PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DA BAHIA CURSO DE TENDÊNCIAS DE PROCESSO CIVIL Programa de Pós-Graduação Lato Sensu da DIREITO GV (GVLaw)
ALUNA: FERNANDA DE SANTANA VILLA
REPERCUSSÃO GERAL COMO MEDIDA DE GERENCIAMENTO DE DEMANDAS REPETITIVAS E LIMITE DE EFETIVIDADE DA JUSTIÇA
MAIO DE 2014 SALVADOR-BAHIA 1
REPERCUSSÃO GERAL COMO MEDIDA DE GERENCIAMENTO DE DEMANDAS REPETITIVAS E LIMITE DE EFETIVIDADE DA JUSTIÇA
Fernanda de Santana Villa
[email protected]
1. Introdução. 2. O STF em números e a busca da celeridade da prestação jurisdicional. 3. Limite da efetividade e da justiça do que se decide. 4. Conclusão. 5. Referências bibliográficas.
1. Introdução.
A decisão política de afunilar o acesso ao Supremo Tribunal Federal através da repercussão geral foi uma decisão de gerenciamento de demandas repetitivas ou de busca de efetividade da justiça?
A Exposição de Motivos nº. 204, de 15 de Dezembro de 2004, que constitui Proposta de Formalização do "Pacto de Estado em favor de um Judiciário mais Rápido e Republicano", firmado pelo Presidente da República Federativa do Brasil, Presidente do Supremo Tribunal Federal, Presidente do Senado Federal e Presidente da Câmara dos Deputados, faz conhecer como premissa da reunião solene 1
- Procuradora do Estado da Bahia, Coordenadora do Núcleo de Inteligência Estratégica da Procuradoria Judicial - NAIPE.
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dos três Poderes de Estado para subscrição do pacto, verbis: "Poucos problemas nacionais possuem tanto consenso no tocante aos diagnósticos quanto à questão judiciária. A morosidade dos processos judiciais e a baixa eficácia de suas decisões retardam o desenvolvimento nacional, desestimulam investimentos, propiciam a inadimplência, geram impunidade e solapam a crença dos cidadãos no regime democrático.". Apresenta, como demonstração de que "o Poder Legislativo não tem se eximido da tarefa de contribuir para um Judiciário melhor", a então recém promulgada reforma constitucional (EC nº. 45/2004) e "várias modificações nas leis processuais". E anuncia, como um dos compromissos fundamentais consubstanciados na subscrição do "Pacto de Estado em favor de um Judiciário mais Rápido e Republicano", a "implementação da reforma constitucional do judiciário", destacando "a deflagração dos trabalhos da Comissão Especial Mista do Congresso Nacional, destinada a aprovar medidas legislativas que tornem mais amplo o acesso à Justiça e mais célere a prestação jurisdicional." 2
É nesse contexto que se pode afirmar que teria sido editada a Emenda Constitucional nº. 453, de 30.12.2004, que acrescentou o §3º ao art. 102 da Constituição Federal4, criando a repercussão geral como condição de admissão de recurso extraordinário perante o Supremo Tribunal Federal, bem como sua regulamentação pela Lei nº. 11.418, de 19.12.2006, que reformou o Código de Processo Civil para introduzir os arts. 543-A e 543-B ao texto legal. Dezesseis meses após, veio a se concretizar medida normativa equivalente no âmbito do Superior Tribunal de Justiça com a edição 2
Diário Oficial da União - Seção 1 - 16/12/2004, Página 8 (Exposição de Motivos), http://www2.camara.leg.br/legin/fed/expmot/2004/exposicaodemotivos-204-15-dezembro-2004592098-exposicaodemotivos-117162-mj.html (subscritos acrescidos) 3
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/8b6939f8b38f377a03256ca200686171/07dd2cb4 ae1922fa03256f7b0046c56b?OpenDocument 4
§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.
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da Lei nº. 11.672, de 08.05.2008, quando passou a existir a expressão "recursos repetitivos" em nossa legislação com o acréscimo do art. 543-C no Código de Ritos.
A questão que se pretende analisar é como a repercussão geral concebida e em vigor poderia alcançar o objetivo de tornar mais amplo o acesso à Justiça e mais célere a prestação jurisdicional.
2. O STF em números e a busca da celeridade da prestação jurisdicional.
O sistema processual em vigor define que, apenas quando houver repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, o Supremo Tribunal Federal julgará recursos extraordinários interpostos contra decisões que contrariem à Constituição. No site do STF5, consta a relação dos julgamentos de repercussão geral realizados entre 20.09.2012 a 22.05.2014, período em que foram julgados 60 temas de repercussão geral, o que não implica exame de mérito.
O julgamento de um tema destacado como caracterizador ou não de repercussão geral tem vasto efeito no estoque de processos em trâmite nos órgãos judiciários, como exemplifica a notícia de liberação de 28 mil processos retidos nas instâncias inferiores com a prolação da decisão que negou conhecimento ao RE 607607 pelo STF6.
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http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/listarJulgado.asp - informação extraída em 26.05.2014, as 15:55h. 6
STF, Repercussão Geral, Julgados, quarta-feira, 06 de fevereiro de 2013: Decisão do STF libera 28 mil processos retidos sobre reajuste de vale-alimentação "Por sete votos a quatro, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, nesta quarta-feira (6), não conhecer (não julgar o mérito) do Recurso Extraordinário (RE) 607607, que discutia o direito a
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Segundo o site do STF, até 11.04.2014, o total de processos sobrestados em razão da repercussão geral era de 685.0347. Segundo as pesquisas realizadas no site em 10.05.2014, havia 91 temas aguardando exame para definição da existência ou não de repercussão geral8, sendo que 737 temas foram definidos até 09.05.20149, conforme relação completa dos temas de repercussão geral disponível no site do STF10.
A análise gráfica dos resultados da repercussão geral apresentada pelo STF em seu site, no gráfico "Exame da Repercussão Geral"11, onde se apreciam as informações sobre os temas submetidos à decisão sobre a existência ou não de
reajuste mensal, pelo governo do Rio Grande do Sul, do valor de vale-alimentação, com base na Lei Estadual nº 10.002, de 1993. (omissis...) Ao proclamar o resultado da votação, o presidente do STF, ministro Joaquim Barbosa, informou que 28 mil processos estão retidos nas instâncias inferiores, aguardando a decisão da Suprema Corte neste processo, uma vez que se trata de matéria que teve a repercussão geral reconhecida. O instituto prevê a suspensão de processos com matérias de idêntico teor, até o posicionamento final da Suprema Corte. Com a conclusão do julgamento na sessão plenária desta quarta-feira, esses processos poderão ter seguimento." http://www.stf.jus.br/portal/cms/verJulgamentoDetalhe.asp?idConteudo=230120
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http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=sobrestadosrg - pesquisa realizada em 10.05.2014.
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http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaRepercussaoGeralRepresentativo 9
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/listarProcesso.asp?situacao=EJ
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http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaRepercussaoGeral&pagina=listas _rg 11
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaRepercussaoGeral&pagina=nume roRepercussao
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repercussão geral, são os seguintes (atualizado até 10.04.2014): 512 Temas com Repercussão Geral Reconhecida (70,04%), 211 Temas com Repercussão Geral Negada (28,86%), e 8 Temas em Análise (1,09%). No que diz respeito ao julgamento do mérito dos temas que tiveram repercussão geral reconhecida, o gráfico "Julgamento de Mérito"12 apresenta 174 recursos com mérito julgado (34,25%) e 334 recursos com apreciação de mérito pendente (65,75%).
O artigo publicado na Folha de São Paulo em 10 de dezembro de 2012, intitulado "Reforma do Judiciário reduziu processos no STF, mas teve efeito perverso no resto", de autoria de Pedro Abramovay e Tânia Rangel, noticiava que, àquela época, o STF haveria identificado 439 temas, mas só teria julgado 119, e cobrava que o Supremo cumprisse a sua parte e julgasse os 320 temas que vinham represando os processos nos tribunais, aos milhares, "contribuindo para o inchaço e a lentidão do Judiciário". No universo apresentado pelos autores, em 2012, o STF teria julgado 27,11% dos recursos extraordinários com temas identificados como passíveis de existir repercussão geral.
A análise dos números e gráficos apresentados pelo STF em seu site, até a última pesquisa realizada em 10.05.2014, demonstra que ainda há um déficit significativo entre a demanda recepcionada na Corte Constitucional e a quantidade de decisões emitidas. Os percentuais de 65,75% de pendência e de 34,25% de julgamento de mérito13, dos recursos extraordinário com repercussão geral declarada, exprimem isto.
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http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaRepercussaoGeral&pagina=nume roRepercussao - pesquisa realizada em 10.05.2014. 13
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaRepercussaoGeral&pagina=nume roRepercussao - pesquisa realizada em 10.05.2014.
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Os números de distribuição de processos recursais por semestre (AI, RE e ARE) são expressivos14. No segundo semestre do ano de 2007 haviam sido distribuídos 45.690 processos recursais, número que caiu para 19.564 no mesmo período de 2013. A grosso modo, em seis anos, 26.126 processos recursais a menos chegaram no STF, significando uma redução de 57,18%.
O "gerenciamento de processos" pode ser compreendido como o planejamento da condução de demandas judiciais em direção à resolução mais adequada do conflito, com o menor dispêndio de tempo e de custos. A finalidade do gerenciamento de processos é reduzir o passivo que o processo gera de tempo e custo (SILVA, Paulo Eduardo 2010).
Poder-se-ia concluir que, não obstante a suntuosa diminuição de demanda distribuída ao STF nos quase dez anos de vigência da EC nº. 45/2004, os resultados obtidos ainda não atenderiam à rapidez e celeridade que se espera e exige do órgão de cúpula do Poder Judiciário, uma vez que o estoque de processos que aguardam julgamento não obteve solução equivalente.
É bem de ver que o fator tempo tem prejudicado a própria preservação dos efeitos da repercussão geral disciplinados no Código de Processo Civil.
O Código de Processo Civil disciplina nos arts. 543-A e 543-B a caracterização da repercussão geral e o tratamento de multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, determinando, na hipótese de o Supremo Tribunal Federal decidir pela existência de repercussão geral e julgar o mérito do recurso extraordinário, que os recursos sobrestados serão apreciados pelos tribunais de origem (cf. §3º do art. 543-B do CPC). 14
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaRepercussaoGeral&pagina=nume roRepercussao - pesquisa realizada em 10.05.2014.
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Por outro lado, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça se firmou no sentido de que a pendência de julgamento de recurso submetido ao regime da repercussão geral, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, por si só, não impõe o sobrestamento de recurso ordinário, recurso especial ou de agravo que tratem da mesma controvérsia, sendo que eventual sobrestamento deverá ocorrer na hipótese de interposição de recurso extraordinário (AgRg no RMS 44924/SC e EDcl no AgRg no Ag 1244304/RS 15).
O STJ também têm se inclinado a fixar limites máximos de sobrestamento dos feitos para análise e julgamento da repercussão geral pelo STF. Assim, no que diz respeito ao fator tempo, decidiu-se pela possibilidade de, uma vez superado o prazo máximo de suspensão previsto no art. 265 do CPC, proceder-se ao julgamento do recurso especial, suspenso por determinação do Excelso Pretório, para fins do art. 543-B, do CPC (AgRg no REsp 1229437/RS, DJe 10.04.2014).
Nesse contexto, ilustrativos os julgamentos pelo STF e pelo STJ do emblemático caso da URV. O STF afetou o RE 561836/RN com repercussão geral em 12.12.2007. Por sua vez, o STJ recebeu em distribuição o REsp 1.101.726/SP em 06.11.2008 e o destacou como representativo da controvérsia em 11.12.2008. O STJ julgou definitivamente o mérito do REsp 1.101.726/SP em 13.05.2009, cuja decisão fora publicada em 14.08.200916. O STF, cinco anos após a definição da interpretação da lei federal em relação aos casos que versavam sobre o URV pelo STJ, em 27.09.2013,
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http://www.stj.jus.br/SCON/pesquisar.jsp - no mesmo sentido:
AgRg no REsp 1331500/PR, AgRg no REsp 1432823/RS, AgRg nos EDcl no REsp 1427079/RS, AgRg no REsp 1287377/DF, AgRg no REsp 1387241/RS, AgRg no AREsp 381554/RS Pesquisa realizada em 29.04.2014 Critério de Pesquisa: REPERCUSSAO GERAL, Documentos Encontrados: 1976 16
https://ww2.stj.jus.br/processo/pesquisa/
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julgou o mérito da repercussão geral do RE 561836/RN, publicando a decisão em 10.02.201417.
No caso da URV, portanto, o STF levou quase sete anos para julgar o mérito da repercussão geral, ao tempo em que o STJ nem sobrestou o recurso especial e definiu a questão nos limites de sua competência, aplicando a regra do art. 543-C do CPC. Cinco anos após a publicação da decisão do STJ, os processos com recursos extraordinários sobrestados retornam seu curso, e passam a apresentar nova perspectiva, pois a decisão emitida pelo STF contemplou o estabelecimento do limite temporal da incorporação e pagamentos da diferença resultante da conversão monetária de Cruzeiros Reais para URV, o que havia sido negado no âmbito do STJ. O cenário jurídico muda novamente.
Se o fator tempo, no sentido de se atribuir o menor tempo possível para a duração do processo, constitui um dos aspectos atinentes à finalidade do gerenciamento de processos, observa-se que a repercussão geral posta em prática, após a EC nº. 45/2004, ainda não logrou o objetivo de celeridade, tampouco o cenário oferece segurança jurídica na solução de demandas repetitivas.
3. Limite da efetividade e da justiça do que se decide.
No que diz respeito à efetividade da justiça, a limitação de exame do mérito dos recursos com repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal mitiga a possibilidade do mecanismo vir a se concretizar como ferramenta de gerenciamento de processos, no sentido de conferir um melhor tratamento de demandas repetitivas em prol da segurança jurídica. Trata-se da análise do aspecto qualitativo da decisão.
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http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2554015
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A análise da questão constitucional com repercussão geral pelo STF, sem se declinar sobre o exame de fatos e de provas, tende a gerar decisões tão genéricas quanto à capacidade de abstração dos tribunais na interpretação do texto constitucional.
A Constituição Federal vem sendo interpretada e invocada como fundamento de decisões por todas as esferas que compõe o Poder Judiciário desde a sua promulgação, e os números apresentados pelo STF e a própria concepção do mecanismo da repercussão geral são sintomáticos da falta de pacificação dos entendimentos firmados.
Prescindissem as decisões emitidas em única ou última instância de controle de constitucionalidade difuso ou de coerência constitucional, não haveria tão expressiva quantidade de recursos extraordinários com repercussão geral aguardando julgamento no STF.
A mencionada análise gráfica dos resultados da repercussão geral apresentada pelo STF em seu site, no gráfico "Exame da Repercussão Geral"18, anuncia que, no universo de 731 temas examinados, 512 tiveram a existência de repercussão geral reconhecida, o que significa que 70,04% dos recursos extraordinários paradigmas avaliados conduziam questões constitucionais relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, e que ultrapassam os interesses subjetivos da causa.
O julgamento de mérito dos recursos extraordinários com repercussão geral fixa o precedente da questão constitucional, mas sem analisar nenhuma circunstância fática nem a legislação infralegal. O STF decide nesses termos e compete ao tribunal de origem realizar o juízo de retratação, na hipótese de a decisão recorrida
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http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaRepercussaoGeral&pagina=nume roRepercussao - pesquisa realizada em 27.05.2014: última atualização: 14/05/2014 15:35:11
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não ser coincidente com o entendimento firmado no Leading Case (cf. art. 543-B, §3.º, do CPC).
O rito estabelecido na norma processual, na prática, delegou ao tribunal de origem a autotutela de suas decisões. Caberá ao próprio tribunal verificar se sua decisão está em contrariedade com o precedente do STF, o que implica dizer contrariedade com a Constituição Federal, e, ato contínuo, fazer retornar o feito ao órgão prolator da decisão, oportunizando-lhe o juízo de retratação quanto ao entendimento que firmara anteriormente quando da apreciação e julgamento da causa.
Acresça-se que, na autotutela concebida dos processos sobrestados, além da interpretação do conteúdo decisório dos precedentes emitidos pelo STF, caberá ao tribunal de origem a análise dos fatos e das provas componentes das razões de decidir face ao paradigma fixado.
A aplicação da norma do §3.º do art. 453-B do CPC está fadada aos tribunais de origem, e o STF tem impedido o retorno dos processos para verificação da adequação de sobrestamentos, de declarações de prejudicialidade e de decisões de inadmissão de recursos extraordinários sem aplicação do rito em referência (QO-AI 760.358 / SE, DJe 11.02.201019).
4. Conclusão.
A repercussão geral não se apresenta atualmente nem como uma ferramenta de gerenciamento de processos judiciais nem alcançou, nos quase dez anos transcorridos, o objetivo de contribuir com a celeridade ou efetividade da prestação jurisdicional, pelo que ainda não se atingiu o objetivo para o qual foi concebido.
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http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2687345
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Houve suntuosa redução da quantidade de processos recursais novos distribuídos ao Supremo Tribunal Federal, mas a capacidade de julgamento do órgão não implicou redução do passivo de processos acumulados historicamente.
A delegação da interpretação do conteúdo decisório dos precedentes emitidos em sede de repercussão geral pelo STF aos tribunais de origem, a quem caberá a autotutela dos processos sobrestados, conjuntamente com a análise dos fatos e das provas que compõem as razões de decidir, não contribuiu para a efetividade da prestação jurisdicional nem para o alcance da segurança jurídica no trato de demandas repetitivas.
5. Referências bibliográficas.
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BUZAID, Alfredo. A crise do Supremo Tribunal Federal. Estudos de direito – I, São Paulo: Saraiva, 1972.
CUNHA, Luciana Gross. GABBAY, Daniela Monteiro (coord). Litigiosidade, Morosidade e Litigância Repetitiva: uma análise empírica. Série Direito e Desenvolvimento (DIREITO GV). Saraiva: São Paulo, 2013.
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nos
Recursos
Extraordinários,
Monografia
SBDP,
2009
(http://www.sbdp.org.br/monografias_ver.php?idConteudo=150)
SILVA, Paulo Eduardo Alves da. Gerenciamento de processos judiciais. São Paulo: Saraiva, 2010.
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