo. De lá para cá, muito se alterou. Embates entre os Poderes Legislativo e Executivo moldaram novas propostas de emendas constitucionais (PECs) com o fim de alterar a execução da lei orçamentária anual (LOA). Os parlamentares esperam poder influir, mediante emenda à Constituição da República (CR), com mais veemência, na elaboração e execução orçamentárias. Atualmente, o parlamento não deseja – ao menos, até esse momento – modificar toda a estrutura constitucional do orçamento público. Quer, por ora, alterar somente a forma de execução das despesas públicas inseridas na LOA por meio de emendas parlamentares individuais (art. 166, §§ 2º e 3º, CR), que são as emendas apresentadas por cada um dos

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parlamentares (art. 49, Res. 1/2006 do Congresso Nacional), tornando-as obrigatórias – tal qual como o fez na lei de diretrizes orçamentárias (LDO) vigente em 2014 (Lei 12.919/2013). Procederemos à análise desse novo cenário, faremos algumas provocações e tiraremos algumas conclusões. Trabalharemos sobre uma hipótese, pois, embora realidade (pois aprovadas as emendas impositivas na LDO 2014), ainda não há a estabilidade de norma na CR. 1. Rememorando a posição anterior Em artigo nesta Revista, em 2009, promovemos estudo sobre a natureza do orçamento público e sobre as consequências de eventual alteração constitucional da sua natureza: de autorizativo para impositivo.1 A finalidade do estudo foi levantar elementos que pudessem permitir avaliar a efetividade do orçamento, ou seja, tornar efetiva e eficiente a execução das despesas públicas. Naquela oportunidade, cuidamos das teorias doutrinárias da natureza jurídica do orçamento público: se lei formal ou lei material. Entendemos, naquele momento, que, nas palavras de Ricardo Lobo Torres, “a teoria da lei formal” é que melhor representa o orçamento público brasileiro e essa teoria define que o orçamento “apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras”.2 Essa é a corrente dominante. O orçamento público é simples lei autorizativa, ou plano de governo envolto em lei, autorizando o agente público a despender recursos públicos. Não o obriga, não o responsabiliza pela omissão, não promove direitos subjetivos. Quanto às receitas públicas – tributárias ou não –, o orçamento público não produz efeitos. Inexiste, hoje, o princípio da anualidade tributária na Constituição da República, razão pela qual o Estado não necessita de autorização anual para arrecadar receitas – é suficiente a lei tributária específica. Então, se o imbróglio deve ser solucionado, devemos tratar dos dispêndios, e não da captação de recursos. Voltemos para as despesas. Ambas as espécies orçamentárias apresentadas – autorizativa ou impositiva – têm suas vantagens e desvantagens para a efetividade do orçamento. Como vantagem do orçamento impositivo, o agente público deverá executar a despesas definida no plano da LOA e o dever fará com que a não execução da despesa se destaque entre as informações a serem prestadas pelo agente. O agente haveria de motivar suas decisões, detalhando os motivos financeiros, de conveniência e oportunidade que o levaram a não execução.

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KANAYAMA, Rodrigo. A ineficiência do orçamento público impositivo. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 7, n. 28, p. 127-144, out./dez. 2009. 2

TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. São Paulo: Renovar, 2008, v. 5, p. 96

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Do outro lado, como desvantagem, o agente fixará menos despesas públicas, tendo receio de que não se consiga a execução. Além do mais, existirá responsabilidade civil do Estado, se não executar e justificar a omissão na execução de dotação do orçamento. Já em relação ao modelo autorizativo, hoje vigente, o agente público não tem obrigação — pelo menos nas despesas alocadas somente no orçamento, e não em outra lei — para efetivar os gastos. A omissão não requer motivação, não gera direitos. A execução orçamentária ficará adstrita à esfera de decisão do agente público, existindo concentração das competências decisórias no Poder Executivo. Embora pareça ser um assunto vencido e pacífico, a natureza da lei orçamentária continua a ser debatida. E não somente entre juristas e profissionais das finanças públicas, mas também nos Poderes da República. E junto a esse tema, a efetividade orçamentária também é difícil dilema enfrentado. O Poder Executivo e o Poder Legislativo digladiam sobre a questão. Trata-se de luta pelo controle de recursos orçamentários. Para o primeiro, é interessante que o orçamento público seja autorizativo, pois pode fixar mais despesas públicas – mesmo que inviáveis de execução, concretamente –, que não serão necessariamente efetivadas e tem condições plenas para avaliar a execução orçamentária conforme a disponibilidade financeira (de recursos). Para o Legislativo, a impositividade resulta mais poder de dispor acerca dos recursos orçamentários, impondo ao Executivo as despesas criadas pelo parlamento. Há embate de posições diferentes, cada qual visando a resgatar mais competências orçamentárias para si. Ter poder decisório sobre a alocação de recursos repercute na esfera de influência do órgão, e altera o equilíbrio entre os poderes do Estado. Por isso, embora embate e cooperação entre os poderes sejam características do regime democrático, toda mudança deve ser refletida cuidadosamente, a fim de evitar concentração de força em um órgão do Estado. É necessária a ciência de que, sob um orçamento impositivo, o parlamento terá mais força na alocação de recursos públicos e o desequilíbrio fiscal é cenário possível. É sobre essa constatação que construiremos a argumentação deste artigo. 2. Esclarecimentos Antes de prosseguirmos, indispensáveis alguns esclarecimentos. Almejam-se efetividade e eficiência na aplicação de recursos escassos. O mote da impositividade orçamentária – transformar o orçamento em de execução obrigatória – é exigir que o governo promova seus programas, e que estes deixem de ser apenas cartas de intenções. Contudo, como cuida-se de uma nova perspectiva da gestão pública, não há certeza dos efeitos que sobrevirão. Em certa medida, o orçamento possui caráter vinculativo, mesmo que diminuto. O rol de despesas legais obrigatórias é extenso, além de percentuais fixados pela CR cujo cumprimento é

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obrigatório – saúde e educação, por exemplo –, mas não se permite que se tome um pelo outro: impositividade é conceito novo no direito brasileiro. Antes de prosseguir com a análise do orçamento impositivo, mister fazer alguns esclarecimentos. Primeiro, cabe-nos demonstrar o que se entende por impositividade orçamentária. Há confusões que comumente são apresentadas nos trabalhos que promovem análises do tema. Também é necessário explicar que a finalidade do orçamento impositivo, embora pareça, em tese, a busca pela efetividade e eficiência do orçamento público, na verdade trata-se de luta de recursos e de poder decisório sobre a alocação de recursos públicos. 2.1. Busca pela efetividade e eficiência. Em essência, o que a sociedade aspira, na aplicação de dinheiros públicos e na execução das políticas públicas, é à efetividade. Em outros termos, resultados. Se o Estado planeja e define escala de prioridades, desejamos que as medidas incluídas no plano sejam, sempre que possível, tiradas do papel. Obviamente, todas as promessas, a eleição de objetivos, os processos que levem aos fins, precisam ser realizados. Afirmou Marcos Nóbrega que a prática brasileira era transformar o orçamento em sonho do gestor público. Então, segundo ele, para que esse gestor pudesse incluir na peça orçamentária todos os seus sonhos, superestimava a estimativa de receita para justificar despesa equivalente. No caso apresentado pelo autor, um Município que possuía previsão de cinco milhões de reais, no exercício financeiro subsequente passou a prever sessenta milhões, apenas para justificar as despesas irreais do agente público.3 Em nossa opinião, tal cenário poderia ser minimizado com a vigência do orçamento impositivo. O agente público não teria como deixar de realizar as despesas e, se requisitasse autorização do Poder Legislativo, revelaria sua péssima gestão. Para os usuários de serviços públicos pouco importa se o orçamento é impositivo ou autorizativo, desde que os serviços sejam bem prestados. Eficiência e efetividade são as palavras que interessam a esses usuários. Nada obstante, a forma como o orçamento é elaborado, organizado e executado tem importância fulcral para os mesmos usuários. Tanto a natureza do orçamento público, como a técnica orçamentária adotada, interferem no resultado da aplicação do orçamento. Os usuários querem resultados. É o que lhes importa. Mas para que haja resultados, devemos refletir o orçamento público. 2.2. Despesas públicas: discricionariedade, obrigatoriedade legal, vinculação, imposividade

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NOBREGA, Marcos. Orçamento, eficiência e performance budget. In.: CONTI, José Maurício. SCAFF, Fernando Facury (org.). Orçamentos públicos e direito financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 699.

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Para localizar o leitor, classificaremos as despesas públicas pela sua obrigatoriedade, conforme o que se retira do orçamento público atual – autorizativo. Ao final deste capítulo, demonstraremos as despesas impositivas em comparação com as demais. 2.2.1. Despesas discricionárias As despesas discricionárias não são de execução obrigatória. São autorizadas na LOA, mas dependem da conveniência e oportunidade – e, em obediência à LRF, disponibilidade orçamentária e financeira – para sua efetivação no decorrer do exercício financeiro. A não execução da despesa não enseja responsabilidade do Estado, nem será considerado ato ilegal. Como o orçamento é autorizativo, e as despesas são discricionárias, fica ao alvedrio do agente público sua concretização. Assim, por exemplo, o agente, a despeito da fixação de dotação orçamentária para construção de obra pública do sistema viário, não precisará, necessariamente, despender toda a dotação, nem será obrigatório o cumprimento das obras previstas. Poderá deixar de fazê-las sem motivo (embora alguns autores não concordem) e sem gerar direitos subjetivos.4 No decorrer do exercício financeiro, fatores conjunturais podem dificultar a execução completa das dotações orçamentárias, razão pela qual poderão ser contingenciadas (congeladas). O fato de a despesa ser contingenciável ou não nada se relaciona ao fato de ela ser obrigatória ou não. Uma despesa pode ser contingenciada por decreto do chefe do Poder Executivo, na hipótese da Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a fim de se manter o equilíbrio e higidez fiscal. Verificado o perigo de redução de receita, poderá o agente público adotar medidas que contenham (contingenciem) as despesas dos órgãos e entes da administração pública. Em regra, despesas são contingenciáveis. Atualmente, nos limites do que prevêem a CR e a LRF, a LDO deve definir as despesas não contingenciáveis, ou seja, que sejam fundamentais e não devam ser congeladas. Podem (ou devem) ser executadas, continuamente, durante todo o exercício financeiro.

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Sobre orçamento meramente autorizativo, conferir: FURTADO, J. R. Caldas. Direito Financeiro 4ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 110. OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 318-328. LABAND, Paul. Traité de droit constitucionnel. Paris: M. Giard & E. Brière, 1904, v. 6, p. 294-295. CAMPOS, Francisco. Orçamento: natureza jurídica (parecer). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 71, p. 324, 1963. No sentido contrário, alegando necessidade de motivação pela não execução: MENDONÇA, Eduardo Bastos Furtado de. A constitucionalização das finanças públicas no Brasil – devido processo orçamentário e democracia, Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2010, p. 392-397. Sobre inexistência de direitos subjetivos decorrentes de despesas orçamentárias, já julgou o Supremo Tribunal Federal: “Orçamento. A previsão da despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial” (Recurso Extraordinário 75.908/PR, Rel. Min. Oswaldo Trigueiro. Julg. 08.06.1973). Ver, também, a Ação Rescisória resultante deste Recurso Extraordinário: AR 929.

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2.2.2. Despesas obrigatórias Definimos obrigatórias as despesas públicas que não admitem omissão do agente público, sendo de execução obrigatória, definidas em lei – lei, ato normativo, medida provisória (art. 17, LRF). Atualmente, sob o orçamento autorizativo, as execuções obrigatórias de despesas somente existem se lei externa ao orçamento público determinar sua execução. Não satisfaz afirmar que despesas obrigatórias são obrigações constitucionais e legais (como regula os anexos da LDO 2014, por exemplo), pois estas apenas não podem ser contingenciadas (limitação de empenho, art. 9º, §2º, LRF), não existindo, necessariamente, despesa obrigatória.5 2.2.3. Vinculações constitucionais Ao contrário das despesas obrigatórias, as vinculações constitucionais não são criadas por lei infraconstitucional, mas pela CR. E, a despeito do que possam parecer, não são dotações de execução obrigatória. Nesta espécie, a CR vincula, a priori, fatias de arrecadação de determinados impostos – que são, em regra, desvinculados – a fins específicos, como saúde, educação, atividades da administração tributária e garantia para operações de crédito por antecipação de receita (art. 167, IV, CR). 6 As vinculações constitucionais mais se aproximam de despesas discricionárias que obrigatórias. O que importa é o agente público aplicar um percentual da receita de impostos arrecadados para um fim específico, mas não há exigência de que a aplicação ocorra integralmente, nos exatos termos do que se fixou em LOA. Assim, justificando, se o Presidente da República fixou, em LOA, despesas em políticas de manutenção e desenvolvimento do ensino que correspondam a vinte porcento dos impostos, e a CR obriga que a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito porcento (art. 212, CR), o agente público, no decorrer da 5

Afirma Weder de Oliveira que “embora o anexo [da LDO] relacione extenso rol de ações classificadas como obrigações constitucionais ou legais, não se pode afastar a possibilidade de que determinada despesa relacionada na seção I (obrigações constitucionais ou legais) não se enquadra efetivamente nessa categoria, devendo estar relacionada na seção II (despesas ressalvadas pela LDO), e vice-versa”. E prossegue: “A natureza de obrigação constitucional ou legal não advém da inserção da ação no referido anexo. Ao contrário, é essa natureza que justifica sua inclusão ali. Essa qualificação é reconhecida pela demonstração dos direitos assegurados pela lei a seus potenciais beneficiários”. (Curso de Responsabilidade Fiscal – Direito, Orçamento e Finanças Públicas, v. 1. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 780.) As despesas obrigatórias são, por exemplo, as despesa criadas pelo Estatuto do Idoso (art. 15, §2º, Lei 10.741/2003). O autor refere-se ao anexo da LDO que, em na LDO 2014 (Lei 12.919/2013), aqui pode ser encontrado: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/Anexos/Anexos%20Lei %2012.919-2013%20-.pdf 6 Art.

167. São vedados: (…) IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo

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execução orçamentária, poderá escolher os dispêndios entre aqueles fixados, desde que o valor alcance, no mínimo, dezoito porcento dos impostos arrecadados. Diferenciam-se, ademais, das despesas obrigatórias e das despesas impositivas. E, ao inverso destas últimas, as vinculações engessam a elaboração do orçamento, pois exige-se a fixação de dotações orçamentárias que, mesmo se desnecessárias, terão de ser executadas para o alcance dos mínimos percentuais de despesas em relação aos impostos arrecadados. Nenhuma das espécies de dispêndio até o momento abordadas podem ser comparadas à impositividade orçamentária. 2.2.4. Despesas impositivas A impositividade da despesas constitui a obrigação de o agente público executar, na forma aprovada na LOA, as despesas fixadas, sem poder se omitir – exceto se a CR definir exceções ou estabelecer condições para tanto. No texto atual, a CR não define que o orçamento público deve ser executado. Também não expressa o orçamento público como autorizativo. Na letra da CR não existe definição da natureza da lei orçamentária. A teoria da lei formal – em que as despesas públicas são apenas autorizadas – é construção doutrinária e jurisprudencial, e, de acordo com Ricardo Lobo Torres, é a que melhor representa o orçamento público brasileiro. Tem certa razão. Como o orçamento público integra o contexto do planejamento estatal, não se obriga o seu cumprimento integral e não resulta responsabilidade pela omissão. Segundo lição de Eros Grau acerca do planejamento e do plano – este resultante daquele –, para o setor privado o plano é indicativo e para o setor público, é impositivo/vinculativo, embora a vinculação seja interna à administração, “não assistindo aos particulares, através de meio judicial, o direito de impor à entidade da administração pública, quer direta, quer indireta, o cumprimento de uma definição do plano não atendida”.7 Contudo, a doutrina não se satisfez e vem refletindo sobre a natureza do orçamento. Marcos Nóbrega afirma que “o tema é polêmico, uns defendendo a tese que o orçamento seria meramente formal e outros vendo no orçamento o caráter impositivo, o caráter de lei material”. 8 Como explica o autor, acerca do orçamento público alemão, “[a]inda hoje, na Alemanha, prepondera a ideia de lei sob o caráter formal e o próprio Tribunal Constitucional Alemão vem sistematicamente diminuindo a eficácia do orçamento público negando a existência de direito

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GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978, p. 78.

NOBREGA, Marcos. Orçamento, eficiência e performance budget. In.: CONTI, José Maurício. SCAFF, Fernando Facury (org.). Orçamentos públicos e direito financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 701.

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subjetivo público à aplicação das autorizações contidas no mesmo”.9 Enfim, o autor tende à teoria da lei formal (tal qual o fez Pontes de Miranda, Regis Fernandes de Oliveira, Aliomar Baleeiro, Floriano de Azevedo Marques Neto, entre outros).10 Eduardo Mendonça levanta duas hipóteses ao tema da impositividade: vinculação autêntica e vinculação mínima. A primeira imporia ao administrador sua execução – ao menos, execução razoável – que, conforme o autor “a única prerrogativa que desapareceria seria o poder de não agir, a inércia (…)”. A segunda refere-se à necessidade de motivação: “cuida-se aqui do mínimo do mínimo, apenas o dever de motivar o descumprimento da previsão inicial. A rigor, sequer se trata de verdadeira vinculação, salvo por exigir que o administrador leve em conta a decisão orçamentária e forneça motivos para a sua superação. Com isso, evita-se, ao menos, que o contingenciamento passe despercebido, obrigando o administrador a assumir formalmente uma posição e sustentá-la no espaço público”.11 No orçamento norte-americano, em que a impositividade é presente, exige-se a autorização legislativa para não execução, parcial ou total, dos créditos orçamentários. São os recissions – apresentados pelo Presidente ao Congresso.12 Há, ainda, os deferrals, cuja função é

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NOBREGA, Marcos. Orçamento, eficiência e performance budget. In.: CONTI, José Maurício. SCAFF, Fernando Facury (org.). Orçamentos públicos e direito financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 702. 10

Frase seminal de Pontes de Miranda: “o que orça não cria” (Comentários à Constituição de 1946, p. 5). Ver também: MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; QUEIROZ, João Eduardo Lopes. Planejamento. In.: CARDOZO, José Eduardo Martins e outros (org.). Curso de Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros, 2006, v. 2, p. 84. OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 318-328. BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças, 16ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2008, p. 526. 11

”Por meio de uma vinculação autêntica, ou mesmo pela vinculação mínima a que se acaba de descrever, o processo deliberativo orçamentário seria convertido em verdadeiro momento decisório, criando-se um novo e privilegiado espaço de controle social do Poder Público, sem prejuízo das demais implicações referidas ao longo do trabalho. O orçamento deveria funcionar como uma pauta de prioridades, definida de forma deliberativa e com ampla publicidade. No entanto, como não é vinculante nem mesmo a priori, o resultado é exatamente o oposto. O orçamento se converte na saída fácil: uma forma de manter na pauta decisória formal e até de dar tratamento supostamente privilegiado a questões que não poderiam ser simplesmente esquecidas – como diversas necessidades sociais prementes –, sem, contudo, assumir compromissos reais. Cria--- se uma pauta simbólica de prioridades, que acaba falseando o processo político. Tal constatação já bastaria para se pensar em levar a sério o orçamento público e sua execução”. (MENDONÇA, Eduardo Bastos Furtado de. A constitucionalização das finanças públicas no Brasil – devido processo orçamentário e democracia, Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2010, p. 392-397). 12

Rescission: “The consequence of enacted legislation which cancels budget authority previously provided by Congress prior to the time when the authority would otherwise lapse (i.e., cease to be available for obligation)” (SCHICK, Allen. Congress and Money. Budgeting, Spending and Taxing. Washington: The Urban Institute, 1980, p. 590)

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retardar, mediante autorização do Congresso, a liberação dos recursos.13 São dois instrumentos necessários para manutenção do equilíbrio, evitando déficit. São uma política de adaptação e a solução para não ter, o Presidente, de executar as dotações no orçamento público. Nos tribunais brasileiros há uma tendência a se interpretar a CR no sentido de leve impositividade. Em decisão do Supremo Tribunal Federal, o Ministro Luiz Fux entendeu, em decisão cautelar, que “[n]ovas vozes, porém, inspiradas nos princípios da Separação de Poderes (CF, art. 2o), da legalidade orçamentária (CF, art. 165, caput e inc. I a III) e da democracia (CF, art. 1º, caput), têm apontado para a necessidade de se conferir força vinculante ao orçamento público, como forma de reduzir o incontrastável arbítrio do Poder Executivo em prol da imposição de um dever relativo – e não verdadeiramente absoluto, saliente-se – de observância das normas do orçamento anual”14 E o Ministro Marco Aurélio, no mesmo julgamento, “referendou a decisão [do Relator, Min. Luiz Fux], mas deu interpretação conforme aos preceitos impugnados e assentou que todo o orçamento teria força vinculativa, ao menos mínima.”15 Atualmente, os autos aguardam julgamento. É possível que os tribunais partam para interpretação na linha desse julgamento, compreendendo o orçamento com força vinculativa mínima (ou impositiva mínima), exigindo motivação pela não execução ou omissão quanto à despesa pública. Não há óbice constitucional a essa interpretação, além de respeitar regras constitucionais – transparência – e aprimorar a accountability. 2.3. Jogo político Outro ponto que não interessa ao usuário do serviço público é o equilíbrio entre os poderes. Para as pessoas, é desimportante se a política é decidida pelo Executivo ou pelo Legislativo. Porém, a relevância é indubitável ao formulador. Atualmente, a maior parte das 13

Deferral: “A deferral is a delay in spending money that has been appropriated for specific project or program. A chief executive may ask for a holdback, usually a fixed and small percentage of the approved budget of all or nearly all agencies. Holdbacks can be insurance against fluctuating revenues or unexpected expenditures, or they can be used to create a pool of funds to spend for special, politically favored projects” (RUBIN, Irene. The politics of Public Budgeting. Getting and Spending, Borrowing and Balancing, 6ª ed. Washington: CQ Press, 2010, p. 229). Cf. SCHICK, Allen. Congress and Money. Budgeting, Spending and Taxing. Washington: The Urban Institute, 1980, p. 585. 14 15

STF – ADI 4663 Referendo-MC/RO, rel. Min. Luiz Fux, Voto de 7 de março de 2012.

STF – Informativo 657 – ADI 4663 Referendo-MC/RO, rel. Min. Luiz Fux, Voto de 7.3.2012, sem sublinha no original.

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políticas é escolhida pelo Poder Executivo, incluindo o juízo sobre sua conveniência e oportunidade. A transformação da natureza jurídica do orçamento público – para impositivo, mesmo que apenas sobre as emendas individuais – traria novos equilíbrios, majorando competências decisórias do Poder Legislativo. Novamente, a obrigação de gastar – impositividade – faria com que o jogo político se alterasse. Se hoje a primazia decisória do Executivo é evidente, amanhã, se transformado o cenário orçamentário, a preponderância seria abalada. E a relação entre Executivo e Legislativo mudaria. Enquanto, hoje, sob o orçamento autorizativo, o Executivo pode, discricionariamente, decidir se executa ou não despesas fixadas por emendas parlamentares, sob o orçamento impositivo sua discricionariedade seria tolhida. 16 3. As propostas atuais sobre a impositividade orçamentária Ao se defender a impositividade da despesa, busca-se a obrigação de executar – ou, ao menos, de justificar a omissão – nascida diretamente da LOA. Não é requerida lei externa ao orçamento público, ou mandamento específico constitucional. Suficiente que esteja na LOA e será obrigatória sua execução. No artigo de 2009 nesta RDPE, descrevemos três PECs (565/2006, 341/2009, 330/2009). A PEC 565/2006, da Câmara, originou-se na PEC 22/2000 no Senado, cuja autoria coube ao Senador Antônio Carlos Magalhães, e previa que o orçamento tornar-se-ia “de execução obrigatória”, salvo se o Presidente da República, em solicitação fundamentada, requeresse o cancelamento ou contingenciamento da despesa fixada em lei. Dissemos que “eventos imprevistos – como calamidades – e insuficiência de receitas são motivos válidos, devendo o Congresso Nacional apreciar a solicitação em prazo determinado, sob pena de considerá-la aprovada”.17 Para proceder à análise adiante, devemos buscar as origens das propostas que visavam a emendar a CR. Especificamente, importa-nos, mais que o texto, as justificativas das PECs, bastante detalhadas. Ademais, mister o desvelar das intenções do parlamento onze anos (em 1999) após a promulgação da CR.

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Atualmente, há uso constante de instrumentos de troca entre os poderes – o pork, por exemplo – a fim de obter resultados legislativos e financeiros. O jogo político é a troca de favores. Sobre o tema, ler: KANAYAMA, Rodrigo Luís. Orçamento público brasileiro, democracia e accountability. In: CLÈVE, Clèmerson Merlin. (Org.). Direito Constitucional Brasileiro. 1ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, v. 3, p. 139-160. e AMES, Barry e outros. Famintos por Pork, p. 239. Nos Estados Unidos, existe a regra prágmática congressual “não peça dinheiro se não apoiar o orçamento” (tradução livre), sendo que o valor do pork varia de ano a ano. Para detalhes e números, ver: SCHICK, Allen. The Federal Budget, p. 244-249. 17

KANAYAMA, Rodrigo Luís. A ineficiência do orçamento público impositivo. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 7, n. 28, p. 139.

KANAYAMA, Rodrigo Luís. Reflexões sobre o orçamento impositivo: as emendas individuais impositivas. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 12, n. 47, p. 239-256, jul./set. 2014.

Observemos as PECs 77/1999 (que tramita em conjunto com a PEC 22/2000), de autoria do Senador Iris Rezende e outros18 e 22/2000 do Senado (565/2006, na Câmara), de autoria do Senador da República Antônio Carlos Magalhães.19 A justificativa dos projetos foram semelhantes. Na justificativa da PEC 77/1999, lemos que “a lei orçamentária anual, segundo velha tradição, continua sendo executada apenas parcialmente. É o que o Poder Executivo, à falta de clara definição legal, entende que a lei orçamentária anual tem caráter meramente autorizativo, não sendo, portanto, lei em sentido material, de modo a serem as políticas públicas nela estabelecidas de execução obrigatória”. Além do mais, constataram os Senadores que a concepção do orçamento público como autorizativo concede excessiva discricionariedade ao Poder Executivo. A solução seria a criação de mecanismos similares ao que há no orçamento público dos Estados Unidos (os deferrals, citados acima). Na justificativa da PEC 22/2000, uma da regras a serem inseridas na CR era “tornar de execução obrigatória a programação das leis orçamentárias”, pois “as nossas leis orçamentárias (…) não passam de uma grande ficção”. De acordo com os Senadores, “o tempo despendido pelas lideranças partidárias em intermináveis negociações para conciliar os justos e legítimos pleitos das bancadas com assento no Congresso Nacional, nada disso é levado em consideração pelo Poder Executivo na hora de executar a programação orçamentária aprovada pelo Congresso Nacional”. E continua: “Na verdade, essa programação muitas vezes tem se prestado como instrumento de barganha política”. Presente, de acordo com a justificativa, de concentração de 18

Conferir: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=40793&tp=1, acesso em 19 de junho de 2014. 19

A PEC 22/2000, ao ser apreciada pela Câmara, deu origem à PEC 565/2006 (com substitutivos, tornou-se PEC 565-D). Devolvida ao Senado, agora PEC 22-A/2000, aprovada e novamente entregue à Câmara, foi renumerada como PEC 353/2013. Por proposta do Deputado Ronaldo Caiado (DEM-GO), em 27 de novembro de 2013, foi desmembrada a PEC em: PEC A, “altera dos arts. 165 e 166 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica” e PEC B, que “altera os arts. 166 e 198 da Constituição Federal, para dispor sobre o valor mínimo a ser aplicado anualmente pela União em ações e serviços públicos de saúde”. (http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1200032&filename=TramitacaoPEC+353/2013) Para conferir o trâmite: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao? idProposicao=600980, acesso em 19 de junho de 2014.
 A PEC 353/2013, em razão do desmembramento, transformou-se em PECs 358/2013 e 359/2013. O parecer, de 29 de abril de 2014, foi pela aprovação das PEC 358-A/2013 (substitutivo) e 359/2013. (http://www.camara.gov.br/ proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1245769&filename=Tramitacao-PEC+358/2013 e http:// www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1249641&filename=Tramitacao-PEC+358/2013
 Ver: Trâmite: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=602633, acesso em 19 de junho de 2014.

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poder nas mãos do Executivo – e de seus Ministérios – e propõe, na mesma linha, a necessidade de pedido de cancelamento ou contingenciamento a ser aprovado pelo Congresso Nacional (novamente, deferrals e recissions).20 Atualmente, a proposta sobre o orçamento impositivo – emendas impositivas, na verdade – encontra-se suspensa desde junho de 2014, quando a matéria foi retirada do Plenário da Câmara dos Deputados para votação em segundo turno. O que restou da proposta original, do ano 2000, foi, entre outros pontos, o texto que conferia impositividade das despesas inseridas por emendas parlamentares individuais, excluindo-se o orçamento impositivo propriamente dito. Permaneceu com o seguinte conteúdo, visando à alteração do art. 166, CR: Art. 166.
 (…) § 9o As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de um inteiro e dois décimos por cento da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
 (…)
 § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a um inteiro e dois décimos por cento da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. No início, a proposta original abrangia todo o orçamento público. Foi essa análise que realizamos em 2009. Mas restou apenas a impositividade das emendas parlamentares individuais. Estas são emendas apresentadas pelos parlamentares perante à Comissão Mista (art. 166, CR) no decorrer do processo legislativo, na forma do Regimento Interno (Art. 49). Cada parlamentar poderá apresentar até 25 (vinte e cinco) emendas ao projeto, cabendo ao Parecer Preliminar fixar o valor total do conjunto das emendas a serem apresentadas, por mandato parlamentar (art. 52, II, i. – Resolução 1/2006-CN).21 Em outras palavras, parlamentares podem apresentar emendas à proposta orçamentária consolidada e enviada pelo Poder Executivo. No regime recente (até 2012-2013), as dotações orçamentárias originadas de emendas, igualmente às demais dotações, eram autorizativas e não de execução obrigatória. No último ano, 20 21

Conferir: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=41011&tp=1, acesso em 19 de junho de 2014.

Consultar: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescon/2006/resolucao-1-22-dezembro-2006-548706-normapl.html, acesso em 19 de junho de 2014.

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contudo, em LDO (2014) – art. 52, Lei 12.919/2013 – foi prevista a obrigatoriedade da execução, com redação semelhante à PEC em discussão. Nesse sentido, as emendas impositivas são realidade e a norma é apta a produzir seus efeitos. Não entendemos inconstitucional a norma inserta na Lei 12.919/2013 – como dissemos anteriormente, não existe previsão da natureza jurídica do orçamento público no texto constitucional. Contudo, defini-la por Emenda Constitucional manteria a opção do parlamento sedimentada – e não haveria necessidade de se incluir no texto da LDO todos os anos. 4. Reflexões sobre as emendas impositivas Apresentados os argumentos, que, em certa medida, são complementares ao artigo publicado em 2009, chegamos a novas conclusões, as quais serão desenvolvidas nas próximas linhas. Analisaremos as seguintes questões: (4.1) há óbice às emendas impositivas no regime orçamentário da CR? (4.2) qual o resultado das emendas impositivas no orçamento público e na relação entre os poderes? (4.3) quais serão os efeitos das emendas impositivas na execução orçamentária? 4.1. Há óbice às emendas impositivas no regime orçamentário da CR? Como defendemos acima, embora grande parte da doutrina conclua que a teoria da lei formal é adequada a ser aplicada à lei orçamentária, não existe definição na CR sobre o tema. Sob a CR, é o Presidente da República quem detém a competência para iniciar o processo legislativo orçamentário (art. 84, XXIII e art. 165, caput, CR) e para entregar, em duodécimos, os recursos correspondentes às as dotações orçamentárias dos demais poderes – Legislativo e Judiciário –, Ministério Público e Defensoria Pública (art. 168, CR). Não está presente norma que defina que caberá ao Presidente da República, conforme conveniência e oportunidade, decidir sobre a execução das despesas públicas. Há despesas obrigatórias se lei – lei, medida provisória, ato normativo – as definam assim, desde que a obrigação não nasça da própria LOA – no caso, o óbice encontra-se no art. 165, §8º, CR, que veda as caudas orçamentárias. Assim ocorreu na LDO 2014 (Lei 12.919/2013),

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cujo texto contém norma que obriga a execução das emendas parlamentares individuais (art. 52).22 Nessa linha, além dessa obrigação, inda existem alguns programas que são considerados, como antes tratado, despesas obrigatórias previstas em lei. A LRF regula o assunto (art. 17). São despesas obrigatórias, então, as despesas que assim são definidas em lei diversa da LOA – salienta-se a diferença, acima analisada, com as vinculações constitucionais (obrigações constitucionais). A lei especifica e densifica políticas públicas, as quais se originam de escolhas políticas fundadas no texto da CR. Nessa toada, está de acordo com a CR a LDO que defina que as emendas individuais serão impositivas (ou de execução obrigatória). Trata-se de lei externa à LOA. Vale salientar que

22

Art. 52. É obrigatória a execução orçamentária e financeira, de forma equitativa, da programação incluída por emendas individuais em lei orçamentária, que terá identificador de resultado primário 6 (RP-6), em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º, do art. 165, da Constituição Federal.
 § 1o As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
 § 2o As programações orçamentárias previstas no caput deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica; nestes casos, no empenho das despesas, que integre a programação prevista no caput deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas:
 I - até cento e vinte dias após a publicação da lei orçamentária, os Poderes, o Ministério Público da União e a Defensoria Pública da União enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento;
 II - até trinta dias após o término do prazo previstos no inciso I deste parágrafo, o Poder Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja imsuperável;
 III - até 30 de setembro, ou até trinta dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei ao Congresso Nacional sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; e
 IV - se, até 20 de novembro, ou até trinta dias após o término do prazo previsto no inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária.
 § 3o Após o prazo previsto no inciso IV do § 2o deste artigo, as programações orçamentárias previstas no caput deste artigo não serão consideradas de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I do § 2o deste artigo.
 § 4o Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira prevista no caput deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
 § 5o Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante previsto no caput deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias.
 § 6o Para fins do disposto no caput deste artigo, a execução da programação será:
 I - demonstrada no relatório de que trata o art. 165, § 3o da Constituição Federal;
 II - objeto de manifestação específica no parecer previsto no art. 71, I da Constituição Federal; e
 III - fiscalizada e avaliada quanto aos resultados obtidos.
 § 7o Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal as emendas apresentadas, independente da autoria.

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a aplicabilidade da norma da LDO se esgotará ao final do exercício financeiro subsequente e terá incidência apenas sobre a LOA a que se refira. A resposta à questão proposta, enfim, é negativa. Se permitida a criação, por norma infraconstitucional, de despesas obrigatórias, nada obsta a criação de obrigação (imposição), pela LDO ou por emenda à CR, da execução da despesa fixada por emenda parlamentar individual. 4.2. Qual o resultado das emendas impositivas no orçamento público e na relação entre os poderes? A relação do Poder Legislativo com o Poder Executivo. 4.2.1. Para decisões técnicas a preponderância do Poder Executivo é recomendável? Atualmente, é evidente a preponderância do Poder Executivo na feitura das propostas do orçamento. É o Presidente da República que, além de deter competência para apresentar a proposta, ainda promove sua consolidação (art. 99, §§ 3º e 4º e art. 127, §§ 4º e 5º, CR), entrega os duodécimos (art. 168, CR), pode abrir créditos extraordinários (art. 167, §3º, CR). Além disso, a maior fatia dos recursos orçamentários será executada pelo Presidente da República – e nela incluem-se as emendas parlamentares na LOA. Em Portugal, “compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, fazer executar o Orçamento do Estado” (art. 199º, Constituição Portuguesa), e, do mesmo lado, compete ao Governo, exclusivamente, a apresentação da proposta orçamentária (art. 38.º da Lei de Enquadramento Orçamental).23 Como explica Tiago Duarte, “(…) o Orçamento é hoje porventura o mais abrangente [instrumento de política econômica-financeira], sendo que a reserva da iniciativa governista representa, desta forma, em larga medida, não somente um reconhecimento da aptidão técnica do Governo para elaborar o Orçamento, como, também, a aceitação de que a definição e a

23“Antes

de 1982, no quadro do sistema de aprovação dualista acolhido no texto inicial, a Constituição distinguia a lei do orçamento, aprovada pela Assembleia da Repúblico, do Orçamento Geral do Estado, elaborado e aprovado pelo Governo. Todavia, na primeira revisão constitucional, uma tal distinção foi eliminada, passando a competir à Assembleia da República aprovar o Orçamento do Estado. Em conformidade, e sem prejuízo da consagração de uma reserva de iniciativa legislativa do orçamento a favor do Governo [artigos 106.º, n.º 2, e 161.º, alínea g)], a quem compete apresentar a correspondente proposta do orçamento, conferindo ao Governo competência para o fazer executar”. (MIRANDA, Jorge. MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada, t. II. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 721-722)
 “A apresentação da proposta de lei do OA pertence exclusivamente ao Governo, enquanto que o direito de emenda pertence exclusivamente ao parlamento, ressalvadas as regras de discussão e votação previstas no artigo seguinte [art. 39.º]. Chamam os autores de “princípio da exclusividade do direito de iniciativa governamental”. (MARTINS, Guilherme d’Oliveira e outros. A Lei de Enquadramento Orçamental Anotada e Comentada, 2ª ed. Coimbra: Almedina, 2009, p. 190-191)

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prossecução da política econômica-financeira do Estado compete ao Governo, ainda que com a aprovação do Parlamento”. 24 Para ele, a natureza técnica leva, naturalmente, ao Governo (Poder Executivo) a responsabilidade de elaborar a peça orçamentária. Nos Estados Unidos a definição sobre o ator responsável pela apresentação da proposta orçamentária não é cristalina. Houve, sempre, uma disputa entre os poderes Executivo e Legislativo. O Legislativo manteve domínio de 1789 a 1921. O Executivo, de 1921 a 1974. E, a partir de 1974, com o Congressional Budget and Impoundment Control Act, do governo Nixon (momentos antes de Watergate), criou-se uma constante luta entre os dois poderes: “como antes, o presidente submete o orçamento todos os anos, e o Congresso tem a opção de aceitá-lo ou rejeitá-lo. Mas agora o Congresso tem seu próprio diagrama, previsões econômicas, análise de programas, prioridades de gastos, e suas próprias ideias de como receitas e despesas devem ser alteradas”.25 Em outras palavras, cada um dos poderes tem seu orçamento, o que gera conflitos. Segundo Aaron Wildavsky e Naomi Caiden, “o presidente tem o primeiro e o último movimento no processo orçamentário. Ele pode restringir e usar o Congresso, e o Congresso pode restringir e usar o presidente” – para os autores, o presidente é rival e parceiro do Congresso, simultaneamente.26 Observamos, mesmo nos Estados Unidos, preponderância do Poder Executivo na elaboração e apresentação da proposta orçamentária por motivo técnico, ou seja, o Executivo tem condições de melhor avaliar e guiar as políticas a serem efetivadas. Nos Estados Unidos, o Executivo acaba por prevalecer para evitar maiores déficits orçamentários. Parte do poder de gerir o orçamento será perdido se emendas parlamentares individuais ao orçamento tornarem-se de execução obrigatória (impositivas). A alocação de recursos, 24

DUARTE, Tiago. A Lei por Detrás do Orçamento. Coimbra: Almedina, 2007, p. 525-526. Na França, há preponderância do governo na elaboração, pois é considerada tarefa técnica que compete à área especializada do governo (como os Ministros das Finanças), procurando manter o equilíbrio do orçamento. Sobre o tema, conferir: DUVERGER, Maurice. Institutions Financières. Paris: Presses Universitaires de France, 1956, p. 317-318. 25

SCHICK, Allen. The Federal Budget. Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2007, p. 18-20 – tradução livre 26

The New Politics of the Budgetary Process, p. 16. Ainda: “The Presidente gets the first shot at using the budget to set national priorities. The president’s budget is just that – the president’s statement of the direction the wants the federal government to take in taxing and spending – and that sense of direction reveals something of the president’s view of what should be government’s role in the economy and society more broadly” (GOSLING, James J. Budgetary Politics in American Governments, 4ª ed. New York: Routledge, 2006, p. 117).

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possivelmente caótica no Legislativo, teria de ser executada, o que traria mais força às deliberações do parlamento – o Presidente da República teria de negociar com os parlamentares, principalmente quanto à manutenção da previsão da receita determinada na proposta encaminhada, a fim de evitar profundos danos à execução orçamentária. 4.3. Quais serão os efeitos das emendas impositivas na execução orçamentária? A execução orçamentária sofreria algumas modificações, as quais, novamente, resultariam novo equilíbrio entre Legislativo e Executivo. A preponderância ainda seria deste último, em razão dos argumentos que exporemos e expusemos. A PEC 358-A/2013 (substitutivo da 358/2013), em síntese, traz as seguintes inovações: (a) a execução orçamentária e financeira das programações criadas por emendas individuais são de execução obrigatória, em montante correspondente a um inteiro e dois décimos por cento da receita corrente líquida realizada no exercício anterior; (b) as despesas decorrentes de emendas individuais não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica, e, até cento e vinte dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento; e (c) verificando que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na LDO, o valor do item (a) poderá ser reduzido, equitativamente, em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias. As despesas obrigatórias por lei devem ser cumpridas. Somente se houver exceção legal será permitido adaptar a despesa às disponibilidades orçamentárias e financeiras. Sob esse raciocínio, as emendas impositivas serão executadas, salvo nas hipóteses previstas. Existe, ainda, a margem de liberdade que, embora reduzida, autoriza a manutenção do equilíbrio orçamentário. Há voz dissonante. Tiago Duarte afirma que “não se vê como impor a essa mesma lei orçamentária a obrigação de (em geral) cabimentar as despesas constantes de leis anteriores, sem lhe dar a oportunidade de, fazendo uso do seu poder legislativo, alterar ou revogar as referidas despesas (nos casos em que estas possam ser revogadas por lei), deste modo evitando sua cabimentação e a qualificação da lei do Orçamento como lei meramente formal”.27 Na opinião de Tiago Duarte, da qual compartilhamos, na feitura da LOA os poderes teriam que controlar o equilíbrio da despesa e da receita, adaptando as despesas obrigatórias às 27

DUARTE, Tiago. A Lei por Detrás do Orçamento. Coimbra: Almedina, 2007, p. 234-235. Aliás, sobre o debate da natureza jurídica do orçamento, o autor cita decisão do Tribunal Constitucional, em que se firmou entendimento de que a Lei do Orçamento tem natureza material (acórdão 532/2000).

KANAYAMA, Rodrigo Luís. Reflexões sobre o orçamento impositivo: as emendas individuais impositivas. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 12, n. 47, p. 239-256, jul./set. 2014.

receitas disponíveis. E também durante a execução do orçamento. É alento que tal previsão exista na PEC das despesas incluídas por emendas individuais. Nesse sentido, no decorrer da execução orçamentária, as despesas incluídas por emendas individuais, embora obrigatórias, poderão deixar de ser executadas em razão de redução da receita arrecadada ou outra impossibilidade técnica. 5. Conclusões Ainda há muito a se estudar e debater sobre o orçamento impositivo. Os últimos cinco anos foram repletos de novas notícias vindas dos Poderes da República, trazendo incessantes deliberações parlamentares. Concluímos que o sistema orçamentário brasileiro anseia por mudanças. A despeito de toda transformação estar inserida em conflitos institucionais (Executivo e Legislativo), é fato que o aprimoramento da elaboração e execução das leis orçamentárias é parte integrante da melhoria da gestão pública, visando a eficiente aplicação dos recursos públicos, cada vez mais escassos em face de mais demandas sociais. Nova tendência da doutrina e da jurisprudência é defender a, ao menos, mínima vinculação (imposição, conforme o termo adotado neste artigo) do orçamento público, evitando engessamentos da atuação da administração pública ou que se coíba desmesuradamente a atividade de planejamento estatal (só pelo temor de não poder ser efetivado). Mister encontrar um ponto de equilíbrio entre Legislativo e Executivo, e, também, entre os extremos do rigor da impositividade das despesas do orçamento e da leniência da autorização orçamentária. É verdade que as emendas impositivas têm sua faceta benévola: regiões do país que não são contempladas pelas despesas fixadas pelo Presidente da República teriam a sua chance. Porém, há o lado ruim, o lado do clientelismo, das negociações, dos subterfúgios para aprovação das leis orçamentárias. Contudo, são situações que deverão ser estudadas no futuro.

Para citar este artigo: KANAYAMA, Rodrigo Luís. Reflexões sobre o orçamento impositivo: as emendas individuais impositivas. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 12, n. 47, p. 239-256, jul./set. 2014.