Relatório Final da Pesquisa “Participação como Representação: o impacto das conferências e conselhos nacionais na formulação e execução de políticas públicas” (Dezembro 2010)

Convênio IESP-UERJ/ SNAS-SGPR

“Participação como Representação: o impacto das conferências e conselhos nacionais na formulação e execução de políticas públicas”

Parte I – O impacto das conferências nacionais na formulação e execução de políticas públicas

Coordenação da Pesquisa: Thamy Pogrebinschi

Equipe: Assistentes de Pesquisa: Adriana Marques Aidar Ana Paula Bodin Gonçalves Agra Cíntia Pinheiro Ribeiro de Souza Jeferson Mariano Silva Luís Felipe Guedes da Graça Marcelo Martins Vieira Natália Regina Ávila Maciel Natália Pacheco Júnior Theófilo Cadeço Machado Rodrigues Consultoria: Fabiano Santos

 

1  

As conferências nacionais de políticas públicas são hoje certamente a principal experiência participativa realizada no Brasil, e muito contribuem para, na esteira das já mais conhecidas e estudadas experiências do orçamento participativo e dos conselhos municipais, afirmar a vocação do país para práticas democráticas de empoderamento da cidadania e de formas socialmente compartilhadas de gestão da coisa pública. Tal como as demais inovações democráticas brasileiras, as conferências nacionais colocam em pauta as já conhecidas gramáticas da representação, da participação e da deliberação. Mas não o fazem sem algumas singularidades, as quais definitivamente respondem pelo seu potencial inovador e democrático. Em primeiro lugar, as conferências são, como o seu nome indica, nacionais, desafiando, assim, o mito que a participação só é possível no nível local. Não apenas as conferências nacionais transcendem as fronteiras geográficas do espaço local, como também superam os seus limites substantivos. Ao facultar que a participação se exerça em escala nacional, as conferências nacionais favorecem que os interesses nelas representados também o sejam, o que garante que o procedimento conduza ao seu principal resultado: a formulação de diretrizes para políticas públicas nacionais. Por outro lado, reconhecendo que é no espaço local que os cidadãos se encontram e que é de lá, portanto, que suas demandas surgem, as conferências nacionais consistem senão no ponto de culminância de um processo que se inicia nos municípios (com as conferências municipais), passa pelos estados (com as conferências estaduais), e ainda muitas vezes envolve etapas que transcendem quaisquer divisões geo-políticas (com as conferências livres e virtuais). O caráter aberto e eletivo das conferências municipais permite não apenas que qualquer questão local possa ser levada à etapa nacional, como também que qualquer cidadão possa lá ser o seu representante. As conferências nacionais têm, assim, a potencialidade de fazer de problemas locais soluções nacionais. Em segundo lugar, as conferências nacionais consistem em experiências participativas que se originam, se desenvolvem e se consumam no seio de instituições representativas – desafiando, assim, o mito que participação e representação são conceitos antagônicos que apontam para modelos democráticos incompatíveis ou mesmo concorrentes. Convocadas pelo Poder Executivo através de seus ministérios, secretarias ou conselhos nacionais, e organizadas em parceria com a sociedade civil por meio de comissões, fóruns ou grupos de trabalho, as conferências nacionais se completam ao dirigir suas demandas aos poderes Executivo e Legislativo na forma de  

2  

diretrizes de natureza administrativa e legislativa. Ao fazer da deliberação pública seu mecanismo de participação, as conferências nacionais convertem-se elas mesmas em instâncias representativas, propiciando que interesses, preferências, ideias e opiniões que escapam aos limites das circunscrições eleitorais sejam vocalizados, além de externados diretamente àqueles que, eleitos pelo voto, podem convertê-los em leis e políticas. Ao serem responsivos às diretrizes das conferências nacionais, os poderes Executivo e Legislativo se fortalecem, exercendo uma representação política mais democrática. As conferências nacionais têm, assim, a vocação de fazer da participação representação. Em terceiro lugar, as conferências nacionais propiciam a participação direta de grupos sociais e culturais que logram ter seus interesses minoritários representados ao vê-los convertidos em políticas públicas – desafiando, assim, o mito que cidadãos só se podem fazer representados nas instituições políticas individualmente por meio de eleições ou coletivamente por meio de lobbies e grupos de interesse. Ao permitir que mulheres vocalizem as demandas de mulheres, que índios expressem as preferências de índios, ou que negros defendam os interesses de negros, as conferências nacionais propiciam que uma representação mais justa seja obtida por meio de uma presença que muitas vezes parece não caber nos partidos políticos ou em cotas nos parlamentos. Ao facultar que mulheres índias deliberem sobre políticas de saúde na condição de mulheres e de índias, ou que negros jovens deliberem sobre políticas de educação na condição de negros e de jovens, as conferências nacionais propiciam que a inclusão não seja objeto de barganha, não tenha valor de moeda, nem tenha o custo da cooptação. Ao permitir que mulheres, índios ou negros afirmem a sua identidade enquanto grupos, por meio do compartilhamento de experiências, perspectivas e valores que transcendem divisões de classe ou cisões ideológicas, as conferências nacionais redefinem o sentido – e a prática – da igualdade política. As conferências nacionais têm, assim, a habilidade de fazer com que a agregação de preferências individuais resulte, de fato, em escolhas sociais – e, mais do que isso, ao destronarem o pluralismo pelo multiculturalismo e transformarem coletividades historicamente excluídas em sujeitos de direito, as conferências nacionais convertem minorias em maiorias, e fazem de interesses particulares políticas universais. As próximas páginas trarão evidências empíricas das afirmações contidas nos parágrafos anteriores, buscando demonstrar que:

 

3  

1) A ampliação das conferências nacionais durante o governo Lula tornou o processo de formulação de políticas públicas mais abrangente e inclusivo, além de mais democrático e participativo; 2) As conferências nacionais propiciam a participação e a representação de grupos minoritários historicamente excluídos do processo político brasileiro; 3) As conferências nacionais, por meio da participação, fortalecem a democracia representativa, tornando as instituições políticas mais responsivas. A primeira proposição será confirmada por meio de dados que demonstram, nos últimos oito anos, o aumento do número de conferências realizadas por ano, o aumento das áreas de políticas públicas por elas contempladas, a diversificação dos temas nelas tratados, o volume de deliberações delas resultantes e a pluralização das demandas por políticas e legislação contidas na mesmas. Já a segunda proposição será confirmada desagregando-se os dados específicos daquelas conferências nacionais que tratam de grupos sociais e culturais minoritários, bem como isolando-se a produção legislativa delas resultante e as políticas públicas propostas no Executivo tendo em vista responder as demandas de tais grupos historicamente excluídos do processo político brasileiro. A terceira proposição, por sua vez, será confirmada com base em análise do impacto do universo de conferências nacionais deliberativas no Congresso Nacional.

Proposição 1: A ampliação das conferências nacionais durante o governo Lula tornou o processo de formulação de políticas públicas mais abrangente e inclusivo, além de mais democrático e participativo.

Antes da promulgação da Constituição de 1988, foram realizadas no Brasil 12 conferências nacionais, todas na área de saúde, pioneira na adoção desta prática participativa e deliberativa. Entre 1988 e 2010, foram realizadas 100 conferências nacionais, distribuídas entre 40 temas.

 

4  

Tabela 1- Conferências Nacionais de Políticas Públicas: distribuição por temas, anos de realização e número de ocorrências N. Temas 1

Conferência

Ano

Total

2003/2006/2009

3

2008

1

2004/2005 /2007/2009

4

4

Aquicultura e Pesca Aprendizagem profissional Arranjos Produtivos Locais Assistência Social

1995/1997/2001/2003/2005/2007/2009

7

5

Cidades

2003/2005/2007 /2010

4

6

Ciência, Tecnologia e Inovação Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde Comunicação

2001/ 2005/2010

3

1994/2004

2

2009

1

Comunidades Brasileiras no Exterior Cultura

2008/2009

2

2005 /2010

2

Defesa Civil e Assistência Humanitária Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário Direitos da Criança e do Adolescente Direitos da Pessoa com Deficiência Direitos da Pessoa Idosa Direitos Humanos

2010

1

2008

1

1995/1997/1999/2002/2003/2005/2007/2009

8

2006/2008

2

2006/2009

2

1996/1997/1998/1999/2000/2001/2002/2003/2004/2006/2008

11

2006 /2010

2

18

Economia Solidária Educação

2010

1

19

Educação Básica

2008

1

20

Educação Escolar Indígena Educação Profissional e Tecnológica Esporte Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde Infanto-Juvenil para o Meio

2009

1

2006

1

2004/2006 /2010 2008

3 1

1994/2006

2

2003/2006 /2009

3

2 3

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

21 22 23

24 25

 

5  

Ambiente 26

Juventude

2008

1

27

Medicamentos e Assistência Farmacêutica Meio Ambiente

2003

1

2003/2005/2008

3

Políticas Públicas para as Mulheres Povos Indígenas

2004/2007

2

2006

1

2005/2009

2

2009

1

33

Promoção da Igualdade Racial Recursos Humanos da Administração Pública Federal Saúde

1992/1996/2000/2003/2008

5

34

Saúde Ambiental

2009

1

35

Saúde Bucal

1993/2004

2

36

Saúde do Trabalhador Saúde Indígena

1994/2005

2

1993/2001/2005

3

Saúde mental Segurança Alimentar e Nutricional Segurança Pública

1992/2001 /2010 1994/2004/2007

3 3

2009

1

28 29 30 31 32

37 38 39 40 Total

100

A fim de mensurar o impacto das conferências nacionais na formulação de políticas públicas, foi necessário adotar nesta pesquisa uma metodologia que prioriza apenas as ‘conferências nacionais deliberativas’, ou seja, conferências que possuem um caráter a) deliberativo, b) normativo e c) nacional (Pogrebinschi, 2010). Deste modo, o universo acima foi reduzido para fins de análise, tendo em vista que 13 conferências nacionais ocorridas entre 1988 e 2010 não passaram nos critérios de corte. São elas: (I)

Conferência Nacional de Aprendizagem Profissional de 2008

(II)

Conferências Nacionais de Arranjos Produtivos Locais de 2004, 2005, 2007 e 2009.

(III)

Conferências Nacionais de Ciência, Tecnologia e Inovação de 2001, 2005 e 2010.

(IV)

 

Conferência Nacional Direitos da Criança e do Adolescente de 1995.

6  

(V)

Conferências Nacionais Infanto-Juvenil para o Meio Ambiente de 2003, 2006 e 2009.

(VI)

Conferência Nacional de Recursos Humanos da Administração Pública Federal de 2009.

Assim, a tabela 2, abaixo, apresenta o universo de conferências nacionais deliberativas realizadas no Brasil entre 1988 e 2010, distribuídas por temas, anos de realização e número de ocorrências. Tabela 2: Conferências Nacionais deliberativas: distribuição por temas, anos de realização e número de ocorrências N. Temas 1

Conferência

Ano

Total

Aquicultura e Pesca

2003/2006/2009

3

2

Assistência Social

1995/1997/2001/2003/2005/2007/2009

7

3

Cidades

2003/2005/2007 /2010

4

4

Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde Comunicação

1994/2004

2

2009

1

Comunidades Brasileiras no Exterior Cultura

2008/2009

2

2005 /2010

2

2010

1

2008

1

1997/1999/2002/2003/2005/2007/2009

7

2006/2008

2

2006/2009

2

13

Defesa Civil e Assistência Humanitária Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário Direitos da Criança e do Adolescente Direitos da Pessoa com Deficiência Direitos da Pessoa Idosa Direitos Humanos

1996/1997/1998/1999/2000/2001/2002/2003/2004/2006/2008

11

14

Economia Solidária

2006 /2010

2

15

Educação

2010

1

16

Educação Básica

2008

1

17

Educação Escolar Indígena Educação Profissional e Tecnológica Esporte

2009

1

2006

1

2004/2006 /2010

3

5 6 7 8 9 10 11 12

18 19

 

7  

20

Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde Juventude

2008

1

1994/2006

2

2008

1

Medicamentos e Assistência Farmacêutica Meio Ambiente

2003

1

2003/2005/2008

3

Políticas Públicas para as Mulheres Povos Indígenas

2004/2007

2

2006

1

2005/2009

2

28

Promoção da Igualdade Racial Saúde

1992/1996/2000/2003/2008

5

29

Saúde Ambiental

2009

1

30

Saúde Bucal

1993/2004

2

31

Saúde do Trabalhador Saúde Indígena Saúde mental

1994/2005

2

1993/2001/2005 1992/2001 /2010

3 3

Segurança Alimentar e Nutricional Segurança Pública

1994/2004/2007

3

2009

1

21 22 23 24 25 26 27

32 33 34 35 Total

87

Com os cortes, caímos de 100 conferências para 87, e de 40 temas para 35. A tabela revela os direitos humanos como o tema recordista de ocorrências, com 11 conferências nacionais realizadas ao longo de 12 anos. Em seguida encontram-se os direitos da criança e do adolescente e a assistência social, cada qual com 7 conferências realizadas. No caso dos direitos da criança e do adolescente, as 7 conferências deram-se durante um período de doze anos, enquanto que no caso da assistência social as 7 conferências distribuíram-se ao longo de um período de 14 anos. A saúde, tema pioneiro na história das conferências nacionais e recordista de ocorrências no período anterior a 1988, conta com apenas 5 conferências realizadas após 1998. Contudo, cabe ressaltar que, a partir da década de 1990, a área de saúde passa a ser objeto de conferências especializadas, de modo que a tal tema se agregam as conferências de saúde bucal (2), saúde do trabalhador (2), saúde indígena (3), saúde mental (3) e saúde ambiental (1), além de gestão do trabalho e da educação em saúde (2), ciência, tecnologia e inovação em saúde (2), e medicamentos e assistência farmacêutica (1), totalizando, assim, 21 conferências realizadas em 22 anos. O tema de Cidades aparece posteriormente contabilizando 4 edições de conferências. Em

 

8  

seguida, com 3 conferências cada, encontram-se os temas aqüicultura e pesca, Esporte, meio ambiente, e segurança alimentar e nutricional. Foram 2 as conferências realizadas sobre os temas, direitos da pessoa com deficiência, direitos da pessoa idosa, comunidades brasileiras no exterior, promoção da igualdade racial, Cultura, Economia Solidária e políticas para mulheres. Todos os demais temas contaram com apenas uma conferência realizada no período compreendido pela pesquisa. São eles: educação, educação básica, juventude, desenvolvimento rural sustentável e solidário, educação profissional e tecnológica, gays, lésbicas, bissexuais, travestis e transexuais, segurança pública, comunicação, Defesa Civil e Assistência Humanitária, e povos indígenas. Classificando-se as conferências nacionais por grupos temáticos de acordo com a proximidade de temas e distribuindo-os por ocorrências, percebe-se que ‘Minorias e Direitos Humanos’ é campeã de conferências nacionais com 31 edições divididas em 10 temas. Dentre as conferências do grupo temático ‘Minorias e Direitos Humanos’ compreendem-se as conferências nacionais de direitos humanos, direitos da pessoa idosa, direitos da pessoa com deficiência, gays, lésbicas, bissexuais, travestis e transexuais, povos indígenas, políticas públicas para as mulheres, direitos da criança e do adolescente, juventude, promoção da igualdade racial e comunidades brasileiras no exterior. São 31 conferências para 10 temas, sendo que 8 deles (com exceção de direitos humanos e direitos da criança e do adolescente) passaram a ser objeto de conferências nacionais apenas a partir de 2003. O segundo grupo temático é ‘Saúde’ com um total de 21 conferências em 9 temas diferentes. Dentre o grupo temático saúde encontram-se as 5 conferências de saúde já mencionadas, mais as 16 realizadas pelo conjunto das 8 conferências especializadas da área. Em seguida esta o grupo temático ‘Estado, economia e desenvolvimento’ com 19 conferência em 9 temas , quais sejam: economia solidária, aquicultura e pesca, desenvolvimento rural sustentável e solidário, segurança alimentar e nutricional, cidades, meio ambiente, defesa civil e assistência humanitária, segurança pública e comunicação. Por último temos o grupo temático ‘educação, cultura, assistência social e esporte’, com 16 conferências nacionais realizadas em 7 temas: educação, educação básica, educação profissional e tecnológica, educação escolar indígena, cultura, esporte e assistência social. A tabela 3 abaixo apresenta os dados de distribuição por grupos temáticos para todas conferências nacionais realizadas no período, sem desclassificar as não  

9  

deliberativas. Já a tabela 4 apresenta os mesmos dados sem as conferências cortadas, isto é, apenas com as deliberativas. Podemos verificar em ambas que o grupo temático que mais sofreu perdas com o corte das conferências não consideradas deliberativas foi o intitulado ‘Estado, Economia e Desenvolvimento’ que caiu de 30 edições para 19 casos. Na relação com o total, sua queda foi de 30% para 21,8%. Tal ocorrência de conferências descaracterizadas de sua face deliberativa em uma mesma categoria temática pode indicar que apesar das conferências nacionais estarem em grande processo de institucionalização como arenas legítimas de construção de agendas, os temas voltados para áreas fortemente dominadas por técnicos como as áreas de economia e desenvolvimento ainda mantém uma certa distância das práticas deliberativas e participativas. Tabela 3: Conferências Nacionais: distribuição por grupos temáticos Grupos Temáticos

Saúde

Minorias e Direitos Humanos

Estado, Economia e Desenvolvimento

Educação, Cultura,

 

Temas

Temas

Conferências

Saúde Saúde Bucal Saúde do Trabalhador Saúde Indígena Saúde mental Saúde ambiental Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde Medicamentos e Assistência Farmacêutica Direitos da Pessoa Idosa Direitos da Pessoa com Deficiência Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais Povos Indígenas Políticas Públicas para as Mulheres Direitos da Criança e do Adolescente Juventude Promoção da Igualdade Racial Comunidades Brasileiras no Exterior Meio Ambiente Infanto-Juvenil para o Meio Ambiente Arranjos Produtivos Locais Economia Solidária Ciência, Tecnologia e Inovação Aquicultura e Pesca Defesa Civil e Assistência Humanitária Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário Segurança Alimentar e Nutricional Cidades Segurança pública Comunicação Recursos Humanos da Administração Pública Federal Aprendizagem profissional Educação

9

21

10

32

13

30

8

17

10  

Assistência Social e Esporte

Educação Básica Educação Profissional e Tecnológica Educação Escolar Indígena Cultura Esporte Assistência Social

Tabela 4: Conferências Nacionais deliberativas: distribuição por grupos temáticos Grupos Temáticos

Saúde

Minorias e Direitos Humanos

Estado, Economia e Desenvolvimento

Educação, Cultura, Assistência Social e Esporte

Temas

Temas

Conferências

Saúde Saúde Bucal Saúde do Trabalhador Saúde Indígena Saúde mental Saúde ambiental Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde Medicamentos e Assistência Farmacêutica Direitos da Pessoa Idosa Direitos da Pessoa com Deficiência Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais Povos Indígenas Políticas Públicas para as Mulheres Direitos da Criança e do Adolescente Juventude Promoção da Igualdade Racial Comunidades Brasileiras no Exterior Direitos Humanos Meio Ambiente Economia Solidária Aqüicultura e Pesca Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário Segurança Alimentar e Nutricional Cidades Defesa Civil e Assistência Humanitária Segurança pública Comunicação Educação Educação Básica Educação Profissional e Tecnológica Educação Escolar Indígena Cultura Esporte Assistência Social

9

21

10

31

9

19

7

16

Tendo em vista esta classificação das conferências nacionais por grupos temáticos, a qual os reúne de acordo com a relação de proximidade entre os temas que possuem por objeto, podemos perceber que o grupo ‘minorias e direitos humanos’ é responsável por mais de um terço das conferências nacionais deliberativas realizadas,

 

11  

com 35,6% do total. É sobretudo de chamar atenção que seus 10 temas sejam juntos responsáveis por mais de um terço das conferências nacionais realizadas desde 1988 quando sabemos que 8 deles apenas começaram a ser objeto de conferências a partir de 2003. Isso reforça um dado que será confirmado adiante: a partir do início do primeiro mandato do governo Lula, o processo conferencial passa a ser muito mais abrangente, pluralizando-se e abarcando uma quantidade muito mais expressiva e heterogênea de temas. O tema de ‘saúde segue em segundo lugar com 24,1% das conferência nacionais realizadas. Com 21,8% do total de conferências nacionais encontra-se o grupo temático ‘Estado, economia e desenvolvimento’ com 19 conferências realizadas, seguido pelo grupo ‘educação, cultura, assistência social e esporte’, que teve sob sua classificação realizadas 18,4% das conferências totais do período. Esses dados encontram-se indicados nos gráficos 1 e 2 abaixo, para o universo geral e para as conferências deliberativas, respectivamente.

 

12  

Gráfico 1: Conferências Nacionais: distribuição por grupos temáticos

Distribuição  de  Conferências   Nacionais  por  Grupo  Temático   Educação,  Cultura,   Assistência  Social   e  Esporte  17%  

Estado,  Economia   e  Desenvolvimento   30%  

Saúde  21%  

Minorias  e  Direitos   Humanos  32%  

Gráfico 2: Conferências Nacionais: distribuição por grupos temáticos

Distribuição  de  Conferências   Nacionais  por  Grupo  Temático   Educação,   Cultura,   Assistência   Social  e  Esporte   18.4%   Estado,  Economia   e  Desenvolvimento   21.8%  

 

Saúde   24.1%  

Minorias  e   Direitos   Humanos   35.6%  

13  

Podemos verificar na comparação entre os dois gráficos a grande diminuição da importância relativa do grupo temático ‘Estado, Economia e Desenvolvimento’ frente aos outros três. Esse grupo teve um total de 11 casos considerados fora dos padrões de deliberação considerados como basilares à pesquisa, enquanto os grupos temáticos ‘Minorias e Direitos Humanos’ e ‘Educação, Cultura, Assistência Social e Esporte’ perderam apenas um caso cada um nesse processo. O grupo temático ‘Saúde” saiu incólume do corte das conferências consideradas não deliberativas, o que pode ser fruto de sua maior institucionalização decorrente de uma maior e mais longa tradição de conferências nessa área. A distribuição das conferências nacionais por temas e ocorrências confere maior sentido à classificação dos grupos temáticos quando as elencamos de acordo com o governo nas quais foram realizadas. O gráfico 3 apresenta a distribuição das conferências por governo antes do corte deliberativo exigido pela pesquisa, e o gráfico 4 indica a mesma distribuição para as 87 conferências que sobrevivem ao corte.

Gráfico 3- Conferências Nacionais: distribuição por governo

Conferências  Nacionais:  Distribuição  por   governo   Collor   2%  

Itamar   6%   FHC   19%  

Lula   73%  

 

14  

Gráfico 4: Conferências nacionais deliberativas: distribuição por governo

Conferências  Nacionais:   distribuição  por  governo     Collor   2,3%  (2)  

Itamar   6,9%  (6)   FHC   19,5%  (17)  

Lula   71,3%  (62)  

O gráfico acima indica que das 87 conferências deliberativas realizadas entre 1988 e 2010, 62 foram realizadas durante o governo Lula. Isso significa que em apenas 8 anos (2003-2010) foram realizadas 71,3% de todas as conferências nacionais deliberativas ocorridas no Brasil em 22 anos, do que resulta uma média de pouco menos que 8 conferências por ano. Os 8 anos de governo Fernando Henrique Cardoso respondem por 17 conferências, ou seja, 19,5% do total, com uma média de pouco mais de 2 conferências por ano. Em seguida encontram-se os governos Itamar Franco, com 6 conferências realizadas em 2 anos e 2 meses de mandato, alcançando 6,9% do total, e Fernando Collor, com apenas 2 conferências realizadas em seus 2 anos e 9 meses de mandato, ou seja, 2,3% do universo total de conferências nacionais realizadas no Brasil entre 1988 e 2009. Observa-se que, por mais que o processo conferencial tenha iniciado o seu processo de institucionalização ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, é apenas com o início do primeiro mandato de Lula que ele obtém uma frequência expressiva, sendo efetivamente institucionalizado e incorporado à agenda política do país. Nenhuma conferência foi realizada entre 1988 e o início do governo Collor em 1990, sendo esta a razão pela qual o governo Sarney não foi contemplado nesta estatística.

 

15  

A distribuição das conferências nacionais por governos confere finalmente sentido à classificação dos grupos temáticos quando a analisamos com base na quantidade de temas tratados. As tabelas 5 e 6, abaixo, revelam que, seja dos 40 temas anteriores ao corte das conferências não deliberativas, ou dos 35 temas restantes após esse corte que constituíram objeto de conferências nacionais nos últimos 22 anos, todos foram contemplados nos 8 anos de governo Lula. Podemos verificar que a exclusão de temas em função do corte deliberativo não influenciou de forma contundente a distribuição das proporções de temas e de conferências entre as duas tabelas. Os demais governos respondem cada qual por uma proporção diversa de temas abordados em conferências diante do universo total de 35 temas. Durante o governo Fernando Collor foram 2 os temas tratados, cada um em uma conferência nacional, o que corresponde a 5,7% do universo total de temas. O governo Itamar Franco, por sua vez, abordou 6 temas em 6 conferências, uma para cada qual, obtendo 17,1% do total de temas tratados. Os dados revelam que esses dois governos, contudo, realizaram conferências nacionais relativas quase que exclusivamente ao grupo temático ‘saúde’. As conferências nacionais realizadas nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso respondem por 7 temas, os quais totalizam 20% do universo total. Desses 7 temas, 3 pertencem ao grupo temático ‘saúde’, 2 ao grupo temático ‘minorias e direitos humanos’, 1 ao grupo temático ‘Estado, economia e desenvolvimento’ e, finalmente, 1 ao grupo ‘educação, cultura, assistência social e esporte’.

 

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Tabela  5  -­‐Conferências  Nacionais:  distribuição  de  temas  por  governo  

Governo  

Quantidade  de   conferências  (%)  

Quantidade   de  temas  (%)  

Temas  

Fernando   Collor  

2  (2%)  

2  (5%)  

Saúde  (1992)   Saúde  mental  (1992)  

6  (15%)  

Saúde  bucal  (1993)   Saúde  indígena  (1993)   Saúde  do  trabalhador  (1994)   Gestão  do  Trabalho  e  Educação  na  Saúde  (1994)   Ciência,  Tecnologia  e  Inovação  em  Saúde  (1994)   Segurança  Alimentar  e  Nutricional  (1994)  

8  (20%)  

Assistência  social  (1995,  1997,  2001)   Ciência,  Tecnologia  e  Inovação  (2001)   Direitos  da  criança  e  do  adolescente  (1995,  1997,  1999,  2001)   Direitos  humanos  (1996,  1997,  1998,  1999,  2000,  2001,2002)   Saúde  (1996,  2000)   Saúde  indígena  (2001)   Saúde  mental  (2001)   Segurança  alimentar  e  nutricional  (1994)  

Itamar   Franco  

Fernando   Henrique   Cardoso  

6  (6,%)  

19  (19%)  

Luiz  Inácio   Lula  da   Silva    

73  (73%)  

40  (100%)  

Aquicultura  e  pesca  (2003,  2006,  2009)   Aprendizagem  profissional  (2008)   Arranjos  Produtivos  Locais  (2004,  2005,  2007,  2009)   Assistência  social  (2003,  2005,  2007,  2009)   Cidades  (2003,  2005,  2007,2010)   Ciência,  Tecnologia  e  Inovação  (2005,  2010)   Ciência,  tecnologia  e  inovação  em  saúde  (2004)   Comunicação  (2009)   Comunidades  Brasileiras  no  Exterior  (2008,  2009)   Cultura  (2005,2010)   Defesa  Civil  e  Assistência  Humanitária  (2010)   Desenvolvimento  Rural  Sustentável  e  Solidário  (2008)   Direitos  da  Criança  e  do  Adolescente  (2003,  2005,  2007,2009)   Direitos  da  Pessoa  com  Deficiência  (2006,  2008)   Direitos  da  Pessoa  Idosa  (2006,  2009)   Direitos  humanos  (2003,  2004,  2006,  2008)   Economia  Solidária  (2006,2010)   Educação  (2010)   Educação  Básica  (2008)   Educação  Escolar  Indígena  (2009)   Educação  Profissional  Tecnológica  (2006)   Esporte  (2004,  2006,2010)   Gays,  Lésbicas,  Bissexuais,  Travestis  e  Transexuais  (2008)   Gestão  do  Trabalho  e  da  Educação  na  Saúde  (2006)   Infanto-­‐Juvenil  para  o  Meio  Ambiente  (2003,  2006  e  2009)   Juventude  (2008)   Medicamentos  e  assistência  farmacêutica  (2003)   Meio-­‐ambiente  (2003,  2005,  2008)   Políticas  Públicas  para  as  Mulheres  (2004,  2007)   Promoção  da  igualdade  racial  (2005,  2009)   Recursos  Humanos  da  Administração  Pública  Federal  (2009)   Saúde  (2003,  2008)   Saúde  Ambiental  (2009)   Saúde  bucal  (2004)   Saúde  do  trabalhador  (2006)   Saúde  indígena  (2005)   Saúde  mental  (2010)   Segurança  alimentar  e  nutricional  (2004,  2007)   Segurança  Pública  (2009)   Povos  Indígenas  (2006)  

Total  

100  

40  

 

  Tabela   6:   Conferências   Nacionais   deliberativas:   distribuição   de   temas   por   governos  

 

17  

Governo  

Quantidade   conferências   (%)  

Quantidade   temas  (%)  

Fernando  Collor  

2  (2,3%)  

2  (5,7%)  

Itamar  Franco  

6  (6,9%)  

6  (17,1%)  

Fernando  Henrique   Cardoso  

17  (19,5%)  

Temas   Saúde  (1992)   Saúde  mental  (1992)   Saúde  bucal  (1993)   Saúde  indígena  (1993)   Saúde  do  trabalhador  (1994)   Gestão  do  Trabalho  e  Educação  na  Saúde  (1994)   Ciência,  Tecnologia  e  Inovação  em  Saúde  (1994)   Segurança  Alimentar  e  Nutricional  (1994)  

7  (20%)  

Assistência  social  (1995,  1997,  2001)   Direitos  da  criança  e  do  adolescente  (1997,  1999,  2001)   Direitos  humanos  (1996,  1997,  1998,  1999,  2000,  2001,2002)   Saúde  (1996,  2000)   Saúde  indígena  (2001)   Saúde  mental  (2001)   Segurança  alimentar  e  nutricional  (1994)  

Luiz  Inácio  Lula  da  Silva   (até  2009)  

62  (71,3%)  

35  (100%)  

Aquicultura  e  pesca  (2003,  2006,  2009)   Assistência  social  (2003,  2005,  2007,  2009)   Cidades  (2003,  2005,  2007,2010)   Ciência,  tecnologia  e  inovação  em  saúde  (2004)   Comunicação  (2009)   Comunidades  Brasileiras  no  Exterior  (2008,  2009)   Cultura  (2005,2010)   Defesa  Civil  e  Assistência  Humanitária  (2010)   Desenvolvimento  Rural  Sustentável  e  Solidário  (2008)   Direitos  da  Criança  e  do  Adolescente  (2003,  2005,  2007,2009)   Direitos  da  Pessoa  com  Deficiência  (2006,  2008)   Direitos  da  Pessoa  Idosa  (2006,  2009)   Direitos  humanos  (2003,  2004,  2006,  2008)   Economia  Solidária  (2006,2010)   Educação  Básica  (2008)   Educação  (2010)   Educação  Escolar  Indígena  (2009)   Educação  Profissional  Tecnológica  (2006)   Esporte  (2004,  2006,2010)   Gays,  Lésbicas,  Bissexuais,  Travestis  e  Transexuais  (2008)   Gestão  do  Trabalho  e  da  Educação  na  Saúde  (2006)   Juventude  (2008)   Medicamentos  e  assistência  farmacêutica  (2003)   Meio-­‐ambiente  (2003,  2005,  2008)   Políticas  Públicas  para  as  Mulheres  (2004,  2007)   Promoção  da  igualdade  racial  (2005,  2009)   Saúde  (2003,  2008)   Saúde  Ambiental  (2009)   Saúde  bucal  (2004)   Saúde  do  trabalhador  (2006)   Saúde  indígena  (2005)   Saúde  Mental  (2010)   Segurança  alimentar  e  nutricional  (2004,  2007)   Segurança  Pública  (2009)   Povos  Indígenas  (2006)  

Total  

87  

35  

 

 

18  

A tabela 6, acima, permite notar que aos 8 temas tratados pelas conferências realizadas nos governos Fernando Collor (saúde e saúde mental) e Itamar Franco (saúde bucal, saúde indígena, saúde do trabalhador, gestão do trabalho e educação na saúde, ciência, tecnologia e inovação em saúde, e segurança alimentar e nutricional), o governo de Fernando Henrique Cardoso agrega apenas 3 (assistência social, direitos da criança e do adolescente, e direitos humanos). Isso significa que 22 dos 35 temas tratados pelas conferências nacionais nos 22 anos analisados pela pesquisa foram introduzidos nos 8 anos do governo Lula. Tendo como base a classificação anterior de grupos temáticos, percebe-se que quase a integralidade das conferências nacionais que se situam nos grupos temáticos ‘minorias e direitos humanos’ (com exceção de direitos humanos e direitos da criança e adolescente), ‘educação, cultura, assistências social e esporte’ (com exceção de assistência social) e ‘estado economia e desenvolvimento’ (com exceção de segurança alimentar e nutricional) deu-se neste governo. Quanto aos 10 temas que compõem o grupo temático minorias e direitos humanos, apenas 2 foram tratados em governos anteriores ao de Lula. Em relação aos também 9 temas que compõem o grupo temático saúde, 2 foram pela primeira vez objeto de conferência após 2003, mesmo sendo esta a área de políticas pioneira no uso do processo conferencial. Vale ressaltar que no período anterior a 1988 foram realizadas no Brasil 12 conferências nacionais, as quais tiveram por objeto 5 temas (saúde, saúde bucal, saúde do trabalhador, saúde indígena e saúde mental), todos componentes do grupo temático saúde. Se levarmos em conta o fato de que dos 7 temas contemplados nos governos Fernando Collor e Itamar Franco 5 já haviam sido objeto de conferências nacionais no período anterior a 1988, resta que o governo Fernando Henrique Cardoso introduziu apenas 2 novos temas no universo total de 35. Ao governo Lula, portanto, coube a iniciativa de introduzir 68,6% dos temas que foram objeto de conferências nacionais de políticas públicas no Brasil, inclusive levando em conta o período anterior a 1988. É o que se pode conferir no gráfico abaixo.

 

19  

Gráfico 5: Conferências Nacionais deliberativas: distribuição por introdução de temas nos governos

Introdução  de  temas  por  governo  

Pré-­‐1988   14.3%  

Collor   0.0%   Itamar   8.6%   FHC   8.6%  

Lula   68.6%  

Dos 24 novos temas que passaram a ser objeto de conferência nacional ao longo dos mandatos de Lula, chama atenção o fato de que 8 temas, ou 33,3%, tratam especificamente de questões relacionadas a minorias e direitos humanos, distribuídas em 13 conferências, quais sejam: Conferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial (2005 e 2009), Conferência Nacional de Direitos da Pessoa Idosa (2006 e 2009), Conferência Nacional de Direitos da Pessoa com Deficiência (2006 e 2008), Conferência Nacional de Gays, Lésbicas, Bissexuais, Transexuais e Travestis (2008), Conferência Nacional de Povos Indígenas (2006), Conferência Nacional de Políticas Públicas para as Mulheres (2004 e 2007), Conferência Nacional de Juventude (2008) e Conferência de Comunidades Brasileiras no Exterior (2008 e 2009). Este dado afigura-se relevante para uma das hipóteses que orientaram esta pesquisa: práticas participativas como as conferências nacionais tem o condão de fortalecer a representação política - na medida em que erige o Poder Executivo, responsável por convocar as conferências nacionais, e o Poder Legislativo, responsável por converter as demandas delas derivadas em proposições legislativas, como instâncias de representação não apenas de minorias políticas, mas também de  

20  

minorias culturais, ou melhor, grupos sociais minoritários que supõem serem seus interesses não diretamente contemplados pela política partidária. Os processos participativos como as conferências nacionais seriam instâncias privilegiadas para permitir que esses interesses sejam definidos – assumindo uma feição menos abstrata e mais concreta na forma de demandas de políticas setoriais específicas – e cheguem no Poder Legislativo por vias outras que reconfiguram, inclusive, o tipo de mediação exercida pelos partidos políticos. Tal dado também corrobora outra proposição desta pesquisa: as conferências nacionais de políticas públicas tornam-se, além de mais amplas e freqüentes, mais abrangentes e inclusivas a partir de 2003, com o início do governo Lula. Desde então, as conferências nacionais passam a englobar um número cada vez maior de temas e passam a cobrir uma vasta pluralidade de novas áreas de políticas públicas, muitas delas políticas sociais e culturais voltadas para minorias. São áreas de políticas matizadas pelas particularidades dos grupos sociais objeto das conferências nacionais e, ao mesmo tempo, dotadas de grande transversalidade e intersetorialidade. As demandas legislativas apresentadas nas conferências do grupo temático minorias e direitos humanos, a fim de atender os interesses das mulheres (nas conferências de políticas públicas para mulheres), dos índios (nas conferências sobre povos indígenas), das pessoas idosas (nas conferências de direitos da pessoa idosa), das pessoas com deficiência (nas conferências de direitos da pessoa com deficiência), dos gays, lésbicas, bissexuais travestis e transexuais (nas conferências de mesmo nome), das crianças e do adolescente (nas conferências de direitos da criança e do adolescente e nas conferências sobre a juventude), das diversas raças e etnias (nas conferências de promoção da igualdade racial) e dos grupos de brasileiros no exterior (nas conferências sobre comunidades brasileiras no exterior) necessariamente se desdobram em outras diversas áreas de políticas públicas, como saúde, educação, assistência social e cultura. A partir de 2003, portanto, além de mais abrangentes, as conferências nacionais de políticas públicas tornam-se mais inclusivas, uma vez que, além de reunirem um conjunto cada vez mais diverso e heterogêneo de grupos sociais tradicionalmente articulados e representados na sociedade civil (distribuídos entre ONGs, movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores, entidades empresariais e outras entidades, profissionais ou não), passam a servir de espaço de representação para minorias culturais cujos interesses, além de anteriormente dispersos e  

21  

fragmentados, não haviam ainda encontrado outros canais de participação. A tabela 7, abaixo, lista as 28 novas áreas de políticas públicas que passaram a ser deliberadas em conferências nacionais com o início do governo Lula. Somadas às 12 áreas préexistentes, são 40 as áreas de políticas que o governo Lula submete à deliberação conjunta entre governo e sociedade civil. Tabela 7: Áreas de políticas públicas deliberadas em conferências nacionais antes e depois de Lula Conferências introduzidas nos Governos anteriores a Lula (12) Saúde Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde Saúde Bucal Saúde Indígena Saúde mental Saúde do Trabalhador Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde Ciência, Tecnologia e Inovação Assistência Social Direitos da Criança e do Adolescente Direitos Humanos Segurança Alimentar e Nutricional

Conferências introduzidas no Governo Lula (28) Aqüicultura e Pesca Aprendizagem profissional Arranjos Produtivos Locais Cidades Comunicação Comunidades Brasileiras no Exterior Cultura Defesa Civil e Assistência Humanitária Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário Direitos da Pessoa com Deficiência Direitos da Pessoa Idosa Economia Solidária Educação Educação Básica Educação Escolar Indígena Educação Profissional e Tecnológica Esporte Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais Infanto-Juvenil para o Meio Ambiente Juventude Medicamentos e Assistência Farmacêutica Meio Ambiente Políticas Públicas para as Mulheres Povos Indígenas Promoção da Igualdade Racial Recursos Humanos da Administração Pública Federal Saúde Ambiental Segurança Pública

Ao olhar-se para as diretrizes que são resultantes das deliberações das conferências nacionais deliberativas, percebe-se como essas instâncias participativas apresentam-se, de fato, como fóruns propícios para a formulação das expectativas legislativas das minorias culturais e sociais. O grupo temático classificado como ‘minorias e direitos humanos’, que abrange, conforme já demonstrado, 10 temas  

22  

desdobrados em 31 conferências ( 17 delas sobre 8 temas, realizadas a partir de 2003, isto é, a partir do início do governo Lula), apresentou nestas ocasiões 2026 diretrizes que demandavam clara intervenção legislativa. Este número, que corresponde a 49,8%

das

diretrizes

classificadas

pela

pesquisa

como

tendo

feição

inquestionavelmente legislativa, é bastante significativo por diferentes razões. Primeiro, porque esses grupos são, no mesmo período analisado, objeto privilegiado de novas secretarias e conselhos nacionais criados com a finalidade de aproximá-los do governo e formular políticas públicas específicas aos seus interesses e finalidades. Trata-se de secretarias ativas, como a de Secretaria Especial de Políticas públicas para Mulheres e a Secretaria de Promoção da Igualdade Racial, acompanhadas de conselhos nacionais também bastante ativos, o que significa que certamente as demandas desses grupos vêm sendo fortemente contempladas por medidas administrativas (embora essa suposição apenas nova pesquisa possa confirmar) – mais naturais, aliás, na formulação de políticas sociais e culturais. Deste modo, é significativo que subsista um número grande de demandas que requerem intervenção legislativa – ou seja, que exigem tratamento legal – o que é um forte indicativo da permanência da necessidade de inclusão formal desses grupos no país. Segundo, as demandas desses grupos culturais minoritários têm muitas vezes, por natureza, caráter particular e requerem execução mais setorial. Esta seria outra razão para serem contempladas por medidas administrativas, e não legislativas, conforme argumentarei adiante, ao revelar que esse mesmo grupo temático, em 19 conferências nas quais se considerou também as diretrizes adminstrativas para efeitos da pesuqisa, apresentou 3799 demandas com natureza administrativa. Assim, o fato de o número de diretrizes de natureza legislativa classificadas para o grupo temático minorias e direitos humanos ser tão expressivo, conforme a tabela 8, abaixo, indica, revela uma tendência à universalização das demandas apresentadas pelos grupos culturais e sociais historicamente excluídos.

 

23  

Tabela 8- Distribuição das diretrizes de natureza legislativa por grupo temático Grupos Temáticos

Diretrizes

Saúde

902

Minorias e Direitos Humanos

2026

Estado, Economia e Desenvolvimento

774

Educação, Cultura, Assistência Social e Esporte Total

364 4066

O grupo temático minorias e direitos humanos, também quando analisadas são o conteúdo de suas diretrizes, faz-se recordista. São 2026 diretrizes legislativas, o correspondente a 49,8% do total. Por um lado, esse número é coerente com o fato que minorias e direitos humanos é também o grupo temático com maior número de conferências realizadas. São, portanto, 2026 diretrizes distribuídas em 31 conferências nacionais. Gráfico 4: Distribuição das diretrizes por grupo temático Educação,   Cultura,   Assistência   Social  e  Esporte   9.0%  

Diretrizes  por  Grupo  Temático   Saúde   22.2%  

Estado,   Economia  e   Desenvolviment o   19.0%  

Minorias  e   Direitos   Humanos   49.8%  

Passemos a analisar agora quais são os temas deliberados nas conferências nacionais. Quais são as demandas que sociedade civil e governo aprovam nestas

 

24  

instâncias participativas que buscam prover diretrizes para a formulação de políticas públicas? O grande volume de diretrizes identificadas no levantamento feito nos documentos finais produzidos pelas 87 conferências nacionais analisadas e a conexão entre diversas das demandas identificadas e os temas específicos por elas tratados implicou na elaboração de um conjunto de categorias temáticas dentro das quais pudessem ser agregadas as diretrizes das diversas conferências. Essas categorias refletem os conjuntos de temas deliberados nas conferências. Vejamos abaixo quais são os temas deliberados em cada uma das conferências nacionais deliberativas realizadas entre 1988 e 2009. Categoria Temática: Saúde Saúde Na IX Conferência Nacional de Saúde de 1992 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Sociedade, Governo e Saúde; Seguridade Social; Implementação do Sistema Único de Saúde; Controle Social e Outras deliberações e recomendações. Na X Conferência Nacional de Saúde de 1996 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativas dos seguintes temas: Saúde, Cidadania e Políticas Públicas; Gestão e Organização dos Serviços de Saúde; Controle Social na Saúde; Financiamento da Saúde; Recursos Humanos para a Saúde e Atenção Integral à Saúde. Na XI Conferência Nacional de Saúde de 2000 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Controle Social; Financiamento da Atenção à Saúde no Brasil; Alocação de recursos para assegurar a integralidade da atenção e a qualidade e humanização do atendimento; Políticas Específicas; Política Nacional de Recursos Humanos para o SUS; Relações de Trabalho; PCCS e Remuneração dos Trabalhadores em Saúde; Desenvolvimento de Trabalhadores em Saúde; Formação de Pessoal para a Saúde e Políticas de Informação, Educação e Comunicação (IEC) no SUS. Na XII Conferência Nacional de Saúde 2004 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Direito à Saúde; A Seguridade Social e a Saúde; A Intersetorialidade das Ações de Saúde; As Três Esferas de Governo e a  

25  

Construção do SUS; A Organização da Atenção à Saúde; Controle Social e Gestão Participativa; O Trabalho na Saúde; Ciência e Tecnologia e a Saúde e O Financiamento da Saúde. Na XIII Conferência Nacional de Saúde de 2008 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Desafios para a efetivação do direito humano à saúde no século XXI: Estado, Sociedade e Padrões de desenvolvimento; Políticas Públicas para a Saúde e Qualidade de vida: o SUS na seguridade social e o pacto pela saúde e A Participação da Sociedade na Efetivação do Direito Humano à Saúde. Saúde Bucal Na II Conferência Nacional de Saúde Bucal de 1993 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: A Saúde Bucal e o SUS; Modelo de Atenção em Saúde Bucal; Financiamento; Recursos Humanos em Saúde Bucal e Controle Social. Na III Conferência Nacional de Saúde Bucal de 2004 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Educação e Construção da Cidadania; Controle Social, Gestão Participativa e Saúde Bucal; Formação e Trabalho em Saúde Bucal e Financiamento e Organização da Atenção em Saúde Bucal. Saúde do Trabalhador Na II Conferência Nacional de Saúde do Trabalhador de 1994 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Organização das Ações de Saúde do Trabalhador; Participação e Controle Social; Informação; Financiamento; Legislação; Desenvolvimento, Meio Ambiente, Saúde e Trabalho; Política Agrária e Saúde do Trabalhador Rural e Políticas Sociais. Na III Conferência Nacional de Saúde do Trabalhador de 2005 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Saúde do Trabalhador; Direito do Trabalho e Previdência Social; Saúde do Trabalhador e Proteção ao Meio Ambiente; Saúde do Trabalhador e Desenvolvimento e Financiamento da Saúde do Trabalhador. Saúde Ambiental Na I Conferência Nacional de Saúde Ambiental de 2009 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Processos Produtivos e  

26  

Consumo Sustentável; Infraestrutura; Articulação interinstitucional, ações integradas e controle social; Territórios sustentáveis, planejamento e gestão integrada; Educação, informação, comunicação e produção de conhecimento e Marco regulatório e fiscalização. Saúde Indígena Na II Conferência Nacional para Saúde do Índio de 1992 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Distrito Sanitário Especial Indígena (DSEI); Recursos Humanos: Formação, Seleção e Perspectivas de carreira dos profissionais de Saúde Indígena nas Instituições Públicas; Agentes Indígenas de Saúde (AIS); Sistemas Tradicionais de Saúde e O papel das instituições de ensino e pesquisa. Na III Conferência Nacional de Saúde Indígena de 2001 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Modelo de Gestão e Organização de Serviços, Parcerias e Articulação com o SUS; Vigilância em Saúde; Prevenção e Controle de Doenças Sexualmente Transmissíveis, Síndrome de Imunodeficiência Adquirida e Alcoolismo; Fortalecimento do Controle Social; Agentes Indígenas de Saúde; Recursos Humanos; Ética em Pesquisa, Propriedade Intelectual e Patentes e Comunidades Indígenas e Produção de Alimentos. Na IV Conferência Nacional de Saúde Indígena de 2005 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Organização da Atenção em Saúde; Controle Social e Gestão Participativa; Desafios Indígenas Atuais; Trabalhadores indígenas e não indígenas em saúde e Segurança Alimentar, nutricional e desenvolvimento sustentável. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobramse entre os seguintes temas: Direito à Saúde; Organização da Atenção em Saúde; Intersetorialidade; Desafios Epidemiológicos e atenção às regiões de fronteira; Controle Social e Gestão Participativa; Desafios Indígenas Atuais; Trabalhadores indígenas e não indígenas em saúde e Segurança Alimentar, nutricional e desenvolvimento sustentável. Saúde Mental Na II Conferência Nacional de Saúde Mental 1992 foram aprovadas diretrizes de

natureza

legislativa

dos

seguintes

temas:

Legislação;

Financiamento;

Gerenciamento; Direitos; CLT e Drogas.  

27  

Na III Conferência Nacional de Saúde Mental de Saúde Mental de 2001 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Política de Saúde Mental;

Responsabilidades

do

gestor;

Auditoria,

Controle

e

avaliação;

Desinstitucionalização; Serviços Residenciais Terapêuticos; Trabalho e Geração de renda; Acesso a rede de atenção; Atenção à criança e ao adolescente; Drogas; Recursos Humanos; Capacitação; Saúde Mental do Trabalhador; Financiamento; Acessibilidade; Direitos e cidadania; Controle Social e Legislação. Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde Na I Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde em 1994 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Política Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde. Na II Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde em 2004 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Política Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde. Gestão do Trabalho e Educação na Saúde Na II Conferência Nacional de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde em 1993 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Gestão Administrativa; Financiamento do SUS; Conselhos de Saúde; Informação e Educação Popular; Implementação do SUS e Recursos Humanos. Na III Conferência Nacional de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde em 2006 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Gestão Democrática e Participativa do Trabalho em Saúde; Negociação na Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde e Controle Social na Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde. Medicamentos e Assistência Farmacêutica Na I Conferência Nacional de Medicamentos e Assistência Farmacêutica de 2003 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Acesso; Assistência Farmacêutica; Bioética; Controle Social; Preço dos Medicamentos; Medicamentos

excepcionais;

Financiamento;

Fitoterápicos

e

Homeopáticos;

Legislação/Fiscalização; Pesquisa e Desenvolvimento e Patentes.

 

28  

Categoria Temática: Minorias e Direitos Humanos Direitos Humanos Na I Conferência Nacional dos Direitos Humanos de 1996 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Convenções Internacionais/ Gestão e Monitoramento do Plano Nacional de Direitos Humanos; Crianças e Adolescentes; Justiça e Direitos Humanos; Segurança Pública e Direitos Humanos; Desenvolvimento e Direitos Humanos; Sistema Penitenciário e Direitos Humanos; Segmentos Vulneráveis e Direitos Humanos (Mulheres, População Negra, Populações Indígenas, Homossexuais, Estrangeiros, migrantes brasileiros e ciganos); Reforma Agrária e Direitos Humanos; Reforma Urbana e Direitos Humanos; e Comunicação e Direitos Humanos. Na II Conferência Nacional dos Direitos Humanos de 1997 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Crianças e adolescentes; Justiça/Segurança Pública; Sistema Penitenciário; Educação e Comunicação; Populações Negras; Direitos da Mulher; Reforma Agrária; Direitos Sociais (Emprego, Habitação, Saúde, Assitência Social, Meio Ambiente); Refugiados, Migrantes e Estrangeiros; Portadores de Deficiências; Minorias Sexuais e Populações Indígenas. Na III Conferência Nacional dos Direitos Humanos de 1998 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Propostas para a ampliação do Programa Nacional de Direitos Humanos; Poder Judiciário e Sociedade; Aplicação da lei e efetivação dos direitos humanos; "Moções"; As normas internacionais de direitos humanos e o reconhecimento da jurisdição das Cortes Internacionais no Brasil (Moções); e Requisições para pedido de aprovação de Projetos de Lei em diversas áreas (portadores de HIV, estrangeiros, quilombolas, reforma agrária). Na IV Conferência Nacional dos Direitos Humanos de 1999 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: O processo orçamentário e os direitos econômicos, sociais e culturais; Globalização Econômica e custo social do endividamento; Trabalho, seguridade e Direitos Humanos; Segurança, Cidadania e Controle das Polícias; Implementação pelo Brasil do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e culturais; e Mídia e Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Na V Conferência Nacional dos Direitos Humanos de 2000 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Tortura e maus tratos; Preconceito, discriminação e exclusão; Segurança Pública, Estado e Sistema Penal;  

29  

Sistema Internacional de Proteção dos Direitos Humanos; Mídia e Direitos Humanos; e Moções aprovadas durante a Conferência. Na VI Conferência Nacional dos Direitos Humanos de 2001 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: III Conferência Mundial contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Formas correlatas de intolerância; Construção do Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos: estratégias e instrumentos para a defesa da cidadania; Implementação do Programa Nacional dos Direitos Humanos; A impunidade como violação dos direitos humanos; Mecanismos internacionais de proteção aos Direitos Humanos; Impacto da Ação dos organismos internacionais de financiamento e comércio nos direitos humanos; e Moções Gerais. Na VII Conferência de Direitos Humanos de 2002 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: A violência e sua superação no âmbito da economia; A violência e sua superação no âmbito da educação; A violência e sua superação no âmbito do sistema de justiça e de segurança pública; A violência e sua superação no âmbito da cultura; A violência e sua superação no âmbito da mídia; A violência e a sua superação no âmbito da política; e Moções gerais. Na VIII Conferência Nacional de Direitos Humanos de 2003 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Sistema Único de Segurança Pública (SUSP); Conselho Nacional de Direitos Humanos e o sistema de proteção aos direitos humanos; Orçamento e Direitos Humanos; Educação em Direitos humanos; e Estratégias de Construção do Sistema Nacional de Proteção de Direitos Humanos. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Sistema Único de Segurança Pública; Direito Humano a Alimentação; Criação do Conselho Nacional dos Direitos Humanos e o Sistema de Proteção de Direitos Humanos; Orçamento e Direitos Humanos; Educação em Direitos Humanos; Monitoramento dos Direitos; e Estratégias de Construção do Sistema Nacional de Proteção de Direitos Humanos. Na IX Conferência Nacional de Direitos Humanos de 2004 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Núcleo de Referência da Proposta do SNDH; Conselhos de Direitos Humanos (Nacional, Estaduais e Municipais); Monitoramento da Política de Direitos Humanos (Relatores Nacionais, Ouvidorias); Orçamento Público e Direitos Humanos; Acesso à Justiça: Defensorias e Judiciário; conselhos de Direitos Humanos (Nacional, Estaduais e Municipais); e Planos de Direitos Humanos (Nacional e Estadual). Já as diretrizes de natureza  

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administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Núcleo de Referência da Proposta do SNDH; Conselhos de Direitos Humanos; Monitoramento da Política de Direitos Humanos; Orçamento Público e Direitos Humanos; Seguimento da Implementação do SNDH; Acesso à Justiça: Defensorias e Judiciário; Sistemas Específicos de Proteção (Vítimas, Testemunhas..); Crianças e Adolescentes; Mulheres; Afrodescendentes; Povos Indígenas; GLBT - Gays, Lésbicas, Bissexuais e transgêneros; Pessoas com Deficiência e Surdos; Idosos; Política Agrária e Fundiária; Desarmamento; Improbidade Administrativa; e Ementas das Resoluções Aprovadas em Plenário. Na X Conferência de Direitos Humanos de 2006 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Direito a terra; Políticas Sociais; Igualdade Racial ; Questões de Gênero, Orientação Sexual e Identidade; Crianças e Adolescentes; Saúde Mental; Direitos Humanos; Direito à Comunicação; e Tortura e Direitos Humanos. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Políticas Sociais; Igualdade Racial, Mulheres, Índios; Questões de Gênero, Identidade; Saúde Mental; e Política Nacional de Direitos Humanos. Na XI Conferência Nacional de Direitos Humanos de 2008 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Universalizar direitos em um contexto de desigualdades; Violência, Segurança Pública e Acesso à Justiça; Pacto Federativo e Responsabilidades dos três poderes; Educação e Cultura em Direitos Humanos; Interação Democrática entre Estado e Sociedade Civil; Desenvolvimento e Direitos Humanos; Direito à memória e à verdade; e Moções. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Universalizar Direitos em um Contexto de Desigualdades; Violência, Segurança Pública e Acesso à Justiça; Pacto Federativo e Responsabilidades dos três Poderes; Educação e Cultura em Direitos Humanos; Interação Democrática entre Estado e Sociedade Civil; Desenvolvimento e Direitos Humanos; e Direito à memória e à verdade. Direitos da Pessoa Idosa Na I Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa de 2006 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Efetivação dos Direitos da Pessoa Idosa; Violência contra Idosos; Saúde da Pessoa Idosa; Previdência Social; Assistência Social à Pessoa Idosa; Financiamento e Orçamento Público; Educação, Cultura, Esporte e Lazer; e Controle Democrático: O Papel dos  

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Conselhos.

Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os

seguintes temas: Efetivação dos Direitos da Pessoa Idosa; Violência contra Idosos; Saúde da Pessoa Idosa; Previdência Social; Assistência Social à Pessoa Idosa; Financiamento e Orçamento Público; Educação, Esporte, Cultura e Lazer; e Controle Democrático: O Papel dos Conselhos. Na II Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa de 2009 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Efetivação de Direitos quanto à promoção, proteção e defesa; Transportes, Cidades e Meio Ambiente; Gestão, Participação e Controle Democrático; e Financiamento. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Efetivação de Direitos quanto à promoção, proteção e defesa; Transportes, Cidades e Meio Ambiente; Gestão, Participação e Controle Democrático; e Financiamento. Direitos da Pessoa com Deficiência Na I Conferência Nacional de Direitos da Pessoa com Deficiência de 2006 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Caracterização do Direito à Acessibilidade; Políticas setoriais inclusivas; Transportes Coletivos; Informação e Comunicação; Ajudas técnicas; Trabalho; e Arquitetura e Urbanismo. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Caracterização do Direito à Acessibilidade; Políticas setoriais inclusivas; Transportes Coletivos; Informação e Comunicação; Ajudas técnicas; Trabalho; e Urbanismo e Arquitetura. Na II Conferência Nacional de Direitos da Pessoa com Deficiência de 2008 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Reabilitação Profissional; Trabalho e Saúde. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobramse entre os seguintes temas: Reabilitação Profissional; Trabalho; Educação; Acessibilidade; e Saúde. Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais Na I Conferência Nacional de Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Direitos Humanos; Saúde; Justiça e Segurança Pública; Previdência Social; Comunicação; Educação; Trabalho e Emprego; e Cidades. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Direitos Humanos; Saúde;  

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Justiça e Segurança Pública; Turismo; Comunicação; Previdência Social; Educação; Trabalho e Emprego; Cultura; e Cidades. Povos Indígenas Na I Conferência Nacional de Povos Indígenas foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Autonomia Política; Territórios Indígenas e Patrimônio Indígena; Educação Indígena; Saúde Indígena; e Índios Urbanos. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Autonomia Política; Patrimônio Indígena; Educação Indígena; Saúde Indígena; e Índios Urbanos. Políticas Públicas para Mulheres Na I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres em 2004 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Políticas para Igualdade; Enfrentamento da pobreza: geração de renda, trabalho, acesso ao crédito e à terra; Superação da violência contra a mulher: prevenção, assistência e enfrentamento; Bem-estar e qualidade de vida: uso e ocupação do solo, saúde, moradia, infra-estrutura, equipamentos sociais, recursos naturais, patrimônio histórico cultural; Efetivação dos Direitos Humanos das Mulheres: civis, políticos, direitos sexuais e direitos reprodutivos; e Desenvolvimento de Políticas de Educação, Cultura , Comunicação e Produção de Conhecimento de Igualdade. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Políticas para Igualdade; Enfrentamento da pobreza: geração de renda, trabalho, acesso ao crédito e à terra; Superação da violência contra a mulher: prevenção, assistência e enfrentamento; Bem-estar e qualidade de vida: uso e ocupação do solo, saúde, moradia, infra-estrutura, equipamentos sociais, recursos naturais, patrimônio histórico cultural; Efetivação dos Direitos Humanos das Mulheres: civis, políticos, direitos sexuais e direitos reprodutivos; e Desenvolvimento de Políticas de Educação, Cultura , Comunicação e Produção de Conhecimento de Igualdade. Na II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres em 2007 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Mercado de Trabalho; Autonomia Econômica e Financeira; Equipamentos Sociais; Proteção Social; Legislação e Trabalho Doméstico; Relações de Trabalho; Previdência Social; Formação de Estudantes da Educação Básica; Produção e Difusão de Conhecimentos;  

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Enfrentamento da Violência; Acesso e Permanência na Educação; Planejamento Familiar; Assistência Obstétrica; Atenção Integral à Saúde da Mulher; Rede de Atendimento às Mulheres em situação de violência; Prevenção contra a Violência; Atenção à Saúde da Mulher em situação de risco; Direitos Humanos das Mulheres Encarceradas; Participação das Mulheres nos espaços de poder e decisão; Participação Social; Criação, revisão e implementação de instrumentos normativos; Participação das Mulheres em instâncias colegiadas; Inclusão Produtiva de Mulheres; Valorização e preservação dos conhecimentos tradicionais das mulheres; Atividades econômicas desenvolvidas por mulheres e segurança alimentar; Acesso à terra e à moradia; Programa Crédito Fundiário; Conteúdos não-discriminatórios e não-estereotipados; Mídia e Comunicação; Capacitação e qualificação dos agentes públicos; Estudos e Pesquisas; e Institucionalização das políticas de gênero. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Mercado de Trabalho; Autonomia Econômica e Financeira; Equipamentos Sociais; Proteção Social; Legislação e Trabalho Doméstico; Relações de Trabalho; Previdência Social; Documentação Civil; Formação Inicial e Continuada de Gestores da Educação; Formação de Estudantes da Educação Básica; Formação para o Trabalho; Produção e Difusão de Conhecimentos; Enfrentamento da Violência; Acesso e Permanência na Educação; Atenção à Saúde; Atenção às Mulheres; Planejamento Familiar; Assistência Obstétrica; Prevenção e Controle de DST; Atenção Integral à Saúde da Mulher; Defesa da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher; Alterações de Legislação; Rede de Atendimento às Mulheres em situação de violência; Prevenção contra a Violência; Atenção à Saúde da Mulher em situação de risco; Direitos Humanos das Mulheres Encarceradas; Participação das Mulheres nos espaços de poder e decisão; Participação Social; Criação, revisão e implementação de instrumentos normativos; Participação das Mulheres em instâncias colegiadas; Inclusão Produtiva de Mulheres; Valorização e preservação dos conhecimentos tradicionais das mulheres; Atividades econômicas desenvolvidas por mulheres e segurança alimentar; Acesso à terra e à moradia; Reforma Agrária; Assessoria técnica sócio-ambiental e agro-industrialização; Programa Crédito Fundiário; Conteúdos nãodiscriminatórios e não-estereotipados; Mídia e Comunicação; Capacitação e qualificação dos agentes públicos; Estudos e Pesquisas; Institucionalização das políticas de gênero; e Monitoramento e avaliação do II Plano Nacional de Políticas para as mulheres.  

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Direitos da Criança e do Adolescente Na II Conferência Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente de 1997 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Assistência Social; Trabalho e Emprego; e Orçamento e Fundos Na III Conferência Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente de 1999 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Educação; Saúde; Assistência Social; Cultura, Esporte e Lazer; Trabalho e Emprego; Justiça e Segurança; e Orçamento e Fundos. Na IV Conferência Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente de 2001 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Educação; Assistência Social; Cultura, Esporte e Lazer; Medidas Sócio-educativas; Conselhos de Direitos, Tutelares e Fundos; e Mecanismos de Exigibilidade de Direitos. Na V Conferência Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente de 2003 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Educação; Assistência Social; Cultura, Esporte e Lazer; Proteção Especial - Trabalho Infantil; Proteção Especial - Violência Sexual; Medidas Sócio-educativas; Conselhos de Direitos, Tutelares e Fundos; e Mecanismos de Exigibilidade de Direitos. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Saúde; Educação; Assistência Social; Cultura, Esporte e Lazer; Proteção Especial - Trabalho Infantil; Proteção Especial - Violência Sexual; Medidas Sócio-educativas; Conselhos de Direitos, Tutelares e Fundos; Mecanismos de Exigibilidade de Direitos; e Meios de Comunicação. Na VI Conferência Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente de 2005 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Papel do Estado na Política para Criança e Adolescente; Papel da Sociedade na Política para Criança e Adolescente; Conselho dos Direitos da Sociedade na Política para Criança e Adolescente; Gênero, Raça, Etnia e Procedência Regional; Pessoa com Deficiência; Orientação Afetivo-Sexual; Participação Social; Gestão do Fundo para Criança e Adolescente; e Monitoramento e Fiscalização da Execução do Orçamento Público. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Papel do Estado na Política para Criança e Adolescente; Papel da Sociedade na Política para Criança e Adolescente; Conselho dos Direitos da Sociedade na Política para Criança e Adolescente; Gênero, Raça, Etnia e Procedência Regional; Pessoa com Deficiência;  

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Orientação Afetivo-Sexual; Participação Social; Gestão do Fundo para Criança e Adolescente; e Monitoramento e Fiscalização da Execução do Orçamento Público. Na VII Conferência Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente de 2007 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Valorização da Família e Políticas de Apoio Sócio-Familiar; Adoção centrada no interesse da Criança e do Adolescente; Medidas Sócio-Educativas de Semiliberdade; Medida Sócio-Educativa de Internação; e Fundos. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Valorização da Família e Políticas de Apoio Sócio-Familiar; Reordenamento dos abrigos e Implementação do Programa Famílias Acolhedoras; Adoção centrada no interesse da Criança e do Adolescente; Medidas Sócio-Educativas em Meio Aberto; Medidas Sócio-Educativas de Semiliberdade; Medida Sócio-Educativa de Internação; Monitoramento do orçamento; Fundos; e Orçamento Criança e Adolescente. Na VIII Conferência Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente de 2009 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Promoção e universalização de Direitos; Enfretamento das Violações dos Direitos Humanos; Fortalecimento do Sistema de Garantia de Direitos; Espaços de Construção de Cidadania; e Gestão da Política. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Promoção e universalização de Direitos; Enfretamento das Violações dos Direitos Humanos; Fortalecimento do Sistema de Garantia de Direitos; Espaços de Construção de Cidadania; e Gestão da Política. Promoção da Igualdade Racial Na I Conferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial de 2005 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Trabalho e Desenvolvimento Econômico; Educação; Saúde; Diversidade Cultural; Direitos Humanos e Segurança Pública; Brasil Quilombola; População Indígena; Juventude Negra; Mulher Negra; Comunidades de Terreiro; Política Internacional; e Organizações antirracismo. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Trabalho e Desenvolvimento Econômico; Educação; Saúde; Diversidade Cultural; Direitos Humanos e Segurança Pública; Brasil Quilombola; População Indígena; Juventude Negra; Mulher Negra; Comunidades de terreiro; Política Internacional; e Organizações antirracismo.

 

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Na II Conferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial de 2009 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Controle Social; Cultura; Educação/Formação e Capacitação; Material didático; Educação e religiosidade; Educação e Saúde; Educação e Terra; Educação e Inclusão Digital; Educação e Mídia; Educação e Estatísticas; Cotas; Quilombolas; Povos Indígenas; Povos de etnia cigana; Educação e Cultura; Política Internacional; Política Nacional; Saúde; Segurança e Justiça/Juventude; Segurança e Justiça/Sistema Prisional; Segurança e Justiça/Educação; Segurança e Justiça/Religiosidade; Segurança e Justiça/Povos de Etnia Cigana; Segurança e Justiça/Povos Indígenas; Segurança e Justiça/Legislação; Segurança e Justiça/Crianças, Adolescentes e Juventude; Segurança e Justiça/Mídia; Segurança e Justiça/Políticas Públicas; Quilombolas; Terra; Trabalho; Legislação; e Políticas Públicas. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Controle social; Cultura; Educação; Material didático; Educação e religiosidade; Educação e saúde; Educação e terra; Leis n° 10.639/ 2003 e n° 11.645/ 2008; Educação e inclusão digital; Formação Profissional; Educação e Mídia; Educação e estatísticas; Cotas; Quilombolas; Povos indígenas; Povos de etnia cigana; Educação e Cultura; Política internacional; Política nacional; Saúde; Segurança e Justiça – Pronasci; Segurança e Juventude; Plano Nacional de Segurança; Sistema prisional; Segurança e Educação; Segurança e religiosidade; Monitoramento das políticas; Povos de etnia cigana; Povos indígenas; Quilombolas; Legislação; Crianças, adolescentes e juventude; Segurança e mídia; Políticas públicas; Terra; e Trabalho. Juventude Na I Conferência Nacional de Juventude de 2008 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Jovens negros e negras; Educação; Política de juventude; Meio Ambiente; Esporte; Juventude do Campo; Trabalho; Cultura; Política e participação; Mulheres; Segurança; Juventude; Comunidades Tradicionais; Cidadania GLBT; Jovens com Deficiência; Sexualidade e saúde; Lazer; Comunicação; e Cidades. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Jovens negros e negras; Educação; Política de juventude; Meio Ambiente; Esporte; Juventude do Campo; Trabalho; Cultura; Política e participação; Mulheres; Segurança; Juventude; Comunidades Tradicionais; Cidadania

 

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GLBT; Jovens com Deficiência; Família; Drogas; Sexualidade e saúde; Lazer; Comunicação; e Cidades. Comunidades Brasileiras no Exterior Na I Conferência das Comunidades Brasileiras no Exterior de 2008 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Educação; Trabalho e Previdência; Cultura; Serviços Consulares; Assuntos Jurídicos; Interlocução entre o Governo e as comunidades brasileiras no exterior; Eleições no Exterior; e Empreendedorismo. Categoria Temática: Estado, Economia e Desenvolvimento Meio Ambiente Na I Conferência Nacional de Meio Ambiente de 2003 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Biodiversidade e Espaços Territoriais Protegidos; Sistema Nacional de Meio Ambiente; Ações de Educação Ambiental; Recursos Hídricos; Agricultura, Pecuária, Recursos Pesqueiros e Florestais; Recursos Florestais; Infraestrutura; e Meio ambiente urbano. Na II Conferência Nacional de Meio Ambiente de 2005 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Patrimônio Genético; Biossegurança; Agrobiodiversidade; Áreas Prioritárias para a Conservação; Produção Florestal Sustentável; Política Nacional de Resíduos Sólidos; Resíduos especiais, resíduos tóxicos e áreas contaminadas; Agrotóxicos; Áreas contaminadas; Licenciamento Ambiental; Energia, Qualidade do Ar e Mudanças Climáticas; Agroextrativismo; Fortalecimento do Sisnama; e Fundo Nacional de Meio Ambiente. Na III Conferência Nacional de Meio Ambiente de 2008 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Florestas; Agropecuária; Resíduos; Edificações; Indústria; Transporte; Recursos Hídricos; Ecossistemas Naturais; Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico; Educação e Cidadania Ambiental; e Institucionalização. Economia Solidária Na I Conferência Nacional de Economia Solidária de 2006 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Concepção da Política Pública;  

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Objetivos da Política Pública; Comercialização; Marco Jurídico; Crédito e Finanças Solidárias; Formação, Assistência Técnica e Tecnológica; Comunicação e Divulgação; Saúde do Trabalhador; Sustentabilidade Ambiental; Institucionalidade e papéis dos Entes Federados na Política de Economia Solidária; Participação e Controle Social; e Moções. Aquicultura e Pesca Na I Conferência Nacional de Aquicultura e Pesca de 2003 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Estruturação da Aquicultura e da Pesca; Inclusão Social de Pescadores e Aquiculturas; Políticas de Crédito; Meio Ambiente; e Financiamento. Na II Conferência Nacional de Aquicultura e Pesca de 2006 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Desenvolvimento Sustentável; Desenvolvimento da Cadeia produtiva; Isenção de impostos; Pesquisa; Ordenamento; e Legislação. Na III Conferência Nacional de Aquicultura e Pesca de 2009 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Inclusão social; Meio ambiente; Políticas sociais; e Legislação. Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário Na I Conferência Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário de 2008 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Financiamento; Desenvolvimento Socioeconômico e Ambiental; Reforma Agrária e Acesso aos Recursos Ambientais; Qualidade de Vida no Brasil Rural; Participação Política e Organização Social. Cidades Na I Conferência Nacional das Cidades de 2003 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Missão do Ministério das Cidades; Política de Habitação; Política de Saneamento Ambiental; Política Fundiária; Política de transporte e mobilidade urbana; e Controle social. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Política Nacional de Desenvolvimento Urbano; Política de Habitação; Política de Saneamento Ambiental; Política Fundiária; Política de transporte e mobilidade urbana; e Controle social.  

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Na II Conferência Nacional das Cidades de 2005 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Política Nacional de Desenvolvimento Urbano; Política de Habitação; Política de Saneamento Ambiental; e Controle social. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Política Nacional de Desenvolvimento Urbano; Política de Habitação; e Controle social. Na III Conferência Nacional das Cidades de 2007 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Política Nacional de Desenvolvimento Urbano; Política de Habitação; Política de Saneamento Ambiental; Política Fundiária; Política de transporte e mobilidade urbana; e Controle social. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Política Nacional de Desenvolvimento Urbano; Política de Habitação; Política de Saneamento Ambiental; Política Fundiária; Política de transporte e mobilidade urbana; e Controle social. Segurança Alimentar e Nutricional Na I Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional de 1994 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Emergencial e Estrutural; Cidadania e Democracia; Questão Agrária e Desenvolvimento Rural; Políticas Agrícolas e de Abastecimento; Desenvolvimento Urbano; Assistência Social; Saúde; Educação; Geração de Emprego e Renda; Participação Popular e Democratização da Gestão; e Alimentação e Nutrição. Na II Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional de 2004 foram

aprovadas

diretrizes

de

natureza

legislativa

dos

seguintes

temas:

Institucionalidade; Participação Social; Monitoramento, Avaliação e Indicadores; Reforma Agrária, Agricultura Familiar, Agricultura Urbana e Agroextrativismo; Recursos Genéticos, Transgênicos, Sementes e o Acesso e Uso dos Recursos Naturais e da Água; Abastecimento; Geração de Emprego e Renda e Economia Solidária; Programas de Transferência de Renda; Mutirão, Doação de Alimentos e Ações em Situações Emergenciais; Ações de Promoção de Modos de Vida e Alimentação Saudável e Ações de Vigilância; Alimentação e Educação Nutricional nas Escolas e Creches; e Cultura Alimentar. Na III Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional de 2007 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Segurança Alimentar e Nutricional nas estratégias nacionais de desenvolvimento; Política  

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Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; e Moções. Defesa Civil e Assistência Humanitária Na I Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária de 2010 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Capacitação; Carreira/Profissionalização; Articulação Institucional; Estrutura Organizacional; Financiamento/Fontes de Investimento; Gestão, Fiscalização, Informatização; Legislação; Sindec; Planejamento; Assistência; Órgãos de Reposta; e Campanhas. Segurança Pública Na I Conferência Nacional de Segurança Pública de 2009 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Sistema Penitenciário; Autonomia das Perícias; Bombeiros; Ciclo completo de Polícia; Conselhos; GGIs; Carreira; Policiamento Comunitário; Municípios; Preconceito; Currículo Escolar; Desmilitarização da Polícia; Defesa Civil; Inquérito Policial; Defensoria Pública; Prevenção de Acidentes; Disciplina Militar; Penas Alternativas; Inteligência policial; Saúde; Delegacias; Programa de Proteção a testemunha; Pronasci; Servidores de Segurança e Ministério Público; Grupos Vulneráveis; Maioridade Penal; Combate ao crime organizado; Desarmamento; Prevenção à violência; e Crimes contra policiais. Comunicação Na I Conferência Nacional de Comunicação de 2009 foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Produção de Conteúdo; Meios de Distribuição; e Cidadania: Direitos e Deveres. Categoria Temática: Educação, Cultura, Assistência Social e Esporte Educação Profissional e Tecnológica Na I Conferência Nacional da Educação Profissional e Tecnológica, de 2006, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Educação continuada; Políticas de inclusão; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Profissional e Tecnológico/ Financiamento e Educação profissional e tecnológica/ EPT pública.  

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Educação Básica Na I Conferência Nacional de Educação Básica, de 2008, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Sistema Nacional Articulado de Educação; Gestão; Financiamento; Inclusão e Diversidade e Valorização Profissional. Educação Escolar Indígena Na I Conferência Nacional de Educação Escolar Indígena, de 2009, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Organização e gestão; Diretrizes para a Educação Escolar Indígena; Educação Infantil; Disposições Gerais e Disposições Transitórias. Já as diretrizes de natureza administrativa desdobram-se entre os seguintes temas: Organização e gestão; Diretrizes para a Educação Escolar Indígena; Ensino Superior; Disposições Gerais e Disposições Transitórias. Educação Na I Conferência Nacional de Educação, de 2010, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Organização e Regulação; Gestão Democrática e Avaliação; Formação e Valorização dos Profissionais; Financiamento da Educação e Controle Social e Inclusão, Diversidade e Igualdade. Cultura Na I Conferência Nacional de Cultura, de 2005, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Gestão; Orçamento; Educação e Cultura; Economia da Cultura; Preservação do Patrimônio Cultural; Comunicação e Políticas Públicas. Na II Conferência Nacional de Cultura, de 2010, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Cultura, Educação e Criatividade; Cultura, Comunicação e Democracia; Cidade como fenômeno cultural; Acesso, Acessibilidade e Direitos Culturais; Patrimônio Cultural, Meio Ambiente e Turismo; Cultura e Economia Criativa; Gestão e Institucionalidade da Cultura e Moções. Esporte

 

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Na I Conferência Nacional de Esportes, de 2004, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Sistema Nacional do Esporte e Lazer; Esporte e Alto Rendimento; Esporte Educacional; Futebol; Esporte, Lazer e Qualidade de Vida; Direito ao Esporte e ao Lazer; Esporte, Economia e Negócios; Esporte, Administração e Legislação e Esporte e Conhecimento. Na II Conferência Nacional de Esportes, de 2006, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Estrutura: Organização, agentes e competências; Recursos Humanos e Formação; Gestão e Controle Social e Financiamento. Na III Conferência Nacional de Esportes, de 2010, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Formação e Valorização Profissional; Esporte, Saúde e Qualidade de Vida; Alto Rendimento; Futebol; Financiamento do Esporte; Infraestrutura; Esporte e Economia e Moções. Assistência Social Na I Conferência Nacional de Assistência Social, de 1995, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Política Nacional de Assistência Social; Comando único; Relação público e privado; Benefícios; Outras políticas e Financiamento. Na II Conferência Nacional de Assistência Social, de 1997, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Plano Nacional de Assistência Social; Benefício de prestação continuada; Comando único e Financiamento. Na III Conferência Nacional de Assistência Social, de 2001, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Plano Nacional de Assistência Social; Benefício e Financiamento Assistência Social. Na IV Conferência Nacional de Assistência Social, de 2003, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Benefício; Política Nacional de Assistência Social e Financiamento. Na V Conferência Nacional de Assistência Social, de 2005, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Política N acional de Assistência Social; Benefício e Financiamento. Na VI Conferência Nacional de Assistência Social, de 2007, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Política Nacional de Assistência

 

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Social; Benefício; Comando único; Financiamento; Relação público e privado e Outras políticas. Na VII Conferência Nacional de Assistência Social, de 2009, foram aprovadas diretrizes de natureza legislativa dos seguintes temas: Política Nacional de Assistência Social e Benefício.

Proposição 2: As conferências nacionais propiciam a participação e a representação de grupos minoritários historicamente excluídos do processo político brasileiro Experiências democráticas participativas como as conferências nacionais de políticas públicas vêm contribuindo significativamente para a inclusão de grupos que historicamente não tiveram seus interesses representados no processo político brasileiro. Isso seria particularmente verdadeiro no caso de grupos sociais minoritários organizados em torno do compartilhamento de uma identidade cultural, seja ela pautada por definições de gênero, raça, orientação sexual, ou outro modo de vida compartilhado que impõe demandas por políticas específicas, como é o caso das pessoas com deficiências e dos idosos. Conforme o gráfico 1, abaixo, permite perceber, o conjunto de conferências nacionais deliberativas que tratam de temas relativos aos grupos minoritários corresponde a um total de 25%, ou seja, um quarto de todas as conferências realizadas no país desde 1988. Conforme o gráfico 1, abaixo, permite perceber, o conjunto de conferências nacionais deliberativas que tratam de temas relativos aos grupos minoritários e de direitos humanos corresponde a um total de 35,%6, ou seja, mais de um terço de todas as conferências realizadas no país nos últimos vinte e dois anos.

 

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Gráfico 1: Distribuição de Conferências Nacionais por Conjunto Temático (1988-2009)

Distribuição  de  Conferências  Nacionais  por  Conjunto   TemáEco  (1988-­‐2009)   Educação,   Cultura,   Assistência   Social  e  Esporte   18.4%  

Estado,   Economia  e   Desenvolviment o   21.8%  

Saúde   24.1%  

Minorias  e   Direitos   Humanos   35.6%  

As trinta e uma conferências nacionais que compõem o conjunto temático minorias e Direitos Humanos desdobram-se em dez temas ou áreas de políticas, cada qual correspondente a um grupo social e cultural historicamente excluído do cenário político brasileiro. As conferências de Direitos Humanos apresentam grande convergência com as demandas das outras conferências de minorias, contando em suas edições com assuntos que são transversais às diversas edições de conferências ligadas as minorias. Os dez temas de conferência nacional são: ‘direitos da pessoa idosa’, ‘direitos da pessoa com deficiência’, ‘gays, lésbicas, bissexuais, travestis e transexuais’, ‘povos indígenas’, ‘políticas públicas para as mulheres’, ‘direitos da criança e do adolescente’, ‘juventude’, ‘promoção da igualdade racial’, ‘direitos humanos’ e ‘comunidades brasileiras no exterior’. Destas dez áreas de políticas para minorias sociais e culturais, oito passaram a ser objeto de conferência nacional apenas a partir de 2003, com o início do governo Lula. As únicas exceções são as conferências de direitos da criança e do adolescente e de Direitos Humanos – umas das mais institucionalizadas áreas de conferências nacionais, diga-se de passagem –

 

45  

que tiveram a sua primeira edição em 1997 e 1996, respectivamente e desde então são realizadas constantemente. O gráfico 2, abaixo, indica a evolução das conferências nacionais de minorias desde a realização da primeira conferência nacional de direitos humanos, em 1996, revelando, após 2003, uma forte tendência à ampliação das minorias objeto de conferências nacionais, à pluralização das políticas formuladas com recurso a este mecanismo participativo, e o aumento do número (relativo e absoluto) de conferências destinadas a deliberar políticas para grupos sociais e culturais minoritários. Gráfico 2: Conferências de Minorias: evolução

5  

Direitos  Humanos  

4  

Comunidades   Brasileiras  no   Exterior   Juventude  

3  

Promoção  da   Igualdade  Racial   Direitos  da  Criança  e   do  Adolescente  

2  

Políticas  Públicas   para  as  Mulheres   Povos  Indígenas  

1  

0  

Gays,  Lésbicas,   Bissexuais,  Travestis  e   Transexuais   Direitos  da  Pessoa   com  De\iciência   Direitos  da  Pessoa   Idosa  

O peso das conferências de minorias dentro do universo total de conferências nacionais realizadas desde 1988 torna-se, portanto, ainda mais significativo quando constatamos que em apenas oito anos as mesmas lograram corresponder a 35,6% das ocorrências havidas ao longo de pouco mais de duas décadas. Considerando-se apenas

 

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as conferências nacionais realizadas durante os anos do governo Lula – que sozinhas perfazem 71,3% do total de conferências deliberativas e normativas ocorridas entre 1988 e 2010 – tem-se que as conferências que tratam dos interesses dos grupos sociais e culturais minoritários correspondem a mais de um terço, alcançando 33,9% do total de 62 conferências nacionais ocorridas entre 2003 e 2010, conforme mostra o gráfico 3, abaixo. Gráfico 3: Conferências de Minorias no Governo Lula

Conferências  de  Minorias  no  Governo  Lula  

Minorias   33.9%   Minorias   Outros   Outros   66.1%  

O governo Lula foi responsável pela introdução de 24 novas áreas de políticas públicas objeto de conferências nacionais, o que corresponde a 68,6% do total de 35 contempladas por tal mecanismo participativo até o final de 2010. Para além da clara multiplicação e diversificação de áreas de políticas estendidas à deliberação pública a partir do primeiro mandato de Lula, fica também patente a centralidade conferida aos grupos minoritários, que passam a ocupar com destaque os novos espaços participativos nacionais. Não apenas as conferências de minorias e direitos humanos se ampliam em número durante o governo Lula, assumindo um papel proeminente no universo de conferências nacionais realizadas ao longo de seus dois mandatos, como também a própria compreensão de minorias se alarga, passando a envolver um conjunto maior e mais heterogêneo de grupos sociais e culturais, os quais passam a

 

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encontrar nas conferências nacionais um espaço próprio para vocalizar suas demandas por políticas específicas destinadas à sua inclusão política, social, cultural e jurídica. A tabela 1, abaixo, relaciona as conferências nacionais que compõem o conjunto temático ‘minorias’ com os grupos sociais e culturais cujas políticas constituem prioritariamente seu objeto, indicando, ainda, a quantidade de ocorrências havidas para cada qual desde 1988. Tabela 1: Conferências Nacionais de Minorias Grupos Idosos Pessoas com deficiência

Conferência Nacional Direitos da Pessoa Idosa

Quantidade 2

Direitos da Pessoa com Deficiência

2

Mulheres

Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais Povos Indígenas Políticas Públicas para as Mulheres

Crianças e Adolescentes

Direitos da Criança e do Adolescente

7

Promoção da Igualdade Racial

2

Juventude Comunidades Brasileiras no Exterior

1

GLBTTs Índios

Negros e outras minorias raciais, étnicas e religiosas Jovens Brasileiros no Exterior

1 1 2

2

Têm-se, assim, ao menos nove grupos sociais e culturais cujas políticas públicas passam a ser deliberadas em conferências nacionais que contam com a sua participação direta ao lado de representantes do governo. Digo ao menos nove grupos, pois, no caso das conferências nacionais de promoção da igualdade racial, por exemplo, apesar de os negros constituírem o principal grupo contemplado, outros também o são como os ciganos, as religiões de matriz africana, os judeus, os árabes, além dos índios e das mulheres. Ainda dentro do grupo ‘população negra’ as CONAPIR (conferências nacionais de promoção da igualdade racial) deliberam, por exemplo, políticas específicas para a juventude negra, a mulher negra e os quilombolas.  

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No mesmo sentido, cabe lembrar que as conferências nacionais de direitos da criança e do adolescente tratam de grupo cujas políticas podem ser desdobradas em ações e programas específicos para dois sub-grupos, crianças e para adolescentes – os quais, por sua vez, não coincidem exatamente com os ‘jovens’, cujas políticas passaram a ser objeto específico de conferências nacionais em 2008 justamente com o escopo de ampliar o grupo beneficiado pelas políticas formuladas no âmbito do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), que apenas inclui os ‘jovens’ até os 18 anos. Ademais, as conferências nacionais de direitos da criança e do adolescente deliberam políticas específicas para ‘crianças e adolescentes com deficiência’, ‘crianças e adolescentes negros’, assim como a I conferência nacional de juventude de 2008 deliberou políticas específicas para ‘jovens negros’, ‘jovens deficientes’, ‘jovens mulheres’ e ‘jovens GLBT’. O mesmo acontece nas conferências nacionais de políticas públicas para mulheres, nas quais são deliberadas diretrizes para as ‘mulheres negras’, as ‘mulheres índias’ e as ‘mulheres jovens’, entre outras. Também as conferências nacionais de direitos das pessoas com deficiência deliberam políticas setoriais inclusivas para cegos, surdos, mudos, deficientes físicos e, dentre estes últimos, os cadeirantes. Os exemplos acima indicam que: 1) as políticas de minorias tendem a ser transversais em seu conteúdo; 2) as conferências nacionais de minorias constituem espaço de deliberação de políticas específicas para determinados grupos minoritários definidos pelas suas singularidades, mas também de políticas setoriais inclusivas de caráter inerentemente transversal; 3) os grupos sociais e culturais minoritários participam e se fazem representar não apenas nas conferências nacionais destinadas à deliberação de políticas que lhes são específicas, mas também em outras que tratam prioritariamente de políticas destinadas a outras minorias sociais e culturais. O último argumento acima é, na verdade, extensível também às conferências nacionais pertencentes a outros conjuntos temáticos, isto é, que não se destinam a deliberar políticas para grupos sociais e culturais minoritários. É assim que, por exemplo, na conferência nacional de educação (2010) foram deliberadas diretrizes para políticas destinadas ao acesso dos negros e dos índios nas universidades, à extensão do sistema nacional de educação aos quilombolas, dentre outras políticas setoriais destinadas a promover a inclusão de grupos minoritários. Outra área de política  

universal

objeto

de

deliberação

em

conferências

nacionais

que 49  

sistematicamente aprovam diretrizes que contemplam demandas de minorias é a saúde, que, desde 1992, reforça políticas com objetivo de, por exemplo, promover a revisão dos currículos profissionais adequando-se às características étnico-culturais das populações, especialmente dos povos indígenas. Este último grupo, a propósito, conta com conferências específicas dentro das áreas de saúde e educação: as conferências nacionais de saúde indígena (que existem desde 1986) e a conferência nacional de educação escolar indígena (que teve a sua primeira edição em 2009). As diretrizes aprovadas em conferências nacionais que tem por objeto a deliberação de políticas universais como as de educação (em suas várias categorias: ‘educação básica’, ‘educação profissional e tecnológica’, ‘educação indígena’, além da conferência nacional de ‘educação’) e saúde (em todas as suas categorias: ‘saúde mental’, ‘saúde bucal’, ‘saúde do trabalhador’, ‘saúde ambiental’, ‘saúde indígena’, além das conferências nacionais de ‘saúde’) vêm ao longo dos últimos anos contemplando cada vez mais políticas específicas destinadas à inclusão das minorias sociais e culturais (como, por exemplo, nos dois casos citados, promovendo o acesso de tais minorias ao sistema nacional de educação e ao sistema único de saúde). Isso pode se explicar tanto pela progressiva ampliação e fortalecimento das entidades da sociedade civil de defesa dos direitos das minorias, como pela experiência que as mesmas vêm ganhando nas conferências nacionais destinadas a deliberar suas políticas específicas e que lhes permite vocalizar suas demandas em outros espaços participativos que tratem de questões de seu interesse. Ao lado das conferências nacionais de minorias, contudo, o principal espaço participativo que os grupos sociais e culturais minoritários vêm encontrando para expressar suas demandas são as conferências nacionais de direitos humanos, conforme veremos adiante. Se os grupos minoritários demandam a sua inclusão nas deliberações de políticas setoriais como saúde e educação, qual a natureza das demandas que expressam nas conferências nacionais que se destinam a prover diretrizes para a formulação de políticas específicas para eles? Analisando-se as demandas aprovadas em plenária final, isto é, aquelas que resultam como diretrizes das conferências nacionais e como tais são publicizadas em seus documentos finais, pode-se afirmar que são, substancialmente, de três tipos: 1) diretrizes de inclusão em políticas setoriais; 2) diretrizes de ampliação de políticas específicas; 3) diretrizes de políticas gerais.

 

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Tomemos como exemplo as conferências nacionais de promoção da igualdade racial, que, das conferências de minorias, são as que, na média, aprovam mais diretrizes em suas plenárias finais. A I CONAPIR, em 2005, aprovou cerca de 1068 diretrizes. Dentre elas, encontramos como diretrizes inclusivas, por exemplo, “criar lei que garanta o ensino de culturas indígenas nas escolas públicas” (I CONAPIR, 2005) ou

“criar programas de saúde, conscientização e prevenção de doenças

voltados para mulheres negras e comunidades tradicionais vítimas de violência” (II CONAPIR, 2009). Nos dois casos, o objetivo da diretriz parece ser a inclusão dos grupos em políticas setoriais de educação e saúde – em muitos casos, mas nem sempre, já existentes. Já das diretrizes específicas, seriam exemplos “criar cotas para as populações negras, indígenas e remanescentes quilombolas em todos os concursos públicos” (I CONAPIR, 2005) ou “instituir 20 de novembro, Dia da Consciência Negra, feriado nacional” (I CONAPIR, 2005). O que se encontra em jogo aqui são claramente políticas que visam promover ou ampliar interesses específicos dos grupos em questão. Quanto às diretrizes gerais, temos exemplos tão variados quanto “promover a preservação do meio ambiente natural e a descontaminação das nascentes” (II CONAPIR, 2009) ou “tornar obrigatória a disciplina de informática nos ensinos fundamental e médio” (I CONAPIR, 2005). Os dois exemplos ilustram diretrizes para políticas públicas em geral, ou seja, expressam demandas que escapam aos interesses do grupo enquanto grupo – e, portanto, transcendem ao tema objeto da conferência. As diretrizes das conferências nacionais de minorias também podem ser classificadas, quanto à sua forma, em dois tipos: 1) diretrizes administrativas, que expressam demandas cuja efetivação se insere no campo de competências do Poder Executivo, e 2) diretrizes legislativas, as quais apontam para competências legislativas e requerem, a fim de serem cumpridas, manifestação do Poder Legislativo. Continuando com exemplos das conferências nacionais de igualdade racial, uma diretriz administrativa seria “produzir material

de

orientação, nas

três

instâncias da administração pública, que verse sobre os atos, condutas, atitudes e comportamentos racistas com vistas a informar a população sobre a aplicação da Lei contra o Racismo e os contatos dos ministérios públicos federal e estaduais, e  

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os órgãos de segurança pública” (II CONAPIR, 2009), enquanto uma diretriz legislativa versa “propor aos legislativos estaduais e municipais a elaboração de Lei instituindo conselhos estaduais e municipais de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, vinculado às secretarias que desenvolvam as referidas políticas”, ou, ainda “aprovar projeto de lei que cria o Estatuto da Igualdade Racial” (II CONAPIR, 2009). As diretrizes administrativas e legislativas desdobram-se em inclusivas, específicas ou gerais. Adiante, analisaremos o potencial de tais diretrizes obterem respostas dos poderes Executivo e Legislativo. Os grupos minoritários tem papel marcante nas conferências nacionais de direitos humanos. Com a sua primeira edição realizada em 1996, as conferências nacionais de direitos humanos ocorreram anualmente até 2004, quando então passaram a ter periodicidade bianual. Foi também em 2004 que saíram da alçada da Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados e passaram a ser organizadas pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos, em parceria com o Fórum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos. Após um rompimento das entidades de direitos humanos da sociedade civil com o Estado, que afeta o caráter paritário das representações de ambos nas conferências nacionais e esvazia a edição de 2006, realizou-se, em 2008, a XI conferência nacional de direitos humanos que, com o objetivo de revisar e atualizar o Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH), reúne um número recorde de representantes da sociedade civil, dentre os quais dezenas de entidades de defesa dos interesses de grupos sociais e culturais minoritários. A tabela 2, abaixo, indica os grupos minoritários representados nas conferências nacionais de direitos humanos, e relaciona os anos de sua ocorrência. Tabela 2: Conferências Nacionais de Direitos Humanos Grupos Negros, mulheres, índios, idosos, pessoas com deficiência, jovens, crianças e adolescentes, LGBT

 

Conferência Direitos Humanos

Anos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2006

52  

2008 Além dos grupos mencionados na tabela acima, as conferências nacionais de direitos humanos tratam, sistematicamente, de vários outros grupos de pessoas que podem ser identificados a partir do compartilhamento de características ou interesses comuns – como os refugiados, os imigrantes, a população carcerária, as vítimas de violência, a população de rua, as profissionais do sexo, entre outros. No entanto, são os grupos mencionados na tabela acima aqueles que interessam a esse trabalho e nos permitem efetivamente analisar o peso das minorias nas conferências nacionais de direitos humanos. Analisando as diretrizes aprovadas nas últimas três edições (2004, 2006 e 2008), pode-se perceber que, em média, 40% tratam de políticas que dizem respeito especificamente a algum daqueles oito grupos minoritários. É o que indica a tabela 3, abaixo. Tabela 3: Diretrizes de minorias nas conferências nacionais de direitos humanos Ano da Conferência 2004 2006 2008 Total

Total de Diretrizes de Minorias 89 19 275 383

Média das Diretrizes de Minorias 50,0% 44,2% 36,8% 39,5%

Total de Diretrizes da Conferência 178 43 748 969

Dentre as diretrizes aprovadas voltadas especificamente para políticas concernentes aos grupos minoritários encontram-se aquelas de caráter administrativo ou legislativo. A tabela 4, abaixo, permite perceber que, na média, mais de 60% das diretrizes de minorias aprovadas nas conferências nacionais de direitos humanos possuem caráter administrativo, ou seja, apresentam demandas dirigidas ao Poder Executivo. Observe-se que esta média apenas não é mais alta em virtude dos baixos resultados da conferência de 2006 que, conforme mencionei acima, deu-se em condições bastante atípicas, encontrando-se as organizações da sociedade civil apartadas do governo e, portanto, sub-representadas. O número mais elevado de diretrizes de natureza legislativa em contraposição às de natureza administrativa, invertendo a tendência das demais conferências (não apenas de direitos humanos, conforme mostrarei adiante), explica-se também pelo fato que aquela edição da conferência ainda foi organizada pela Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos

 

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Deputados, com uma participação ainda limitada da sociedade civil – o que pode certamente ter restringido o escopo e o alcance das deliberações finais. Ademais, o número total de diretrizes aprovadas nesta conferência – bem abaixo da média, conforme a tabela 3 já havia revelado – é por si um importante indicativo da atipicidade desta conferência no quadro geral das conferências nacionais de direitos humanos. Tabela 4: Diretrizes de minorias nas conferências nacionais de direitos humanos Ano 2004 2006 2008 Total

Diretrizes Administrativas Minorias 54 7 197 258

% Diretrizes Administrativas Minorias 60,7% 36,8% 71,6% 67,4%

Diretrizes Legislativas Minorias 35 12 78 125

% Diretrizes Legislativas Minorias 39,3% 63,2% 28,4% 32,6%

Foi apenas em 2008 que a sociedade civil assumiu novamente as rédeas das conferências nacionais de direitos humanos ao lado do governo, fazendo-se mais presente do que nunca. Com 60% de delegados representando a sociedade civil e 40% representando o poder público, a XI CNDH teve preliminarmente aprovado junto de seu regimento interno um “documento orientador para a sociedade civil presente nas conferências estaduais e distrital dos direitos humanos”, instâncias nas quais seriam escolhidos os delegados para a etapa nacional. Este documento buscava atender ao artigo 8º do regimento interno da conferência, que, em seu parágrafo primeiro, determinava que “dentre os representantes da sociedade civil, fica reservada a cota mínima de 1/3 (um terço) a delegados(as) que pertençam a grupos e movimentos historicamente vulneráveis e vítimas de violação de direitos humanos”. Explicando que a decisão do estabelecimento de cotas foi tomada com base “no princípio de garantir a participação democrática de todos os segmentos e grupos sociais na 11ª Conferência Nacional dos Direitos Humanos” e na constatação proveniente das edições anteriores “sobre a necessidade de ampliar a representatividade dos diversos grupos e segmentos sociais”, o documento provê alguns exemplos, afirmados explicitamente como não exaustivos, de quais seriam os “grupos historicamente discriminados e/ou vulneráveis” que beneficiar-se-iam da cota mínima de um terço do número total de delegados representantes da sociedade civil.

 

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São, na verdade, três os exemplos contidos no referido documento de “grupos historicamente discriminados e/ou vulneráveis”: “População Negra (Movimento Negro)”, “População indígena (organizações e movimentos indígenas)” e “Grupos e Movimentos com histórico de violação de direitos” – sendo esses últimos descritos como “grupos e movimentos que em razão de características pessoais (grupos LGBT, pessoas com deficiência, pessoas idosas), características culturais/religiosas (ciganos(as) comunidades de terreiro) ou em razão de diversos contextos sóciohistórico, territorial e econômico (extrativistas, seringueiros, ribeirinhos, caiçaras, quebradeiras de coco, quilombolas), têm maiores dificuldades de participação e acesso a direitos”. Assegurada, portanto, a sua participação na maior e mais democrática conferência nacional de direitos humanos já realizada, os grupos sociais e culturais minoritários que desde 2003 vinham fortalecendo-se nas conferências nacionais destinadas à deliberação de políticas voltadas para as suas especificidades, asseguram também a sua representação: um número expressivo das resoluções e diretrizes para políticas públicas aprovadas pelo plenário da XI conferência nacional de direitos humanos trata especificamente das demandas dos “grupos historicamente discriminados e/ou vulneráveis”. Foram aprovadas na XI conferência nacional de direitos humanos 36 diretrizes, 702 resoluções e 10 moções, deliberações das quais, pode-se afirmar após devida análise, 279 têm caráter legislativo – isto é, demandam, a fim de serem realizadas, intervenção do Poder Legislativo – e 469 têm natureza administrativa – ou seja, requerem, a fim de serem cumpridas, ação do Poder Executivo. Das 279 diretrizes e resoluções de caráter legislativo, 78, ou 27,9%, tratam especificamente de direitos das minorias sociais e culturais tratadas neste trabalho (negros, mulheres, índios, crianças e adolescentes, jovens, idosos, pessoas com deficiência e LGBTTs). Já entre as 469 diretrizes e resoluções de natureza administrativa, 197 – ou o equivalente a 42% - dizem respeito à políticas específicas voltadas para aqueles grupos minoritários. Na média, portanto, 36,8% das deliberações aprovadas pela XI conferência nacional de direitos humanos contemplaram especificamente os grupos sociais e culturais que já contam desde 2003 com conferências nacionais voltadas prioritariamente para a representação de seus interesses. Tabela 5: XI Conferência Nacional de Direitos Humanos: diretrizes de minorias  

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Natureza das Deliberações Legislativa Administrativa Total

DH Geral

Minorias

201 272 473

78 197 275

Média Minorias 27,9% 42,0% 36,8%

Ainda que as diretrizes de natureza legislativa se dêem em número menor que aquelas de caráter administrativo, as minorias sociais e culturais aqui analisadas vem sendo bem sucedidas o suficiente para garantir que suas demandas específicas por leis sempre ocupassem um significativo percentual das deliberações desta natureza aprovadas pelas conferências nacionais de direitos humanos – desde a primeira, em 1996, quando 45,9% das diretrizes legislativas aprovadas versaram sobre minorias, até a décima edição, em 2006, quando isso foi verdadeiro em relação a 48%.1 As tabelas 4 e 5, acima, permitem formular a proposição que as demandas dos grupos minoritários nas conferências nacionais de direitos humanos tendem a ser predominantemente de natureza administrativa: os grupos reivindicam ações e programas específicos da administração pública federal, formulando demandas pontuais que excedem em número aquelas que, por seu caráter mais geral e abstrato, devem ser contempladas pelo Poder Legislativo. Enquanto as diretrizes de caráter legislativo podem ser tão genéricas quanto “criar um Programa Nacional de Enfrentamento a Intolerância Religiosa e discriminação Étnico-Racial”, as diretrizes de natureza administrativa clamam por políticas pontuais como “elaboração de campanha maciça, sistemática e permanente, em todas as mídias, contra qualquer forma de preconceito, estimulando o valor e respeito à diversidade - incluindo a diversidade religiosa e cultural”. Em outras palavras, os grupos minoritários, como os jovens, por exemplo, parecem supor que, enquanto aguardavam a aprovação da chamada PEC da Juventude (PEC 42/2008, que viria a incluir, em julho de 2010, a palavra “jovem” no capítulo VII da Constituição, que trata dos ‘direitos e garantias fundamentais’, a exemplo do que já ocorria com as crianças, adolescentes e idosos) ou do Plano Nacional de Juventude (PL 4530/2004, que prescreve um conjunto de metas sobre os direitos dos                                                                                                                           1

Há exceções, ou seja, anos em que a média cai consideravelmente. É o que acontece, por exemplo, em 1998, quando a III conferência nacional de direitos humanos tinha por objetivo apenas revisão do PNDH (promulgado em 1996), e em 1999 e 2003, quando as IV e VIII conferência, respectivamente, tinha por objetivo deliberar sobre políticas de segurança pública. Cabe lembrar que naqueles momentos a segurança pública não era uma área de política objeto de conferência nacional, o que só veio a acontecer em 2009, com a I CONSEG.

 

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jovens a serem cumpridas pelo Estado através de ações em diversas áreas, no prazo de dez anos, em parceria com organizações juvenis), podem mais efetiva e rapidamente ser beneficiados por políticas pontuais do Executivo para a juventude, como o PROJOVEM e o PROUNI, a Praça da Juventude, o Ponto de Cultura, o Segundo Tempo, o Programa Juventude e Meio Ambiente, entre outros exemplos. Respostas do Poder Executivo Discutimos acima um dos motivos passíveis de explicar por que os representantes dos grupos minoritários nas conferências nacionais de direitos humanos tendem a lograr aprovar mais diretrizes de caráter administrativo do que de caráter legislativo. Cabe ressaltar que tal tendência não se limita apenas às conferências nacionais de direitos humanos, podendo ser observada nas conferências específicas de minorias em geral, conforme revela abaixo a tabela 6. Tabela 6: Conferências de Minorias: natureza das deliberações Conferência

Ano

Direitos da Pessoa Idosa Direitos da Pessoa com Deficiência GLBTTs Povos Indígenas Políticas Públicas para as Mulheres Direitos da Criança e do Adolescente

2006 2009 2006 2008 2008 2006 2004 2007 2003 2005 2007 2009 2005 2009 2008

Promoção da Igualdade Racial Juventude Total

Diretrizes Administrativas 164 7 182 40 96 96 75 379 128 60 24 61 1020 745 81 3158

% Diretrizes Administrativas 58,6% 53,8% 60,3% 81,6% 62,7% 45,3% 56,0% 74,8% 88,9% 72,3% 70,6% 55,0% 95,5% 87,6% 53,6% 77,2%

Diretrizes Legislativas 116 6 120 9 57 116 59 128 16 23 10 50 48 105 70 933

% Diretrizes Legislativas 41,4% 46,2% 39,7% 18,4% 37,3% 54,7% 44,0% 25,2% 11,1% 27,7% 29,4% 45,0% 4,5% 12,4% 46,4% 22,8%

Total de Diretrizes 280 13 302 49 153 212 134 507 144 83 34 111 1068 850 151 4091

Os dados revelam, para as conferências nacionais específicas de minorias, uma média de diretrizes de natureza administrativa aprovadas ainda superior àquela encontrada nas conferências de direitos humanos: 77,2% das deliberações resultantes das conferências dessa natureza ocorridas desde 2003 demandaram algum tipo de resposta do Poder Executivo. É interessante observar que são as áreas que se tornaram  

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objeto de política pública mais recentemente, como juventude, que apresentam um resultado mais equilibrado na distribuição de demandas entre o Executivo (53,6%) e o Legislativo (46,4%) – revelando claramente, uma ainda maior necessidade de afirmação dos jovens como sujeito de direitos e da institucionalização da juventude como uma política de Estado, requerendo-se, para tanto, a consolidação de um novo marco legal. Apesar, contudo, do equilíbrio aparente, a I conferência nacional de juventude, de 2008, aprovou menos diretrizes (70) do tipo “aprovar a PEC da Juventude” ou “aprovar o Estatuto da Juventude” e mais (81) do tipo “garantir em todos níveis e modalidades de ensino a merenda escolar para juventude e estudantes”, “qualificar a juventude nas áreas ambientais, utilizando recursos como do FAT entre outros, para atuarem em projetos de educação ambiental”, ou “ampliar e qualificar os programas e projetos de esporte tais como os programas esporte e lazer da cidade, bolsa atleta e segundo tempo”. Por outro lado, áreas de políticas mais institucionalizadas, como aquelas para crianças e adolescentes, que contam desde 1997 com conferências nacionais para deliberá-las, parecem figurar dentre as que aprovam os mais altos percentuais de diretrizes de caráter administrativo, indicando que seu marco legal encontra-se já mais estabelecido. É interessante observar que, das conferências nacionais de direitos da criança e do adolescente ocorridas desde 2003, apenas a última, realizada em 2009, apresenta uma distribuição de demandas aos dois Poderes mais equilibrada, aumentando a média de diretrizes de natureza legislativa aprovadas (45%, contra 11,1% em 2003). Cabe verificar se a realização da I conferência nacional de juventude no ano anterior (2008) – que transformou os jovens, ao lado das crianças e adolescentes, em sujeitos de direitos e objeto de políticas – implicou, em alguma medida, na necessidade de revisão do marco legal anterior. É importante notar que as possíveis explicações para a tendência à prevalência de diretrizes aprovadas de caráter administrativo sobre aquelas de natureza legislativa não nos devem permitir inferir que esteja em jogo apenas algum tipo de preferência forte, entre os delegados (os participantes com direito a voto) das conferências nacionais, por políticas pontuais e específicas do que por leis gerais e abstratas. Tampouco seria pertinente a inferência que tais participantes simplesmente consideram mais efetiva e mais rápida uma potencial resposta do Executivo que do Legislativo. Para além do fato que, naturalmente, alguns consensos em torno de políticas demandem tempo para serem formados no Legislativo (o que se deve não  

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apenas ao rito imposto pelas diversas etapas do processo legislativo e regras que o disciplinam, mas também às eventuais coalizões necessárias para aprová-las, além de outras variáveis), é preciso lembrar que muitas das demandas de natureza administrativa requerem justamente a implementação de políticas já estabelecidas em lei. Especificamente no que toca às minorias sociais e culturais, a proposição acima parece ser tanto mais verdadeira. As conferências de minorias são não casualmente muitas vezes referidas como “conferências de direitos” (e, afinal, algumas delas trazem isso no nome: conferência nacional de direitos da pessoa idosa, conferência nacional de direitos da pessoa com deficiência, conferência nacional de direitos da criança e do adolescente). Muitos desses direitos – como os relativos às crianças, aos idosos e às pessoas com deficiência – são já constitucionalmente assegurados. No entanto, tratam-se de direitos sociais e culturais que, por sua natureza jurídica, implicam maiores dificuldades de aplicação e concretização. Daí que, muitas vezes, as diretrizes de caráter administrativo dos grupos minoritários demandam a concretização de direitos já assegurados em lei ou a implementação de políticas já existentes. Este parece ser o caso, por exemplo, das seguintes diretrizes de natureza administrativa: “efetivar a implantação da Lei Federal nº 11.525/2007, que torna obrigatório o ensino dos direitos da criança e do adolescente no Ensino Fundamental, incluindo o ensino médio tendo como referência o Estatuto da Criança e do Adolescente e as Convenções Internacionais” (VII conferência nacional de direitos da criança e do adolescente, 2009) e “fortalecer o Programa de Saúde da Família (PSF), ampliando sua cobertura através da implantação de mais equipes em todos os municípios do País e Conselhos Gestores locais, qualificando continuamente os profissionais e complementação da multidisciplinaridade das equipes para atendimento integral da saúde da criança e do adolescente e da família” (IV conferência nacional de direitos da criança e do adolescente, 2003). Contando já com leis que garantem seus direitos e preservam seus interesses, os grupos minoritários tenderiam eventualmente a priorizar a aprovação de diretrizes de natureza administrativa em detrimento daquelas de caráter legislativo. O que não impede, todavia, que demandem que a implementação de determinadas políticas se dêem de uma ou outra forma a ser assegurada por lei. Este seria o caso, por exemplo, da seguinte diretriz de natureza legislativa: “garantir por meio de emenda constitucional o percentual vinculado aos Fundos da Infância e da Adolescência (nas  

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três esferas), promovendo a participação dos conselhos na elaboração do orçamento” (VI conferência nacional de direitos da criança e do adolescente, 2007). Os argumentos e exemplos dos últimos parágrafos permitem lançar mais uma proposição: por mais que o objetivo precípuo das conferências nacionais seja prover diretrizes para a formulação de políticas públicas, elas acabam por revelar-se também 1) fonte de diretrizes para a implementação de políticas já formuladas, e 2) instâncias de monitoramento de políticas já implementadas. As conferências nacionais impactam, assim, nas várias fases do ciclo de políticas públicas e, pode-se afirmar com alguma tranqüilidade, vêm desde 2003 transformando a forma de se fazer (formular, implementar e controlar) políticas públicas no Brasil. Outro fator a explicar a tendência à prevalência de diretrizes de caráter administrativo sobre as de natureza legislativa diz respeito ao fato que, no caso dos grupos sociais e culturais aqui analisados, todos contam com o que podemos chamar de uma representação participativa nos conselhos nacionais de políticas públicas. Desde 2003, cada uma das minorias ora em análise é objeto de um conselho nacional específico, que conta com a participação em regra paritária (porém, em alguns casos, majoritária) de entidades da sociedade civil que representam os seus interesses: os negros, no Conselho Nacional de Promoção de Igualdade Racial (CNPIR), as mulheres, no Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), os GLBTTs, no Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD), as pessoas com deficiência, no Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência (CONADE), os idosos, no Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI), as crianças e os adolescentes, no Conselho Nacional dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes (CONANDA), os jovens, no Conselho de Juventude (CONJUVE) – e, ainda, os índios, na Comissão Nacional de Política Indigenista (CNPI), que encontrase em processo de conversão em conselho nacional, tendo sido criada justamente com a competência de, dentre outras, “elaborar anteprojeto de lei para criação do Conselho Nacional de Política Indigenista, que deverá integrar a estrutura do Ministério da Justiça” . Os conselhos nacionais de políticas públicas tem papel determinante nas conferências nacionais, e estas dificilmente podem ser inteiramente compreendidas sem se levar em conta o papel daqueles. Os conselhos nacionais – vários deles, diga  

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se de passagem, criados ou reformulados a partir de demandas apresentadas em conferências nacionais – atuam junto às causas e os efeitos das conferências: por fazerem parte da estrutura dos ministérios e secretarias que as convocam, os conselhos freqüentemente participam de sua organização e seus membros tem papel ativo em sua realização; por terem caráter muitas vezes, deliberativo, atuam na formulação, implementação e monitoramento das políticas públicas demandadas nas conferências nacionais. É assim que, por exemplo, o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) “tem por finalidade elaborar as diretrizes para a formulação e implementação da política nacional do idoso (...) bem como acompanhar e avaliar a sua execução” (Decreto 5.109/2004); o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) “tem por finalidade (…) formular e propor diretrizes de ação governamental voltadas à promoção dos direitos das mulheres e atuar no controle social de políticas públicas de igualdade de gênero” (Decreto 6.412/2008); e o Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR) “tem por finalidade propor, em âmbito nacional, políticas de promoção da igualdade racial com ênfase na população negra e outros segmentos étnicos da população brasileira (...) ampliando o processo de controle social sobre as referidas políticas” (Decreto 4.885/2003). Os conselhos nacionais de políticas públicas são, portanto, instâncias que dão continuidade ao trabalho das conferências nacionais durante os seus interstícios, seja garantindo que as demandas nelas apresentadas convertam-se em políticas (por meio, por exemplo, de moções de apoio a projetos de lei), seja promovendo a execução destas (por meio, por exemplo, dos atos normativos que lhes são próprios, as resoluções), seja as monitorando (por meio, por exemplo, de suas reuniões ordinárias e extraordinárias, bem como de seus grupos de trabalho e comissões internas). É assim que, para ilustrar, o Conselho Nacional dos Direitos Idoso (CNDI), editou em 2008 resolução que previa “obrigar o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, diante do disposto no Art. 1º desta Resolução, a revogar o dispositivo nº 3 Família Acolhedora da Portaria nº. 73, de 10 de maio de 2001, que prevê a modalidade família acolhedora para idosos” (Resolução 13, de 11/04/2008). E, por exemplo, em 2005, teve entre as suas deliberações “conduzir o processo para a criação de uma coordenadoria nacional do direito do idoso”, “fomentar a criação de conselhos municipais nos 106 municípios com mais de 200 mil habitantes no ano de 2005”, “elaborar cartilhas, folder, cartaz, divulgando os principais direitos do estatuto  

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do idoso, “fazer um monitoramento, uma avaliação da situação das condições de vida dos idosos institucionalizados, inclusive do próprio recurso que o governo federal está investindo nessas instituições”, “apresentar moção de apoio ao PL 112 de 2004, que altera o artigo 13 da Lei 10.741/2003, Estatuto do Idoso, para atribuir aos defensores públicos o poder de referendar transações relativa a alimentos”, “propor alteração do Artigo 40 da Lei 10.741/2003 sobre a reserva de vagas para idosos nos transportes coletivos urbanos”, e “realizar a 1ª conferência nacional do idoso”. A última determinação acima, ou seja, a realização de conferências nacionais, figura tanto em deliberações como em resoluções dos conselhos nacionais e, em alguns casos, chega a figurar dentre as competências e atribuições previstas em seu decreto de criação. Estes são os casos, por exemplo, do Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR), em cujo decreto de criação prevê-se “propor a realização e acompanhar o processo organizativo da conferência nacional de promoção da igualdade racial” (Decreto 4.885/2003, art. 2o, VI), e da Comissão Nacional de Política Indigenista, que, com seu caráter provisório, foi criada com a função de, entre outras, “acompanhar e colaborar na organização e realização da 1a Conferência Nacional de Política Indigenista” (Decreto de 22/03/2006, art. 2o, II). As conferências nacionais, em particular seu impacto na formulação, implementação e controle de políticas públicas não podem, portanto, ser compreendidas de forma dissociada dos conselhos nacionais. Se o papel dos conselhos nacionais explica em parte a tendência à prevalência de diretrizes de caráter administrativo (dentre aquelas aprovadas nas conferências nacionais de direitos humanos – pelos grupos minoritários ou não –, mas também em outras conferências, particularmente de minorias), este é apenas um sintoma do qual a própria natureza das conferências nacionais é a verdadeira causa. As conferências nacionais são, afinal, instâncias participativas e deliberativas destinadas a prover diretrizes para a formulação de políticas públicas para o país. Tendo como partida o Poder Executivo, que as convoca por meio de decretos presidenciais e atos normativos de seus ministérios e secretarias, as conferências nacionais o tem também como seu natural ponto de chegada. Se é o Executivo o poder do Estado responsável por formular e implementar políticas públicas, e se ele convoca e organiza as conferências nacionais justamente com essa finalidade, parece ser natural que as

 

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diretrizes aprovadas tendam a demandar mais a ação do Executivo a fim de serem cumpridas.2 E o Executivo o vem fazendo, conforme ilustrei nas páginas anteriores. Apenas através de decretos presidenciais são volumosas já as políticas formuladas especialmente a partir de 2003, quando começam a ser realizadas as conferências nacionais de minorias. O mais conhecido exemplo é certamente o Programa Nacional de Direitos Humanos 3. O PNDH-3, promulgado com o Decreto 7.037, de 21 de dezembro de 2009, não se limitou a uma atualização dos PNDH 1 e 2, mas os revisou substancialmente, fazendo com que as suas 25 diretrizes, 81 objetivos estratégicos e incontáveis ações programáticas refletissem as demandas de cerca 55 conferências nacionais realizadas durante o governo Lula, em especial a XI conferência nacional de direitos humanos e todas as 20 conferências específicas de minorias realizadas desde 2003. Quanto aos negros, dois decretos conhecidos que afetam positivamente diversos outros grupos sociais e culturais minoritários, contemplando muitas demandas vocalizadas em conferências nacionais (especialmente no segundo caso), são o Decreto 4.886, de 20 de novembro de 2003, que instituiu a Política Nacional de Promoção da Igualdade Racial (PNPIR) e o Decreto 6.872, de 4 de junho de 2009, que aprovou o Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (PLANAPIR) e institui o Comitê de Articulação e Monitoramento (CAM/PLANAPIR). No caso específico das mulheres, são de notar o I Plano Nacional de Políticas para Mulheres, promulgado pelo Decreto 5.390, de 08 de março de 2005, e o II Plano Nacional de Políticas para Mulheres, promulgado com o Decreto 6.387 de 05 de Março de 2008. O I PNPM afirma em sua apresentação ser resultado da I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, que, ao ser realizada em julho de 2004, estabeleceu-se como “um marco na afirmação dos direitos da mulher e mobilizou, por todo o Brasil, cerca de 120 mil mulheres que participaram, diretamente, dos debates e apresentaram as propostas para a elaboração do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres”. No mesmo sentido, o II PNPM afirma em sua apresentação ser “resultado da mobilização de quase 200 mil brasileiras que participaram, em todo o País, das                                                                                                                           2

Como disse o Presidente Lula em entrevista ao Terra em 23/09/2010: “Todas as políticas minhas são decididas... Já foram 72 conferências nacionais, conferências que começam lá no município, vai para o Estado e vem pra cá. Algumas conferências participaram 300 mil pessoas até chegar na conferência nacional. E aí nos decidimos as políticas públicas.”

 

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Conferências Municipais e Estaduais, e elegeram 2.700 delegadas à II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres (II CNPM), realizada em agosto de 2007”. Estes são apenas alguns exemplos notáveis, que não se pretendem de modo algum exaustivos, do potencial de conversão das diretrizes de natureza administrativa das conferências nacionais de minorias e das conferências nacionais de direitos humanos em políticas públicas formuladas e implementadas pelo Poder Executivo federal. Por mais que o escopo principal das conferências seja o provimento de insumos para a formulação de políticas nacionais, os planos e programas nacionais que contemplam as demandas expressas pelos grupos sociais e culturais minoritários são complementados por diversos outros decretos que os regulamentam, assim como são tornados tanto mais amplos como mais específicos por uma vasta gama de atos normativos – como resoluções, portarias, instruções normativas, circulares e pareceres e outros atos da administração pública federal – que privilegiam políticas setoriais e ações pontuais que buscam tornar concretas as

deliberações das conferências

nacionais. A mensuração exata do quanto precisamente as conferências nacionais determinam a agenda de políticas públicas no Brasil certamente requer análise mais aprofundada e rigorosa. No entanto, não há de se duvidar, com base nos argumentos e dados apresentados nas últimas páginas, que essas práticas participativas de escala nacional repercutem fortemente no Poder Executivo, que cada vez mais vem se mostrando responsivo às demandas dos grupos sociais e culturais minoritários e, tão importante quanto isso, vem se redesenhando institucionalmente, em particular no que tange ao seu modo de formular, implementar e monitorar políticas públicas. Respostas do Poder Legislativo A discussão das páginas anteriores sustentou a proposição que as deliberações finais das conferências nacionais de minorias e de direitos humanos tendem a aprovar expressivamente mais diretrizes de natureza administrativa do que de natureza legislativa – ou, em outras palavras, expressam quantitativamente mais demandas por políticas a serem formuladas e implementadas pelo Poder Executivo, através de ações e programas executados pelas mais variadas instâncias da administração pública federal. No entanto – e a despeito dos argumentos apresentados nas últimas páginas a fim de explicar por que os resultados maiores de diretrizes administrativas são  

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esperados e em alguma medida previsíveis –, o volume de diretrizes de natureza legislativa aprovadas é, ainda assim, muito significativo. Conforme visto anteriormente na tabela 6, as diretrizes de natureza legislativa aprovadas pelas conferências nacionais específicas de minorias perfazem uma média de 22,8%, totalizando cerca de 933 demandas dirigidas ao Poder Legislativo como resultado das deliberações conjuntas entre sociedade civil e governo realizadas nas quinze conferências nacionais respectivas ocorridas desde 2003. A tabela 4, por sua vez, nos mostrou que, consideradas as últimas três edições das conferências nacionais de direitos humanos (2004, 2006 e 2008), das diretrizes aprovadas concernentes às minorias um percentual de 32,6% tinha natureza legislativa, isto é, expressavam cerca de 125 demandas cuja satisfação insere-se no campo de competências do Poder Legislativo. Tem-se, assim, que algo próximo de um quarto das diretrizes que versam sobre minorias aprovadas nas conferências nacionais específicas e nas de direitos humanos possuem natureza legislativa. Assim, por mais que as minorias por várias razões tendam a demandar mais ao Executivo e as conferências nacionais destinem-se precipuamente a prover diretrizes para as políticas públicas a serem formuladas e implementadas por ele, é bastante significativo o percentual de demandas dirigidas pelos grupos minoritários ao Poder Legislativo. Essas demandas indicam, antes de mais nada, que, por mais ávidos que estejam os grupos por ações e programas do Executivo, encontra-se ainda em aberto a necessidade de sua inclusão formal, da garantia legal de muitos de seus direitos, além da conversão de políticas de governo em políticas de Estado. Resta, agora, verificar como se dão as respostas do Parlamento às demandas que lhe são dirigidas pelos grupos sociais minoritários. Em pesquisa anterior que realizava um diagnóstico geral das 80 conferências nacionais de políticas públicas de natureza deliberativa ocorridas no Brasil entre 1988 e 2009 a fim de mensurar o seu impacto no Poder Legislativo (Pogrebinschi e Santos, 2010), constatei que as conferências que tratavam de temas relativos às minorias sociais e culturais destacavam-se seja pelo seu crescente número de ocorrências, seja pela elevada quantidade de diretrizes de caráter legislativo deliberadas, seja, enfim, pelo significativo efeito presumível destas últimas na atividade legiferante do Congresso Nacional. Naquele momento, tais constatações originaram-se de comparação entre os resultados obtidos, no Legislativo, pelo conjunto temático de conferências de minorias com os demais. Mesmo sem considerar que uma parte  

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significativa dos resultados legislativos encontrados para as conferências nacionais de direitos humanos versavam também sobre minorias, apenas o conjunto de conferências específicas voltadas para os grupos minoritários já apresentava números surpreendentes, conforme pode ser conferido nos gráficos 4 e 5, abaixo. Gráfico 4: Projetos de lei por conjuntos temáticos (filtro qualitativo) Projetos  de  lei  e  PECs   Saúde   14%  

35.2%  

Minorias   17.8%  

20.2%  

Meio  Ambiente   Estado,  Economia  e   Desenvolvimento  

8.4%   4.4%  

Educação,  Cultura,  Assistência   Social  e  Esporte   Direitos  Humanos  

Fonte: Pogrebinschi 2010. O gráfico 4 mostra que, de todas as 80 conferências nacionais analisadas naquele momento, as 20 que tratavam especificamente de minorias eram sozinhas responsáveis por 17,8% do universo de projetos de lei e propostas de emenda constitucional em trâmite no Congresso Nacional no final de 2009 cujo objeto contemplava diretrizes aprovadas nas conferências nacionais. Somando-se a isso os resultados encontrados para as diretrizes das conferências de direitos humanos (35,2% do total), tem-se que mais da metade dos projetos de leis classificados como convergentes com as diretrizes legislativas das oitenta conferências nacionais tratavam, potencialmente, de suprir demandas dos grupos minoritários. No que tange não apenas à atividade legislativa, mas à produção efetiva do Congresso Nacional, o gráfico 5 mostra que os grupos minoritários são igualmente bem sucedidos em terem os projetos que tratam de seus interesses convertidos em leis e emendas constitucionais: 18,3% de todas as leis (ordinárias e complementares) e emendas constitucionais identificadas como convergentes com as diretrizes

 

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legislativas das 80 conferências nacionais analisadas contemplavam em alguma medida as demandas expressas pelas minorias nos espaços participativos. Agregandose as leis e emendas convergentes com as diretrizes das conferências de direitos humanos (43,3%) atinge-se a proporção de 61,6%. Gráfico 5: Leis e Emendas por conjuntos temáticos (filtro qualitativo) Leis  e  Emendas  ConsEtucionais   Saúde   11.7%   10%  

43.3%  

Minorias   0%  

Meio  Ambiente  

18.3%   16.7%  

Estado,  Economia  e   Desenvolvimento   Educação,  Cultura,  Assistência   Social  e  Esporte   Direitos  Humanos  

Fonte: Pogrebinschi 2010. Diferentemente dos projetos de lei e propostas de emendas à Constituição, que foram classificados naquele momento de acordo com seu status ativo no Congresso Nacional em 2009, as leis e emendas constitucionais contempladas na base de dados abrange o mesmo intervalo de tempo das conferências nacionais consideradas: 1988 a 2009. Dado que as conferências nacionais de minorias só começam a ocorrer a partir de 2003, resta em aberto a questão de saber se 1) elas foram mesmo capazes de gerar tantas respostas do Legislativo em tão pouco tempo, assim como 2) o poder de absorção das demandas de minorias pelas conferências de direitos humanos, que se encontravam expostas a um intervalo maior de tempo posto que ocorrem desde 1997. Os gráficos 6 e 7, abaixo, permitem uma primeira aproximação a essas questões. O gráfico 6 apresenta uma distribuição temporal dos projetos de leis e propostas de emendas à Constituição convergentes com as diretrizes das conferências nacionais de minorias e de direitos humanos. O período analisado vai de 1997

 

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(quando se realizou a I conferência nacional de direitos da criança e do adolescente) à 2009. Ao que se pode ver, com exceção de uma pequena retração no ano de 2006, o número de projetos sobe gradativa e consideravelmente a partir de 2003, quando foi realizada a primeira das oito novas conferências nacionais específicas de minorias colocadas em prática pelo governo Lula. Em 2007, ano posterior à realização da I conferência nacional de direitos da pessoa idosa, da I conferência nacional de povos indígenas e da I conferência nacional de pessoas com deficiência nota-se que o número de projetos apresentados que tratam de minorias cresceu cerca de seis vezes em relação a 1997. O ano de 2006 contou também com a realização da X conferência nacional de direitos humanos, o que certamente contribui para esse elevado resultado. O ano de 2008 apresenta um pequeno decréscimo em relação a 2007, e é interessante notar que ele sucede um ano no qual, além da VI conferência nacional de direitos da criança e do adolescente, que já vinha acontecendo bianualmente desde 1997, houve apenas uma nova conferência específica de minorias realizada, a I conferência nacional de políticas públicas para mulheres. Isso indica que, por menor que seja, a uma retração no número de conferências nacionais de minorias realizadas em um ano vincula-se uma retração no número de projetos de leis que tratam de minorias no ano seguinte. A relação entre número de conferências e número de projetos de leis por si só já soa indicativa que, de fato, as conferências nacionais 1) impulsionam a atividade legislativa do Congresso Nacional e 2) pautam a sua agenda, impelindo-o a deliberar sobre determinados temas em determinados momentos. O ano de 2009 parece também confirmar essas duas hipóteses: ao apresentar um novo aumento em relação a 2008, parece indicar que isso se deve a realização de quatro novas conferências no ano anterior, quais sejam: a II conferência nacional de direitos das pessoas com deficiência, a I conferência nacional de juventude, a I conferência nacional de gays, lésbicas, bissexuais, travestis e transexuais, e a I conferência nacional de comunidades brasileiras no exterior. Foi também em 2008 que ocorreu a XI conferência nacional de direitos humanos que, conforme visto anteriormente neste trabalho, logrou aprovar um número recordista de diretrizes relativas às minorias. Como as conferências nacionais levam alguns meses para divulgar seus resultados finais na forma de relatórios acessíveis ao público é razoável esperar-se que suas diretrizes apenas comecem a gerar efeitos meses após a sua realização, de modo que o intervalo de um a dois anos posteriores a cada qual parece bastante pertinente para se fazer essa análise. O ano de 2008 foi recordista em  

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conferências para minorias e inaugurou três novos temas, além de suceder dois anos nos quais quatro novos temas haviam tornado-se objeto de conferência nacional. Isso pode explicar a alta taxa de sucesso em 2009, e permite a formulação de mais uma hipótese: as conferências nacionais 3) logram inserir na agenda do Congresso Nacional novos temas para apreciação. Gráfico 6: Projetos de leis e propostas de emendas à Constituição sobre minorias e direitos humanos : 1997-2009 (filtro qualitativo) PLs  e  PECs  de  Minorias  e  Direitos  Humanos   70   60   50   40   30  

PLs  e  PECs  

20   10   0  

O gráfico 7 repete a mesma sistemática, desta vez distribuindo temporalmente as leis e as emendas constitucionais aprovadas pelo Congresso Nacional entre 1997 e 2009 que revelam-se convergentes com as diretrizes das conferências nacionais de minorias e de direitos humanos. Diferentemente do gráfico 6, que apresentava apenas resultados classificados após emprego de análise qualitativa que buscava filtrar apenas os projetos que contemplavam precisamente e no mesmo sentido a demanda contida na diretriz da conferência nacional, o gráfico 7 apresenta resultados derivados de uma metodologia menos rígida na qual levantou-se todas as leis e emendas constitucionais que possuem pertinência temática com as diretrizes das conferências nacionais. Como as leis promulgadas muitas vezes resultam de diversos projetos apensados ao longo dos anos e reelaborados por meio de emendas e aditivos pelos trabalhos das comissões e pela necessidade de se atingir consensos que permitam a

 

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sua aprovação em plenário e nas duas casas legislativas, a pertinência temática parece ser um critério que dê conta, além disso tudo, da generalidade e abstração que caracterizam a legislação. Diferentemente também do anterior, o gráfico 7 revela uma homogeneidade maior na distribuição temporal de leis e emendas, embora, mais uma vez, nota-se um crescimento gradativo a partir de 2001, atingindo seus maiores picos em 2003, 2005 e 2008, com pequenas retrações em 2004, 2006 e 2007 – nenhuma delas, contudo, reduzindo ao patamar existente antes de 2001. Uma análise mais acurada do real potencial de impacto das conferências nacionais na produção legislativa dependeria de informações precisas sobre o tempo médio de tramitação dos projetos de lei e propostas de emenda à constituição no Congresso Nacional no período tratado. Uma análise qualitativa também permitiria ver se as leis e emendas aprovadas resultam de projetos apresentados antes ou depois das conferências nacionais em questão. Isso permitiria verificar a incidência das hipóteses 2 e 3 apresentadas acima, isto é, saber em que medida, no que toca à legislação aprovada pelo Congresso, as conferências nacionais são bem sucedidas em pautar a sua agenda, impelindo-o a deliberar sobre determinados temas em determinados momentos, e inserir novos temas que não se encontravam em apreciação. A despeito dos limites das ferramentas disponíveis para analisá-lo, o gráfico 7 apresenta 2008 como o ano com o índice maior de resultados. Como já estimamos que, em função da divulgação de seus relatórios finais, as conferências nacionais exerçam seus efeitos nos anos posteriores à sua realização, e, somado a isso, parece factível pressupor que o trâmite médio de um projeto até sua conversão em lei não seja menor do que um ano, soa razoável supor que uma conferência nacional realizada em 2006 possa levar à aprovação de uma lei ou emenda constitucional (cujos procedimentos e quoruns necessários são ainda mais rígidos) cujo projeto foi baseado em suas diretrizes em 2008. Por outro lado, restam as situações nas quais os projetos de leis são anteriores às conferências e estas precipitam a sua aprovação, acelerando o tempo médio de tramitação. Estes casos não são nada desprezíveis, tendo em vista que as diretrizes de natureza legislativa, como restou demonstrado com alguns exemplos ao longo deste trabalho, em larga medida demandam justamente a aprovação de projetos de leis que já se encontram em trâmite no Congresso Nacional. Sabemos que é a partir de 2004 que os novos temas relativos às minorias são introduzidos como objeto de conferência nacional, somando-se às conferências de  

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direitos humanos e de direitos da criança e do adolescente que vinham sendo realizadas desde 1996 em caráter anual e bianual, respectivamente. Em 2004 passam a integrar o universo temático das conferências nacionais as políticas públicas para mulheres, sendo seguida em 2005 pelas políticas de promoção da igualdade racial, em 2006 pelas políticas para idosos, pessoas deficientes e povos indígenas e em 2008 por gays, lésbicas bissexuais, transexuais e travestis, além de juventude. Se, por um lado, sabemos que uma das principais reivindicações legislativas desta última, a I conferência nacional de juventude, só veio a se materializar em 2010, com a aprovação da chamada PEC da juventude, por outro, sabemos também que a conversão em lei de diversos projetos de lei apoiados na forma de diretrizes legislativas pela I conferência nacional de gays, lésbicas bissexuais, transexuais e travestis (por exemplo, “aprovar imediatamente o Projeto de Lei 122/06 que criminaliza a homofobia, o PL 1151/96 que garante o direito de parceria civil entre pessoas do mesmo sexo, o PLC 72/2007 que autoriza a mudança de nome para as pessoas transexuais e apoio ao PL denominado Estatuto da Família”) ainda não se concretizou. Se tempo ainda não houve para tanto, certamente houve para que as novas conferências nacionais específicas de minorias, somadas as de direitos humanos e direitos das crianças e dos adolescentes, tenham contribuído para o aumento crescente na quantidade de leis e emendas sobre minorias a partir de 2001 – sobretudo se considerarmos o potencial das conferências nacionais de acelerar o tempo médio de trâmite e precipitar a aprovação de projetos convertendo-os em diplomas legais promulgados.

 

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Gráfico 7: Leis e emendas à Constituição sobre minorias e direitos humanos: 1997-2009 (pertinência temática) Leis  e  Emendas  sobre  minorias  e  direitos  humanos   30   25   20   15   Leis  e  Emendas   10   5   0  

3a Proposição: As conferências nacionais, por meio da participação, fortalecem a democracia representativa, tornando as instituições políticas mais responsivas. Consultoria de Fabiano Santos O argumento de fundo da pesquisa é que as demandas deliberadas pela sociedade civil nas dezenas de conferências nacionais realizadas desde 1988 estão em vias de consagrar uma prática político institucional especificamente brasileira. Tal prática teria como característica central a mesclar participação e representação, cujos resultados são o de fortalecer a democracia representativa em seu conjunto, além de impulsionar a atividade legislativa do Congresso Nacional. Em outras palavras, defende-se que as conferências nacionais impulsionam a atividade legislativa do Congresso Nacional, fortalecendo, por meio de uma prática participativa e deliberativa, a democracia representativa no Brasil. Tal assertiva, por sua vez, serve para questionar frontalmente o discurso segundo o qual a democracia representativa e suas instituições se encontram em crise no Brasil. Ou, de forma mais, refinada, é possível desmentir o argumento de que a representação política é uma alternativa

 

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“second Best” (subotima) diante da impossibilidade fática de se estabelecerem nas sociedades contemporâneas formas diretas de democracia que facultem a participação de cidadãos sem a mediação de representantes eleitos. As evidências coletadas e analisadas em Thamy Pogrebinschi (2010a) confirmaram o impacto das Conferências Nacionais na produção legislativa brasileira ao longo do período constitucional de 1988. Da referida publicação constam informações extraídas a partir de dois diferentes critérios – pela pertinência temática, um método menos rigoroso de averiguação, pelo qual se contabilizou uma relação sempre que um projeto, lei ou emenda tenham tratado de um mesmo assunto abordado na diretriz da conferência; e o método do filtro, mediante o qual se contabilizou a relação da existência de correspondência perfeita entre o texto da diretriz e o do documento legislativo (Pogrebinschi, 2010a). Para sumarizar os resultados encontrados na referida pesquisa: em um universo total de 13.245 projetos de leis ordinárias e complementares, 2.629, ou seja, 19,8% possuem pertinência temática com as diretrizes oriundas das conferências nacionais. Além disso, das 369 PECs (projetos de emenda constitucional) em tramitação na atual legislatura (2007-2010), nada menos do que 179 (48,5%), portanto, quase metade inclui-se entre as proposições de alguma forma relacionadas às deliberações havidas nas conferências nacionais. No cômputo geral, 2808 projetos enviados para tramitar no Legislativo (ou seja, 26% do total!) trataram de questões objeto de diretrizes de alguma conferência nacional. Para o caso do “filtro”, os valores caem de maneira significativa: Foram 566 (4,3%) projetos iniciados e 46 (12,5%) PECs, perfazendo um total de 612 (4,5%) iniciativas dos legisladores que têm relação direta com as diretrizes constantes dos relatórios finais das conferências. Os resultados a esse respeito daquilo que se tornou decisão final também são impressionantes. De 4.322 projetos ordinários e complementares que se tornaram lei do país, 312 (7,2%) demonstraram alguma pertinência temática com resoluções de Conferências.

Das PECs, 9 (15,8%) aprovadas também fazem parte deste

subconjunto. Os números com filtro indicam que foram aprovadas 51 leis (1,2%) e 1 (1,8%) emenda constitucional a partir de iniciativas diretamente relacionadas com as diretrizes, totalizando 52 (1,2%) de diplomas legais derivados do mundo participativo (Pogrebinschi, 2010a). Dois destaques foram apontados do exame dos dados precedentes. Em primeiro lugar, atentou-se para o fato de que no universo de leis aprovadas e  

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sancionadas estavam contidas proposições de iniciativa do Executivo, que compõem a maioria (em torno de 80%) da produção legal no Brasil. Ao se levar em consideração apenas a legislação cuja iniciativa decorreu da ação de deputado ou senador, a conclusão foi que algo muito significativo tem ocorrido no Congresso brasileiro a partir dos âmbitos participativos e deliberativos da vida política e social. Verificou-se que nada menos do que 51 leis foram aprovadas tendo como origem processos participativos e deliberativos. Em segundo lugar constatou-se o número considerável de PECs aprovadas com algum grau de correlação temática com a emenda constitucional efetivamente promulgada. Emendas constitucionais são, por natureza, proposições de dificílima tramitação e aprovação. As regras que regulam a tramitação de tal tipo de proposta bem como o quorum exigido para sua aprovação tornam rara no panorama legislativo não só no Brasil, mas também em diversas outras partes do mundo democrático. Somente alto grau de consenso, ou oposição muito isolada, pode explicar a aprovação da matéria. A pesquisa (Pogrebinschi, 2010a) apresentou também informações sobre os temas tratados nas conferências e que depois acabaram sendo alvo da ação parlamentar. “Direitos humanos” e “saúde” foram os de maior destaque seja no que se refere à proposições (projetos de lei ordinária e complementar e PECs), seja no que tange às decisões finais (leis e emendas constitucionais). Na classificação proposta naquele contexto “minorias” e “meio-ambiente” aparecem com destaque nas proposituras, mas nem tanto nas decisões finais, ao passo que com os temas “estado, economia e desenvolvimento” e “educação, cultura, assistência social e esporte” ocorreu o inverso: baixa presença relativa nos projetos e PECs e alta nas leis e emendas promulgadas. A pesquisa (Pogrebinschi, 2010a) tratou, finalmente, da evolução temporal da presença das diretrizes no processo legislativo brasileiro. Separando-se por período presidencial observa-se um corte muito bem definido entre três períodos: um primeiro, de José Sarney a Itamar Franco, no qual as diretrizes não serviam de referência para a ação parlamentar; um segundo, em que se observa uma presença importante destas tanto nas proposições quanto nas decisões finais, que caracterizou os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso; e um terceiro, durante os dois mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva, período ainda em vigência e sobre o qual se verifica uma espécie de “explosão” das conferências como parâmetro para a decisão congressual, pelo menos em determinados temas e questões de natureza pública.  

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Antes de tratarmos dos dados que estamos gerando nesta nova etapa da pesquisa, em que se buscou atualizar e ampliar a mencionada anteriormente, é fundamental atentar para algumas diferenças importantes de ordem metodológica. No relatório anterior, tratamos de três grupos diversos de decisões legislativas: 1) aquelas que demonstraram possuir pertinência temática com diretrizes extraídas das conferências nacionais. Este grupo foi composto por projetos de lei ordinária e complementar e PECs que tramitavam no Congresso durante o período da pesquisa (2009), além de leis e emendas constitucionais aprovadas até este momento, decisões estas capturadas através de palavras-chaves que resumiam as demandas contidas na diretriz; ; 2) a partir do primeiro grupo foi gerado um segundo através da aplicação de um filtro (humano, isto é, com base na observação caso a caso das decisões parlamentares), de forma a garantir que a decisão realmente incidia sobre o tema da diretriz; e por último 3) um terceiro grupo, gerado a partir do segundo, sobre o qual impusemos um limite temporal de uma ano, vale dizer, apenas consideramos decisões congressuais alcançadas após 12 meses de realização da respectiva conferência, o que chamamos de “analise com proximidade temporal”. Para a pesquisa atual, no presente momento apenas foram tratados os dados relativos ao primeiro critério, ou seja, o de pertinência temática. Não obstante, para este conjunto abarcamos também projetos que foram apresentados desde 1988 até 2010, mas não lograram sucesso, seja por derrota em plenário ou em comissões, ou por serem engavetados e não reapresentados no início de uma nova sessão legislativa. Assim sendo, o banco de dados abrange universo significativamente maior relativamente ao primeiro relatório, sendo também necessariamente distinta sua comparação com a produção geral do Congresso Nacional. A questão principal do atual relatório versará sobre as áreas temáticas abarcadas pelos diferentes tipos de decisões legislativas sob exame. Em outras palavras, faremos exploração inicial em torno dos temas sobre os quais incidiram as distintas modalidades de projetos e de legislação aprovada que tiveram como impulso original diretrizes das conferências nacionais. Desde logo, as áreas de políticas públicas privilegiadas nas decisões dos legisladores “inspirados” pelas diretrizes das conferências nacionais são: saúde; direitos humanos e minorias; estado, economia e desenvolvimento; e, educação, cultura, assistência social e esporte.  

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A área de saúde é o mais antigo objeto das conferências nacionais. Trata-se da mais institucionalizada e bem assentada rede de atuação da sociedade civil na formulação e efetivação de políticas públicas desde muito antes da promulgação da Constituição de 1988. Talvez seja este o principal fator a explicar porque uma área tão bem delimitada alcança resultados significativos se tomarmos o restante das áreas, especialmente no que se refere à replicação no processo decisório no Legislativo. É importante ressaltar que tal significância revela-se, sobretudo, se considerarmos que saúde é tema específico, desprovido das transversalidades e variedades verificadas nas demais categorias utilizadas para classificar o alcance temático das conferências. De fato, como veremos a seguir também é freqüentemente desproporcional a quantidade de decisões na área de direitos humanos e minorias, devendo-se isso ao fato de ser esta uma área dotada de grande transversalidade, contemplando vasta gama de assuntos passíveis ou alvos de propostas de regulamentação. O modo através do qual a informação é apresentada permite ademais asseverar a importância que este tema tem assumido aos olhos do Executivo. Pistas interessantes emergem, da mesma forma, dos temas “estado, economia e desenvolvimento”, e “educação, cultura, assistência social e esporte”. O primeiro por ser o mais freqüente entre os projetos que se transformam em leis e o segundo por ser a área menos privilegiada de atuação, seja na propositura, seja na decisão final. Adequado, por conseguinte, e para fins de exposição, continuar a distinguir os dados em dois conjuntos: o primeiro contém informações sobre proposições, isto é, aquilo que foi proposto, mas não necessariamente aprovado, estando ainda em tramitação ou arquivado; o segundo consiste em valores atinentes às propostas que foram aprovadas no Legislativo e finalmente sancionadas pela presidência da República. Observar eventuais diferenças entre os dois conjuntos, ademais das que forem encontradas no interior de cada um no que se refere aos distintos tipos de iniciativa, pode indicar pistas importantes para futuros desdobramentos da pesquisa. Começamos pelas proposituras. A tabela 1 oferece uma visão de conjunto das informações que coletamos, ou seja, tabula os dados sobre os temas tratados nas proposições legislativas advindas das conferências nacionais por diferentes modalidades que uma proposição pode assumir: projetos de lei ordinária ou complementar, projetos de decretos legislativos e projetos de emendas constitucionais (PECs). Os gráficos 1, 2 e 3 reproduzem os mesmos dados, mas separando-os por

 

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cada uma das três modalidades, oferecendo uma outra perspectiva sobre as variações na distribuição por temas segundo a modalidade. Vamos aos dados então. Tabela  1  -­‐  Projetos  com  pertinência  temática  por  grupo  temático  

Grupo   Temático  

Projetos  de   Lei  

Saúde   Minorias  e   Direitos  Humanos   Estado,  Economia   e   Desenvolvimento   Educação,   Cultura,   Assistência  Social   e  Esporte   Total  

Projetos  de   Decretos  

Projetos  de   Emenda  

1818  

12  

97  

3147  

147  

203  

1946  

50  

161  

1231  

39  

102  

8142  

248  

493  

    Gráfico  1-­‐  Projetos  de  lei  com  pertinência  temática  por  grupo  temático  

Educação,  Cultura,   Assistência  Social  e   Esporte   15.1%  

Projetos  de  lei  

Estado,  Economia  e   Desenvolvimento   23.9%  

Saúde   22.3%  

Minorias  e  Direitos   Humanos   38.7%  

 

 

 

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Gráfico  2  -­‐  Projetos  de  Decreto  Legislativo  com  pertinência  temática  por  grupo  temático  

   

Gráfico  3  -­‐  Projetos  de  emenda  constitucional  com  pertinência  temática  por  grupo  temático  

Projetos  de  emendas  consEtucionais   Educação,  Cultura,   Assistência  Social  e   Esporte   18.1%  

Estado,  Economia  e   Desenvolvimento   28.6%  

Saúde   17.2%  

Minorias  e  Direitos   Humanos   36.1%  

 

 

Quando examinamos as proposições, o tema direitos humanos e minorias abarca quase 1/3 de todos os projetos de lei ordinária e complementar tematicamente pertinentes às diretrizes das conferências nacionais. Tal resultado, na verdade, replica o que se encontrou no levantamento feito para fins da pesquisa anterior (Pogrebinschi, 2010). O mesmo, contudo, não se verificou quanto à distribuição pelos demais temas:

 

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embora a freqüência do tema “saúde” seja maior agora, como anteriormente constatado, esta diferença em relação ao “estado, economia e desenvolvimento” é bem menos acentuada, a ponto de tornar-se irrelevante. “Educação, cultura, assistência social e esportes” também apresenta valores próximos aos do tema “saúde”. O quadro não é o mesmo, contudo, para as demais modalidades de proposição. Tomemos inicialmente os projetos de decreto legislativo. Dois resultados merecem destaque: em primeiro lugar, a proeminência do tema “direitos humanos e minorias” aumenta significativamente. Mais da metade deles são enquadrados como pertencentes a este tema; em segundo lugar, saúde deixa de ser importante, tornandose de maior relevância proposições em torno de “estado, economia e desenvolvimento”. Finalmente, no que tange às PECs temos a replicação do ocorreu no caso dos projetos de decretos. “Saúde” reduz sua importância, sendo ultrapassado por “estado, economia e desenvolvimento” e “educação, cultura, assistência social e esporte”. Não obstante ainda ser “direitos humanos e minorias” o assunto de maior freqüência, tal superioridade é bem menos acentuada do que na modalidade tratada anteriormente. De forma resumida, “direitos humanos e minorias” é o tema mais freqüente entre as proposições introduzidas para tramitação no Congresso e que possuem pertinência temática com diretrizes de conferências nacionais de políticas públicas. A freqüência relativa é maior entre os projetos de decreto legislativo do que nos projetos de lei, e maior nestes do que nas PECs. O tema “saúde” é encontrado mais vezes entre os projetos de lei, mas não nos casos das duas outras modalidades. “Estado, economia e desenvolvimento” é o segundo tema mais tratado tanto entre os projetos de decreto, quanto entre as PECs. “Educação, cultura, assistência social e esporte” aparece como o menos freqüente entre os projetos de lei, mas é superior ao tema “saúde” nas duas outras modalidades. Interessante questão a merecer tratamento cuidadoso consiste em saber: por que a freqüência relativa de proposições na área de saúde é baixa na modalidade de decretos de projeto legislativo? Por que tais projetos, além das PECs aparecem de maneira tão avassaladora? Certamente, aspectos procedimentais contribuem em alguma medida com o resultado, mas não é recomendável descartar explicações propriamente políticas, derivadas da própria dinâmica parlamentar, em articulação com a dimensão participativa que advém da natureza dessas proposições.  

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Passemos agora para as decisões finais do Legislativo. O procedimento segue o mesmo padrão utilizado para analisar as informações sobre as proposições, embora o número de modalidades agora seja maior, isto é, 4 ao invés de 3. A tabela 2 e os gráficos 4 a 7 abaixo contém os dados.  

Tabela  2  -­‐  Leis  com  Pertinência  Temática  

Grupo   Temático   Saúde   Minorias  e   Direitos  Humanos   Estado,  Economia   e   Desenvolvimento   Educação,   Cultura,   Assistência  Social   e  Esporte   Total  

Medidas   Provisórias  

Leis  

Decretos   Legislativo s  

Emendas   Constitucionais  

46  

117  

0  

8  

70  

226  

19  

13  

6  

243  

10  

4  

4  

114  

12  

5  

126  

700  

41  

30  

      Gráfico  4  -­‐  Medidas  Provisórias  com  pertinência  temática  por  grupo  temático  

     

 

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    Gráfico  5  -­‐  Leis  com  pertinência  temática  por  grupo  temático  

Educação,  Cultura,   Assistência  Social  e   Esporte   16.3%  

Leis   Saúde   16.7%  

Estado,  Economia  e   Desenvolvimento   34.7%  

Minorias  e  Direitos   Humanos   32.3%  

 

  Gráfico  6  -­‐  Decretos  Legislativos  com  pertinência  temática  por  grupo  temático  

 

 

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Gráfico  7  -­‐  Emendas  Constitucionais  com  pertinência  temática  por  grupo  temático  

Educação,  Cultura,   Assistência  Social  e   Esporte   16.7%   Estado,  Economia  e   Desenvolvimento   13.3%  

Emendas  ConsEtucionais   Saúde   26.7%  

Minorias  e  Direitos   Humanos   43.3%  

 

 

 

A tabela síntese mostra, com uma exceção importante, que o mesmo fenômeno verificado no que tange às proposições vale para as decisões finais. Se retirarmos as leis aprovadas da amostra, qualquer que seja a modalidade de decisão, “direitos humanos e minorias” é o assunto mais freqüente de ações parlamentares que guardam relação com as diretrizes de conferências nacionais. Do mesmo modo ainda e, contudo, variações importantes são observadas quanto à magnitude com que se dá tal predominância. Por exemplo, de 122 medidas provisórias editadas pelo governo, 70 trataram deste tema. Vale dizer, em torno de 60% dos casos! Saúde vem em segundo lugar, tendo freqüências relativamente baixas MPs em torno dos demais assuntos. As leis ordinárias e complementares revelam panorama inteiramente distinto: agora, o tema “estado, economia e desenvolvimento” apresenta o valor mais alto, embora em quase que total equilíbrio com “direitos humanos e minorias”. As freqüências de “Educação, cultura, assistência social e esporte” e “saúde” são quase idênticas, mas num patamar significativamente inferior aos dois primeiros. No que concerne aos decretos legislativos, “direitos humanos e minorias” contam com quase 50% dos casos (19 em 41), vindo em seguida “educação, cultura, assistência social e esporte” e “estado, economia e desenvolvimento” com valores similares. “Saúde” não foi objeto de nenhum decreto legislativo.  

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Finalmente, quanto às emendas constitucionais, mais uma vez, “direitos humanos e minorias” predominam (43%), com saúde reaparecendo à frente dos demais temas, e de maneira significativa (26,7% contra 16% e 13,3%). Várias questões de pesquisa emergem do quadro encontrado. Por que o governo, quando decide legislar impulsionado pelas conferências, edita medidas provisórias preferencialmente voltadas para “direitos humanos e minorias” e não em torno dos demais assuntos? Por que o Congresso, quando vota leis ordinárias e complementares, inverte a lógica do governo, dando mais ênfase à “estado, economia e desenvolvimento”? Por que o tema saúde não é objeto de decretos legislativos? Por que este mesmo tema é tão freqüente entre as PECs promulgadas? Sabemos, por exemplo, que o uso de MPs é objeto de alguma controvérsia na política brasileira. Alguns autores argumentam que se trata de instrumento que permite ao Executivo legislar contrariamente às preferências do Legislativo. Outros afirmam tratar-se de procedimento que ajuda o governo a aprovar sua agenda nas ocasiões em que sua base de apoio no Congresso é ampla, fragmentada e heterogênea e os issues são de difícil enfrentamento político. Outros ainda defendem que as MPs são utilizadas apenas quando há proximidade ideológica entre o governo e o mediano do Congresso e durante os períodos nos quais o legislador tem pressa em dar solução às questões que surgem na cena pública. Constatar que o governo tem utilizado este instrumento para legislar sobre temas tratados pelas diretrizes de conferências nacionais e, mais ainda, de maneira sistemática na área de “direitos humanos e minorias” pode certamente fornecer importante pista para o entendimento de como funciona a democracia representativa no Brasil. O mesmo raciocínio, é claro, vale para os demais “achados” a respeito das distintas modalidades de decisões finais – seriam os projetos de lei, aprovados em plenário e derivados de conferências, objeto de rito extraordinário de tramitação, tais como a decisão terminativa em comissões? Tais procedimentos variariam de um tema para outro? Qualquer tentativa, todavia, de resposta a estas indagações, cujo formato final depende de esforço de pesquisa ulterior, passa necessariamente pela ponderação do peso das decisões legislativas tematicamente pertinentes às diretrizes das conferências no conjunto mais amplo de decisões congressuais. Isto é feito nas tabelas 3 e 4 abaixo.

 

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Tabela  3  -­‐   Projetos  de  lei  de  Decretos  e  de  emendas  à  constituição:  pertinência  temática  x   produção  total  do  Congresso  Nacional  3  

 

Projetos  de  Lei  

Produção   Legislativa   resultante  das   diretrizes  das   conferências   Produção   Legislativa  não   resultante  das   diretrizes  das   conferências   Produção   Legislativa  total   do  Congresso   Nacional        

Projetos   Decreto   Legislativo  

de   Propostas   de   Total   Emenda   Constitucional  

6.335   (12,2%)  

230   (0,9%)  

493   (38%)  

7.058   (8,9%)  

  45.600   (87,8%)  

  26.242   (99,1%)  

  804   (62%)  

  72.646   (91,1%)  

  51.935   (100%)  

  26.472   (100%)  

  1.297   (100%)  

  79.704   (100%)  

Tabela  4  –  Medidas  Provisórias,  Leis,  Decretos  Legislativos  e    emendas  constitucionais:  pertinência   4 temática  x  produção  total  do  Congresso  Nacional  

  Produção   Legislativa   resultante   das   diretrizes   das   conferências   Produção   Legislativa   não   resultante   das   diretrizes   das   conferências   Produção   Legislativa   total  do   Congresso  

Medidas   Provisórias  

Leis    

Decretos   Legislativos  

Emendas   Total   Constitucionais  

122   (1,8%)  

558   (11,7%)  

38   (0,4%)  

16   (24,2%)  

734   (3,6%)  

6.481   (98,2%)  

4.218   (88,3%)  

8742   (99,6%)  

50   (75,8%)  

19.491   (96,4%)  

6.603   (100%)  

4.776   (100%)  

8.780   (100%)  

66   (100%)  

20.225   (100%)  

                                                                                                                          3

A data da produção legislativa é até o dia 19/09/2010, dia em que foram iniciadas as pesquisas de legislação. 4 A data da produção legislativa é até o dia 19/09/2010, dia em que foram iniciadas as pesquisas de legislação.

 

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A tabela 3 revela que em um universo total de 51935 projetos de leis ordinárias e complementares, 6335, ou seja, 12,2% possuem pertinência temática com as diretrizes oriundas das conferências nacionais. Além disso, dos 26472 projetos de decretos legislativos que tramitaram ou estão em tramitação, 230 (0,9%) incluem-se entre as proposições de alguma forma relacionadas às deliberações havidas nas conferências nacionais. Finalmente, das 1297 PECs que passaram ou estão em avaliação no Congresso, nada menos do que 493 (38%) resultaram de diretrizes de tais conferências, segundo nosso critério de contagem. No cômputo geral, 7058 projetos enviados para tramitar no Legislativo de um total de 79704 contabilizados (ou seja, 8,9% do total!) trataram de questões objeto de diretrizes de alguma Conferência Nacional. Como foi dito na publicação da pesquisa anterior (Pogrebinschi, 2010), mantemos que é difícil dizer em que medida esses valores correspondem a algo significativo no conjunto mais amplo de proposições legislativas. Mantemos, todavia, tratar-se de fenômeno recorrente no processo legislativo e, mais do que isso, cujo entendimento é necessário para qualquer diagnóstico mais acurado sobre a evolução processo democrático brasileiro. Veja-se, por exemplo, a questão da eficácia de tais projetos no conjunto da produção de leis do Congresso. Reproduzindo pergunta formulada no contexto anterior: até que ponto este tipo de projeto, isto é, inspirado em ou diretamente relacionado às diretrizes das conferências nacionais segue tramitando pelas diversas etapas percorridas por uma proposição legislativa, alcançando o plenário das duas Casas, obtendo a aprovação de maiorias e a sanção presidencial? Isto é, até que ponto tais proposições são capazes de empolgar o apoio de número suficiente de parlamentares e lideranças para se tornarem política pública do governo brasileiro? A tabela 4 permite averiguar o problema. De um total de 20225, 734 (3,6%) estão de alguma forma associadas com as resoluções de conferências. De novo, encontramos variação relevante segundo as distintas modalidades de decisões finais. De 6603 MPs editadas por diferentes governos, desde 1988, 122 (1,8%) são tematicamente pertinentes a alguma diretriz de conferências. De 4776 projetos ordinários e complementares que se tornaram lei do país, 558 (11,7%) demonstraram

 

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alguma pertinência temática com resoluções de conferências. Quanto aos decretos legislativos, com apenas 0,4% ocorreu o mesmo. É diferente, contudo, o caso das emendas constitucionais promulgadas. Como já visto no caso das proposições, a presença de modificações constitucionais é muito significativa – nada menos do que 25,8% delas ocorreram associadas tematicamente a diretrizes. Emendas constitucionais são, por natureza, proposições de dificílima tramitação e aprovação. As regras que regulam a passagem de tal tipo de proposta bem como o quorum exigido para sua aprovação a tornam espécime rara no panorama legislativo não só no Brasil, mas também em diversas outras partes do mundo democrático. Somente alto grau de consenso, ou oposição muito isolada, pode explicar a aprovação da matéria. Estamos diante de fenômeno novo na política brasileira. O âmbito participativo e deliberativo da democracia tem sugerido e, mais até do que isso, exigido do Estado brasileiro, o compromisso com políticas que efetivamente promovam a inclusão social de setores historicamente marginalizados da vida pública e econômica. As instituições representativas respondem às exigências formulando diplomas legais cujo teor é a oferta ao Estado dos instrumentos legais para a promoção da inclusão. Resta saber se a moldura constitucional brasileira, construída em 1988, encontra-se plenamente organizada para permitir a ação estatal firme, embora sempre transparente, no sentido de propiciar as condições para o desenvolvimento sustentado da economia, sem o qual estas mesmas políticas de inclusão deixarão de atingir os objetivos colimados.  

 

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Metodologia da Pesquisa Deu-se início ao levantamento dos dados relativos às conferências nacionais, para apenas depois passar-se para a pesquisa das proposições legislativas e administrativas. Realizar as duas tarefas simultaneamente seria certamente menos eficiente, uma vez que a análise almejada previa alguns cortes qualitativos, inclusive como condição necessária para a produção dos dados quantitativos. Seguindo metodologia a ser descrita adiante, procedeu-se ao levantamento dos dados relativos a todas as conferências nacionais realizadas no Brasil entre 1988 e 2010. Em pesquisa junto aos Ministérios, Secretarias, Conselhos, Grupos de Trabalho e entidades da sociedade civil logrou-se coletar e armazenar, em versão digital e em material impresso: os atos normativos de convocação e organização das conferências nacionais (usualmente decretos ou portarias), os textos base que pautam as deliberações, os relatórios e as resoluções finais, quando estas se encontram desacompanhadas daqueles. Em primeiro lugar, fazia-se imperioso definir um critério para classificar as conferências nacionais que comporiam o universo da pesquisa. Para cumprir os fins da análise proposta, não se poderia considerar toda conferência nacional nomeada como tal. De acordo com dados da Secretaria Geral da Presidência da República – órgão do governo responsável pelo relacionamento e articulação com as entidades da sociedade civil e pela criação e implementação de instrumentos de consulta e participação popular de interesse do Poder Executivo, como é o caso das conferências e dos conselhos nacionais –, foram realizadas no Brasil, entre 1988 e 2010, 100 conferências nacionais. Destas, são 87 as que satisfazem os critérios de classificação que nortearam a definição do universo da pesquisa. Adotamos como critério classificatório geral os indícios comprobatórios do caráter a) deliberativo; b) normativo e, c) nacional da conferência. No que concerne ao caráter deliberativo, a análise do material das conferências buscou detectar a presença de atividades deliberativas (envolvendo discussão e debate) voltadas para a finalidade de formulação de diretrizes para as políticas públicas. Assim, foram classificadas e integradas ao universo da pesquisa apenas aquelas conferências cuja programação previsse um período de deliberação (desdobrado ou não em grupos de trabalho, comissões, eixos temáticos, painéis ou outros formatos que envolvessem debate e priorização de propostas) e a realização de uma plenária final, na qual seus  

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resultados fossem votados e aprovados pelos participantes. No que diz respeito ao caráter normativo, a análise do material originado das conferências buscou identificar aquele que seria o seu documento final, seja na forma de um relatório ou de um conjunto de resoluções em separado. Uma vez identificado este documento final, buscou-se checar se ele era apresentado – e poderia efetivamente ser considerado – como resultado das deliberações ocorridas nas várias instâncias e, em particular, se havia sido votado e aprovado em plenárias temáticas ou plenária final (ou equivalente) que congregasse todos os participantes (os delegados, representantes eleitos ou indicados) com direito a voto. Em relação ao caráter nacional da conferência, a preocupação foi verificar se ela de fato atendia o escopo de servir de espaço para a geração de insumos voltados à formulação de políticas públicas para o país, de modo que se buscou verificar na análise do material coletado informações que indicassem que a conferência nacional havia sido precedida de etapas intermediárias, fossem elas as conferências municipais e estaduais, conferências regionais, conferências livres, ou ainda, em alguns casos, conferências virtuais. Buscou-se, assim, checar se o debate sobre as políticas partiu do plano local para o nacional, resultando na elaboração de um documento normativo que refletisse o caráter universal de demandas particulares. Pautando-se por esses critérios, deixou-se de classificar como conferências nacionais de políticas públicas um conjunto de conferências que receberam este nome, foram divulgadas como tais e, inclusive classificadas como tais pela Secretaria Geral da Presidência da República. Por não preencherem os requisitos anteriormente descritos, foram excluídas do universo de análise da pesquisa 13 conferências relativas a 6 temas. São elas: (VII) Conferência Nacional de Aprendizagem Profissional de 2008 (VIII) Conferências Nacionais de Arranjos Produtivos Locais de 2004, 2005, 2007 e 2009. (IX)

Conferências Nacionais de Ciência, Tecnologia e Inovação de 2001, 2005 e 2010.

(X)

Conferência Nacional Direitos da Criança e do Adolescente de 1995.

(XI)

Conferências Nacionais Infanto-Juvenil para o Meio Ambiente de 2003, 2006 e 2009.

(XII) Conferência Nacional de Recursos Humanos da Administração Pública Federal de 2009. As conferências nacionais de arranjos produtivos locais e aprendizagem profissional foram excluídas por não conterem, em sua programação, a realização de  

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uma atividade propriamente deliberativa. Nem sempre a produção de um relatório final ou conjunto de resoluções, ou seja, daquilo que se chamou, em princípio, de documento normativo, é determinante do caráter deliberativo da conferência. Os dois critérios de classificação (conferência deliberativa e normativa) são independentes. Há conferências que contam com uma extensa atividade deliberativa, porém não produzem um documento final contendo suas deliberações na forma de diretrizes para políticas públicas. Este é o caso da Conferência Nacional de Direito das Crianças e Adolescentes de 1995. Há conferências que contam com uma extensa atividade deliberativa, porém não produzem um documento final que pode ser considerado normativo, de acordo com os critérios de classificação da pesquisa. Este é o caso das conferências nacionais infanto-juvenil para o meio ambiente: trata-se de conferências deliberativas sobre o meio ambiente realizadas em grande parte da rede escolar nacional, atingindo uma grande quantidade de municípios e estados. Apesar de importante processo pedagógico, as etapas nacionais destas conferências são organizadas em diversos workshops, dentre os quais há um apenas que é responsável pela elaboração do documento final. Nas três edições dessa conferência nacional, seu documento final teve o formato de uma carta, a qual apresentava algumas preocupações comuns dos jovens com o meio ambiente. Tal conteúdo, além de não refletir um processo deliberativo conclusivo que culminasse na votação e aprovação pelo conjunto dos participantes reunidos em plenária, tampouco se pautava por demandas de ação governamental e da sociedade civil. Até o momento final de conclusão da pesquisa, apesar dos vários esforços empreendidos, não se logrou obter todo o material necessário para a classificação e análise de 4 das 87 conferências nacionais que contêm todos os requisitos deliberativos. São elas: (i)

4ª Conferência Nacional de Cidades, realizada em 2010;

(ii)

2ª Conferência Nacional de Comunidades Brasileiras no Exterior, realizada

em 2009. (iii)

2ª Conferência Nacional de Economia Solidária, realizada em 2010;

(iv)

4ª Conferência Nacional de Saúde Mental, realizada em 2010. Deste modo, contabilizou-se na classificação geral 87 conferências nacionais,

na suposição de que essas se adequarão aos critérios de corte. Esta suposição é  

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revestida de uma presunção fortemente positiva por consistirem em reedições de conferências nacionais sobre esses temas, e por terem as edições anteriores subsistido aos critérios de corte da pesquisa. No entanto, como nos casos não obtivemos acesso aos documentos finais (relatórios e resoluções) oriundos da conferência, as mesmas não foram incluídas no banco de dados. No que tange à sistematização das diretrizes resultantes das conferências nacionais com vistas à montagem do banco de dados, escolheu-se por seguir uma metodologia de classificação ampla do que é demanda de caráter legislativo e o que é demanda de caráter administrativo. Dessa forma, a pesquisa será capaz de buscar mais exaustivamente os resultados sem que uma possível delimitação rígida de área previamente estabelecida sirva como viés aos resultados. Dessa forma, incluem-se todas as demandas que não fossem claramente expostas como de responsabilidade executiva como sendo diretrizes legislativas e, em relação às demandas administrativas, fez-se o oposto: classificou-se como sendo diretriz de caráter administrativo todas aquelas que não fossem claramente descritas como tendo sua resposta necessariamente dada pelo âmbito legislativo. Devido à ampliação da metodologia de caracterização de uma demanda como de caráter legislativo e/ou administrativo, a sistematização das edições de conferências foi ampla, de forma a diminuir o perigo de perder resultados por uma restrição metodológica do que seria demanda legislativa e do que seria demanda administrativa. Conseqüentemente, chegamos a um número muito alto de demandas: 4.066 demandas de caráter legislativo e 4.025 demandas de caráter executivo. Essas demandas geraram mais de 10.000 termos de busca. Concluída a primeira etapa da pesquisa, deu-se início ao levantamento dos dados referentes às proposições legislativas em trâmite no Congresso Nacional relativas às diretrizes das conferências nacionais identificadas e sistematizadas no primeiro momento. Foram pesquisadas proposições legislativas apresentadas no Congresso desde 1988 até 2010 (sendo os meses de referência do levantamento setembro, outubro, novembro e dezembro de 2010) cujos temas fossem pertinentes a cada uma das diretrizes das conferências nacionais sistematizadas na primeira fase. Para as conferências que tiveram consideradas suas diretrizes de caráter administrativo encontrou-se um problema crucial: a falta de uma centralização nas buscas de resultados que respondam a essas. Os diversos sites de conselhos, ministérios, secretárias e repartições públicas não só não apresentam uma central  

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única onde se encontrem portarias, decretos, resoluções e outros atos dos diversos braços do Poder Executivo, assim como sequer apresentam uniformidade na clareza e disponibilidade de buscas nos sites próprios. Essa questão é central porque força na busca de resultados a criação de métodos e lócus de buscas diversificados para cada assunto de demanda, método esse que não garante a completude da busca, visto que o resultado pode estar em algum site desconhecido ou negligenciado pelo responsável pela busca. Assim, enquanto uma demanda ligada a questões indígenas deveria ser buscada não só nos sites da Câmara dos Deputados e da Presidência da República, assim como também deveria ser buscada nos sites do INCRA, da FUNAI, do Conselho de Política Indigenista, dentre outros que poderiam ser especulados dependendo da especificidade da demanda. Outra demanda poderia ser buscada em sites de secretarias, ministérios e repartições outras. Tal processo de busca aberta em diversos lugares, além de não garantir um resultado completo e satisfatório, visto que nunca se sabe quando que a pesquisa realmente chegou ao seu fim, também implicaria em um dispêndio enorme de tempo, o qual os prazos da presente pesquisa não contemplam. Assim, foi decidido pela parcimônia, buscando resultados apenas de decretos presidenciais e medidas provisórias, de forma a centralizar a busca em um número menor de sites e dar unidade ao banco de dados. Metodologicamente, o processo se deu da seguinte forma: pesquisou-se a base de dados do Congresso Nacional, com o apoio imprescindível do Centro de Referência Legislativa do Ministério da Justiça, de forma a identificar todas as proposições legislativas que possuíssem pertinência temática com as diretrizes das conferências classificadas na primeira etapa. Para tanto, destacou-se de cada uma dessas diretrizes seu núcleo temático central.. Disso resultaram listas de palavraschaves e/ou frases-chaves que geraram argumentos de busca para a pesquisa legislativa. Para as conferências com diretrizes administrativas, utilizou-se a base de dados da Câmara dos Deputados que contempla os resultados buscados. Uma vez gerado o resultado da pesquisa legislativa e administrativa, a equipe procedeu a uma primeira triagem, que consistiu em cortar as proposições legislativas coincidentes e conflitantes, aquelas que foram geradas mais de uma vez para diretrizes diferentes constantes de conferências nacionais diversas (ou mesmo diretrizes iguais resultantes de conferências nacionais diversas), aquelas que porventura foram levantadas sem ter realmente nexo com os argumentos de busca utilizados, etc.  

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Feita esta triagem preliminar, espécie de limpeza do material gerado pelo levantamento legislativo, têm-se efetivamente a classificação de acordo com o critério de pertinência temática. Todas as proposições legislativas que sobreviveram a este corte foram agregadas nas planilhas relativas a cada uma das conferências. Naquele momento, as proposições legislativas foram divididas e classificadas em sete categorias: ‘projetos de lei’, ‘decretos legislativos’, ‘propostas de emenda constitucional’, ‘medidas-provisórias’, ‘leis’, ‘decretos legislativos’ e ‘emendas constitucionais’. Na categoria ‘leis’ incluem-se leis ordinárias e leis complementares. Na categoria ‘projetos de lei’ incluem-se projetos de lei complementar e projetos de lei. Aplicado, por conseguinte, o filtro da pertinência temática, o universo da pesquisa passou a contar com 7.058 projetos, divididos entre 6.335 projetos de lei ordinárias e complementares, 230 projetos de decretos e 493 propostas de emendas à constituição. Somados a estes se encontram as 558 leis ordinárias e complementares promulgadas, 122 medidas provisórias, 38 decretos legislativos, além de 16 emendas à constituição. O tempo hábil para a última etapa da pesquisa, a tarefa de análise de cada resultado individual por um dos assistentes de pesquisa para a averiguação da existência de relação clara entre as demandas e os resultados levantados acabou por se tornar exíguo. O grande número de demandas, mais de 8.000 se somadas as de caráter legislativo com as de caráter administrativo corresponderam a uma imensidão de resultados que precisam ser averiguados qualitativamente para consolidar os resultados.

 

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Anexos:

    Tabela  3-­‐  Distribuição  de  projetos  por  ano  da  Conferência  

Ano  

Projeto  de  Lei  

1992   1993   1994   1995   1996   1997   1998   1999   2000   2001   2002   2003   2004   2005   2006   2007   2008   2009   2010      

292   102   1324   442   309   367   66   144   276   563   361   773   1865   1054   808   564   888   481   36    

 

Projeto  de  Decreto   Projeto  de  Emenda   Constitucional   6   0   24   7   9   9   11   8   17   15   20   13   87   32   28   13   23   31   0    

3   5   101   54   25   25   8   16   37   56   41   58   167   89   61   39   73   41   3    

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Projetos  de  Lei   2000   1800   1600   1400   1200   1000   800   600   400   200   0  

 

     

Projetos  de  Decreto   90   80   70   60   50   40   30   20   10   0  

 

 

 

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Projetos  de  Emenda   Constitucional   180   160   140   120   100   80   60   40   20   0  

 

      Tabela  4  -­‐Distribuição  de  Leis  e  Emendas  por  ano  da  Conferência  

Ano   1992   1993   1994   1995   1996   1997   1998   1999   2000   2001   2002   2003   2004   2005   2006   2007   2008   2009   2010    

 

Leis  

Decretos   Legislativos   18   45   163   27   111   158   31   79   89   121   79   141   235   82   115   110   116   69   3  

Emenda   Constitucional   0   0   2   0   4   2   8   2   4   4   1   2   5   13   6   3   2   9   0  

1   3   5   0   5   1   1   0   1   2   3   5   3   7   2   0   5   2   0  

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Leis   250   200   150   100   50   0  

 

     

Decretos  Legislativos   14   12   10   8   6   4   2   0  

   

 

 

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Emendas  Constitucionais   7   6   5   4   3   2   1   0  

 

Gráfico  1  –  Projetos  por  tema  de  Conferência  do  grupo  temático  Saúde   Projetos  de  lei,  de  lei  complementar,  de  decreto   legislativo  e  de  emenda  constitucional    

Ciência,   Tecnologia  e   Inovação  em   Saúde     (2  conferências)   8%  

Gestão  do   Medicamentos  e   Trabalho  e  da   Assistência   Educação  na   Farmacêutica     Saúde     (1  conferência)   (2  conferências)   6%   12%  

Saúde  Bucal     (2  conferências)   6%  

Saúde  do   Trabalhador     (2  conferências)   30%  

Saúde  Mental     (3  conferências)   20%  

Saúde  Indígena    (3  conferências)   7%  

       

 

Saúde     (5  conferências)   8%  

Saúde  Ambiental     (1  conferência)   3%  

 

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Gráfico  2  –  Medidas  provisórias  por  tema  de  Conferência  do  grupo  temático  Saúde   Medidas  Provisórias   Saúde  Bucal     (2  conferências)   19%  

Saúde  Mental     (3  conferências)   2%  

Saúde     (5  conferências)   79%  

 

    Gráfico  3  –  Legislação  por  tema  de  Conferência  do  grupo  temático  Saúde   Legislação    (lei,  lei  complementar,  decreto  legislativo  e  emenda   constitucional)   Medicamentos  e   Assistência   Farmacêutica     (1  conferência)   9%  

Gestão  do  Trabalho  e   da  Educação  na  Saúde   (2  conferências)   9%  

Saúde  (5  conferências)   14%  

Ciência,  Tecnologia  e   Inovação  em  Saúde     (2  conferências)   3%   Saúde  Bucal     (2  conferências)   24%  

Saúde  Mental     (3  conferências)   15%   Saúde  Indígena     (3  conferências)   8%  

Saúde  do  Trabalhador   (2  conferências)   17%  

Saúde  Ambiental     (1  conferência)   1%  

 

           

 

98  

 

 

  Gráfico  4  -­‐  Projetos  por  tema  de  Conferência  do  grupo  temático  Minorias  e  Direitos   Humanos   Projetos  de  lei,  de  lei  complementar,  de  decreto   legislativo  e  de  emenda  constitucional    

Direitos  da  Pessoa   Idosa  (2   conferências)   1%  

Gays,  Lésbicas,   Direitos  da  Pessoa   Bissexuais,  Travestis   com  De\iciência     e  Transexuais     (2  conferências)   (1  conferência)   2%   Povos  Indígenas     1%   (1  conferência)   2%  

Políticas  Públicas   para  as  Mulheres     (2  conferência)   30%  

Direitos  Humanos     (11  conferências)   47%  

Comunidades   Brasileiras  no   Exterior     (2  conferências)   0%  

Juventude     (1  conferência)   3%  

                                 

Promoção  da   Igualdade  Racial     (2  conferências)   8%  

Direitos  da  Criança  e   do  Adolescente     (7  conferências)   6%  

 

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Gráfico  5  -­‐  Legislação  por  tema  de  Conferência  do  grupo  temático  Minorias  e   Direitos  Humanos   Legislação    (lei,  lei  complementar,  decreto  legislativo  e  emenda   constitucional)   Direitos  da  Pessoa   com  De\iciência     (2  conferências)   Direitos  da  Pessoa   2%   Idosa  (2   conferências)   2%  

Direitos  Humanos     (11  conferências)   55%  

Gays,  Lésbicas,   Bissexuais,  Travestis   e  Transexuais     (1  conferência)   0%   Povos  Indígenas     (1  conferência)   4%   Políticas  Públicas   para  as  Mulheres     (2  conferência)   Direitos  da  Criança  e   19%   do  Adolescente     (7  conferências)   11%   Promoção  da   Igualdade  Racial     (2  conferências)   4%   Juventude     (1  conferência)   3%  

      Gráfico  6  –  Projetos  por  tema  de  Conferência  do  grupo  temático  Estado,  Economia   e  Desenvolvimento   Projetos  de  lei,  de  lei  complementar,  de  decreto   legislativo  e  de  emenda  constitucional     Economia  Solidária   Segurança  Pública   (1  conferência)   8%   Defesa  Civil  e   Assistência   Humanitária     (1  conferência)   0%  

Comunicação   (1  conferência)   5%  

Segurança   Alimentar  e   Nutricional     (3  conferências)   50%  

Meio  Ambiente     (3  conferências)   13%  

(2  conferências)   5%   Aqüicultura  e   Pesca  (3   conferências)   4%  

Desenvolvimento   Rural  Sustentável  e   Solidário     (1  conferência)   0%   Cidades     (4  conferências)   15%  

                   

 

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Gráfico  7  –  Medidas  provisórias  por  tema  de  Conferência  do  grupo  temático   Estado,  Economia  e  Desenvolvimento     Medidas  Provisórias   Desenvolvimento   Rural  Sustentável  e   Solidário     (1  conferência)   17%  

Defesa  Civil  e   Assistência   Humanitária     (1  conferência)   33%  

Segurança   Alimentar  e   Nutricional     (3  conferências)   17%  

Cidades     (4  conferências)   33%  

        Gráfico  8  –  Legislação  por  tema  de  Conferência  do  grupo  temático  Estado,   Economia  e  Desenvolvimento   Legislação    (lei,  lei  complementar,  decreto  legislativo  e  emenda   constitucional)   Comunicação     (1  conferência)   4%   Segurança   Defesa  Civil  e   Meio  Ambiente  (3   Pública     Assistência   conferências)   Humanitária     (1  conferência)   4%   3%   (1  conferência)   1%  

Economia  Solidária   (2  conferências)   1%   Aqüicultura  e  Pesca   (3  conferências)   2%  

Cidades     (4  conferências)   19%   Segurança   Alimentar  e   Nutricional     (3  conferências)   61%  

       

 

Desenvolvimento   Rural  Sustentável  e   Solidário     (1  conferência)   5%  

 

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Gráfico  9  -­‐  Projetos  por  tema  de  Conferência  do  grupo  temático  Educação,  Cultura,   Assistência  Social  e  Esporte   Projetos  de  lei,  de  lei  complementar,  de  decreto   legislativo  e  de  emenda  constitucional     Educação  Básica     (1  conferência)   13%  

Educação   Pro\issional  e   Tecnológica     (1  conferência)   5%  

Educação  Escolar   Indígena     (1  conferência)   1%  

Educação     (1  conferência)   1%   Esporte     (3  conferências)   9%  

Assistência  Social     (7  conferências)   66%  

Cultura     (2  conferências)   5%  

 

 

     

Gráfico  10  -­‐  Legislação  por  tema  de  Conferência  do  grupo  temático  Educação,   Cultura,  Assistência  Social  e  Esporte   Legislação    (lei,  lei  complementar,  decreto  legislativo  e   emenda  constitucional)   Educação  Básica     (1  conferência)   14%  

Educação   Pro\issional  e   Tecnológica     (1  conferência)   11%  

Esporte     (3  conferências)   8%  

Assistência  Social     (7  conferências)   62%  

Cultura     (2  conferências)   5%  

 

 

 

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