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Jackson De Toni, Dezembro de 2016
nº
O Planejamento do Atual Cenário Brasileiro
Sistema de Planejamento e Gestão Estratégica - SEPEGE.
Reflexões sobre o planejamento governamental e os desafios para a gestão pública brasileira
I Encontro da Rede de Planejamento do Estado da Bahia
Secretaria do Planejamento do Estado - SEPLAN
1
Jackson De Toni
[email protected]
https://jacksondetoni.wordpress.com/
Salvador, Dezembro de 2016
Roteiro
Estado, planejamento e capacidade de governo
Trajetória recente do planejamento público
O PPA, problemas e desafios
Refletindo sobre a participação no planejamento
O planejamento e os novos paradigmas
O problema da metodologia
O tema da avaliação de políticas
Os modelos de gestão pública
Impacto nos Estados e Municípios
Uma tentativa de síntese
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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De qual planejamento público se trata?
Impossível discutir um conceito sem posicionamento ontológico prévio sobre o Estado
Capacidade de Governar + Projeto Estratégico de Nação
Essência do ato de governar, conduzir, antecipar-se
Resulta de uma totalidade concreta e contraditória
É sempre uma estratégia em disputa, com tensões e luta política permanente: o Plano não é um livro!
O plano deveria ser um instrumento de liberdade
Nenhum governo pode ser melhor que o sistema de planejamento que adota
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Jackson De Toni, Dezembro de 2016
Que Estado nos interessa ?
Além do Estado necessário: um Estado que funcione. Como?
Funcionar para quem? Como conciliar duas dimensões: garantias ao capital financeiro e incremento de políticas (re)distributivas
2/3 do orçamento federal comprometido com o serviço da dívida
Organizações finalisticas sem carreiras estruturadas
Emaranhado de marcos regulatórios disfuncionais: elevado custo de transação institucional
Quantidade de veto players intra-governo eleva o custo de coordenação que compromete a eficácia dos projetos
O PPA não resulta num modelo de gestão, e o gerenciamento depende de soluções ad hoc
Padrão perverso de relacionamento Executivo-Parlamento
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Que funcionário público nos interessa?
É impossível e inútil pretender transformar o Estado brasileiro sem (ou contra) o funcionalismo
Há um "déficit democrático" no funcionamento do Estado brasileiro: gerencialismo elitista e autoritário, visão predatória da máquina estatal, baixa qualificação dos quadros políticos e uma cultura de resignação e complacência dos quadros técnicos
O problema não é o excessivo perfil weberiano, mas a falta dele !
Mudança de perfil: centralidade dos processos de seleção pública e formação das carreiras
Novos sujeitos sociais e novas demandas exigem um novo tipo de servidor público
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Como avaliar a qualidade de um governo?
Como avaliar a capacidade de governar?
Como refletir sobre o nexo entre planejamento, gestão e estratégia?
Como construir um sistema de planejamento que subsidie a formulação da estratégia?
Como conectar a estratégia com as ações do cotidiano?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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A trajetória recente do planejamento
Origem do planejamento governamental associada à formação do Estado e ao processo de industrialização
Essa condição muda com a crise econômica no final da ditadura: falência do planejamento econômico
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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No pós ditadura o planejamento governamental ressurge como instrumento formal pós Constituição de 1988 e Plano Real
A trajetória recente do planejamento
Na democracia presidencialista o plano é formal e fica prisioneiro da lógica fiscal-orçamentária
Dubiedade teleológica: não é plano, não é orçamento...
A dimensão tática domina a estratégica
Plano e estratégia se divorciam: as "Listas de obras" e "Salas de Situação" manifestam as prioridades sem um plano
Enquanto isso o PPA se converte num plano sem prioridades!
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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O que mudou com Lula/Dilma ?
O eixo da narrativa ideológica: mercado de massas e inclusão social
Um discurso que se preocupa em alargar mecanismos participativos
A proliferação de planejamentos setoriais, ainda que heterogêneamente desconectados pela baixa coordenação
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Tentativa de construir um projeto nacional estruturado
Como está o Planejamento de Governo hoje ?
Desprestígio e perda de espaço político
Isolamento entre técnicos e dirigentes políticos
Processo setorializado e fragmentado
Tempos diferentes: imediatismo X "futurismo"
Rigidez de métodos, técnicas ultrapassadas e ferramentas ineficazes
Os órgãos de planejamento tornam-se "depósitos de formulários" (geralmente inúteis)
Os planejadores são "dispensáveis"
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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O Planejamento tradicional...
Problemas do "modelo" atual do PPA
O PPA contempla toda programação do governo, isto reduz seu manejo e operacionalidade
Relação bipolar entre planejamento e orçamento
O aumento constante da vinculação orçamentaria reduz a discricionaridade do planejamento
O ambiente fiscal tem tornado imprevisível o fluxo da execução financeira, dificultando a cultura da contratualização de resultados
A não inclusão de ações não-orçamentárias (incentivos fiscais, subsídios, normas,…) limitam o escopo do Plano (Pol. Industrial, p.ex.)
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Problemas do "modelo" atual do PPA
Cultura de "baixa responsabilidade" no setor público
Níveis críticos de participação social e controle social
Desarticulação com o planejamento sub-nacional
"Cegueira territorial" como variável organizadora do Plano
Baixo grau de integração entre o PPA e a "lógica palaciana" (sistemas ad hoc de monitoramento)
Proliferação de "Planos" setoriais desconexos
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Problemas do "modelo" atual do PPA
Não é só um "problema de modelagem", é um problema essencialmente ligado à nossa cultura política autoritária e elitista (planejar é governar!)
Orientada pelo curto-prazismo dos ciclos eleitorais e pela permanência de clientelas rentistas no aparelho de Estado
Restringido pela lógica fiscalista e pelo dissociação entre planejamento formal e condução real do governo
O planejamento se converte num evento ex post
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Problemas do "modelo" atual do PPA
Estudo IPEA PPA 2015
Metodologias e procedimentos que mudam a cada governo
A falta de institucionalização dos Planejamentos Estratégicos fragiliza o processo de implementação
A falta de uma definição formal do que é prioritário pelo governo
A indefinição de indicadores em cada programa de forma tempestiva e hábil
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Então, o que fazer ?
Qual é de fato o nosso modelo conceitual de planejamento estratégico governamental ?
É o modelo chinês ?
É o modelo europeu ?
É o modelo norte-americano ?
O que nos torna diferentes ? Singulares ?
De fato será viável um tipo de planejamento público que combine participação, democracia e inclusão social ?
Há espaço para construção de um projeto nacional/regional de desenvolvimento ?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Porque planejar ?
Então, o que fazer ?
Insistir na dimensão estratégica das grandes escolhas pactuadas – PPA mais longo e seletivo
Planejamento Nacional não só "federal"
A agenda do presidente / governador e o Plano não podem ser "eventos" politicamente competidores e rivais
Radicalizar na dimensão territorial do PPA
Repensar o modelo de gestão da estratégia e do processo decisório de alto nível
Radicalizar a dimensão participativa e democrática (controle social)
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Planejamento participativo: que conceito nos interessa ?
A participação assistencialista, filantrópica ou solidária ?
A participação corporativa ?
A participação eleitoral ?
A participação política se relaciona diretamente com o Estado
Como gestão coletiva de conflitos
Como arena de declaração e competição de projetos
Como manifestação de poder político
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Participação é um conceito em disputa
Visão hegemônica (à la Burke, Michels, Schumpeter, Downs, Huntigton, Dahl, Olson, Lipset,...)
É qualidade do indivíduo isolado
É relegada a micro-espaços (escola, igreja, etc...)
Recai quase totalmente sobre a dimensão técnica
Despolitizando os cidadãos que serão vistos agora como clientes e consumidores
No limite é prejudicial à democracia
A representação só ocorre através de eleições (competição pelo voto)
A desigualdade é natural e inevitável
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Patologias participacionistas...
"Quanto mais gente envolvida mais participação...!"
"No meu Ministério todos podem dar a sua opinião...!"
"Na minha secretaria fizemos 45 reuniões para discutir as metas do ano...!"
Planos desconectados da gestão, que engessam a organização!
Planos que não debatem questões de estratégia!
Planos que são "encomendados" pela direção!
Planos que se dizem participativos mas não envolvem beneficiários e alvos das políticas públicas!
Planejamento Participativo NÃO é terapia em grupo, reunião para dar informações ou forum para mera consulta! (Sherry Arnstein, 1969)
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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A vida nem sempre espera pelas teorias...
O Brasil transformou-se radicalmente nos últimos quinze anos
153 municípios com O. Participativos, reunindo 200 mil pessoas
Entre 2002 e 1996 o número de fundações privadas e associações sem fins lucrativos cresceu 157%
Mais de 70% das ONGs atuais foram criadas na década de noventa e representavam 17% do universo associativo não-estatal brasileiro em 2002, num universo de 276 mil organizações
6.000 conselhos na área da saúde, 3.000 na área da criança e adolescente e 4.671 conselhos no setor de assistência social
44% no sudoeste e 23% na região sul => forte correlação entre nível de desenvolvimento e grau de associativismo
Dezenas de Conferências Nacionais temáticas com milhões de pessoas
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Participação é um conceito em disputa!
Visão contra-hegemônica (à la Coleman, Pitkin, Manin, McPherson, Young, Bohman, Held,...):
Ajuda a resolver a crise de representação,
A dimensão eleitoral é insuficiente,
Cria responsividade e accoutability,
É fator de aumento da igualdade e equidade,
Aumenta o controle social sobre os governantes e representantes,
Processo educativo e gerador de auto-consciência,
Capaz de construir o interesse comum, um acordo
O problema é (de novo!): "Como fazer isso ?"
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Vivemos uma outra conjuntura... Novos paradigmas tecnológicos e produtivos
Nova revolução tecnológica / economia digital: robôs automatizados, manufatura aditiva, simulação digital, internet das coisas, big data e analytics, computação na nuvem, realidade aumentada,...
Princípios: interoperabilidade, virtualização / desmaterialização, descentralização, capacidade de coletar e analisar dados, orientado a serviços, modularidade
Perda total de 7,1 milhões de postos de trabalho e 2 milhões de novos empregos em computação e matemática e arquitetura e engenharia (2015-2020); cargos mais afetados: atividades administrativas e de rotina em escritórios
A taxa na qual as empresas trocam de posição de liderança em um setor desde o microchip aumentou 39%
Revolução no sistema educacional !
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Tipos de tecnologia digital + relevantes
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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"Papel do Governo" Pesquisa CNI, 2016
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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O que isso tem a ver com a gente ?
A forma como governamos e organizamos o Estado vai ser afetada pela revolução da economia digital ?
Será possível repaginar / reinventar o papel do Estado e do Governo sem planejamento ?
Que tipo de planejamento público pode operar essa revolução na gestão pública?
Como fazer isso ? Qual é nossa estratégia?
O futuro já não é mais como era antigamente...
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Novos paradigmas, novas perguntas...
Como conciliar dinâmicas de mobilização coletiva, fundadas no conceito de "bem comum", com a valorização da liberdade individual em sociedades multiculturais, fragmentadas politicamente e com sistemas complexos de socialização?
Como lidar com a espetacularização e midiatização das relações sociais e políticas?
Podem existir agendas comuns entre as centenas de organizações, redes e foruns sociais, religiosos, ambientais, culturais, feministas, de gênero, de etnias, etc.?
Como estão os atores tradicionais sociais hoje?
De que sociedade civil estamos falando?
Como reformar o Estado sem reformar a sociedade?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Há uma questão metodológica neste debate?
Sim ! Mas métodos não são receitas, nem dogmas !
Eles podem estimular e viabilizar processos de participação política e melhoria dos serviços?
Questão-chave: regras procedimentais que regulem os processos: + sustentáveis, mais previsíveis e sitemáticos
Problema cenral: tradição é autoritária: planejamento como comando e controle !
Mudamos rapidamente: reformando o Estado (de forma desigual) e inovando nas organizações sociais
A crise atual vai interromper definitivamente essa trajetória?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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A utilidade de um método depende da sua finalidade
Métodos corportativos: BSC, PMI, SWOT, ...
PES (Planejamento Estratégico e Situacional)
ZOPP (Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos)
Modelo Lógico
Desde que... exista de fato:
Empoderamento dos participantes e das arenas de disputa e pactuação
Comunicação e transparência de procedimentos
Mecanismos de monitoramento e avaliação de resultados auto - constituídos e regulados
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Momentos "desejáveis" de um método útil...
Momento Explicativo: "foi, é, tende a ser..."
Momento Normativo: "deve ser..."
Momento Estratégico: "deve ser e pode ser..."
Momento Tático-Operacional: "onde tudo se decide..."
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Métodos ágeis e colaborativos
Design Thinking: pensamento crítico, multidisciplinar e criativo, tomada de decisões e aprendizado
5 elementos/momentos: 1. Empatia, 2. Entendimento, 3. Ideação, 4. Protótipo e 5. Teste
Novas ferramentas: Canvas, prototipagem
+ experimentalismo
+ gestão de risco
+ cenários e projeções
+ colaboração/participação
+ estratégia e aprendizagem
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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E o que falar dos sistemas de avaliação de políticas públicas ?
Nossa cultura gerencial identifica o "erro" como "derrota" e o gerente como "culpado"
Nossa elite política é hostil a processos de transparência e accountability
Nossas estratégias não são construídas participativamente
A nossas metodologias nem sempre são as mais amigáveis
Em muitos casos o processo de monitoramento é descolado da avaliação
Nós não aprofundamos o debate sobre as experiências de avaliação no âmbito do planejamento governamental
Muitas vezes o debate cai no viés do "metodologismo"
Não temos lidado com a dimensão politica e institucional dos processos avaliativos
Quais foram os avanços na adoção de "Programas Temáticos"? (caso federal)
As "Orientações Estratégicas" alguma vez orientaram de fato a estratégia ?
O Presidente (ou Governador) alguma vez leu os relatórios de avaliação dos programas?
Se leu, entendeu ?
Se entendeu, usou para tomar decisões ?
A avaliação como reflexão epidérmica
Avaliação: onde erramos?
Planejamento do monitoramento e da avaliação é frágil e pouco consistente ?
Resultados não relevantes, inúteis e tecnocráticos?
Não aprendemos institucionalmente?
Nossas estratégias não são suficientes para neutralizar o senso comum e os preconceitos políticos hostis à avaliação ?
Avaliação para os órgãos de controle, não para "aprender a governar" ?
Avaliação: há solução?
Mudança provável/desejável nos mecanismos de competição política democrática
A aceleração no uso de novas tecnologias (big data, cloud, data mining, etc.)
Maior formalização de procedimentos (mesmo via controle)
Novas gerações de burocratas (e talvez gestores) com mindset mais criativo, experimentalista e inovador
Uma dimensão operacional ou tática
Como fazer a travessia de um modelo de baixa governança e governabilidade para um modelo de gestão eficiente e democrática?
Num contexto de baixa capacidade de investimento, dominância de conflitos corporativos e grupos de pressão e um perfil conservador/convencional do servidor público?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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O Modelo Gerencialista
Tem origem numa tendência mundial (USA, GB)
Privilegia a dimensão administrativa e financeira (eficiência)
No Brasil foi implementado por partidos + conservadores
Está mais sistematizado
Apoia-se em ampla literatura e pesquisa social
Há dois modelos de gestão
Há dois modelos de gestão
O Modelo Societal ou Participativo
Tem origem difusa nos movimentos sociais e gestões participativas em administrações municipais
Valoriza a dimensão sócio-política e teleológica
Prioriza a participação social e democratização do Estado
No Brasil foi implementado por governos + progressistas, em particular, em gestões locais e regionais
Está menos sistematizado
Gerencialista
resultados
eficiência
menos despesa
cliente
centralização
gestão de meios
controle adm.
servidor é tolerado
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Societal-Participativo
política importa
participação
direitos
cidadão
Poder federativo
planejamento
controle social
servidor é um aliado
Implicações para Estados e Municípios
Qualificar a relação federativa, repactuar direitos, obrigações e o modelo de financiamento dos serviços públicos
Aprofundar a ênfase territorial e espacial do sistema de planejamento, avaliação e participação social
Construção de um sistema nacional de planejamento plurianual
Com mais ênfase na aprendizagem baseada na avaliação de resultados e no monitoramento
Com maior relevância para a uma estratégia de comunicação (marcas & simbologias do governo)
Mais investimento na formação dos servidores
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O capital político se esvai rapidamente. Não esperar o cronograma do PPA ou a aprovação do orçamento para começar a agir
Escolher prioridades mais estruturantes ou de maior capacidade de alavancagem
Métodos de gerenciamento intensivo são indispensáveis. Gerentes empreendedores e capacitados juntamente com um sistema de informações gerenciais em tempo real são os fatores críticos
Os melhores talentos gerenciais disponíveis devem ser designados para conduzir os projetos prioritários do Governador
Pontos de atenção no sistema de planejamento
A carteira de projetos prioritários deve ativar recursos de uma rede de parcerias públicas e privadas
Envolvimento pessoal do governante na cobrança da execução das prioridades, durante todo o seu mandato
A administração das expectativas da sociedade é crítica: estratégia de comunicação deve compensar perda previsível de capital político na fase de transição
A principal restrição é a capacidade de gestão!
Implicações para Estados e Municípios
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Síntese?
Reposicionar o tema da Reforma do Estado na agenda política nacional, superando sua natureza gerencialista
É preciso insistir na formação de novos dirigentes no campo não-estatal e revisar a política de RH pública
Burocracia profissional e meritocrática, MOTIVADA !
Recuperar a capacidade estatal de planejamento estratégico e a construção de um sistema nacional de planejamento
Radicalizar profundamente os processos participativos e de controle social externo
Democratizar as relações internas no aparelho de Estado: processos decisórios e esquemas hierárquicos
Resumindo em 10 tarefas: a eficiência para a gestão democrática e inclusiva do Estado
Aumentar a capacidade de governar: formulação e implementação das políticas públicas (Reforma nos Serviços Públicos)
Reforma Federativa: reforma tributária federativa, reordenamento de competências, fortalecimento do municipalismo e regionalização das políticas publicas
Repensar a estratégia de comunicação Estado-Sociedade: novas tecnologias, regulação econômica do mercado, inovações institucionais
Construir uma estratégia nacional de gestão do conhecimento e da informação
Resumindo em 10 tarefas: a eficiência para a gestão democrática e inclusiva do Estado
Recomenda-se!
53
"O Planejamento Estratégico Governamental: reflexões metodológicas e implicações na gestão pública", 394 páginas, Editora InterSaberes, Série Gestão Pública, Curitiba. 1ª edição, 2016.
ISBN 978-85-5972-009-9
PEDIDOS:
Karina Almenda Marques Departamento Comercial
(41) 2106-4501
Editora Intersaberes, Rua Clara Vendramin, 58 – Mossunguê CEP 81200-170 - Curitiba/PR
Obrigado pela atenção!
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