REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NECESSÁRIA AO BRASIL Fernando Alcoforado* Muitos analistas enfatizam sempre a necessidade de que seja realizada reforma política para reordenar a vida política do País e que seja posto em prática um planejamento econômico eficaz no Brasil para promover seu desenvolvimento econômico e social. No entanto, nenhum analista econômico apresenta propostas no sentido de mudar o “modus-operandi” dos governos federal, estadual e prefeituras municipais com estruturas organizacionais compatíveis com a estratégia de desenvolvimento do País. Na história do Brasil, somente o governo Juscelino Kubitschek tomou a decisão de montar estruturas organizacionais federais por região de 1955 a 1960 com a implantação das superintendências de desenvolvimento regional (SUDENE no Nordeste, SUDAM na Amazônia, SUDECO na região Centro-Oeste e SUDESUL na Região Sul) que contribuíram para desconcentrar a economia nacional até então fortemente concentrada na região Sudeste. Essas estruturas associadas aos incentivos fiscais para o desenvolvimento do Norte e Nordeste do País contribuíram para reduzir as disparidades regionais no Brasil. Essas estruturas e incentivos fiscais foram utilizadas também pelos governos militares de 1964 a 1985 contribuindo, também, para reduzir as desigualdades regionais. A partir de 1990, com a introdução do modelo neoliberal no Brasil, foram demolidas as estruturas regionais e foram levados ao fim os incentivos fiscais implantados por Juscelino Kubitschek. Houve, desta forma, retrocesso do governo federal em abandonar uma política de desenvolvimento regional bem sucedida gerando, em consequência, aumento das disparidades regionais no Brasil a partir de 1990. Uma das razões pelas quais o Brasil abandonou as políticas de desenvolvimento regional reside no fato de os governos neoliberais de Fernando Collor, Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, Lula e Dilma Rousseff terem abdicado de planejar a economia nacional a fim de que o mercado atuasse sem restrições. É evidente que sem plano de desenvolvimento nacional, não pode haver estratégia de desenvolvimento nacional. Foi isto que aconteceu. Quem lida com planejamento estratégico sabe que a estratégia deve sempre preceder a estrutura. Isto é, após a formulação da estratégia deve ser delineada uma estrutura organizacional correspondente. Se houver mudança de estratégia, tem que haver mudança de estrutura. Ao contrário desta formulação, no Brasil, os governos que se instalam em todos os níveis não mudam a estrutura governamental. O sucesso de uma empresa e de um governo depende da estratégia e da estrutura, mas também dos sistemas, estilo, habilidades, pessoas e valores compartilhados. A estrutura (modo básico pelo qual as diferentes atividades da empresa são organizadas) é a primeira alavanca; a liderança (necessidade de estabelecer um estilo efetivo e também o pessoal necessário e habilitado para executar a estratégia) é a segunda alavanca; e, a cultura (valores compartilhados que criam as normas de comportamento individual e o tom da organização) é a terceira. A estratégia e a estrutura são formadas de maneira interdependente, cada uma influenciando e sendo influenciada pela outra, e que ambas são condicionadas pelo ambiente onde a organização atua. Este tipo de formulação estratégica não tem sido a prática dos diversos governos brasileiros no passado e no presente. O Estado no Brasil é ineficiente e ineficaz porque os governantes não fazem planejamento estratégico, não formulam estratégias de desenvolvimento e não implantam estruturas compatíveis com as estratégias. É evidente a fragilidade das estruturas organizacionais dos governos federal, estadual e prefeituras municipais. É flagrante a falta de 1
integração dos governos federal, estadual e municipal na promoção do desenvolvimento nacional, regional e local. Associe-se a esse fato a existência de estruturas organizacionais inadequadas em cada um dos níveis federal, estadual e municipal que inviabilizam o esforço integrativo nessas instâncias de governo. A falta de integração das diversas instâncias do Estado é, portanto, total, fazendo com que a ação do poder público se torne caótica no seu conjunto, gerando, em consequência, deseconomias de toda ordem. As estruturas organizacionais do governo em todos os seus níveis no Brasil estão superadas. É inadmissível que os governos federal, estadual e municipal superponham esforços, como ainda ocorre hoje em muitos setores, exaurindo os parcos recursos colocados à sua disposição e não passe a atuar com base em estruturas regionais nas quais estejam presentes todos os órgãos federais, estaduais e municipais interessados em seu desenvolvimento. Para solucionar esse problema, seria necessário fazer com que os governos federal e estadual assumissem funções normativas e de planejamento global, regional e setorial em bases integradas, enquanto as prefeituras municipais, órgãos de desenvolvimento regional e empresas públicas fariam a parte executiva também de forma articulada. Esse modelo de gestão integrada do setor público no Brasil se contraporia ao que prevalece na atualidade, no qual os governos federal, estadual e municipal são autônomos nas suas deliberações e ações, e politicamente reativos à ideia de integração. Para fazer com que as estruturas governamentais atuem de forma integrada é preciso constituir o denominado Estado em rede. O Estado em Rede pressupõe a implantação de Estrutura em Rede, ou Organização em Rede, que é um tipo de macroestrutura organizacional que funcionaria segundo uma lógica de organograma circular ou em forma de estrela, no centro da qual está a organização principal, isto é, o governo federal. Abaixo do governo federal estariam os governos do Estado, as Prefeituras Municipais e empresas públicas. Os objetivos e os planos operacionais dos componentes da estrutura em rede devem ser estabelecidos em conjunto por todos os seus integrantes. O funcionamento deste tipo de organização se apoiaria em modernos sistemas informáticos e de telecomunicações que permitiriam a gestão e o controle de todos os processos. Operacionalmente, os integrantes de uma estrutura em rede se ligariam horizontalmente a todos os demais, diretamente ou através dos que os cercam. O funcionamento democrático de uma organização em rede é medido pela real liberdade de circulação de informações em seu interior e, portanto, pela inexistência de censuras, controles, hierarquizações ou manipulação nessa circulação. As atuais possibilidades oferecidas pela informática – na rapidez da comunicação e na estocagem da informação – podem dar uma extrema eficácia a redes constituídas com objetivos específicos, assim como lhes assegurar efetivamente plena liberdade de circulação de informações. Uma rede pode interligar tanto pessoas, como organizações. A estrutura em rede interligando no planejamento e na operação órgãos dos governos federal e estadual, de prefeituras municipais e empresas públicas deve ser a solução para tornar o Estado eficiente e eficaz no Brasil. Além de coordenar as ações de todos os níveis de governo em cada instância regional, a estrutura em rede possibilitará reduzir os custos de operação do Estado e, consequentemente, minimizar a carga tributária sobre os contribuintes. Para realizar uma verdadeira revolução nos processos de trabalho do setor público no Brasil, torna-se imprescindível, entretanto, reciclar todo o funcionalismo público, mudar toda a cultura hoje dominante no aparelho de Estado e adotar uma política de remuneração do trabalho compatível com suas novas responsabilidades. Quanto às empresas públicas, é preciso que a relação entre seus dirigentes e os órgãos aos quais se reportam seja baseada em contratos de gestão. Através desses 2
contratos, as empresas públicas obteriam autonomia relativa em relação ao Estado e assumiriam o compromisso de perseguir metas preestabelecidas de eficiência e eficácia. Se não forem bem sucedidos seriam afastados de seus postos. Repensar a reforma do Estado requer, também, uma ruptura com o paradigma ainda dominante que privilegia o papel da tecnocracia na gestão governamental em detrimento da manifestação de setores da sociedade civil. Não basta mais e mais concentração do poder técnico, como ocorre na atualidade. É preciso levar em conta a dimensão política da reforma do Estado, contemplando a participação de setores da sociedade civil através de audiências públicas, plebiscitos e referendos nas tomadas de decisão sobre as questões mais relevantes. A ênfase na política requer, fundamentalmente, o fortalecimento das conexões do Estado com a sociedade e com as instituições representativas, expandindo também os procedimentos de cobrança e de prestação de contas, os meios de controle social externo, a transparência e a publicização dos atos do governo. *Fernando Alcoforado, 76, membro da Academia Baiana de Educação, engenheiro e doutor em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Regional pela Universidade de Barcelona, professor universitário e consultor nas áreas de planejamento estratégico, planejamento empresarial, planejamento regional e planejamento de sistemas energéticos, é autor dos livros Globalização (Editora Nobel, São Paulo, 1997), De Collor a FHC- O Brasil e a Nova (Des)ordem Mundial (Editora Nobel, São Paulo, 1998), Um Projeto para o Brasil (Editora Nobel, São Paulo, 2000), Os condicionantes do desenvolvimento do Estado da Bahia (Tese de doutorado. Universidade de Barcelona,http://www.tesisenred.net/handle/10803/1944, 2003), Globalização e Desenvolvimento (Editora Nobel, São Paulo, 2006), Bahia- Desenvolvimento do Século XVI ao Século XX e Objetivos Estratégicos na Era Contemporânea (EGBA, Salvador, 2008), The Necessary Conditions of the Economic and Social DevelopmentThe Case of the State of Bahia (VDM Verlag Dr. Müller Aktiengesellschaft & Co. KG, Saarbrücken, Germany, 2010), Aquecimento Global e Catástrofe Planetária (P&A Gráfica e Editora, Salvador, 2010), Amazônia Sustentável- Para o progresso do Brasil e combate ao aquecimento global (Viena- Editora e Gráfica, Santa Cruz do Rio Pardo, São Paulo, 2011), Os Fatores Condicionantes do Desenvolvimento Econômico e Social (Editora CRV, Curitiba, 2012) e Energia no Mundo e no Brasil- Energia e Mudança Climática Catastrófica no Século XXI (Editora CRV, Curitiba, 2015). Possui blog na Internet (http://fernando.alcoforado.zip.net). E-mail:
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