Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM (2011 - 2014)

UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE

Faculdade de Letras e Ciências Sociais Departamento de Ciência Política e Administração Pública Curso de Licenciatura em Administração Pública

Tema: Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM (2011 - 2014)

Licenciando: Dércio Ernesto João Tsandzana Supervisor: Professor Doutor José Jaime Macuane

Maputo, Abril de 2015

Índice Índice de quadros ................................................................................................................... i Índice de gráficos ................................................................................................................... i Abreviaturas e siglas ............................................................................................................. ii Resumo ................................................................................................................................ iii Declaração ............................................................................................................................ v Dedicatória........................................................................................................................... vi Epígrafe .............................................................................................................................. vii Agradecimentos ................................................................................................................. viii CAPÍTULO I ........................................................................................................................ 1 1

Introdução ...................................................................................................................... 1 1.1

Contextualização ..................................................................................................... 4

1.1.1

Reforma do Sector Público no Mundo .............................................................. 5

1.1.2

Reforma do Sector Público em Moçambique .................................................... 7

1.2

Objecto de Investigação ........................................................................................ 10

1.3

Processo de surgimento e aplicação do SIGEDAP ................................................. 11

1.4

Delimitação do tema ............................................................................................. 13

1.5

Justificativa do estudo ........................................................................................... 13

1.6

Problematização .................................................................................................... 15

1.7

Objectivos ............................................................................................................. 20

CAPÍTULO II ..................................................................................................................... 22 2

Revisão teórica............................................................................................................. 22 2.2

Conceptualização .................................................................................................. 29

2.3

Hipóteses .............................................................................................................. 32

CAPÍTULO III .................................................................................................................... 33 3

Metodologia ................................................................................................................. 33

3.1

Métodos de abordagem ......................................................................................... 34

3.2

Métodos de Procedimento ..................................................................................... 34

3.3

Técnicas de Pesquisa ............................................................................................. 35

3.4

Modelo de Análise ................................................................................................ 36

3.5

Amostragem e fontes de recolha de informação..................................................... 37

3.6

Quadro Teórico ..................................................................................................... 39

CAPÍTULO IV ................................................................................................................... 44 4

Apresentação da dss ..................................................................................................... 44 4.1

Órgãos de gestão da DSS ...................................................................................... 44

4.1.1

Director ......................................................................................................... 45

4.1.2

Conselho de Acção Social .............................................................................. 45

4.1.3

Conselho de Direcção .................................................................................... 45

4.2

Aplicação do SIGEDAP a nível central da UEM ................................................... 47

4.3

Aplicação do SIGEDAP a nível da DSS ................................................................ 48

4.4

Apresentação e discussão dos resultados ............................................................... 51

4.5

Falta de clareza sobre as mudanças introduzidas pelo SIGEDAP ........................... 52

4.6

Défice de motivação e responsabilização na aplicação do SIGEDAP..................... 54

4.7 A avaliação de desempenho não é feita de acordo com o tempo e planos de actividades ....................................................................................................................... 57 CAPÍTULO V ..................................................................................................................... 59 5

Conclusões ................................................................................................................... 59 5.1

Recomendações .................................................................................................... 61

Referências bibliográficas ................................................................................................... 62 Legislação e outras fontes ................................................................................................... 64 Instituições Entrevistadas .................................................................................................... 65 ANEXO I

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Índice de quadros Quadro 1: Fases da Reforma do Sector Público ..................................................................... 8 Quadro 2: Objectivos do SIGEDAP .................................................................................... 11 Quadro 3:Processo das mudanças organizacionais ............................................................... 23 Quadro 4: Modelo de Análise .............................................................................................. 36 Quadro 5: Passos da aplicação do SIGEDAP na DSS .......................................................... 49 Quadro 6: Número de avaliados na DSS (2011 - 2014)........................................................ 50

Índice de gráficos Gráfico 1: Organograma da DSS ......................................................................................... 46

Dércio Ernesto João Tsandzana - i

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Abreviaturas e siglas

CTA - Corpo Técnico Administrativo DRH - Direcção dos Recursos Humanos DSS - Direcção dos Serviços Sociais EGFAE - Estatuto Geral do Funcionários e Agentes do Estado EGRSP - Estratégia Geral da Reforma do Sector Público ERDAP - Estratégia da Reforma e Desenvolvimento da Administração Pública FOCAP - Folha de Classificação Anual IFAPA - Instituto de Formação em Administração Pública e Autárquica ISAP - Instituto Superior da Administração Pública MFP - Ministério da Função Pública NGP - Nova Gestão Pública PARP - Programa Anual para Redução da Pobreza SIFAP - Sistema de Formação na Administração Pública SIGEDAP - Sistema de Gestão e Avaliação de Desempenho SNGRH - Sistema Nacional de Gestão dos Recursos Humanos UEM - Universidade Eduardo Mondlane

Dércio Ernesto João Tsandzana - ii

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Resumo Este trabalho tem como objectivo explicar como decorre a resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público para o caso da Direcção dos Serviços Sociais da UEM entre os anos 2011 a 2014. Nesta perspectiva, o trabalho analisa as reuniões realizadas com vista a domesticação do sistema de avaliação de desempenho; a interacção entre os sectores que usam o SIGEDAP; o número de funcionários abrangidos pela reforma; o crescimento profissional; as avaliações feitas na base do SIGEDAP e as repartições que usam este instrumento na DSS. As dimensões de análise destacadas acima, mostraram uma deficiência enorme na aplicação da reforma em questão que tem vindo a ser levada a cabo pelas instituições públicas desde 2010, no caso vertente da UEM, através da DSS desde 2010. Podemos destacar como causas dessa deficiência: os baixos níveis de comprometimento em relação as reformas por parte dos agentes da reforma e de topo; a falta de informação precisa sobre os reais benefícios do processo de avaliação de desempenho; a falta de acompanhamento e monitoria do processo de implementação da reforma, bem como a falta de uma cultura de avaliação na Administração Pública moçambicana.

Palavras-chave: Avaliação de desempenho, Mudança, Resistência e Recursos Humanos

Dércio Ernesto João Tsandzana - iii

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM (2011 – 2014)

Trabalho de Fim de Curso apresentado em cumprimento dos requisitos exigidos para a obtenção do grau de licenciatura em Administração Pública na Universidade Eduardo Mondlane, Faculdade de Letras e Ciências Sociais, Departamento de Ciência Política e Administração Pública.

O Licenciando Dércio Ernesto João Tsandzana

Supervisor

Presidente do Júri

Oponente

______________________

______________________

_____________________

Maputo, Abril de 2015

Dércio Ernesto João Tsandzana - iv

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DECLARAÇÃO

Declaro que este trabalho nunca foi apresentado, na sua essência, para obtenção de qualquer grau, e que ele constitui o resultado da minha investigação pessoal, estando indicadas no texto e na bibliografia as fontes que utilizei.

Maputo, Abril de 2015

O Licenciando _______________________________________ (Dércio Ernesto João Tsandzana)

Dércio Ernesto João Tsandzana - v

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DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho aos meus pais João Maivio Tsandzana e Gilda Raúl aos meus irmãos Mauro Tsandzana e Neyma Tsandzana Sou-lhes eternamente grato.

Dércio Ernesto João Tsandzana - vi

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Epígrafe

Quando você pensar ser muito importante, dê uma volta ao cemitério e veja pessoas que foram mais importantes que você, e o mundo continuou mesmo com a sua ausência. (Autor desconhecido)

Dércio Ernesto João Tsandzana - vii

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Agradecimentos Aos meus pais que me deram o dom da vida e me ensinaram desde a tenra idade que a Escola era o melhor lugar onde se podia moldar esse homem que hoje vos apresenta este trabalho que é também fruto deles. Ao meus irmãos que em muitos momentos não tiveram o seu mano por perto, e quando chegava à casa e só ficava entretido a digitar, talvez nunca percebessem o que eu tanto fazia naquele computador. Ao meu supervisor, Professor Doutor José Jaime Macuane, pelos ensinamentos, paciência, puxões de orelha com vista a realização deste trabalho que hoje é apresentado, sem dúvidas que todas as sugestões não podiam caber e que não acertei em todos detalhes, mas, fica aqui o espelho do empenho conjunto e eterno agradecimento pela pessoa humilde didática que sempre foi desde o envio daquele primeiro (draft) e-mail em Abril de 2014. Aos meus docentes, em particular Sélcia Lumbela, Tomás Fuel, Nobre Canhanga e João Maganchaia vão os meus agradecimentos. Ao meu tio, Samuel Quive, pela oportunidade que me concedeu de avançar os meus estudos no ensino superior, fazendo um curso que sempre foi o meu maior desejo. À Dércia, que acompanhou as minhas lutas durante dois anos de formação, por cada momento que me ocupei pela académia e percepção que demonstrou por me ter ausente. Aos funcionários da DSS, da UEM e do Ministério da Função Pública pelo tempo concedido no momento da realização das entrevistas de campo, pela paciência e forma responsável com que as perguntas foram respondidas, obrigado! À todos colegas que juntos convivemos durante quatro anos de formação, pela troca de experiência e à todos que directa ou indirectamente contribuíram para a minha formação, o meu eterno obrigado em especial para Lissungu Mazula, Víctor Fazenda, Lúcia Ambrósio, Imelda Chaúque, Benson Banze e Bruno Alves. Agradecimentos extensivos aos meus amigos que em momentos como estes sempre souberam dividir as ocasiões de forma inteligente. Dércio Ernesto João Tsandzana - viii

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CAPÍTULO I 1

INTRODUÇÃO

A expressão “Administração Pública” abarca diversas concepções: em sentido amplo (lato sensu), como o conjunto de órgãos de governo (com função política de planear, comandar e traçar metas) e de órgãos administrativos (com função administrativa, executando os planos governamentais) e num sentido estrito (stricto sensu), onde podemos definir Administração Pública como o conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos que desempenham a função administrativa do Estado, ou seja, a Administração Pública é representada, apenas, pelos órgãos administrativos (Meirelles, 2008). Quando falamos de Reformas do Sector Público, nos remetemos, numa fase inicial, à realização de processos que tendem a culminar com a melhoria de determinada forma actual de estar e agir sobre a qual se pretende dar uma nova dinâmica com vista ao alcance dos objectivos traçados pela organização ou de forma individual. Em relação a avaliação do desempenho, pode-se perceber que esta surge com a assumpção de que “não podes gerir o que não podes medir” (Anderson, 1999: 32) ou “se não o podes medir, não o podes gerir” (Bouckaert, Halligan, 2006: 3) embora, para alguns autores, “é errado supor que se não o podes medir, não o podes gerir – um mito dispendioso” (Deming, 1994: 35). Como principal motivo, a avaliação de desempenho surge nas economias avançadas pelas crescentes exigências com a melhoria da eficiência, da qualidade, da quantidade dos bens e dos serviços públicos produzidos e prestados, ao mesmo tempo que diminuam os impostos cobrados aos cidadãos (Micheli, Neely, Kennerley, 2005). De um modo geral, a ênfase da reforma administrativa tem sido colocada no Value-for-Money, dando-se especial enfoque à preocupação com os impostos pagos pelos contribuintes e consequentemente à necessidade de se proceder à avaliação das actividades governamentais – tidas como cruciais (Bourn, 1992). Esta proeminência está relacionada com a ideia do que devem ser a democracia, em que as organizações públicas e os seus executores deverão ser responsáveis pelas políticas que adoptam e pelo modo como as implementam. Das responsabilidades dos executores da acção pública, e segundo alguns autores, o desempenho governamental pode assumir um, ou mais, Dércio Ernesto João Tsandzana - 1

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 dos seguintes critérios: político, processual, de resposta e nova gestão (ibidem). Contudo, os conceitos de desempenho e da sua gestão continuam a ser obscuros (ibidem) resultando este enigma do entendimento que os vários autores dão ao próprio conceito e aos indicadores que o devem compor, porque “avaliar uma actividade significa chegar a um julgamento sobre o seu valor” (Long, 1992: 59). Em primeiro lugar, podemos referir que a avaliação do desempenho teve origem nas organizações privadas, mercê da relação que estas têm com o mercado e da consequente necessidade de se socorrerem de medidas de realização das actividades executadas (Bouckaert, Halligan, 2006). Uma vez iniciada no sector privado, a avaliação de desempenho foi, segundo alguns autores, introduzida no Sector Público através do modelo da Nava Gestão Pública (NGP), embora com distintos caracteres em relação às organizações privadas (Bovaird, Gregory, 1996). Deste modo, os indicadores de desempenho têm sido grandemente utilizados na reforma do Sector Público sob influência deste modelo (Pollitt, Bouckaert, 2004), quer na sua medição (remete-nos para a quantificação da actividade), quer na sua gestão (visa a motivação dos colaboradores para a adopção de um comportamento que levará a uma melhoria contínua) (Radnor, 2005). Como conceito, o desempenho remete-nos para o momento em que “uma organização pública define os seus produtos e serviços desenvolvendo indicadores para (...) (os medir) ” (Bruijn, 2002: 578). Já os indicadores de desempenho se definem como elementos de avaliação quantitativa de uma actividade organizacional (Wilcox, 1992). Estes indicadores poderão reportar a vários tipos de informação, como medidas de input (aquilo com que realizamos a nossa labuta), de processo (que define o como realizamos a nossa labuta) ou de output (que determina os resultados finais da labuta) (idem), ou então podem aludir à relação entre estas medidas, como a eficiência ou a eficácia organizacionais (IRAR, LNEC, 2005). 1

1

Retirado do seguinte documento : https://www.repository.utl.pt/bitstream/10400.5/515/4/605.pdf - acesso no

dia 25 de Setembro de 2014

Dércio Ernesto João Tsandzana - 2

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 O presente trabalho é subordinado ao tema: “Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014”. Tem como objecto de estudo o Sistema de Gestão de Desempenho na Administração Pública, abreviadamente designado por SIGEDAP, aprovado pelo Decreto N° 55/2009 de 12 de Outubro, e enquadra-se no âmbito da Reforma do Sector Público que tem como objectivo a gestão e avaliação do desempenho individual dos funcionários e agentes do Estado. Este instrumento surge da necessidade de assegurar a materialização dos objectivos do Estado, orientados para a melhoria da qualidade dos serviços prestados ao cidadão. É destinado aõs funcionários e agentes do Estado ao abrigo do artigo 62 da Lei n° 14/2009 de 17 de Março, que aprova o Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado (EGFAE). No âmbito do desenvolvimento dos Recursos Humanos, o Governo criou o Sistema de Formação em Administração Pública (SIFAP). O objectivo principal desse sistema visa a promoção do desenvolvimento profissional dos funcionários do Estado nas áreas de conhecimento que são comuns à todos os órgãos públicos, nomeadamente, a Gestão de Recursos Humanos e a Gestão Financeira e Orçamental. O mesmo tem uma ligação com o SIGEDAP na medida em que uma das componentes do SIGEDAP é a potencialização dos Recursos Humanos na prestação de serviços que na base do instrumento de análise faz-se a medição do seu desempenho. Contudo, o instrumento em análise a nível da DSS não está a ser adoptado e implementado na sua plenitude, e consequentemente na sua aplicação regista-se alguma resistência, facto que é explicado em virtude de algumas componentes do instrumento como o estrito cumprimento dos planos de actividades para a avaliação não estarem a ser cumpridos, bem como a periodização da mesma avaliação. Ademais, nota-se no seio dos trabalhadores algum défice de informação em relação à essência do instrumento, ou seja, o mesmo não foi devidamente concebido, o que em última análise cria barreiras à sua aplicação. Assim, o presente trabalho procura perceber os contornos que estão por detrás da resistência à mudança na concepção do SIGEDAP por parte dos agentes da reforma.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 1.1

Contextualização

A Administração Pública segundo Caetano (2007) reveste-se de duas particularidades. De um lado encontramos a Administração Pública no seu sentido orgânico como um sistema de órgãos hierarquizados ou coordenados a que está atribuída a promoção e realização dos interesses e colectivos por iniciativa própria, para execução de preceitos jurídicos ou por imposição do bem comum, utilizando todas as técnicas adequadas à obtenção dos resultados visados, e podendo também praticar actos jurisdicionais relacionados com a sua actividade fundamental. Caetano (idem), fala ainda da administração no sentido material como um conjunto de decisões e operações mediante as quais o Estado e outras entidades procuram dentro das orientações gerais traçadas pela política e directamente ou mediante estímulo, coordenação e orientação das actividades privadas assegurar a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança de bem-estar dos indivíduos, obtendo e empregando racionalmente para esses efeitos com recursos adequados. Pode-se verificar que a Administração Pública se reveste de certas particularidades em cada momento histórico que vai determinar a organização e funcionamento da mesma. Assim, uma das componentes indispensáveis da organização e funcionamento da Administração Pública são os Recursos Humanos e a sua gestão. Esse processo tem como principal finalidade planear, organizar, desenvolver, coordenar e controlar pessoas que sejam capazes de promover o desenvolvimento eficiente de outros indivíduos dentro da organização. Entende-se que as empresas precisam de pessoas para o seu crescimento e desenvolvimento, da mesma forma, estas precisam das organizações para atingir seus objectivos pessoais. No decorrer de sua evolução, a Administração de Recursos Humanos passou a dar ênfase às organizações como um todo, integrando essa área as demais atividades da empresa, buscando obter melhoria contínua, contribuindo, assim, para o seu desenvolvimento e sucesso. Os Recursos Humanos em qualquer parte do mundo, no desempenho das suas funções requerem um acompanhamento ou avaliação das suas actividades com vista a medir o grau de implementação das suas actividades.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Nessa vertente, segundo a Escola das Relações Humanas, a avaliação de desempenho pode ser entendida como uma técnica utilizada para avaliar o colaborador com certa frequência nas organizações, sendo de fundamental importância, pois ajudará a organização a identificar possíveis causas que podem ou poderão prejudicar o desempenho, também ajuda na identificação de funcionários que se destacam pelo seu desempenho, pela sua contribuição positiva para atingir metas e objectivos de trabalho, ajudando a empresa a atender suas expectativas internas e externas. Durante muitos anos a forma de ver a Administração Pública no geral, e os Recursos Humanos em particular foi modificada de acordo com as especificidades de cada contexto, assim, surgiram as reformas do sector público que procuravam responder a algumas lacunas desse sector. 1.1.1 Reforma do Sector Público no Mundo

No que diz respeito as Reformas do Sector Público, nota-se que foi em meados da década de 70, sobretudo a partir da crise do petróleo em 1973, uma grande crise económica mundial pós fim à era de prosperidade que se iniciara após a Segunda Guerra Mundial. Era o fim da “era dourada” - na precisa definição de Eric Hobsbawn (1995) período em que não só os países capitalistas desenvolvidos, mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo alcançaram altíssimas taxas de crescimento. A principal receita para o contínuo sucesso durante trinta anos foi à existência de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade económica e bem-estar social. O tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dos anos 70 tinha três dimensões (económica, social e administrativa), todas interligadas. Segundo Abrúcio (1997:6), a primeira dimensão era a Keynesiana, caracterizada pela activa intervenção estatal na economia, procurando garantir o pleno emprego e actuar em sectores considerados estratégicos para o desenvolvimento nacional telecomunicações e petróleo, por exemplo, o Welfare State correspondia à dimensão social do modelo. Adoptado em maior ou menor grau nos países desenvolvidos, o Estado de bem-estar tinha como objectivo primordial a produção de políticas públicas na área social (educação, saúde, previdência social, habitação etc.) para garantir o suprimento das necessidades básicas da Dércio Ernesto João Tsandzana - 5

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 população. Por fim, havia a dimensão relativa ao funcionamento interno do Estado, o chamado modelo burocrático weberiano, ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental. Abrúcio (Idem:7) refere que, grosso modo, a redefinição do papel do Estado na economia e a tentativa de reduzir os gastos públicos na área social, uma tarefa nem sempre bem-sucedida, mas foram as duas saídas mais comuns à crise das dimensões económica e social do antigo tipo de Estado. Para responder ao esgotamento do modelo burocrático weberiano, foram introduzidos, em larga escala, padrões gerenciais na administração pública, inicialmente e com mais vigor em alguns países do mundo anglo-saxónico (Grã-Bretanha, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia), e depois, gradualmente, na Europa continental e Canadá. A Administração foi se desenvolvendo ao longo dos tempos, tendo surgido diferentes formas dela actuar, deste a época do patrimonialismo em que a mesma se baseava nas mãos de um detentor absoluto do poder, passando pela Administração Burocrática defendida por Max Weber e com transição para a Administração Gerencial. Segundo Bresser (1996: 4) a Administração Pública burocrática foi adoptada para substituir a administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o património público e o privado eram confundidos. Nesse tipo de administração o Estado era entendido como propriedade do rei onde o nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção eram a norma. Para Kettl (2003), a reforma da Administração Pública que decorreu durante os anos 80 pelo mundo teve o seu epicentro em duas fases: (Primeiro) ao redor do mundo na Mongólia, China, e Índia para a Suécia, Nova Zelândia, e os Estados Unidos e (Segundo) espalhou-se em outros quadrantes. Kettl (Idem) refere que a principal intenção desses governos com a questão das reformas era de prover melhores taxas de impostos e, mais fundamentalmente, para reformar a relação de Estado com os seus cidadãos. As reformas deram-se em dois modelos: As reformas do estilo Westminster, onde os pioneiros foram a Nova Zelândia e o Reino Unido, e o estilo Americano que se caracteriza por ter sido mais incremental e paradoxalmente mais impulsivo que o outro.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 O mesmo autor avança que os reformadores Neo Zelandeses usaram a estratégia do topo a base que buscou privatizar programas públicos quando necessário. Por exemplo, vendeu-se a companhia aérea e outros serviços públicos ao sector privado e eles buscaram substituir incentivos de mercado para comando e controle de práticas burocráticas. Eles também buscaram focalizar única e exclusivamente em produções em vez de contribuições e quiseram colocar o governo focalizado para os resultados. Segundo Ocampo (2000), existem três modelos de reforma do sector público, nomeadamente reinvenção do governo, reengenharia de processos de negócios/administrativos e nova gestão pública. O autor recorre a Osborne e Gaebler (1993) para apresentar as seguintes características do modelo de reinvenção do governo: concorrência entre os provedores de serviços; empoderamento dos cidadãos para controlar o sector público; desempenho das agências medidas com base nos resultados, em vez dos produtos; agências públicas orientadas por missões e não pelas suas regras e regulamentos; cidadãos definidos como clientes; descentralização da autoridade e adopção de gestão participativa; preferência pelos mecanismos de mercado, ao invés dos burocráticos; e enfoque não só na prestação de serviços, mas também na catalisação do público, sector privado e o chamado terceiro sector (associações, organizações da sociedade civil, ONGs) na solução dos seus problemas comuns. As modificações que a Reforma do Sector Público foi sofrendo trouxeram consigo novas formas de olhar para a avaliação de desempenho. 1.1.2 Reforma do Sector Público em Moçambique Em Moçambique, no que diz respeito às reformas, encontramos a Estratégia da Reforma e Desenvolvimento da Administração Pública (ERDAP), que resulta do amplo processo em curso no sector público moçambicano iniciado em 2001 com o lançamento, pelo Governo, da Estratégia Global da Reforma do Sector Público (EGRSP), que procurou orientar as instituições públicas para a melhoria da qualidade dos seus serviços e respostas do Estado à sociedade, visando obter uma cultura pública direccionada para a integridade, transparência, eficiência e eficácia. Este processo, comportou duas fases, a primeira de 2001-2005 e a segunda de 2006-2011.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Segundo a Estratégia Geral da Reforma do Sector Público (2001: 6) ao abordar a questão da reforma do sector público em Moçambique, há que destacar três fases de inflexão, particularmente relevantes para a própria edificação do Estado moçambicano:

Quadro 1: Fases da Reforma do Sector Público Fases 1ª Fase – 1975

Caracterização Decorrente da luta de libertação, foi a da constituição do novo Estado, optando-se, por razões por demais conhecidas, por um modelo centralizado e centralizador apoiado num partido forte, único e hegemónico. Início das reformas económicas, revisão profunda do modelo então vigente e mudança dos princípios básicos que o norteavam, resultando mais tarde a implementação do Programa de Reabilitação Económica (PRE) que gerou uma mudança profunda do

2ª Fase –

próprio papel definido para o Estado. Num curto período, o País passou de um modelo de

1986

economia centralizada com base na iniciativa do Estado, para uma economia de mercado com base na iniciativa privada. Transitou-se de um modelo de Estado unitário centralizado para um Estado unitário, gradualmente descentralizado e no qual foram consolidadas as relações regulares entre o Executivo e o Parlamento Iniciou com a aprovação da nova constituição e consolidação do modelo político e

3ª Fase –

económico assumido. Esta fase prolonga-se até hoje e pode ser caracterizada como um

1990

período de ajustamento do sector público ao modelo político, actualmente vigente visando a sua consolidação e aperfeiçoamento.

Fonte: Estratégia Geral da Reforma do Sector Público (2001)

Durante a segunda fase, existiam cinco componentes que integravam a EGRSP, nomeadamente: (1) Estruturas, descentralização e processos de prestação de serviços; (2) Melhoria na Formulação e monitoria de políticas públicas; (3) Profissionalização dos funcionários do sector público; (4) Melhoria da Gestão Financeira e (5) Boa governação e combate à corrupção. Das componentes acima ilustradas, o nosso grande interesse reside na componente número 3 sobre Profissionalização dos funcionários do sector público que é onde se enquadra o SIGEDAP.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Actualmente está em vigor a Estratégia da Reforma e Desenvolvimento da Administração Pública (ERDAP) 2011-2025 lançada em 2012. Este é um instrumento de continuidade da Estratégia Global da Reforma do Sector Público que teve a sua vigência de 2001 a 2011 e cujos resultados permitiram dar este salto qualitativo na crescente e constante melhoria da administração pública em Moçambique. Com a adopção do ERDAP, pretende-se construir uma administração pública assente nos valores da meritocracia, da integridade e do profissionalismo, vectores chave para a promoção e consolidação dos ganhos da Estratégia Global da Reforma do Sector Público. Trata-se de um sistema de administração pública que responda aos desafios do desenvolvimento sócio-económico de Moçambique, no qual o servidor público se assume, de forma proactiva, como aquele que encaminha e apoia o cidadão na sua relação com o nosso sistema de administração pública, sempre simplificando os procedimentos, processos e mecanismos. O ERDAP traz consigo novos paradigmas de relacionamento entre o Estado e o cidadão, no qual dirigentes, funcionários e agentes do Estado são todos chamados a renovar o seu compromisso de melhor servir a Administração Pública moçambicana e a sociedade no geral. A Estratégia da Reforma e Desenvolvimento da Administração Pública surge da necessidade de responder ao Programa Quinquenal do Governo (PQG) 2010-2014, na sequência dos resultados conseguidos com a implementação dos Programas de Governação e da Estratégia Global da Reforma do Sector Público, estando em linha com os objectivos estabelecidos na Agenda 2025, Plano de Acção para Redução da Pobreza (PARP) 2010-2014 e Objectivos de Desenvolvimento do Milénio na área da Governação. Este instrumento tem como visão: “uma Administração Pública centrada no cidadão, promotora do desenvolvimento e vocacionada para a prestação de serviços de qualidade” São identificados sete objectivos estratégicos a prosseguir pela Administração Pública de forma transversal e integrada pelos vários sectores, nomeadamente: 1. Dotar a Administração Pública de técnicos qualificados; 2. Aproximar a Administração Pública do cidadão; 3. Melhorar a qualidade dos serviços; Dércio Ernesto João Tsandzana - 9

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 4. Fortalecer a organização da Administração Pública; 5. Promover e disseminar uma cultura de integridade na Administração Pública e na sociedade; 6. Utilizar as tecnologias de informação e comunicação e a inovação para melhorar a prestação de serviço; e, 7. Acompanhar a execução e medir os resultados. O balanço da implementação das duas fases da Estratégia Global da Reforma do Sector Público anteriores ao ERDAP foi feito em um instrumento intitulado Balanço da Estratégia Global da Reforma do Sector Público 2001 – 2011 onde toma como ponto de partida o diagnóstico da situação da Administração Pública, realizado nos finais da década de 90, estabelece as transformações (impactos) ocorridas como resultado da implementação do programa e destaca os principais resultados associados a essas transformações. Na componente 3 (Profissionalização dos Funcionários do Sector Público) é onde está inserido o SIGEDAP, onde se assinala a consolidação da capacidade do Estado de levar a cabo a Gestão Estratégica dos Recursos Humanos, associada à instalação e operação de sistemas de informação e gestão de pessoal informatizado; a melhoria da qualidade dos funcionários ligada ao impacto da implementação das políticas de formação de pessoal, entre as quais destacamos para o nosso trabalho o aprofundamento da base de valores que norteiam a função pública com enfoque para a meritocracia, prestação de contas e responsabilização associadas à implementação do Sistema de Gestão de Desempenho e à nomeação de Secretários Permanentes de nível central com base em concurso público. 1.2

Objecto de Investigação

O objecto de estudo neste trabalho é o SIGEDAP aprovado pelo Decreto n°55/2009 de 12 de Outubro no âmbito da Reforma do Sector Público, procurando-se olhar para os elementos que conduzem para a resistência às mudanças na DSS.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Quadro 2: Objectivos do SIGEDAP Instrumento

Objectivos

1. Avaliar o desempenho individual dos funcionários e agentes do Estado, tendo em vista promover a excelência e a melhoria contínua dos serviços prestados aos cidadãos; 2. Melhorar o desempenho individual e a qualidade dos serviços prestados pela Administração Pública; 3. Elevar o comprometimento e o desenvolvimento das competências dos SIGEDAP funcionários e agentes do Estado; (Decreto 4. Contribuir para o desenvolvimento da Administração Pública e para a n°55/2009 de profissionalização dos funcionários e agentes do Estado; 12 de Outubro) 5. Reconhecer e distinguir os funcionários e agentes do Estado pelo desempenho e mérito demonstrados na execução das suas actividades; 6. Identificar as necessidades de formação e desenvolvimento profissional adequadas à melhoria do desempenho dos funcionários e agentes do Estado; 7. Permitir a tomada de decisões relativas à nomeação, promoção, mobilidade, renovação de contratos, premiações, distinções e punições de acordo com a competência e o mérito demonstrados; Fonte - Decreto n°55/2009 de 12 de Outubro

1.3

Processo de surgimento e aplicação do SIGEDAP

O modelo conceptual (Sistema de Gestão de Desempenho) aprovado sugere uma alteração na orientação do processo de panificação focalizando para uma abordagem orientada para resultados. O documento introduz um sistema de gestão de desempenho que faz o desdobramento da medição do desempenho nas vertentes institucional e individual recorrendo a indicadores mensuráveis previamente estabelecidos, e que prevê a assinatura de acordos de desempenho para diferentes postos e funções de chefia. Segundo Salimo (2009), o país precisava de um Sistema de Gestão de Desempenho que contribuísse para a melhoria do desempenho e da qualidade serviços na Administração Pública e dos seus servidores; que tornasse a Administração Pública mais responsável, transparente e prestativa e que estimule o aumento da produtividade e competitividade. Seguem-se alguns elementos que conduziram para o surgimento do SIGEDAP: I.

Fraca formação técnica e profissional - os gestores precisam de compreender melhor os planos dos seus departamentos, tais como os planos dos RH e planos de formação

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 II.

A gestão do desempenho também precisa de estar ligada ao processo de planificação, e cada pessoa precisa de ter uma definição clara das suas tarefas ligadas aos planos da instituição.

III.

O anterior sistema de gestão do desempenho era subjectivo e com tendência a resultar numa avaliação excessiva, e inadequada, do pessoal da função pública.

IV.

A “folha” não avaliava o desempenho e não estava vinculada aos resultados esperados do indivíduo ou da instituição.

V.

A função do secretário permanente ainda está em evolução e à procura do seu lugar na função pública;

VI.

Documentos de planeamento a longo prazo, como a Agenda 2025, não são utilizados com frequência no processo de planeamento.

Ao introduzir essa reforma, o Governo pretendia tornar essas mudanças irreversíveis, tendo consciência de que, o sector público e a administração pública, em particular, são factores de consolidação do Estado de Direito e Democrático 2. O processo de aplicação do SIGEDAP obedece à vários elementos que vão desde a definição de objectivos mediante a elaboração de planos de actividades que faz com que o funcionário tenha noção das actividades que deve cumprir no final de um determinado período de tempo, e o avaliador faz a confrontação das actividades realizadas para uma avaliação orientada para os resultados, com base no plano feito se monitora o nível de execução das actividades planificadas por parte do superior hierárquico e do próprio funcionário.

Uma das inovações prende-se com o facto da avaliação orientada por princípios específicos, tais como a imparcialidade e a meritocracia, bem como a definição de ciclo de gestão de desempenho que se baseia nas avaliações intermédias e a implementação de Acordos de desempenho, os superiores vão negociar as actividades a desenvolver durante um período específico e no caso de incumprimento aciona-se o mecanismo de responsabilização.

2

Padil Salimo : Relatório sobre o Processo de Elaboração do Sistema de Gestão de Desempenho: Reflexões sobre os Desafios Reais da Implementação do Sistema - Dezembro de 2008

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 1.4

Delimitação do tema

Após a apresentação do tema da pesquisa é preciso afunilá-lo, circunscrevê-lo e é neste contexto que se faz a delimitação do tema, que se assenta em dois critérios fundamentais, segundo Gil (2002): i) o critério espacial; e ii) o critério temporal. O parâmetro espacial escolhido implicará no resultado dos dados obtidos e nas conclusões da pesquisa. O critério temporal consiste ao período em que o fenómeno a ser estudado será circunscrito. Pode-se definir a realização da pesquisa situando o objecto no tempo presente, ou recuar no tempo, procurando evidenciar a série histórica de um determinado fenómeno. Essa pesquisa no critério espacial é a Direcção dos Serviços Sociais (DSS) e em termos temporais de 20112014. Essa periodização foi selecionada tendo em conta que o SIGEDAP entra em vigor na Administração Pública moçambicana em 2010, mesmo ano em que a DSS começa a implementar o sistema. O nosso trabalho vai apenas se concentrar no processo de adopção da reforma por parte dos agentes da reforma, procurando assim perceber se desse processo decorre alguma resistência à mudança. 1.5

Justificativa do estudo

Há uma necessidade premente de se abordar este assunto, na medida em que os Recursos Humanos representam o principal elemento dentro das organizações e são estes que fazem a própria organização. A avaliação do desempenho dos recursos humanos vai facilitar a avaliação dos objectivos preconizados pelas organizações, na medida em que a defesa de uma Administração Pública virada para o cidadão encontra nos funcionários os principais mentores para esse alcance. A avaliação de desempenho visa também estimular a competitividade positiva entre os membros que é alcançada através de existência de critérios claros e justos para se realizar essa avaliação. A introdução do SIGEDAP a nível da DSS trouxe consigo algumas mudanças, como é o caso da introdução dos planos de actividades trimestrais, ficha de acompanhamento trimestral e Dércio Ernesto João Tsandzana - 13

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 ficha de avaliação de desempenho individual. Contudo, algumas destas normas não têm estado a ser devidamente seguidas. Torna-se pertinente fazer este estudo na óptica da Reforma de Sector Público, uma vez que as reformas surgem com o intuito de trazer melhorias no sector público, e no caso concreto do SIGEDAP, a melhoria do desempenho dos Recursos Humanos do Estado mostra-se como um elemento crucial para a satisfação e aproximação ao cidadão. Por um lado, com esta pesquisa poderá se analisar a forma como as reformas são recebidas pelos próprios agentes da reforma usando como exemplo o SIGEDAP. Por outro lado, esse estudo será um contributo para compreender os motivos por detrás da resistência à mudança na DSS em particular e na Administração Pública no geral, tendo como fundamento da avaliação de desempenho os planos de actividades que são a base da avaliação intermédia e os elementos motivacionais que concorrem para o desempenho satisfatório de um trabalhador. Ademais, poderá servir de material de consulta para a realização de estudos futuros sobre a gestão de recursos humanos em Moçambique na componente da Avaliação e Gestão de Desempenho organizacional. A escolha da DSS como instituição alvo prende-se com dois factores essenciais, nomeadamente, (primeiro) o SIGEDAP foi introduzido em 2010 a nível da Administração Pública e implementado no mesmo ano, tendo sido uma das pioneiras a nível das unidades orgânicas da Universidade Eduardo Mondlane; (segundo) a avaliação de desempenho é um elemento importante para a melhoria da prestação de serviços dessa instituição, uma vez que de acordo com os resultados da mesma, esta pode ajudar a organização ou o colaborador a contribuir cada vez mais para a melhoria da prestação dos serviços à organização/públicoalvo ou até ajudar esta a optar por outros colaboradores certos para atingir os seus objectivos. Não obstante o facto de a DSS ser uma das unidades orgânicas que interfere na vida social da maioria dos estudantes da UEM. Espera-se que este trabalho seja um contributo particular para a Universidade Eduardo Mondlane, na medida em que vai trazer aspectos sugestivos para uma melhor adopção e aplicação do instrumento, o que vai ajudar os diferentes órgãos a melhorar a sua avaliação de desempenho e estimular e profissionalizar os recursos humanos desta instituição. Dércio Ernesto João Tsandzana - 14

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 1.6

Problematização

Visando a profissionalização dos recursos humanos e de uma avaliação de desempenho baseada na meritocracia, imparcialidade e objectividade, o Governo criou o SIGEDAP que resulta do facto de ser apercebido que alguns critérios de avaliação já se mostravam desajustados e pouco objectivos para a realidade actual, aliado aos desafio que se colocam à Administração Pública moçambicana que é melhor servir o cidadão e torná-lo mais incluso. Para o efeito, a criação do SIGEDAP no âmbito das reformas foi um ganho, contudo, as reformas do sector público devem encontrar condições necessárias em que as mesmas possam ser implementadas sem sobressaltos, porque boas condições estruturais e técnicas contribuem para o sucesso das reformas, bem como o ambiente onde a reforma se pretende instalar. A gestão de Recursos Humanos é uma prática que evoluiu ao longo dos tempos, o que fez com que as sociedades adoptassem formas que pudessem se ajustar a determinadas realidades, e esta não somente se limita a questão da avaliação de desempenho, mas também, ao acompanhamento para ver a evolução do avaliado, tendo em última contribuir para melhor colocação ou manutenção do cargo. Lucena (1999: 128) argumenta que dada a importância da avaliação de desempenho para o funcionamento eficaz do processo de planeamento de Recursos Humanos, torna-se imprescindível que a empresa disponha de um sistema da avaliação de desempenho que, dentre outras facilidades, possibilite identificar as competências da organização capazes de responderem às expectativas empresariais e colocá-las em posições ou cargos que exijam estas competências. Esta é uma técnica utilizada para avaliar o colaborador com certa frequência nas organizações, sendo de fundamental importância, pois ajudará a organização a identificar possíveis causas que podem ou poderão prejudicar o desempenho, também ajuda na identificação de funcionários que se destacam pelo seu desempenho, pela sua contribuição positiva para atingir metas e objectivos de trabalho, ajudando a empresa a atender suas expectativas internas e externas. No que diz respeito ao sector Público em Moçambique, a avaliação de desempenho tem sido realizada a partir de alguns instrumentos que o país tem adoptado. Anteriormente, um desses Dércio Ernesto João Tsandzana - 15

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 instrumentos designava-se Folha de Classificação Anual de Pessoal (FOCAP) que exprimia o resumo do desempenho, comportamento dos funcionários durante um ano, e fazia com que o chefe tivesse um registo pessoal onde apontava aspectos em relação a cada funcionário. Porém, notou-se que o instrumento era revestido de subjectividade e sem planificação exacta, assim, o FOCAP foi revogado com a introdução do SIGEDAP. Todo sistema de avaliação humana apresenta “vícios de julgamento” que dão origem às críticas que o tornam um sistema vulnerável pela sua subjectividade. Trata-se, em geral, de questões ligadas directamente aquele que avalia do que ao instrumento propriamente dito (Marras: 2000, 178). O SIGEDAP apresenta demasiados objectivos onde todos eles não são susceptíveis a uma avaliação quantitativa em termos de aplicação, ou seja, são objectivos que são passíveis de avaliação, dependendo de quem realmente prossegue esses objectivos. O regime previsto neste Sistema é aplicável aos funcionários e agentes da Administração Autárquica, sem prejuízo da possibilidade de se introduzirem as adaptações necessárias em diploma próprio. Concernente aos princípios gerais, o SIGEDAP apresenta: a) legalidade; b) transparência; c) imparcialidade; d) isenção; e) boa-fé; f) integridade; g) responsabilidade; h) contraditório e i) justiça. A implementação do SIGEDAP é feita em permanente articulação com o processo de planificação em cada órgão ou instituição do Estado, tendo em conta a definição clara dos objectivos prioritários para a cada período de avaliação, o alcance dos resultados e a avaliação anual baseada em critérios objectivos. Todavia, nem todas as instituições do Estado conseguem definir de forma clara os objectivos a serem alcançados, ou se são definidos, dificilmente se consegue transmitir a mensagem clara aos colaboradores, outro elemento tem que ver com o défice de planificação que se regista no Sector Público, pela exiguidade da capacidade técnica e de recursos humanos, facto que faz com que o Estado vezes sem conta assuma a responsabilidade de formação dos seus quadros. A título de exemplo, pela criação dos Institutos de Formação em Administração Pública e Autárquica (IFAPA), bem como com a criação do Instituto Superior de Administração Pública (ISAP).

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 No que tange aos critérios de avaliação, nota-se claramente que existem vários elementos que devem ser avaliados num período anual, semestral ou até trimestral que podem não ser de fácil acompanhamento, bem como outros precisam de uma melhor clarificação sobre o que se deve realmente avaliar. Tanto para avaliação de pessoal de confiança e avaliação individual não fica claro onde residem exactamente os intervalos que marcam essa diferença quando o sistema é aplicado. O instrumento apresenta ainda um elemento ligado às competências reveladas após a formação, bem como o seu aproveitamento. Neste critério fica alguma ambiguidade sobre como se pode aferir se aquelas competências são fruto daquela formação, bem como algumas organizações não promovem esses ciclos de formação dos seus colaboradores. O período de avaliação do desempenho é anual, com início a 1 de Janeiro de cada ano e termo a 31 de Dezembro. Para a monitoria do grau de cumprimento do plano individual de actividades, o órgão ou instituição deve semestralmente proceder à avaliação intermédia do desempenho. Até a nível de departamento, a monitoria do grau de cumprimento do plano individual de actividades é trimestral e a avaliação final é feita até 31 de Março do ano subsequente, e isto não se regista em várias instituições. A nível da DSS, dificilmente se cumprem os prazos como pretendido no SIGEDAP, visto que esta instituição entre em período de férias no momento em que se deve começar a preparar o processo, pois, o regresso ao trabalho coincide na altura em que se regressa ao lectivo académico da UEM, em última instância transita todo o expediente da avaliação para o ano seguinte, fazendo com que o cumprimento final seja anual. É preciso que o sistema seja de domínio dos avaliados como se prevê, uma vez que ainda se mantêm algumas modalidades aplicadas na Folha de Classificação Anual, embora estejamos no quinto ano após a entrada em vigor do novo sistema. Como se pode verificar na explicação acima, o SIGEDAP usa uma periodização que por si só é difícil de ser monitorada, na medida em que existe a elaboração dos planos que pode não corresponder aos objectivos que se pretendem alcançar naquele ano, devido ao período em que se leva que é demasiado longo para efectuar essa avaliação. A avaliação final é feita em Março enquanto deve cobrir o período até 31 de Dezembro e nessa altura os funcionários já Dércio Ernesto João Tsandzana - 17

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 retomaram as actividades e isso pode influenciar na avaliação final, na medida em que tendo relação directa com o seu avaliador tendem a fazer melhorar as suas actividades, ficando assim um efeito de apenas recordar o que se passou nos últimos dias antes da avaliação. Há aqui um misto de elementos complexos que dificultam a implementação na íntegra deste instrumento, sem falar dos mais de 15 anexos que devem ser usados nos planos de actividades anuais. Tendo como base a própria teoria, os problemas de resistência às mudanças encontram espaço numa falta de clareza onde os indivíduos reagem quando recebem uma informação incompleta sobre modificações que as afectarão, pois, estes desconhecem do que se pretende introduzir, bem como quando há percepções diferentes sobre o motivo da mudança. A tendência é ver apenas aquilo que se espera ver e em última instância o medo do desconhecido e processamento selectivo de informação (os indivíduos passam a processar selectivamente as informações para manter suas percepções intactas, elas ouvem só o que querem ouvir). Na DSS, a resistência à mudança se manifesta pela ignorância dos princípios estabelecidos no SIGEDAP por parte dos agentes da reforma que ainda tem como opção a aplicação da Folha de Classificação Anual, um instrumento revogado e que antecede ao actual. Essa resistência a mudança vem se juntar às reclamações diversas de que o actual sistema apresenta-se como sendo demasiado complexo e extremamente dispendioso no tempo, sem contar com o envolvimento de muitos recursos materiais e da atenção especial do superior hierárquico. Outro elemento que é digno de realce e que propicia estas atitudes de resistência, é pelo facto de não existir um acompanhamento e monitoria da sua aplicação a nível das instituições onde está em vigor o SIGEDAP, ou seja, na DSS não existe um departamento que deve regular a aplicação deste instrumento, e a nível da UEM, apenas a Direcção dos Recursos Humanos é que deve fazer a supervisão geral de todo sistema, o que não acontece. Ademais, nota-se que os funcionários não estão em sintonia sobre a real valência de um processo de avaliação, desconhecendo os seus benefícios ao se submeter a esta avaliação partindo do SIGEDAP.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Em alguns sectores da DSS, nota-se que essa atitude resistente encontra espaço no medo que é expresso em virtude deste instrumento exigir muitos dos avaliados no que diz respeito a apresentação de resultados por meio dos planos de actividades, algo que não é prática fácil no sector da Administração Pública moçambicana. A resistência à mudança é um elemento que surge num cenário e status onde já existe uma forma de ser, e no nosso caso concreto na DSS encontramos a Folha de Classificação Anual como essa forma anterior de realizar a avaliação. Segundo Zander (1950), a introdução de uma reforma pode se tornar resistente devido à conjugação de vários elementos dentre os quais se destacam a questão do medo pelas mudanças, o desconhecimento sobre o que se pretende mudar, bem como a falta de clareza das reformas, ou o simples facto de querer manter o status actual em detrimento de alguma mudança que se desconhece os seus reais benefícios, portanto, é nessa base em que pretendemos olhar os critérios dessa resistência fazendo uma conjugação com o que acontece dentro da nossa instituição de análise. Os elementos acima apresentados podem condicionar para que se verifiquem mudanças nas organizações, contudo, há que perceber que as mudanças podem ser um processo normal próprio da evolução e crescimento das organizações. Em relação à melhoria na prestação de serviços públicos, o SIGEDAP traz uma inovação, primeiro em termo dos critérios e ou princípios que são usados. A introdução da avaliação directa com ênfase no individuo, é um elemento inovador. A avaliação baseada na meritocracia e na competitividade faz com que os funcionários se sintam motivados em desempenhar as suas actividades por forma a colher benefícios que advêm da Avaliação de desempenho, tendo em conta que o próprio instrumento estipula uma gratificação para os melhores avaliados do ano e isto nalgum momento engaja os colaboradores a fazer mais e melhor em prol dos cidadãos. Outro elemento que contribui para a melhoria dos serviços públicos prende-se com o facto de o colaborador poder ter um conhecimento claro sobre as actividades que deve desempenhar na organização através dos planos de actividades, isto orienta e situa melhor o colaborador.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Acaba sendo este um instrumento de responsabilização ao próprio funcionário, na medida em que passa a ser exigido resultados na base daquilo que se prontificou a fazer, e isto obviamente faz com que este queira cumprir na íntegra o seu trabalho, em que o fim último passa por servir melhor o cidadão. Existem, portanto, alguns problemas de resistência às mudanças na RSP em Moçambique e específicos do SIGEDAP, onde segundo o balanço da Estratégia Global da Reforma do Sector Público (2001 - 2011), apresentam-se alguns constrangimentos que estiveram ligados a algumas falhas no processo e ao surgimento de resistência às mudanças, destacando-se a capacidade de absorção das mudanças ao nível sectorial, tendo em conta que as mudanças são um processo gradual; a disponibilidade de recursos financeiros, em particular para custear reformas no caso particular o SIGEDAP, com destaque para aquelas que têm uma forte componente tecnológica; a limitada qualificação dos recursos humanos da função pública, o que limita a disponibilidade de quadros para serem os precursores dos processos e a existência de infra-estruturas de apoio à expansão de alguns sistemas ao nível dos distritos. E, nesse último ponto, não se pode falar do SIGEDAP a nível dos distritos. Procurando analisar as causas da resistência à mudança da adopção do SIGEDAP por parte dos agentes da reforma, o estudo vai olhar para os critérios actualmente em uso no actual sistema de avaliação, a sua filosofia, bem como o grau de implementação na instituição proposta, uma vez ser impossível falar da sua adopção, sem contudo olhar para o grau de implementação. Todos esses elementos acima levantados nos levam a colocar no nosso trabalho a seguinte questão de partida: O que propicia a resistência à mudança pelos agentes da reforma na adopção do SIGEDAP a nível da DSS? 1.7

Objectivos

Geral:

 Analisar as resistências às mudanças inerentes à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Específicos 

Descrever o nível de adopção do SIGEDAP como instrumento de avaliação de desempenho na DSS;



Estudar os procedimentos adoptados no processo de gestão de mudança dentro da DSS com a introdução do SIGEDAP;



Enumerar e propor soluções aos desafios que se colocam na avaliação de desempenho na DSS.

Esses objectivos específicos vão nos levar a entender de que forma essa reforma foi encarada pelos gestores e funcionários de uma determinada instituição sendo um processo de mudança em relação aos moldes de avaliação.

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CAPÍTULO II

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REVISÃO TEÓRICA

Segundo Camara (2005, apud Caixote et al, 2013), a avaliação de desempenho ocupa um lugar central no conjunto de ferramentas de gestão de recursos humanos uma vez que permite medir o contributo individual e da equipa na realização dos objectivos estratégicos da organização. Ela é vista como um processo pelo qual uma organização mede a eficiência e eficácia dos seus colaboradores. No geral, o processo serve como uma ferramenta de auditoria e controlo da contribuição dos participantes da organização. Pode-se notar com a definição acima descrita que a avaliação de desempenho não é linear, na medida em que envolve pessoas com diferentes perspectivas de pensamento. A necessidade de fazer uma avaliação de desempenho não encontra facilidades para a sua aplicação, porém ela é necessária, uma vez que permite segundo Almeida (apud Caixote et al, 2013) melhorar a produtividade, motivação e desenvolvimento de capacidades pessoais; auxiliar nas decisões de organização e gestão de pessoal e identificar candidatos potenciais para funções de maior responsabilidade. Tendo em conta que este é um processo que lida com os indivíduos pode ser inviabilizado por uma variedade de erros cometidos pelos avaliadores. Mesmo atendendo aos aspectos científicos para avaliar desempenho, erros de percepção podem ocorrer. Ademais, mesmo se considerando que existem erros que podem comprometer o processo de avaliação pretende em última instância mudar, ou melhor, uma determinada realidade actual. As mudanças podem ser feitas quando um determinado objectivo não é alcançado usando algum método obrigando assim que se faça uma reforma ou mudança. Contudo, as mudanças podem não ser bem recebidas por todos aqueles em que as mesmas irão recair. O processo de mudança envolve a combinação de vários factores, sejam internos ou externos e decorrem de forma individual ou colectiva nas organizações. As mudanças ocorrem tanto internamente como externamente à organização e vai desde mudanças na tecnologia, implantação de programas de qualidade, mudanças na gestão, fusão, alterações nas leis por meio do governo, alterações de máquinas, estas exigem adaptações, mudanças de atitude e de comportamentos por parte dos funcionários tanto da base como do topo. Dércio Ernesto João Tsandzana - 22

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Zander (1950) afirma que as mudanças visam proteger os cidadãos dos desafios de uma mudança real ou imaginária. Um dos elementos que tem uma ligação directa com a questão da mudança é a cultura, onde pode ser definida como a maneira como cada organização aprendeu a lidar com seu ambiente e com os seus parceiros. É uma mistura de pressuposições, crenças, comportamentos, histórias, mitos, metáforas e outras ideias que, tomadas juntas, representam a maneira particular de uma organização funcionar e trabalhar (Chiavenato, 1999, p.140). Segundo Walker, Armenakis e Bernerth (2007), as mudanças organizacionais podem ser classificadas em fundamentais, quando alteram o carácter da organização, e incrementais, quando apenas complementam outras mudanças realizadas anteriormente. Da mesma forma, as mudanças organizacionais podem ser classificadas como pontuais ou contínuas, sendo as primeiras infrequentes e intencionais, e as segundas de carácter constante. De acordo com Motta (1997), as mudanças organizacionais podem ser analisadas de acordo com diferentes perspectivas.

Quadro 3: Processo das mudanças organizacionais Perspectiva Estrutural Tecnológica Estratégica Humana Cultural Política

Caracterização Focada nas estruturas formais de responsabilidade e autoridade Utilização de recursos materiais e intelectuais, além de alteração de processos produtivos e tecnologia Baseada na redefinição da missão e objectivos empresariais, e formas pelas quais as organizações planeiam suas acções Alterações nas atitudes, comportamento e a forma de participação dos indivíduos Internalização de novos valores, na busca de um novo senso de identidade organizacional Redistribuição do poder dentro da empresa

Fonte: Motta (1997)

Por sua vez, Chiavenato (1996) divide as mudanças organizacionais em quatro tipos: (1) físicas, incluindo instalações e equipamentos, métodos e processos de trabalho, produtos ou serviços; (2) lógicas, incluindo missão, objectivos e estratégias organizacionais, além de novas soluções; (3) estruturais relacionadas às estruturas de cargos, níveis hierárquicos e redes de comunicação empresarial; e (4) comportamentais, referentes às atitudes das pessoas,

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 aos conhecimentos e habilidades dos colaboradores, às relações interpessoais e sociais, e aos paradigmas organizacionais. De modo geral, mudança organizacional engloba alterações fundamentais nos padrões de trabalho, nos valores dos indivíduos e no comportamento humano, como respostas a modificações estratégicas, de recursos ou tecnológicas (HERZOG, 1991). A mudança pode ser considerada como um ônus, pois envolve alterações significativas na maneira como os indivíduos agem e pensam, tornando-a, ao mesmo tempo, incerta e arriscada. Ao mesmo tempo, pode ser considerada como uma fonte de novas possibilidades, sendo que as organizações de alto desempenho mudam rapidamente para se adequarem às necessidades dos clientes, que são constantemente modificadas, e ao ambiente competitivo dinâmico da actualidade (MOTTA, 1997).3 2.1

Causas da resistência

As fontes de resistência individuais à mudança residem nas características humanas básicas, como percepção, personalidades e necessidades. Encontram-se várias causas, fontes de resistência na literatura. Por exemplo, Zander (Idem) destaca que a resistência à mudança começa sob certas condições: falta de clareza (os indivíduos reagem quando recebem uma informação incompleta sobre modificações que as afectarão); percepções diferentes sobre o motivo da mudança (a tendência é ver apenas aquilo que se espera ver. Assim, uma informação completa ou incompleta pode ser deformada); pressão de forças contraditórias (surge na comunicação entre os líderes e os gerentes quando o funcionário é pressionado a incorporar novos padrões em pouco tempo e estes novos padrões não estão suficientemente claros). A mudança imposta à força gera resistência dos indivíduos, pois, ninguém gosta de ser forçado a fazer alguma coisa e as mudanças impostas com bases pessoais, o uso do pronome “eu”, nos comunicados, estabelece um clima de intranquilidade, já que os funcionários se sentem 3

Referência ao enderenço http://goo.gl/VL4knv - acesso em 01 de Outubro de 2014 Dércio Ernesto João Tsandzana - 24

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 excluídos do processo de mudança e quando se fala por todos, é ideal o uso do pronome “nós”, para que todos se sintam envolvidos). Já Robbins (2002), relaciona cinco motivos pelos quais os indivíduos resistem à mudança: hábito, segurança, factores económicos (medo de redução dos rendimentos), medo do desconhecido e processamento selectivo de informação (os indivíduos passam a processar selectivamente as informações para manter suas percepções intactas, elas ouvem só o que querem ouvir). Taylor (1988) reforça que o medo, seja real ou imaginário pode causar uma força muito forte contra a resistência, ele pode vir do sentimento por um interesse pessoal, por uma diminuição na segurança profissional, de benefícios econômicos, ou de relações do grupo de trabalho. A resistência, segundo o autor, pode ser simplesmente por causa de um mal entendido, devido à falta de esforços na comunicação e não entender o raciocínio ou a lógica da mudança, e assim falta à segurança e a confiança para aceitá-la. Lawrence (1954), após pesquisar algumas indústrias, constatou determinadas situações na qual a resistência às mudanças ocorre e descobriu algumas causas: a preocupação consigo mesmo (auto-preocupação); a habilidade dos operários negligenciada (know-how desprezado); ampliação dos interesses do “staff” (dedicação total dos agentes responsáveis pela mudança e começam assim a se identificar profundamente com a mudança); o uso de termos incompreensíveis, os indivíduos responsáveis pela implementação da mudança têm ideias e razões semelhantes às dos operários, mas não sabem como as transmitir, assim partem do pressuposto que os operários não iriam entendê-las, então os operários sentem-se insultados na sua inteligência e os especialistas não conseguem apresentar suas ideias em termos compreensíveis; novo modo de encarar a resistência, a partir da premissa que todos irão resistir à mudança. Os responsáveis pela mudança se predispõem, numa atitude de defesa, a não aceitar nenhum argumento ou ideia nova, porque acreditam que elas só surgiram para derrubar a mudança ou para provar que ela não funcionará, assim sendo, alguns iniciadores da mudança acham que se os indivíduos participarem da sua implantação não resistirão a ela. Sempre que ele (o iniciador da mudança) tratar os indivíduos que devem comprar suas ideias como se fosse estúpidas, ele estará mudando a maneira como estão acostumadas a ser Dércio Ernesto João Tsandzana - 25

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 tratadas; com isso, elas passarão a reagir de forma estúpida, resistindo à mudança. A resistência à mudança não é boa nem má. A resistência pode ter, ou não, bases sólidas. Mas é sempre um sinal importante, que exige investigação por parte da gerência” (Lawrence, 1944: 25). Como se pode aqui verificar, não existe uma concepção única e consentânea sobre as causas de resistência à mudança. Factores humanos e institucionais podem influenciar a resistência a uma determinada mudança. O medo de mudar de uma determinada realidade é um dos factores também apontados, bem como a falta de clareza sobre o que se pretende mudar e quais os benefícios que daí advêm. Existem nesta análise, elementos de ordem interna e externa que decorrem dos próprios colaboradores da organização bem como do ambiente da própria organização que é influenciada pelos funcionários. Lawrence vai mais longe referindo que é preciso que exista uma linguagem clara que facilite a percepção da mudança que se pretende transmitir as pessoas, e pode-se a partir daqui se concluir que é preciso que haja uma maior integração do público-alvo que vai ser afectado por uma determinada reforma. Os elementos teóricos acima apresentados mostram-nos diferentes formas de olhar para a questão da avaliação de desempenho aliada a uma perspectiva de resistência à mudança. Pode-se notar que a avaliação de desempenho é uma etapa crucial para se poder exigir a prestação de serviços ao cidadão no geral, bem como o desenvolvimento interno da organização. Note-se que ao realizar-se a avaliação de desempenho coloca o avaliado numa situação de maior responsabilidade no desempenho de suas actividades dentro da organização, uma vez que este espera sempre ao final de cada período legalmente estipulado apresentar resultados positivos que na verdade surgem em benefício do cidadão. No que diz respeito ao processo de mudança, os autores apresentados acima, abordam cada um de sua forma a sua visão em relação ao assunto. Há que destacar nessas análises que o processo de mudança acarreta consigo uma tendência de um sentimento de preocupação e incerteza quanto aos seus resultados. O medo que impera para a mudança é um dos elementos apresentado pelos autores, a falta de informação prévia sobre o processo que resulta na exclusão dos afectos nas mudanças dificulta muitas das vezes a implementação de qualquer reforma que se pretende que seja um sucesso. Dércio Ernesto João Tsandzana - 26

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Existe uma ligação entre a avaliação de desempenho e o processo de mudança. Normalmente ninguém gosta de ser avaliado e quando existem sistemas facilmente manipuláveis para os funcionários, estes se sentem mais confortáveis. Portanto, olhando para o nosso caso de estudo, sendo o SIGEDAP um novo sistema de avaliação como novos componentes, pode não ser per si uma falha, mas sim, a mão humana tem uma grande influência como explica Zander (1950): ''quando os implicados não se identificam com uma determinada circunstância (sistema de avaliação), de tudo fazem para que se torne um fracasso''. John Kotter, professor da Harvard Business School, concebeu 8 passos fundamentais para uma gestão de mudanças eficaz nas organizações: i.

Criar um senso de urgência

Para que uma mudança possa acontecer efectivamente, o primeiro passo é envolver as pessoas que irão participar dela. Desde a alta administração, passando pelos funcionários e chegando a investidores e clientes. É preciso que todas as pessoas compreendam as razões da mudança, e a importância de agir imediatamente, para que a motivação possa ser despertada em cada uma delas. ii.

Formação de uma aliança poderosa

Outro passo fundamental é a identificação de funcionários e gestores que podem servir como agentes da reforma. Essas pessoas podem ser escolhidas não somente pelo cargo que ocupam, mas também por seu status, experiência no tema, ou até mesmo importância política. Na prática, eles poderão influenciar as pessoas de seu círculo durante o processo de mudança e ajudar a eliminar problemas antes mesmo que eles venham à tona. iii.

Criação de uma visão para a mudança

Assim como as empresas utilizam a visão de futuro para nortear equipas na busca pelos objectivos estratégicos do negócio, elas podem aproveitar a mesma ferramenta para os processos de mudança. Aqui, é preciso elaborar uma visão com os principais valores relacionados à mudança, de forma altamente concisa e objetiva, permitindo que todos compreendam de forma rápida o que precisará ser feito no dia-a-dia para se adequar à nova situação. Dércio Ernesto João Tsandzana - 27

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 iv.

Investir na comunicação

O processo de mudança provavelmente irá competir pela atenção da equipe com muitas outras questões prioritárias na organização. Por isso, é fundamental direcionar esforços para que a visão da mudança seja devidamente comunicada nos diferentes níveis organizacionais para garantir seu aprendizado por todos da empresa. v.

Empoderamento da base

Alguns processos de mudança falham não somente pela falta de adesão das pessoas, mas também pelo despreparo da empresa na hora de virar a mesa. No 5º passo, Kotter propõe que as empresas se certifiquem de que as barreiras humanas, técnicas e normativas, sejam devidamente removidas para que as novas soluções possam ser abraçadas sem empecilhos. Isso deve se dar através do empoderamento e envolvimento de toda a estrutura da empresa no processo de mudança. vi.

Criação de metas de curto prazo

As pessoas se sentem mais motivadas quando percebem algum progresso nas actividades que executam. Dessa forma, outro importante passo é a criação de metas e incentivos para as equipes no curto prazo, com o objectivo de comemorar os objectivos alcançados e dar recompensas para aqueles que agirem em favor da mudança. Durante o planeamento da mudança, esse passo também diz respeito à priorização das iniciativas, cujos efeitos podem ser sentidos imediatamente, o que irá ajudar a provar como o processo pode ser benéfico para a organização. vii.

Não diminuir o ritmo

Ainda que os ganhos de curto prazo sejam atractivos num momento inicial, as mudanças verdadeiras levam certo tempo para serem totalmente absorvidas. Por isso, não perca o foco nas mudanças estruturais e mais profundas, pois somente elas serão capazes de trazer melhorias contínuas para os processos e projectos.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 viii.

A mudança deve fazer parte da cultura organizacional

Muito mais que passar por um período de mudança, Kotter prega que as empresas precisam incorporá-la no ADN do negócio. Essa iniciativa deve partir da liderança, por meio do reforço constante sobre quais as expectativas do novo cenário, mas também na sua incorporação nos sistemas formais, evitando que a nova realidade seja deixada de lado por força do hábito. Integrar mudança na cultura da empresa, vai preparar sua equipa para mudanças futuras. Cabe aos gestores fomentar um ambiente adequado para que as organizações atravessem processos de mudança sem problemas (Kotter, 1996: 6-9). Em relação aos passos acima apresentados, o primeiro referente ao senso de urgência, o quarto sobre a comunicação e por fim, o último, relativo ao facto da mudança poder fazer parte da cultura organizacional, são os elementos que irão nortear a nossa pesquisa por forma a perceber até que ponto podemos considerar o envolvimento dos funcionários na DSS como fundamental para o sucesso da reforma, aliado a questão da comunicação e as mudanças que isso pode provocar dentro da DSS. 2.2

Conceptualização

Pretende-se com esta fase definir os conceitos que dão estrutura ao trabalho, nomeadamente: avaliação de desempenho, gestão de mudança, resistência à mudança, reforma do sector público e cultura organizacional. Segundo Chiavenato (1998: 323), avaliação de desempenho é uma apreciação sistemática do grau de desempenho do indivíduo no cargo, bem como do seu potencial de desenvolvimento. É um processo para estimular ou corrigir as qualidades, o valor de uma pessoa na instituição, tendo como base as tarefas e responsabilidades que lhe foram atribuídas, assim como os resultados deles esperados. Numa outra perspectiva trazida por Caixote e Monjane (2013: 167), a avaliação de desempenho pode também ser vista como uma ferramenta útil não apenas para avaliar o trabalho dos trabalhadores, mas também, para o desenvolvimento e motivação dos trabalhadores. Ela pode ser usada para recompensar os indivíduos que tenham tido um bom desempenho. Este facto é importante porque permite reforçar os comportamentos que tenham

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 produzido fortes resultados positivos e incentivar os indivíduos para que continuem tendo um comportamento similar. Para este estudo, vamos ter em conta a definição trazida por Chiavenato, na medida em que aponta a necessidade da apreciação ou avaliação dos trabalhadores ser sistemática, um elemento que está previsto no SIGEDAP através das avaliações trimestrais. Para Alvin Zander (1950), resistência à mudança é qualquer comportamento que tem como intuito proteger um indivíduo dos efeitos de uma mudança real ou imaginária. Collinson (1964) define resistência à mudança como o comportamento do empregado que procura desafiar, interromper, ou inverter suposições e discursos, constituindo um a forma de poder exercida elos empregados na organização. Para este estudo, faremos a combinação das duas definições tendo em conta que as duas apresentam a questão comportamental como um factor essencial que influencia a resistência dentro de uma organização. Contudo, a definição de Collinson traz alguns elementos adicionais que fazem menção à resistência à mudança como um poder dos funcionários sobre as instituições. A cultura organizacional é o conjunto de hábitos e crenças estabelecidos através de normas, valores, atitudes expectativas compartilhados por todos os membros da organização. Ela refere se ao sistema de significados compartilhado por todos os membros e que distingue uma organização das demais. Constitui o modo institucionalizado de pensar e agir que existe em uma organização (Chiavenato: 1999, 138). A cultura organizacional representa as percepções dos dirigentes e funcionários da organização e reflete a mentalidade que predomina na organização. Por esta razão, ela condiciona a administração das pessoas. Em outras palavras, a cultura organizacional representa as normas informais e não escritas que orientam o comportamento dos membros de uma organização no dia-a-dia e que direcionam suas ações para o alcance dos objetivos organizacionais. Neste trabalho, a cultura organizacional será entendida como a troca de valores e significados que os funcionários e gestores têm em relação a uma realidade dentro da organização. Iremos Dércio Ernesto João Tsandzana - 30

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 acima de tudo procurar perceber qual é o nível de percepção dos membros dessa organização sobre o instrumento em análise, uma vez que se requer que todos estejam integrados no processo e que possam dar a sua contribuição para o sucesso dessa reforma. Segundo Chiavenato (1996, p. 24), “mudança é a passagem de um estado para outro. É a transição de uma situação para outra situação diferente. Mudança representa transformação, perturbação, interrupção, fractura”. Shirley (1976) considera a mudança organizacional como um processo que é desencadeado por forças exógenas, como tecnologia, valores, oportunidades e limitações ambientais, e por forças endógenas, que incluem os conflitos organizacionais relacionados às atividades, interações, sentimentos e resultados do trabalho, sendo que tanto as forças endógenas quanto as forças exógenas surgem e criam a necessidade de mudança em alguma parte da organização. Para o nosso trabalho serão conjugadas a duas definições na medida em que procuramos perceber de que forma a mudança organizacional influencia para que dentro da organização se registe alguma resistência. Entenderemos a mudança organizacional sob o ponto de visto de algumas alterações que surgem de forma contínua ou incremental com vista a tingir um determinado resultado, no caso vertente a avaliação de desempenho. Para a nossa instituição, a mudança organizacional sob o ponto de vista estratégico baseada na redefinição da missão e objectivos empresariais, e formas pelas quais as organizações planeiam suas acções. Contudo, há que perceber que a mudança na DSS não é intencional, uma vez que surge a reforma (SIGEDAP) surge em forma de lei, o que automaticamente vale dizer que é uma obrigação. No que diz respeito a reforma do sector público, esta consiste em mudanças deliberadas na estrutura e no processo das organizações públicas, com o objectivo de fazer com que funcionem melhor o que também engloba as mudanças aos sistemas através dos quais os funcionários públicos são recrutados, formados, avaliados, promovidos, disciplinados e declarados como supérfluos (Pollitt e Bouckaert, 2000: 8). Na perspectiva de Luiz Pereira (2004: 11), as reformas visam criar novas instituições e definem novas práticas que permitem transformar os burocratas clássicos em gestores Dércio Ernesto João Tsandzana - 31

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 públicos. O objectivo central é reconstruir a capacidade do Estado, tornando-o mais forte do ponto de vista administrativo, e, assim criando condições para que seja também mais forte em termos fiscais e em termos de legitimidade democrática. Ao trazer conceitos relacionados à mudança pode-se entender que no contexto da Reforma, no sentido lato da palavra verifica-se uma alteração de paradigmas de actuação de uma determinada realidade. Desde o seu surgimento, as reformas causaram mudanças e essas por sua vez não foram encaradas sob diferentes perspectivas. 2.3

Hipóteses

A elaboração dos elementos das hipóteses foi com base na literatura existente sobre a questão em análise no nosso trabalho: 1. A falta de clareza e informação sobre as mudanças trazidas pelo SIGEDAP induz a sua resistência pelos agentes da reforma implicados nela desde a sua introdução em 2010 na DSS; 2. Na DSS há um défice de motivação e responsabilização na aplicação do SIGEDAP por parte dos agentes da reforma e das instituições responsáveis pelo desenho e monitoria, o que resulta na sua resistência; 3. A resistência à mudança na DSS ocorre porque a avaliação de desempenho não é feita de acordo com o tempo prescrito na lei e com os planos de actividades.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 CAPÍTULO III 3

METODOLOGIA

Para Gildo (2005, p. 226), metodologia é o estudo ou ciência do caminho, se pretendendo que esse seja uma trilha racional para facilitar o conhecimento, além de trazer implícita a possibilidade de, como caminho, serviu para diversas pessoas o percorram, isto é, que possa ser rapidamente seguido. Segundo Rauen (1999, p. 141), a análise e interpretação dos dados é a parte em que se apresentam os resultados obtidos na pesquisa e analisa-os sob o crivo dos objectivos e/ou das hipóteses. Assim, a apresentação dos dados é a evidência das conclusões e a interpretação consiste no contrabalanço dos dados com a teoria. Para Triviños (1996, p.161), o processo de análise de conteúdo pode ser feito da seguinte forma: pré-análise (organização do material), descrição analítica dos dados (codificação, classificação, categorização), interpretação referencial (tratamento e reflexão). No nosso trabalho, aplicou-se uma pesquisa teórico-bibliográfica sobre a avaliação de desempenho e resistência à mudança, tendo como base os livros, artigos produzidos, pesquisas já realizadas e entrevistas semi-estruturadas feitas à técnicos e funcionários que lidam com o instrumento em análise. Num outro momento, recorreu-se a recolha de dados qualitativos sobre a introdução do SIGEDAP na Administração Pública no geral, e posteriormente sobre o caso concreto da DSS, acompanhado de entrevistas semi-estruturadas, que foram dirigidas às pessoas intencionalmente escolhidas que estiveram na concepção deste instrumento, concretamente, os quadros do Ministério da Função pública, docentes em matéria de gestão de recursos humanos, os avaliadores de desempenho da DSS e os funcionários na qualidade de avaliados. Segundo Gil (1999), o caso de estudo consistiu-se num estudo profundo e exaustivo de um ou poucos objectos, dessa maneira, a DSS vai nos permitir ter um amplo e detalhado conhecimento, considerando que nos é impossível fazer uma correlação do caso da resistência de forma extensiva a toda Administração Pública sem recorrer a uma instituição, contando para isto o facto de a DSS ter sido uma das pioneiras na implementação deste instrumento. Dércio Ernesto João Tsandzana - 33

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Em entrevistas feitas aos funcionários da DSS implicados pelo SIGEDAP, o estudo teve como base 17 funcionários que trabalham nas repartições dos Recursos Humanos, Administração e Finanças, Secretariado e na Direcção Geral desta instituição numa amostragem por julgamneto, tendo como base o que se acredita que o elemento selecionado possa fornecer ao estudo. 3.1

Métodos de abordagem

De acordo com LAKATOS e MARCONI (1991), o método de abordagem caracterizar-se-ia por uma abordagem ampla, em nível de abstração elevado, dos fenômenos da natureza e da sociedade. No nosso trabalho iremos privilegiar o método hipotético-dedutivo que inicia-se pela percepção de uma lacuna nos conhecimentos, formula-se uma hipótese e, pelo processo dedutivo, testa a predição da ocorrência de fenómenos (GIL, 1999,p.30). Partimos da existência de algumas hipóteses sob a forma como a reforma em análise foi recebida pelos próprios agentes, levantando algumas hipóteses que predizem a ocorrência dos fenómenos particulares, caso concreto a resistência à mudança. Partindo do geral para o particular, observamos que as lacunas da adopção do SIGEDAP por parte dos agentes de mudança encontram um espaço a nível de todo sector público, e a DSS surge como nosso caso de estudo, e assim, queremos com esse método verificar a sua praticabilidade nessa instituição, tendo em contas nossas hipóteses. 3.2

Métodos de Procedimento

Lakatos (2007) refere que são etapas mais concretas de investigação, com a finalidade restrita em termos de explicação geral dos fenómenos menos abstratos. Gil (1999) expõe que eles esclarecem acerca dos procedimentos técnicos a serem utilizados, proporcionando ao pesquisador os meios adequados para garantir a objetividade e a precisão no estudo de ciências sociais. De acordo com os tipos de métodos de procedimento existentes, para o nosso trabalho adoptamos o método histórico que parte da investigação de acontecimentos, processo e instituições no passado, para verificar se há alguma influência na sociedade atual. Para Dércio Ernesto João Tsandzana - 34

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 compreender melhor a função e natureza de instituições, costumes e forma de vida social, é importante pesquisar suas origens e raízes do passado, assim, o mesmo vai nos permitir olhar para a forma sob a qual era realizada a avaliação de desempenho antes da introdução do SIGEDAP, analisando dessa forma como é que o actual sistema foi recebido pelos agentes e como é que isto concorre para alguma resistência. 3.3

Técnicas de Pesquisa

Quanto às técnicas, foi adoptada a classificação apresentada por Lakatos (2001) onde traz-nos como principais técnicas: revisão bibliográfica, as entrevistas e a pesquisa documental. A revisão bibliográfica baseou-se na recolha do material teórico constituído por livros que abordam a questão da avaliação de desempenho e resistência à mudança e pesquisas na internet. Essa recolha foi feita em três bibliotecas da Cidade de Maputo, nomeadamente, Biblioteca Central Brazão Mazula, A Politécnica e Instituto Superior de Administração Pública. Por sua vez, a pesquisa documental, consistiu na consulta e recolha de documentos relevantes para o estudo como, o Sistema de Gestão e Avaliação de Desempenho, Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado, Sistema de Formação em Administração Pública e outra legislação complementar. Para o caso das entrevistas, segundo Haguette (1997:86), define entrevista como um “processo de interação social entre duas pessoas na qual uma delas, o entrevistador, tem por objectivo a obtenção de informações por parte do outro, o entrevistado”. A entrevista como colecta de dados sobre um determinado tema científico é a técnica mais utilizada no processo de trabalho de campo. As entrevistas semi-estruturadas combinam perguntas abertas e fechadas, onde o informante tem a possibilidade de discorrer sobre o tema proposto. O pesquisador deve seguir um conjunto de questões previamente definidas, mas ele o faz em um contexto muito semelhante ao de uma conversa informal. No nosso trabalho, aplicando as entrevistas semi-estruturadas individuais, procurou-se aprofundar aspectos ligados ao processo de avaliação de desempenho, a maneira como este Dércio Ernesto João Tsandzana - 35

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 contribui na melhoria da qualidade na prestação de serviços, e ainda a forma como a avaliação do desempenho influencia para o alcance dos objectivos da organização. Esta técnica de recolha de dados consiste em perguntas feitas com base num roteiro préestabelecido (Appolinário, 2006:134), no qual o objectivo é sujeitar o universo de informantes às mesmas perguntas e comparar as suas respostas. A escolha desta técnica justifica-se pela natureza qualitativa dos dados recolhidos que são passíveis de várias interpretações. Com os dados de natureza qualitativa pretendia-se colher as diferentes sensibilidades que os funcionários da Direcção dos Serviços Sociais da UEM têm em relação ao processo de avaliação de desempenho na base do SIGEDAP. 3.4

Modelo de Análise

O objectivo da análise é sumarizar as observações, de forma que estas permitam respostas às perguntas da pesquisa. O objectivo da interpretação é a procura do sentido mais amplo de tais respostas, por sua ligação com outros conhecimentos já obtidos (SELLTIZ et al apud RAUEN, 1999, p. 122). A interpretação também é um processo de analogia com os estudos assemelhados, de forma que os resultados obtidos são comparados com resultados similares para destacar pontos em comum e pontos de discordância. É na perspectiva acima que a seguir apresentamos o nosso modelo de análise alicerçado nas hipóteses levantadas nesse estudo. Quadro 4: Modelo de Análise Hipóteses

Variáveis

Dimensões 

A falta de clareza e informação

sobre

Indicadores

as

reuniões para

mudanças trazidas pelo

domesticação do

SIGEDAP induz a sua

Falta de informação e

resistência pelos agentes

clareza sobre as

da reforma implicados

mudanças

nela

desde

a

sua

introdução em 2010 na DSS

Realização de

SIGEDAP Funcionamento



Interacção entre os sectores que usam o SIGEDAP

Dércio Ernesto João Tsandzana - 36

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Na DSS há um défice de motivação

e

responsabilização



na

funcionários

aplicação do SIGEDAP por parte dos agentes da reforma

e

das

abrangidos pela Motivação e

Motivacional

desenho

reforma

responsabilização 

instituições responsáveis pelo

Número de

e

Crescimento profissional

monitoria, o que resulta na sua resistência 

A resistência à mudança na DSS ocorre porque a avaliação

feitas na base do

de

desempenho não é feita de acordo com o tempo

Avaliações

SIGEDAP Tempo e planos de actividades

Organizacional

prescrito na lei e com os planos de actividades



Repartições que usam o SIGEDAP

Fonte - próprio autor

3.5

Amostragem e fontes de recolha de informação

A nossa amostra será não probabilística, iremos aplicá-la de forma intencional ou por julgamento em que há uma escolha deliberada, e que esta por sua vez será composta por elementos da população seleccionados intencionalmente pelo investigador, porque este considera que esses elementos possuem características típicas ou representativas da população (Lakatos, 2010:28). Este tipo de amostra permite-nos selecionar um grupo de pessoas possíveis (universo) de entrevistar, aquelas que têm as características que julgávamos serem importantes para a nossa pesquisa. No caso vertente, falamos da escolha do nosso grupo-alvo que inclui técnicos do Ministério da Função Pública, avaliadores de desempenho da DSS, docentes na área de gestão de recursos humanos e os próprios funcionários Na DSS, fizemos a escolha intencional de acordo com a equipe de avaliadores existentes à nível central, tendo em conta que o SIGEDAP estipula um grupo hierárquico que deve fazer a Dércio Ernesto João Tsandzana - 37

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 avaliação e em segundo plano recorremos aos avaliados implicados no processo, dados esses que ajudam-nos a ver até que ponto existe um comprometimento que não resulte em resistência à mudança na aplicação do sistema. A parte qualitativa está dividida em quatro dimensões de onde se destacam as seguintes: 1. A nível macro ou central temos a instituição mentora do instrumento que está em análise neste trabalho, o Ministério da Função Pública e de lá vai se procurar perceber quais foram os reais propósitos da criação deste instrumento para avaliação de desempenho e qual era o plano de acção para a sua implementação 2. O segundo nível de fonte de informação é caracterizado pelos docentes universitários que são peritos na matéria de gestão de recursos humanos do Estado, bem como, que tenham escrito algum material de carácter científico sobre o assunto de onde foram ouvidos três pesquisadores. 3. No que tange a DSS, a interacção com a equipe de avaliação de desempenho e dos funcionários vai nos permitir captar o nível de execução deste instrumento que entrou em implementação em 2010 a nível da Administração pública moçambicana, vai nos permitir ainda descobrir possíveis caminhos para melhorar o que não esteja a ocorrer de forma perfeita nesta instituição em relação a aplicação do nosso instrumento em análise. 4. Uma entrevista com o gestor dos Recursos Humanos da UEM nos fará perceber qual é o nível de apropriação do sistema em análise na organização como um todo, adicionando aqui alguns académicos sobre a matéria. Ademais, os dados recolhidos no Ministério da Função Pública nos permitiram olhar para actual nível de apropriação deste instrumento nas organizações, visto que muitas instituições públicas não estão a aplicar convenientemente o instrumento, sem menosprezar que o próprio sistema deve ter uma aplicação gradual.

Dércio Ernesto João Tsandzana - 38

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 3.6

Quadro Teórico

O quadro teórico que a seguir se apresenta é o fruto da discussão dos elementos da contextualização do estudo, bem como dos conceitos que foram também discutidos no decurso do trabalho. Segundo Ferreira (Idem: 610), a implementação e gestão de processos de mudança nas organizações tem por base determinados pressupostos que alguns autores explicitam em modelos teóricos com maior ou menor suporte empírico (ex: Bennis, et al., 1969). Um dos primeiros modelos teóricos sobre mudança foi proposto por Kurt Lewin no quadro das suas investigações em Psicologia Social. Lewin (1965) descreve teoricamente o processo de mudança segundo três fases: descongelamento, mudança e recongelamento. O descongelamento implica a diminuição da força dos valores, atitudes ou comportamentos anteriores a partir da percepção de novas experiências ou informações que desafiam aqueles, traduzindo-se numa insatisfação como o estado actual da situação. Schein descreve três mecanismos que actuam na fase de descongelamento: desconfirmação, indução de culpa e ansiedade, e criação de segurança psicológica. A desconfirmação ou falta de confirmação significa que as hipóteses acerca do mundo deixam de ser corroboradas pela experiência ou que alguns comportamentos das pessoas não levam aos resultados pretendidos. Isso se traduz na insatisfação das pessoas com a situação actual e na percepção de que é necessário mudar. Essa desconfiança deverá ser suficientemente forte para activar o mecanismo de culpa e ansiedade. As dificuldades ou os fracassos encontrados na situação actual poderão suscitar sentimentos de culpa, e o fosso entre a situação presente e a situação desejável poderá desencadear ansiedade criando motivação para a mudança. O terceiro mecanismo decisivo diz respeito à criação de segurança psicológica: para enfrentar a desconfirmação, e os sentimentos de culpa e ansiedade, as pessoas têm de crer que são capazes de mudar e que essa mudança não será desastrosa nem irá prejudicar a sua auto-estima. Na segunda fase, a organização ou grupo muda para um novo nível, o que envolve o desenvolvimento de novos valores, atitudes, comportamentos, etc. Essa mudança é um processo sociocognitivo, afectivo e comportamental e não se verificará realmente se não Dércio Ernesto João Tsandzana - 39

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 existir motivação prévia das pessoas ou dos grupos para adquirir nova informação que permite ver a situação de um modo diferente. Finalmente, o recongelamento consiste na estabilização das mudanças efectuadas, as quais são integradas nos processos operacionais normais da organização ou do grupo, devendo ser reforçados numa nova análise segundo a dinâmica da organização. Esta estabilização é necessária para evitar retrocesso à situação anterior à mudança e a sua duração vária consoante o tipo e a especificidade da mudança realizada. Nesta fase, salientam-se dois processos: recongelamento pessoal e recongleamento relacional. O recongelamento pessoal permite à pessoa verificar se os novos comportamentos ou atitudes são congruentes com o seu auto-conceito e com os valores e se sente confortável com as mudanças efectuadas. O recongelamento relacional é o processo que permite verificar se as outras pessoas, membros dos grupos de referência ou de pertença, aceitam e confirmam os novos padrões comportamentais e atitudes resultantes da mudança. No campo das teorias, podemos destacar a teoria comportamental (ou Teoria Behaviorista) da Administração que trouxe uma nova concepção e um novo enfoque dentro da teoria administrativa: a abordagem das ciências do comportamento (behavioral sciences approach), o abandono das posições normativas e prescritivas das teorias anteriores (Teorias Clássica, das Relações Humanas e da Burocracia) e a adoção de posições explicativas e descritivas. A ênfase permanece nas pessoas, mas dentro do contexto organizacional mais amplo. Essa teoria tem o seu início com Herbert Alexander Simon, Chester Barnard, Douglas McGregor, Rensis Likert, Chris Argyris são autores importantíssimos dessa teoria. Dentro do campo da motivação humana salientam-se Abraham Maslow, Frederick Herzberg e David McClelland.4 Para explicar o comportamento organizacional, a teoria comportamental fundamenta-se no comportamento individual das pessoas e para poder explicar como as pessoas se comportam, torna-se necessário o estudo da motivação humana. Assim, um dos temas fundamentais da Teoria Comportamental da Administração é a motivação humana, campo no qual a teoria administrativa recebeu volumosa contribuição. Os autores behavioristas verificaram que o administrador precisa conhecer as necessidades humanas para melhor compreender o 4

Chiavenato 2004 – Introdução à Teoria Geral da Administração

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 comportamento humano e utilizar a motivação humana como poderoso meio para melhorar a qualidade de vida dentro das organizações. Por seu turno, sobre as teorias da motivação, Caixote et al (2013: 230), refere que no período anterior à revolução industrial, segundo Tadin, et al (2005), não havia muita preocupação em saber o que motivava ou não uma pessoa. Nas empresas, a ferramenta de motivação utilizada era a punição, uma vez que não havia preocupação alguma em se oferecer algum benefício para se obter um resultado melhor. No que diz respeito à teoria motivacional passa primeiro necessariamente por perceber que a motivação define-se pelo desejo de exercer altos níveis de esforço em direção a determinados objectivos, organizacionais ou não, condicionados pela capacidade de satisfazer algumas necessidades individuais. Podemos dizer que as características básicas da motivação é a individualidade, ou seja, somos únicos e devemos ser tratados com tal; que a motivação é intencional, uma vez que está sob o controle do trabalhador; a motivação é multifacetada, depende tanto do estímulo como da escolha do comportamento empregado. Quando falamos da avaliação de desempenho, surgem questões também ligadas à motivação humana. Segundo Chiavenato no livro Teoria Geral da Administração (2004: 116), a motivação procura explicar por que as pessoas se comportam. A Administração Científica baseava-se na concepção do homo economicus, segundo a qual o comportamento do homem é motivado exclusivamente pela busca do dinheiro e pelas recompensas salariais e materiais do trabalho. Toda a abordagem clássica da administração se alicerçava nessa estreita teoria da motivação. A Experiência de Hawthorne teve o mérito de demonstrar que a recompensa salarial – mesmo quando efetuada em bases justas ou generosas – não é o único factor decisivo na satisfação do trabalhador dentro da situação de trabalho. Elton Mayo e equipe propuseram uma nova teoria da motivação antagônica à do homo economicus: o ser humano é motivado, não por estímulos salariais e económicos, mas por recompensas sociais e simbólicas. Existem vários elementos que contribuem para que os cidadãos tenham diferentes percepções sobre uma realidade, este trabalho vai procurar perceber a forma como os factores de ordem Dércio Ernesto João Tsandzana - 41

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 interna e externa apresentados por Herzberg conseguem explicar-nos o comportamento das pessoas em situação de trabalho. Kurt Lewin em suas pesquisas sobre o comportamento social já se referia ao importante papel da motivação. Para explicar a motivação do comportamento, elaborou a teoria de campo, que se baseia em duas suposições fundamentais: a) O comportamento humano é derivado da totalidade de factos coexistentes. b) Esses factos coexistentes têm o carácter de um campo dinâmico, no qual cada parte do campo depende de uma inter-relação com as demais outras partes. O comportamento humano não depende do passado ou do futuro, mas do campo dinâmico actual e presente. Segundo Elaine Souza (2004: 3), o termo motivação envolve sentimentos de realização de crescimento e de reconhecimento profissional manifestados por meio do exercício das tarefas e actividades que oferecem suficientes desafios e significados para os funcionários. Quando os factores motivacionais são óptimos, elevam substancialmente a satisfação. Pessoas desmotivadas realizam suas tarefas com o pensamento voltado para os problemas alheios à organização, ou que poderiam estar a fazer de melhor naquele momento. O funcionário satisfeito estará sempre motivado, aumentando sua produtividade e estará também, sempre inteirado com os objectivos e valores organizacionais. À medida que o nosso ambiente organizacional e as demandas impostas continuarem a crescer em complexidade e desafios as organizações particularmente voltadas para a prestação de serviços dependerão cada vez mais de um desempenho de alta qualidade em todos os níveis hierárquicos. Sendo assim, é indispensável à fundamentação da teoria motivacional nas empresas públicas ou privadas nas diferentes necessidades humanas. Outra característica encontrada é que não podemos medir a motivação directamente, medimos o comportamento motivado, acção e forças internas e externas que influenciam na escolha de ação, pois a motivação não é passível de observação. Aqui passa por perceber o comprometimento existente por parte dos agentes da reforma no que tange à reforma introduzida, conjugando sempre os elementos que têm a ver com o conhecimento claro sobre este instrumento, bem como dos seus benefícios ou resultados quando aplicado de forma eficiente. A motivação é um dos elementos que concorre para a melhoria do desempenho dos colaboradores. Dércio Ernesto João Tsandzana - 42

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Como consequência, as directrizes para a formulação e implantação do processo de Avaliação de Desempenho são inspiradas na percepção e no conhecimento do desempenho humano como factor impulsionador do sucesso da organização. Assim, se torna cada vez mais frequente o interesse da Administração Pública pela Avaliação de Desempenho como ferramenta gerencial a ser utilizada na definição dos resultados desejados, na medição da produtividade e da qualidade, no desenvolvimento da capacitação profissional e no aproveitamento do potencial de seus funcionários. A falta de motivação em decorrência de mudanças na organização se deve ao facto de os administradores não apresentarem o porquê do projecto, o que significará a mudança para cada indivíduo. O modelo motivacional permite-nos analisar as distintas variáveis, de forma a compreender a razão dos agentes de mudança assumirem determinadas condutas e como conseguir a adesão das mesmas a determinado programa, lidando como os resistentes e os descrentes do processo. Esse modelo traduz o processo apresentado por Lewin de que todo processo satisfatório de mudança passa, nomeadamente pela fase de descongelamento, mudança e recongelamento. Nesse âmbito, é importante que se conduzam os processos de mudança de modo a que o agente da reforma tenha a intenção forte e positiva para realizar o comportamento que se pretende introduzir; a crença de que as vantagens (benefícios, resultados positivos antecipados) de realizar um comportamento são maiores que as desvantagens (custos, resultados negativos antecipados); e o sentimento de que é útil. Isso só é possível obedecendo às três fases de um processo de mudança (Mugalla, 2005).

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 CAPÍTULO IV 4

APRESENTAÇÃO DA DSS

Ao abrigo do disposto no número 1 do artigo 14 dos Estatutos da Universidade Eduardo Mondlane, aprovados através do Decreto número 12/95 de 25 de Abril, do Conselho de Ministros, a DSS passa a constituir uma norma estatuária fundamental da Direcção dos Serviços Sociais, abreviadamente designada por DSS da Universidade Eduardo Mondlane. A DSS é uma das unidades administrativas de serviço central da Universidade Eduardo Mondlane segundo o estipulado no artigo 2 do seu estatuto. Este órgão possui actualmente 232 funcionários que colaboram com as unidades académicas, de investigação e outras na leccionação e demais actividades de índole académica ou investigativo. A DSS prossegue, além dos objectivos gerais fixados nos Estatutos da UEM, os objectivos específicos de gestão e administração universitária da sua área de actuação. São objectivos específicos da DSS, nomeadamente, os seguintes: 

Garantir o funcionamento das Residências Universitárias Estudantis;



Garantir o acesso a alimentação dos Refeitórios da UEM;



Promover o acesso aos serviços de saúde e de aconselhamento psicossocial;



Promover a integração académica dos estudantes nas RUE;



Promover e apoiar actividades desportivas e culturais nas RUE;



Desenvolver outras actividades e apoios que, pela sua natureza, se enquadram no âmbito de acção social.

4.1

Órgãos de gestão da DSS

A seguir se apresentam os órgãos de gestão da DSS, bem como a sua discrição, composição e actividades exercidas pelos principais órgãos dentro da organização.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 4.1.1 Director De acordo com o artigo 10 do organograma, o Director da DSS é designado pelo Reitor, sob orientação do Conselho de Direcçao, este representa e dirige a DSS, regendo-se pelos Estatutos da Universidade Eduardo Mondlane, regulamentos e normas institucionais, e seguindo as orientações dos órgãos de Direcção de Universidade, sem prejuízo de lei geral. Compete, em especial, ao Director, presidir o Conselho de Direcção; aprovar o plano e orçamento anual e o relatório de actividades da DSS; apoiar os órgãos centrais ou a Direcção máxima da reitoria em matérias da sua área de conhecimento; propor ao Conselho de Direcção as linhas gerais de desenvolvimento da DSS e nomear os responsáveis das secções e repartições e propor a nomeação dos chefes de departamentos e equiparados. 4.1.2 Conselho de Acção Social Segundo o artigo 14 do organograma, este é um órgão de apoio ao Director para a intervenção e desenvolvimento estratégico da DSS. Encontra-se constituído pelo Director; Director Adjunto; chefes de Departamento; um representante dos funcionários da DSS; um representante da Associação dos Estudantes da UEM; dois representantes, respeitando o equilíbrio de género, das comissões de residentes. Compete ao mesmo conselho, fiscalizar o cumprimento de normas que garantam a funcionalidade dos serviços; dar parecer sobre o relatório de actividades, bem como sobre o plano de actividades para o ano seguinte; propor mecanismos que garantam a qualidade dos serviços prestados e definir os critérios e os meios para a sua avaliação. 4.1.3 Conselho de Direcção De acordo com o artigo 15 do organograma, este é um órgão consultivo e de apoio ao Director para a gestão corrente da DSS. Composto pelo Director; Director Adjunto e pelos Chefes de Departamento e equiparados. Compete-a, propor o plano, o orçamento e apresentar os relatórios anuais; analisar o funcionamento dos departamentos e de outras unidades subordinadas e apoiar ao Director; pronunciar-se sobre as actividades desenvolvidas nos departamentos e noutras unidades internas subordinadas, bem como propor metodologias comuns a nível da DSS para tratar de problemas de foro disciplinar, de recursos humanos, administrativos e financeiros.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Gráfico 1: Organograma da DSS5 Director

Dir. Adjunto

Con. A. Social Con. Direcção

Dept. A. Finanças

Dept. Alojamento

Rep. Administração e Património

Dept. Alimentação

Dept. A. Social

Centro de pesquisa, HIV/SIDA e ITS

Dept. de Manutenção e Transportes Serviços de Manu. Geral

Rep. Residências e Lavandaria Rep. Alimentação

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Gráfico 1: Este é o organograma actualmente em vigor na DSS, aprovado conjuntamente com o regulamento de funcionamento desta organização, em conformidade com o

disposto no n°1 do artigo 14 dos Estatutos da UEM, aprovados pelo Decreto n° 12/95, de 25 de Abril. O organograma foi adaptado pelo autor devido a complexidade do mesmo em ser ilustrado.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 4.2

Aplicação do SIGEDAP a nível central da UEM

A nível da Direcção dos Recursos Humanos da UEM (DRHUEM), já foram avaliados todos funcionários (2.962) do Corpo Técnico Administrativo (CTA) desde que se introduziu o SIGEDAP. Na UEM, o processo começa com a avaliação feita pelas unidades onde é homologada pelo respectivo Director que por sua vez envia para à DRHUEM para verificação se está de acordo com o sistema de gestão e avaliação, acção que é feita por um sistema próprio designado CIRUS.6 Em 2011 fez-se uma capacitação para perceber a essência do sistema em conjunto com os focal points dos vários departamentos, para que estes por sua vez difundissem a informação com os seus subordinados, tendo havido em 2013 uma reciclagem. Para além dos seminários, todas as unidades que tivessem lacunas podiam dirigir-se a fonte para o efeito, e a DSS não fez nenhum pedido até ao momento. Inicialmente, o SIGEDAP constituiu-se como uma inovação, pelo facto de exigir muita planificação e este elemento não é o forte de muitas unidades, a sua concepção pela panificação é deficitária, muitos gestores são apenas meros executores. Tendo em conta que o instrumento é somente aplicado ao CTA, há casos de aparente resistência à mudança, mas o grande problema é a planificação, uma vez que é um sistema transportado de um contexto diferente da realidade moçambicana. Na aplicação do SIGEDAP verifica-se alguma melhoria em termos de expectativas, embora não se tenha uma avaliação clara e objectiva, o SIGEDAP tenta ser eficaz, o que não existia com a avaliação tradicional e anual, pelo facto de tentar buscar a meritocracia, mas a falta de comprometimento com a planificação é a grande dificuldade, sem contar com a sua complexidade. Tendo em conta que o instrumento é somente aplicado ao CTA, há casos de

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Aniandes Gerson Mutemba - Chefe de Departamento de Formação na UEM

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 aparente resistência à mudança, mas o grande problema é a planificação, uma vez que é um sistema transportado de uma realidade diferente.7 4.3

Aplicação do SIGEDAP a nível da DSS

A DSS aparece como um dos pioneiros a nível da UEM na aplicação do SIGEDAP, tendo sido introduzido logo que se soube da sua existência, embora tenha sido de forma arcaica. O sistema entra em vigor a partir de 2010 numa fase experimental, onde anteriormente a aplicação era anual, sem seguir os planos sectoriais e sem olhar para a questão da avaliação trimestral. Arracou-se mesmo assim com o processo, mas, desde a sua introdução, os gestores mostraram resistência perante as novas mudanças trazidas pelo SIGEDAP, alegando aspectos de vária ordem, nomeadamente, a inexistência de planos de avaliação, o não cumprimento dos prazos da avaliação, realização de uma avaliação anual e apresentação de resultados somente para progressão de carreiras. 8 Com vista a colmatar algumas deficiências na aplicação do sistema, a nível da UEM houve cursos de curta duração, ministrados pelos Recursos Humanos Centrais aos funcionários e gestores de RH, tendo a última decorrido em 2011. Relativamente a aplicação do processo, nota-se que são preenchidas as actuais fichas de avaliação mas isto cria deficiências de cumprimento de prazos, uma vez que leva-se muito tempo para se devolver as fichas e os planos de actividades nem são tomados como base, porque nem todos os possuem como base fundamental. Isto faz com que a devolução das fichas seja outro grande constrangimento.

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"(...) Na verdade o sistema só funciona quando é preciso mudança de carreira e ou deslocação de sector de trabalho

e nada mais.'' - entrevista Realizada no dia 6 de Janeiro de 2015 Vice-Director da DSS 8

''(...) O sistema anterior era anual era mais fácil, as pessoas percebiam o sistema, mas chegou ao órgão uma nova

versão e faz-se a réplica. Normalmente esse sistema leva mais tempo de avaliação, não se cumpre os prazos, é complexo, os planos de actividades não são feitos com rigor, embora não na plenitude e isto propicia alguma resistência (…)’’ - entrevista Realizada no dia 6 de Janeiro de 2015 no Sector da Administração

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Aqui nota-se uma passagem brusca em termos de procedimentos, pois, existia um plano de actividades anuais com o anterior sistema, de um momento para outro passam a existir planos sectoriais, distribuídos por pessoas e descentralizados, responsabilidade, metas, prazos, contudo, no primeiro semestre não há nada de concreto, tudo é visto somente anualmente, ou seja, somente em Fevereiro quando se regressa as actividades na DSS que coincide com o início do ano lectivo na UEM. Esse processo é melhor explicado passo a passo no quadro que a seguir se apresenta. Quadro 5: Passos da aplicação do SIGEDAP na DSS Passo 1

Passo 2

Passo 3

Passo 4

Preparação dos

Entrega das fichas de

Devolução das fichas

Submissão das fichas

funcionários para a

avaliação ao avaliado para

para o superior

de avaliação a Direcção

avaliação de

iniciar com a avaliação

hierárquico (Director) e

dos Recursos Humanos

desempenho através do

entre o funcionário e o

assinatura das mesmas e

Centrais da UEM

aviso prévio sobre a

superior hierárquico

supervisão final

realização do processo Fonte: Próprio autor

O quadro acima ilustra quais são os passos que anualmente são sido seguidos pela DSS para a aplicação deste instrumento, o passo número 4 tem sido dado somente no mês de Março do ano seguinte, pois, há uma precariedade no cumprimento dos prazos para a entrega das fichas de avaliação por parte dos avaliados. O SIGEDAP é de uma grande complexidade, e dificulta o sistema organizacional, mas, pode-se ressalvar que com este instrumento introduziram-se algumas premiações e estímulos, e trouxe alguma maior responsabilidade aos gestores de Recursos Humanos, visto que estes passam a ter um papel crucial nos planos de actividades que devem ser desenhados com a maior inclusão possível. 9

9

''(...) O sistema anterior era anual e era mais fácil, as pessoas percebiam o sistema, mas chegou ao órgão uma nova

versão e faz-se a réplica, o actual modelo é mais complicado. Normalmente esse sistema leva mais tempo de avaliação, não se cumpre os prazos (...)'' - Entrevista do dia 23 de Dezembro de 2014 no sector do Secretaria

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 O quadro que se segue vai nos mostrar quantos funcionários foram avaliados pelo SIGEDAP desde a sua introdução na DSS. Quadro 6: Número de avaliados na DSS (2011 - 2014) Total de funcionários DSS UEM 232 2.962 Fonte: Próprio autor

Avaliados em 2011

Avaliados em 2012

S/d

181

Avaliados em 2013 207

Avaliados em 2014 S/d (só em 2015)

Mediante os dados acima, nota-se que do universo existente, a DSS conseguiu avaliar maioria dos funcionários que existem na organização, a grande questão será averiguar em que moldes os mesmos foram avaliados. Contudo, importa referir que os dados referentes ao ano 2014 até ao fecho da realização desse estudo não se encontravam disponíveis, pelo facto de a avaliação poder ocorrer apenas no ano seguinte, ou seja, 2015. O plano de actividades é a grande dificuldade, pois, este só vai ao chefes de departamento, repartição e as actividades ainda são as mesmas, mas funcionários de base, não sabem interpretar ou elaborar um plano de actividades10. No sector dos Recursos Humanos, o sistema foi recebido com algum receio por desconhecer o mesmo, não foi com aguardo porque nada se falava dele, contudo, pensou-se que com o mesmo pudesse mudar algo, embora até hoje não se verifique grandes melhorias práticas. No sector da Administração e Finanças demonstrou-se ter pouco conhecimento sobre o que é o SIGEDAP, situação semelhante constatada nos outros sectores. Para eles, o SIGEDAP é um sistema que visa melhorar a forma de avaliação de desempenho dos funcionários, contudo, ressente-se que há lacunas na sua divulgação dentre os funcionários. A única mais-valia que se pode visualizar é que o sistema é importante pelo facto de permitir progressões e mudanças de carreiras.

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''(...)"Muita gente chumba esse sistema, há muitas lacunas, é um transporte de sistema sem contextualização, para

no caso de DSS o sistema não é objectivo para o tipo de trabalho que fazemos tendo como exemplo os trabalhos mais técnicos de base e se prefere o anterior sistema - FOCAP (...)'' - 23 de Dezembro de 2014 – Director Adjunto

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Durante a entrevista, os funcionários foram unânimes em referir que não há difusão concreta sobre o que é SIGEDAP, perguntando, nem a sigla é conhecida efectivamente. Foi ainda referido que só os RH, Secretariado e Administração e Finanças é que sabem, ''são os sectores que trabalham com leis, eles dispõem de alguma informação''. No que diz respeito aos planos de actividades e seus prazos, não existe nenhum cumprimento, facto que leva a uma avaliação anual na base do FOCAP, uma vez que estes não são cumpridos, são elaborados apenas pelos chefes de repartições e Directores O SIGEDAP até 2014 era somente implementado nos departamentos e repartições a nível central, o que contrasta em grande medida com o preceituado no sistema, contudo, é neste ano que se começou com algum incremento com a contribuição de um novo sector. 4.4

Apresentação e discussão dos resultados

Diante dos dados recolhidos, importa referenciar que trazíamos para este trabalho os seguintes problemas: verifica-se uma complexidade do sistema de avaliação pela exigência em termo de critérios a serem avaliados, bem como a exiguidade de recursos e tempo suficiente para a realização dessa avaliação são que dificultam a implementação do SIGEDAP nessa instituição, a não existência dentro da DSS um acompanhamento pleno do que está estipulado na lei e na prática, concretamente a periodização que o actual sistema traz e o facto dos trabalhadores não se sentirem integrados com o sistema de avaliação, facto que faz com que estes não elaborem continuamente os seus planos de actividades para a sua avaliação. Face a isto, pode-se notar que a questão levantada no nosso problema sobre a complexidade do sistema que é mencionada como um dos critérios que em grande medida influencia a adopção desse sistema de avaliação de desempenho, factor colhido nas entrevistas realizadas aos funcionários visados, bem como pelos seus superiores hierárquicos, uma vez que no decurso da aplicação do sistema encontram muitas barreiras na interpretação dos critérios constantes do instrumento, bem como o tempo que é dado para a aplicação do sistema. Nesta fase, faremos a análise ou julgamento das nossas hipóteses com vista perceber se o problema levantado no início deste estudo encontra resposta no nosso modo de proceder. Estes

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 elementos estão alicerçados ao modelo de análise acima apresentado, que contêm a conjugação de três hipóteses que a seguir apresentamos. 4.5

Falta de clareza sobre as mudanças introduzidas pelo SIGEDAP

Para analisar esta questão aplicaremos o quarto passo de Lewin no processo de mudança, onde refere que para que uma mudança possa acontecer efectivamente, o primeiro passo é envolver as pessoas que irão participar dela. Desde a alta administração, passando pelos funcionários e chegando a investidores e clientes. É preciso que todas as pessoas compreendam as razões da mudança e a importância de agir imediatamente, para que a motivação possa ser despertada em cada uma delas. O envolvimento dos agentes da reforma em relação ao SIGEDAP teve o seu início a nível da DRHUEM em 2011, mas devemos aqui olhar que o sistema entrou em vigor em 2010 e só um ano depois se nota a preocupação por este órgão, a nível da DSS o cenário foi o mesmo, mas só envolveu os funcionários da alta administração, caso concreto chefes de departamentos e secções. Falamos somente de três reuniões realizadas até ao momento com vista a trazer explicação sobre o sistema, e avaliando pelos pronunciamentos dos próprios funcionários e gestores nota-se um défice elevado de percepção da lógica do próprio sistema. No sector das finanças, uma funcionária referiu que fica-se a saber que serão ser avaliados faltando duas semanas, o que inibe uma melhor preparação ao sistema. Outro elemento que importa referenciar foi referenciado a nível do secretariado onde são os próprios funcionários que devem solicitar aos órgãos competentes para que explique com exactidão a essência do SIGEDAP.11 De uma forma geral, constatou-se que em termos de circulação de informação ou participação existe à disposição destes apenas alguns comunicados e praticamente sem explicação prévia, o 11

''(...) Não recebi uma notícia exacta sobre o sistema, apenas recebi o sistema sem nenhuma explicação, foi por

parte de colegas e apanhados individuais que me familiarizei com o mesmo (...)'' - Entrevista do dia 23 de Dezembro de 2014 no sector da Secretaria

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 que significa que quem não tem predisposição de lê-los fica à margem dos assuntos, como pudemos ter a oportunidade de consultar, mas para além disso, não basta somente a circulação destes documentos, devem ser devidamente explicados. 12 Notamos ainda que a nível da DSS há pouca circulação de informação entre os funcionários, ou seja, quando a reforma foi introduzida em 2010 a mesma foi somente de conhecimento legítimo das lideranças, onde quando vai a base se coloca como imposição, uma vez que não se preparou o escopa da implementação em comunhão com os beneficiários directos da mesma reforma. 13 Dos 232 funcionários existentes na DSS, na última avaliação que dispomos foram submetidos ao processo 207 funcionários, onde apenas aqueles que exercem as suas actividades à nível central da DSS foram abrangidos pelo SIGEDAP, e o número remanescente não usou o sistema, como seria de referir o sector de lavandaria e de alimentação. Mas, um dos elementos que devemos ter em conta é que não importa que seja feita apenas a avaliação, é preciso aferir a qualidade dessa avaliação, ou seja, verificar se a mesma foi feita em conformidade com os critérios estabelecidos no SIGEDAP, e isso continua a ser uma dificuldade na DSS. A experiência tem demonstrado que a comunicação deve-se verificar em ambas direcções. Se a comunicação não é mantida, as actividades negativas criadas durante a resistência tenderão a persistir (Jamenson, 1963: 216). Podemos aqui olhar para o que é referido por Zander (1950) onde em que a resistência à mudança começa sob certas condições: falta de clareza (os indivíduos reagem quando recebem uma informação incompleta sobre modificações que as afetarão); percepções diferentes sobre o motivo da mudança (a tendência é ver apenas aquilo que se espera ver. Assim, uma informação 12

"(...) Tivemos que pedir à dra. Margarida Fonseca que viesse nos explicar o que era esse instrumento, porque só

vieram aqui nos entregar sem nos explicar, nunca participamos de nenhum reunião para saber efectivamnete o que é isso (...)" - Entrevista realizada no dia 24 de Dezembro no sector dos Recursos Humanos 13

''(...) Não recebi uma notícia exacta sobre o sistema, apenas recebi o sistema sem nenhuma explicação (...), foi por

parte de colegas e apanhados individuais (...)'' - Entrevista realizada no dia 24 de Dezembro à um funcionário do sector de Finanças

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 completa ou incompleta pode ser deformada); pressão de forças contraditórias (surge na comunicação entre os líderes e os gerentes quando o funcionário é pressionado a incorporar novos padrões em pouco tempo e estes novos padrões não estão suficientemente claros). A mudança imposta à força gera resistência dos indivíduos, pois ninguém gosta de ser forçado a fazer alguma coisa e as mudanças impostas com bases pessoais, o uso do pronome “eu”, nos comunicados, estabelece um clima de intranquilidade, já que os funcionários se sentem excluídos do processo de mudança e quando se fala por todos, é ideal o uso do pronome “nós”, para que todos se sintam envolvidos). Diante do dados recolhidos no terreno, existe um défice muito grande sobre o que é o SIGEDAP, ou seja, não há uma clareza nos sectores de trabalho sobre a sua real valência e isso faz com que se possa constatar ruídos no tempo da avaliação de desempenho e consequentemente se registar a resistência a mudança, pois, o objecto é desconhecido ou se apresenta dúbio, e a hipótese sobre a falta de clareza apresenta-se como consistente dentro da DSS. 4.6

Défice de motivação e responsabilização na aplicação do SIGEDAP

Nesta análise vamos olhar para o exercício prático da avaliação de desempenho, e teremos como base a cultura organizacional da nossa instituição de análise como elemento ligado a motivação e responsabilização dos funcionários. O que contribui para a hipótese aqui em análise resulta do facto de se procurar analisar o princípio da meritocracia sobre os processos que norteiam o SIGEDAP, uma vez que encontramos a nível das instituições públicas um cenário de nepotismo e motivação baseado na idade dos funcionários que estão mais tempo na organização. Ou seja, alguns benefícios são classificados em função do tempo e não meritocracia. 14 A ligação que deve existir entre a reforma e os seus agentes faz com estes se sintam dentro do processo, porém, é preciso que não bastam somente as reuniões, é preciso fomentar outros 14

(...) O sistema de carreiras em Moçambique se estivesse assente no mérito e competências e mérito e profissional

seria um elemento positivo, está assente na antiguidade e confiança (...)'' - Entrevista realizada no dia 2 de Dezembro à Carlos Caixote - especialista em Direitos Humanos, docente Universitário e antigo Director dos Recursos Humanos Centrais da UEM

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 mecanismos, que contribuam para estes se sintam integrados na reforma, ultrapassando assim quaisquer barreiras, o que se for feito perfeitamente estimula a motivação dos mesmos. Os funcionários não percebem o instrumento, o que não tem impacto nenhum em termos comportamentais, sem contar que o agente da reforma é o elemento principal do processo, mas até a nível superior se desconhece o sistema, aqueles que deviam em primeira instância adoptar o sistema não se sentem comprometidos. Os gestores assim como os funcionários aplaudiram o sistema e o consideram pertinente, mas só não aplicam por mero capricho ou pelo facto de não ver grandes benefícios em relação ao mesmo, apenas quando se pretende evoluir profissionalmente.15 De um total de 232, em 2011 não nos foram fornecidos os dados referentes a esse ano em termos de avaliação, somente em 2012 regista-se o número de 181 funcionários abrangidos pela reforma, em 2013 foram 207, faltando actualmente a avaliação feita em 2014. Relativamente a responsabilização é preciso referenciar que este elemento verificou-se como um dos grandes entraves ao processo, onde os superiores hierárquicos responsáveis pelo processo não se mostram comprometidos com a reforma em análise. Na DSS quando se pretende fazer a avaliação de desempenho coloca-se em circulação uma nota nas vésperas do processo, a recordar as pessoas que em breve irá ocorrer essa avaliação. A relação entre as instituições que lideram o sistema de avaliação e aquelas que implementam devem ser coordenadas para que se conheça o nível de avaliação e proceder a medidas de ajuste ou correcção de possíveis erros, pois, isto vai ajudar a ter resultados mais eficazes e uma monitoria mais responsável. Aplicando os passos da mudança apresentados por Lewin, referenciado que uma mudança para ser vem sucedida obedece as três fases por ele apresentadas, nomeadamente: descongelamento, mudança e recogelamento, podemos referir que o descongelamento implica a renúncia a valores e comportamentos antigos através da aquisição da nova experiência e informação. Ora, como a 15

''(...) O que realemente importa em relação a esse sistema de avaliaçao é ter uma boa nota no final de cada ano e

dessa forma progredir de carreira ou de igressar aos estudos (...)'' - Entrevista realizada no dia 24 de Dezembro a um funcionário no sector dos Recursos Humanos

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 circulação da informação na DSS é deficiente, há uma inibição clara no processo de descongelamento, embora se perceba de forma tímida que há uma necessidade, de incrementar uma melhoria no modo de realizar a avaliação de desempenho aplicando o SIGEDAP. O entrave que aqui se coloca é que a fase de descongelamento exprime a motivação para a mudança, e na DSS não existe uma cultura de ligação estrita entre aqueles que são os avaliadores e os avaliados, a grande preocupação é realizar a avaliação, sem com isto olhar para os critérios nele estabelecidos. Na segunda fase, a organização ou grupo muda para um novo nível, o que envolve o desenvolvimento de novos valores, atitudes, comportamentos, etc. Essa mudança é um processo sociocognitivo, afectivo e comportamental e não se verificará realmente se não existir motivação prévia das pessoas ou dos grupos para adquirir nova informação que permite ver a situação de um modo diferente. Contudo, olhando para a DSS e para as falhas que existem na primeira fase (descongelamento) a fase subsequente ainda é ainda mais cinzenta porque não se vislumbra realmente alguma mudança como se poderia esperar dentro da organização ou no seio dos agentes da reforma. Finalmente, o recongelamento consiste na estabilização das mudanças efectuadas, as quais são integradas nos processos operacionais normais da organização ou do grupo, devendo ser reforçados numa nova análise segundo a dinâmica da organização, e dessa não se pode falar a nível da DSS, tendo em conta que subsistem práticas internas que dificultam a sua aplicação.

Assim, o défice de motivação pelo instrumento não pode ser assumido como uma hipótese válida nesse estudo, uma vez que não é pela falha do instrumento que os funcionários não se sentem motivados, aliás, estes apoiam a motivação financeira ou progressão de carreira que advêm do sistema de avaliação de desempenho, deixando claro aqui que não existem outros factores motivacionais. Enquanto a falta de responsabilização pode ser considerada como hipótese válida que contribui para a resistência à mudança na DSS, uma vez que os implicados não sentem os impactos de uma

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 avaliação feita fora dos padrões, facto que é condicionado por um aparente desleixo organizacional e inexistência de comando de controlo. 4.7

A avaliação de desempenho não é feita de acordo com o tempo e planos de actividades

No que diz respeito a nossa hipótese, vamos considerar dois itens que podem ser retirados como exemplos de ilustrar se os procedimentos e normas são ou não cumpridos, o primeiro elemento é relativo aos planos de actividades que se estipula que deve ser base de cada fase de avaliação, mas, o que se verifica é que esse pressuposto básico não é cumprido dentro da DSS, os planos se mantêm estáticos e sem a periodicidade correcta, o que sucede no entanto é a distribuição de um plano comum de âmbito anual aos funcionários das diferentes repartições para que seja cumprido.16 O segundo elemento que deve nos auxiliar para a nossa hipótese é o tempo que se leva para proceder a avaliação de desempenho na DSS, se afirma pelo instrumento que a avaliação deve seguir uma cronologia trimestral que possa permitir o acompanhamento do processo com vista a desembocar na avaliação final, mas, o que sucede na DSS é uma atropelo a este princípio, onde as avaliações de desempenho se mantêm numa lógica da avaliação anual anteriormente realizada com a introdução do FOCAP, embora haja um número elevado de avaliados. 17 No que diz respeito as repartições, encontramos um desnível dentro da própria DSS, onde apenas as repartições do nível central usam o instrumento, repartições de um escalão mais baixo continuam a aplicar a avaliação de desempenho tendo como base a avaliação anual, este elemento é explicado pelo facto de alguns critérios não se mostrarem aplicáveis para determinadas funções, sem contar que levariam muito tempo para a definição de planos de actividades. 16

''(...) Não existem planos de actividades, não sabemos nos auto avaliar. Só nos preocupamos em saber quanto é que

teve no fim. A avaliação não é feita trimestralmente, este ano (2014) não se fez ainda a avaliação de desempenho, talvez para o ano seguinte (2015)'' - Entrevista realizada no dia 24 de Dezembro no Sector da Administração 17

''(...) Normalmente esse sistema leva mais tempo de avaliação, não se cumpre os prazos, é complexo, os planos de

actividades não são feitos com rigor (...)'' - Entrevista realizada no dia 24 de Dezembro à Gestora dos Recursos Humanos da DSS

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 A avaliação de desempenho deve obedecer a uma lógica de acção que é definida pelos documentos de base que são usados no processo. Recorrendo a Camara (2005, apud Caixote et al, 2013), a avaliação de desempenho ocupa um lugar central no conjunto de ferramentas de gestão de recursos humanos uma vez que permite medir o contributo individual e da equipa na realização dos objectivos estratégicos da organização. Nessa lógica encontramos a ferramenta do SIGEDAP que é usada na DSS, contudo, ela tem um conjunto de procedimentos e normas que não estão a ser estritamente aplicados. Embora se possa entender que em um processo de mudanças algumas atitudes não podem ser entendidas como resistência em si, torna-se preocupante quando largo tempo depois da introdução do instrumento não se consiga aplicar na plenitude de acordo com os princípios. Não se cumprem os prazos para a entrega das fichas de avaliação quando são entregues pelos superiores hierárquicos, sem contar que nessa avaliação que se pressupunha trimestral, é anual e feita sem ter em conta os respectivos planos de actividades. 18 Os funcionários não resistem na plenitude ao SIGEDAP, mas, há uma tendência de caricaturar o mesmo, pois, aqui ressalva-se o propósito de que a filosofia e a letra são perfeitas, mas, nota-se algumas atitudes próprias dos superiores hierárquicos que mancham a sua aplicação. Tende-se a não usar o sistema sob alegação de vários factores, mas, é mesmo uma questão de atitude. Com isto, a hipótese sob a qual a avaliação de desempenho não é feita de acordo com o tempo prescrito na lei e os planos de actividade encontra espaço para que possa vincar, na medida em que praticamente o instrumento é escamoteado pelas lideranças, assim como pelos funcionários que não sentem a sua praticabilidade no exercício das suas funções, ou seja, há uma aplicação precária do sistema.

18

''(...) O sistema anterior era anual e era mais fácil, as pessoas percebiam o sistema, mas chegou ao órgão uma nova

versão e faz-se a réplica. A resistência em relação ao SIGEDAP existe, esse modelo é mais complicado comparado com o anterior (...)'' - Entrevista realizada no dia 24 de Dezembro à Gestora dos Recursos Humanos da DSS

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CAPÍTULO V 5

Conclusões

Antes de apresentarmos as nossas conclusões, é importante referirmo-nos que este estudo não é definitivo, o debate em torno dos sistemas de gestão e avaliação de desempenho na Administração Pública não se encontra acabado, devendo portanto servir como ferramentas para investigadores que queiram fazer pesquisas na área das reformas do sector público em Moçambique, com particular enfoque em matéria de avaliação de desempenho. O propósito dos objectivos, assim como das linhas teóricas, era de responder às questões levantadas na problemática e de analisar as resistências às mudanças inerentes à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público. A partir dos instrumentos mencionados na metodologia, foram vários os pontos que em conjunto nos permitiram argumentar em relação à resistência a mudança na DSS na aplicação do SIGEDAP no âmbito das reformas do sector público. Quando nos propusemos a analisar o SIGEDAP pretendíamos abrir o debate para falar de um assunto que é próprio e único, pois, as análises e estudos que existem actualmente abordam apenas a questão da resistência à mudança numa vertente do clima organizacional ou do processo de gestão de mudança dentro de uma organização, não existia até ao momento um estudo que procurasse olhar num instrumento de uma reforma na área de Avaliação de Desempenho em Moçambique e que analisasse a sua aplicabilidade desde que foram estatuídos já os dois sistemas de avaliação (e gestão) de desempenho, FOCAP e SIGEDAP, respectivamente. O alcance dos nossos objectivos não é um processo acabado tendo em conta que estamos diante de um estudo de caso, mas, pela análise feita, alguns elementos nos indicam que a resistência à mudança no sector público deriva do facto das instituições públicas moçambicanas não dispor de mecanismos de controlo eficazes de realizar a monitoria da implementação das reformas quando elas são introduzidas. Este processo é explicado por Chiavenato (1996) quando refere que a mudança é a transição de uma situação para outra diferente, a qual implica em novos caminhos, novas soluções, novos valores de forma controlada. Refere ainda que o processo de mudança se desenvolve dentro de um campo dinâmico de forças que actuam individualmente em vários Dércio Ernesto João Tsandzana - 59

Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 sentidos, e a conjugação desses elementos se não existir um acompanhamento pode desembocar em resistência, e é o que acontece com os actores dentro da DSS, em que embora exista o SIGEDAP, cada departamento opta por seguir um caminho próprio de planificação de actividades, caso específico do departamento de finanças. Em algumas reformas, a resistência às mudanças encontra espaço devido a fraca capacidade de absorção das mudanças ao nível sectorial, tendo em conta que as mudanças são um processo gradual; a disponibilidade de recursos financeiros, em particular para custear reformas, com destaque para aquelas que têm uma forte componente tecnológico; a limitada qualificação dos recursos humanos da função pública, o que limita a disponibilidade de quadros para serem os precursores dos processos, bem como a existência de infra-estruturas de apoio à expansão de alguns sistemas ao nível dos distritos. Ao fazer esse estudo percebemos ainda que a questão do processo de reforma não pode ser visto como brusco acontecimento logo que for introduzido, o gradualismo é um dos critérios que deve ser seguido pelas Reformas a nível do sector com vista, (primeiro) a criar condições estruturais para a implementação dessas reformas; (segundo) criação de condições humanas sobre a aplicação dos instrumentos e (terceiro) a capacidade financeira que deve levar um processo como este e (quarto) o comprometimento das lideranças e dos funcionários. Chiavenato (1999) refere que a cultura organizacional representa as percepções dos dirigentes e funcionários da organização e reflete a mentalidade que predomina na organização. Por esta razão, ela condiciona a administração das pessoas, face a isto, podemos dizer que em relação a DSS em particular e a Administração Pública no geral, o SIGEDAP precisa de começar a fazer parte da cultura organizacional das instituições e é preciso que se envolva todas as estruturas da nossa Administração Pública para primeiro incutir o espírito da avaliação de desempenho e segundo, mostrar sua importância e a mais-valia que daí advêm. Outrossim, percebemos que o nível de adesão ao sistema é muito baixo, bem como a sua percepção, e isto foi possível perceber pela forma como os funcionários e os superiores hierárquicos se mostram surpreendidos com um sistema que existe passados 4 anos. Ou seja, havia uma impressão interna de o que teria mudado é apenas a nomenclatura, mas continua-se com os mesmos moldes de fazer a avaliação. Dércio Ernesto João Tsandzana - 60

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Recomendações

Decorrente da discussão do quadro teórico, das constatações no terreno, das hipóteses, e das conclusões deste estudo, avançamos as seguintes recomendações, que a serem implementadas poderão contribuir para uma melhor implementação desta reforma de avaliação de desempenho a nível da Direcção dos Serviços Sociais (DSS) da UEM: 

Tendo em conta que foi levantado no campo de pesquisa, há necessidade de se estabelecer mecanismos de controlo e de responsabilização mais eficientes com vista a monitorar o processo de implementação desta reforma. Esses mecanismos deverão incidir particularmente nos superiores hierárquicos como aqueles que tem a obrigação por lei de executar a avaliação de desempenho, a sua publicitação é o que determina a melhor aplicação do sistema;



Um dos elementos levantados durante a pesquisa foi a falta de informação ou de conhecimento pleno em relação a esta reforma, e, partindo desse pressuposto, torna-se pertinente promover a divulgação deste instrumento no seio dos funcionários e agentes do Estado, por forma com que a sua aplicação não encontre obstáculos, mas, para tal é preciso que haja um envolvimento de todas as estruturas desde o nível central até ao nível de base das instituições públicas. Para o efeito, se recomenda a capacitação de técnicos responsáveis para divulgação do mesmo dentro de cada instituição em coordenação com a instituição de tutela;



Devido as diferentes formas de interpretação aos vários da organização e sobre o mesmo sistema, notamos que para a melhoria dos procedimentos actualmente usados no SIGEDAP, há necessidade de se introduzir um regulamento específico que auxilie a sua aplicação, ou seja, é preciso que se simplifiquem os processos por forma a torná-los mais perceptíveis aos funcionários, sem contar que há ainda uma necessidade interna de promover a cultura de avaliação desempenho no seio das organizações públicas.

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 29. SENGE, Peter (org). A Dança das Mudanças: Os desafios de manter o rescimento e o sucesso em organizações que aprendem. 7. ed. rev. aum. Rio de Janeiro: Campus, 1999 30. WILCOX, Brian, “Assessing the Performance of Schools” in Pollitt, Christopher; Harrison, Stephen (eds.), Handbook of Public Services Management, Oxford, Blackwell Publishers, pp.: 47 – 58, 1992 31. XAVIER, Ricardo. Gestão de Pessoas na Prática: Os desafios e as soluções, São Paulo, 2006

Legislação e outras fontes 1. Governo de Moçambique: Estratégia da Reforma e Desenvolvimento da Administração Pública (ERDAP) 2011 - 2025 2. Governo de Moçambique: Estratégia Geral da Reforma do Sector Público (Fase 1 e 2) 3. Governo de Moçambique: Folha de Classificação Anual de Pessoal (FOCAP) (s/d) 4. Governo de Moçambique: Grande Balanço da Reforma do Sector Público (2001 - 2011) 5. Governo de Moçambique: Sistema de Formação da Administração Pública (SIFAP): Decreto nº 55/94, de 9 de Novembro 6. Governo de Moçambique: Sistema de Gestão de Desempenho na Administração Pública (SIGEDAP) - Decreto N° 55/2009 de 12 de Outubro 7. Governo de Moçambique: Sistema Nacional de Gestão dos Recursos Humanos (SNGRH): Decreto nº 55/2007, de 8 de Novembro

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014 Instituições Entrevistadas 1. Ministério da Função Pública - Direcção Nacional de Gestão Estratégica de Recursos Humanos do Estado - entrevista realizada no dia 22 de Novembro de 2014; 2. Direcção dos Serviços Sociais da UEM – 23 e 24 de Dezembro de 2014; 3. Instituto Superior de Administração Pública - entrevista realizada no dia 07 de Janeiro de 2015; 4. Universidade Eduardo Mondlane - Direcção dos Recursos Humanos - entrevista realizada no dia 06 de Janeiro de 2015.

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ANEXO I - Guião de Entrevistas Entrevista - Direcção dos Serviços Sociais da UEM

1. Quando e como se concebeu o SIGEDAP na DSS? 2. Qual é o nível de adopção dos superiores hierárquicos? 3. Que mais-valia traz o SIGEDAP na prestação de serviços? 4. Como são feitos os planos de actividades? Que tempo se leva para a sua devolução? 5. Qual é a relaçao existente com os órgãos de Recursos Humanos da UEM?

Entrevista - Ministério da Função Pública - Direcção Nacional de Gestão Estratégica de Recursos Humanos

1. Tendo em conta que existia o FOCAP, como foi o processo de concepção do SIGEDAP? 2. Aplicando o processo do gradualismo, qual é a abrangência institucional do sistema? 3. Quais são as linhas de força do instrumento? 4. Qual é a avaliação intermédia que se faz ao sistema desde a sua introdução? 5. Quais são os desafios do SIGEDAP?

Entrevista - Funcionários da Direcção dos Serviços Sociais da UEM

1. Qual é o seu nível de percepção sobre o SIGEDAP? 2. Que vantagens se podem extrair do SIGEDAP? 3. Que mudanças se verificam no actual sistema de avaliação comparativamente ao anterior? 4. Como foi informado sobre o novo processo de avaliação? 5. Qual nota atribui a actual sistema de avaliação?

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Resistência à mudança inerente à introdução do SIGEDAP no contexto das Reformas do Sector Público: Direcção dos Serviços Sociais da UEM, 2011 - 2014

Entrevista - Instituto Superior de Administração Pública

1. Qual foi o papel desempenhado pelo ISAP no desenho do SIGEDAP? 2. Que elementos foram introduzidos ao SIGEDAP comparando ao FOCAP? 3. Qual é a mais-valia de ter um sistema que para além da avaliação, faz igualmente a gestão de desempenho? 4. Que condições podem tornar o SIGEDAP em um sucesso na sua implementação?

Entrevista - Universidade Eduardo Mondlane - Direcção dos Recursos Humanos

1. Como foi o processo de introdução do SIGEDAP na UEM? 2. Qual é o nível actual de percepção do SIGEDAP? 3. Quais as vantagens comparativas que faz sistema relativamente ao anterior? 4. Que desafios se impõem na implementação do SIGEDAP? 5. O SIGEDAP apresenta vários elementos e critérios de avaliação, como é que são conciliados no processo de avaliação? 6. Em termos temporais, como é gerido o período que se leva para exercer a avaliação de desempenho?

Entrevista - Docentes na área de Recursos Humanos

1. O que representa uma avaliação de desempenho na Administração Pública? 2. Quais os intervalos de diferença entre a gestão e avaliação de desempenho? 3. A cultura organizacional é fundamental numa organização. Há aqui uma relação com a avaliação de desempenho? 4. Que elementos podem suscitar a resistência à mudança numa reforma do sector público? 5. Que impacto pode ter a motivação para o sucesso de uma reforma de avaliação de desempenho?

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