Responsabilidades Legais na execução descentralizada do Componente Básico da Assistência Farmacêutica:

PROJETO: DIREB 010 – FIO 14 – Subprojeto 5 Gestão, governança e integração para o fortalecimento do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde no esforço nacional em ciência, tecnologia e inovação em saúde.

Produto 1: Fluxograma das responsabilidades no repasse fundo a fundo, monitoramento e controle da aplicação de recursos do âmbito do Ministério da Saúde.

Nome do Bolsista: Elias de Paula de Araújo

Brasília, agosto de 2015.

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PROJETO: DIREB 010 – FIO 14 – Subprojeto 5 Gestão, governança e integração para o fortalecimento do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde no esforço nacional em ciência, tecnologia e inovação em saúde.

Responsabilidades Legais na execução descentralizada do Componente Básico da Assistência Farmacêutica Fluxograma das responsabilidades no repasse fundo a fundo, monitoramento e controle da aplicação de recursos do âmbito do Ministério da Saúde ELIAS DE PAULA DE ARAÚJO 15/08/2015

Este documento apresenta fluxograma de responsabilidades legais quanto à autorização de repasse, monitoramento e controle da aplicação de recursos descentralizados fundo a fundo, no âmbito da Coordenação Geral de Assistência Farmacêutica Básica – DAF/SCTIE/MS.

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SIGLAS ANVISA AF APS CBAF CGAFB CGU CIB CIR CIT CNES CNS COAPS CONASEMS CONASS COSEMS DAF DEMAS DENASUS EaD FIOCRUZ GM HÓRUS IDSUS LC LDO LOA MS PAB PAS PES PMAQ-AB PMS PNAB PNAF PNAUM PNM PNPMF PNS PPA PS

Agência Nacional de Vigilância Sanitária Assistência Farmacêutica Atenção Primária à Saúde Componente Básico da Assistência Farmacêutica Coordenação Geral da Assistência Farmacêutica Básica Controladoria Geral da União Comissão Intergestores Bipartite Comissão Intergestores Regional Comissão Intergestores Tripartite Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde Conselho Nacional de Saúde Contrato Organizativo da Ação Pública de Saúde Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde Conselho Nacional de Secretário de Saúde Conselho de Secretarias Municipais de Saúde Departamento de Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos Departamento de Monitoramento e Avalição do SUS Departamento Nacional de Auditoria do SUS Educação à Distância Fundação Oswaldo Cruz Gabinete do Ministro Sistema Nacional de Gestão da Assistência Farmacêutica Indicador de Desempenho do SUS Lei Complementar Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei do Orçamento Anual Ministério da Saúde Piso da Atenção Básica Programação Anual de Saúde Plano Estadual de Saúde Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica Plano Municipal de Saúde Política Nacional da Atenção Básica Política Nacional de Assistência Farmacêutica

QUALIFAR-SUS QUALISUS-REDE

Programa Nacional de Qualificação da Assistência Farmacêutica no âmbito do Sistema Único de Saúde

OMS RAG RAS RENAME RREO RS SCNES SCTIE SE SUS TCU

Pesquisa Nacional sobre Acesso, Utilização e Promoção do Uso Racional de Medicamentos no Brasil

Política Nacional de Medicamentos Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos Política Nacional de Saúde Plano Plurianual Plano de Saúde Projeto de Formação e Melhoria da Qualidade de Rede de Saúde Organização Mundial da Saúde Relatório Anual de Gestão Redes de Atenção à Saúde Relação Nacional de Medicamentos Relatório Resumido de Execução Orçamentária Regiões de Saúde Sistema de Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde Secretaria de Ciência e Tecnologia e Insumos Estratégicos Secretaria Executiva Sistema Único de Saúde Tribunal de Contas de União

3

Sumário SIGLAS ............................................................................................................................ 3 Figuras ........................................................................................................................... 5 1.

INTRODUÇÃO .....................................................................................................6

2.

Objetivo ................................................................................................................ 7

3.

Metodologia ........................................................................................................7

4.

Resultados ...........................................................................................................7 4.1. Resultado 1: ................................................................................ 7 4.2. Resultado2 : ................................................................................ 7

5.

Resultado 1: Atribuições e responsabilidades das unidades de

gestão e técnicas na execução do componente básico da assistência farmacêutica. ........................................................................................................................... 7 5.1. Responsabilidades e competências no âmbito do SUS ........ 9 5.2. Planejamento no âmbito do SUS e Condicionantes dos repasses 15 5.2.1. O Plano de Saúde ........................................................................................... 16 5.2.2. Os Conselhos de Saúde .................................................................................. 18 5.2.3. Os Fundos de Saúde ....................................................................................... 20 5.2.4. O Relatório de Gestão .................................................................................... 21 5.2.5. Integralização da contrapartida e financiamento tripartite ......................... 25

5.3. Execução do componente básico da assistência farmacêutica 29 6.

Proposta de fluxograma de responsabilidades na autorização do

repasse fundo a fundo, monitoramento e controle Componente Básico da Assistência Farmacêutica ................................................................................................. 33 7.

Conclusão.......................................................................................................... 35

8.

REFERÊNCIAS .................................................................................................. 36

4

Figuras

Figura 1 - Instancias deliberativas, representativas e de pactuação interfederativa no SUS ....................... 12 Figura 2 - Fluxograma do marco normativo e arcabouço institucional de tomada de decisão, articulação interfederativa, e participação social no âmbito do SUS.............................................................................................. 14 Figura 3 - Instrumentos de Planejamento no âmbito do SUS ............................ Erro! Indicador não definido. Figura 4 – Instrumentos do Planejamento do Orçamento Público no âmbito do SUS .................................. 19 Figura 5 - Planejamento Regional Integrado – Instrumentos do Decreto № 7.508/2011 ............................ 20 Figura 6 - Condicionante dos repasses obrigatórios da União aos entes federativos ................................... 24 Figura 7 - Ciclo do PDCA na execução do Componente Básico da Assistência Farmacêutica ....................... 33 Figura 8 – Fluxograma de responsabilidades e competências na execução do CBAF ................................... 34

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1. INTRODUÇÃO O Termo de Referência da FIOCRUZ para bolsa de extensão, relativo à execução do Projeto de Gestão, governança e integração para o fortalecimento do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde no esforço nacional em ciência, tecnologia e inovação em saúde, entre outros produtos, prevê a apresentação de “Documento técnico contendo proposta de fluxograma de responsabilidades legais quanto a autorização de repasse, monitoramento de aplicação de recursos descentralizados fundo a fundo; e providências quando da ocorrência de irregularidade na aplicação de recursos do componente básico da assistência farmacêutica, por parte dos ente federativos no âmbito do SUS”, correspondente ao resultado “5.1 – Apurar custos para Assistência Farmacêutica do SUS”, do Objetivo “Qualificar a Assistência Farmacêutica, enfatizando sua inserção nas redes de atenção à saúde, no âmbito do SUS”. O recorte normativo da proposta é a Coordenação Geral da Assistência Farmacêutica Básica (CGAFB), do Departamento de Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos (DAF), unidade da gestão (UG) da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos (SCTIE), unidade de gestão e orçamentária (UO), do Ministério da Saúde. O

documento

pretende

apresentar

o

possível

fluxograma

de

responsabilidades na autorização do repasse fundo a fundo, monitoramento e controle da aplicação de recursos descentralizados pelo Ministério da Saúde para a execução do componente básico da assistência farmacêutica pelos entes federativos, considerando as atribuições legais das unidades de gestão, dos tomadores de decisão, ordenadores de despesas nas unidades técnica responsáveis pelos diversos aspectos envolvidos no ciclo de planejamento, execução e controle orçamentário e financeiro. A proposta de fluxograma também visa apoiar o Departamento de Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégico (DAF/SCTIE/MS) a apoiar os Órgãos de controle interno e externo no desempenhos de suas atribuições legais e institucionais.

6

2. Objetivo Identificar as atribuições legais e técnicas do processo de autorização, repasse fundo a fundo, monitoramento e controle da execução descentralizada do componente básico da assistência farmacêutica pelos entes federativos, no âmbito

do

Ministério

da

Saúde,

apresentando

um

fluxograma

de

responsabilidades.

3. Metodologia Levantamento das normas que regem a administração pública federal, a execução das politicas públicas de saúde no âmbito do SUS, segundo blocos de financiamento e as responsabilidades decorrentes da estrutura administrativa do Ministério da Saúde.

4. Resultados 4.1.Resultado 1: Atribuições e responsabilidades das unidades de gestão e técnicas envolvidas na execução do componente básico da assistência farmacêutica no âmbito do Ministério da Saúde. 4.2.Resultado 2: Proposta de fluxograma de responsabilidades na autorização do repasse fundo a fundo, monitoramento e controle da aplicação de recursos descentralizados pelo Ministério da Saúde para a execução do componente básico da assistência farmacêutica pelos entes federativos.

5. Resultado 1: Atribuições e responsabilidades das unidades de gestão e técnicas na execução do componente básico da assistência farmacêutica. No Brasil, a saúde enquanto direito social relacionado à vida, sob a proteção dos arts. 5°e 6° da Constituição Federal de 1988, teleologicamente 7

tende a universalização do alcance das políticas públicas que visam assegurála, como se pode depreender dos seguintes dispositivos: “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade...” ......................... “Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”. (grifos nossos)

Para atender garantir esse direito e à sua universalidade, a própria Carta constitucional assim conceitua, estabelece as diretrizes e prevê os meios necessários, considerando a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil (Art. 18): “Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.” ......................... “Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: “I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;” “II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;” “III - participação da comunidade.” “§ 1º O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes. (Parágrafo único renumerado para § 1º pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)” § 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) “I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)” “II – no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)” “III – no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)” “§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)” “I - os percentuais de que tratam os incisos II e III do § 2º; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)” “II – os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)” “III – as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)”

8

5.1.

Responsabilidades e competências no âmbito do SUS

A Lei Orgânica do SUS, a Lei n° 8.080/1990, por sua vez, precisando ainda mais as definições constitucionais, assim conceitua a saúde como direito, e o Sistema Único de Saúde: “Art. 2º A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício.” “§ 1º O dever do Estado de garantir a saúde consiste na formulação e execução de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos e no estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e recuperação.” ....................... “Art. 4º O conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema Único de Saúde (SUS)”.

Com relação à assistência farmacêutica, encontra-se nesta norma a inclusão da seguinte ação: “Art. 6º Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de Saúde (SUS): “I - a execução de ações” .................... “d) de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica; (grifo nosso)”.

O Estatuto do SUS também define seus princípios e diretrizes, entre os quais terão impacto direto sobre a execução, o monitoramento em controle das políticas públicas de saúde, os que se seguem: “Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS), são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios: “I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência;” “II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema;” ..................... “IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo:” “a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;” “b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde;” “X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico;” “XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população;” (grifos nossos) “XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e” “XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos.”

A organização institucional, a direção e a gestão do SUS estão assim previstas na Lei 8.080/1990:

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“Art. 8º As ações e serviços de saúde, executados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente.” “Art. 9º A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única, de acordo com o inciso I do art. 198 da Constituição Federal, sendo exercida em cada esfera de governo pelos seguintes órgãos:” “I - no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde;” “II - no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente; e” “III - no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente.” Art. 10. Os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam. “§ 1º Aplica-se aos consórcios administrativos intermunicipais o princípio da direção única, e os respectivos atos constitutivos disporão sobre sua observância.”

As atribuições e competências no âmbito do SUS se encontram assim estabelecidas na Lei Orgânica da Saúde, considerando os entes federativos que o constituem e o foco do orçamentário-financeiro: a) Atribuições comuns: “Art. 15. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições: “I - definição das instâncias e mecanismos de controle, avaliação e de fiscalização das ações e serviços de saúde;” “II - administração dos recursos orçamentários e financeiros destinados, em cada ano, à saúde;” ...................... “VIII - elaboração e atualização periódica do plano de saúde;” “IX - participação na formulação e na execução da política de formação e desenvolvimento de recursos humanos para a saúde;” “X - elaboração da proposta orçamentária do Sistema Único de Saúde (SUS), de conformidade com o plano de saúde;” ...................... “XVIII - promover a articulação da política e dos planos de saúde;” ......................

b) Competências: “Art. 16. A direção nacional do Sistema Único da Saúde (SUS) compete: ...................... “II - participar na formulação e na implementação das políticas;” ...................... “XIII - prestar cooperação técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o aperfeiçoamento da sua atuação institucional;” ...................... “XV - promover a descentralização para as Unidades Federadas e para os Municípios, dos serviços e ações de saúde, respectivamente, de abrangência estadual e municipal;” ...................... “XVII - acompanhar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde, respeitadas as competências estaduais e municipais;”

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“XVIII - elaborar o Planejamento Estratégico Nacional no âmbito do SUS, em cooperação técnica com os Estados, Municípios e Distrito Federal;” “XIX - estabelecer o Sistema Nacional de Auditoria e coordenar a avaliação técnica e financeira do SUS em todo o Território Nacional em cooperação técnica com os Estados, Municípios e Distrito Federal. (Vide Decreto nº 1.651, de 1995)” ...................... “Art. 17. À direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS) compete: “I - promover a descentralização para os Municípios dos serviços e das ações de saúde;” “II - acompanhar, controlar e avaliar as redes hierarquizadas do Sistema Único de Saúde (SUS);” “III - prestar apoio técnico e financeiro aos Municípios e executar supletivamente ações e serviços de saúde;” ...................... “XI - estabelecer normas, em caráter suplementar, para o controle e avaliação das ações e serviços de saúde;” ...................... “Art. 18. À direção municipal do Sistema de Saúde (SUS) compete: “I - planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde e gerir e executar os serviços públicos de saúde;” “II - participar do planejamento, programação e organização da rede regionalizada e hierarquizada do Sistema Único de Saúde (SUS), em articulação com sua direção estadual;” ...................... “VII - formar consórcios administrativos;” ...................... “Art. 19. Ao Distrito Federal competem as atribuições reservadas aos Estados e aos Municípios.”

Assim, considerando as disposições constitucionais e infraconstitucionais, tem-se que as ações e serviços públicos de saúde estão organizados em um sistema único, observando, entre outros, os seguintes princípios e diretrizes: 

Universalidade;



Integralidade da assistência;



Descentralização;



Regionalização



Participação;



Cooperação; e



Ênfase na municipalização.

Para dar conta da complexidade do SUS, organizado com base nas diretrizes e princípios acima, a Lei Orgânica da Saúde previu as seguintes instâncias articuladoras, deliberativas e representativas: “Art. 12. Serão criadas comissões intersetoriais de âmbito nacional, subordinadas ao Conselho Nacional de Saúde, integradas pelos Ministérios e órgãos competentes e por entidades representativas da sociedade civil.” ..........................

11

“Art. 14-A. As Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do Sistema Único de Saúde (SUS). (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).” “Parágrafo único. A atuação das Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite terá por objetivo: (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).” “I - decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da gestão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde; (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).” “II - definir diretrizes, de âmbito nacional, regional e intermunicipal, a respeito da organização das redes de ações e serviços de saúde, principalmente no tocante à sua governança institucional e à integração das ações e serviços dos entes federados; (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).” “III - fixar diretrizes sobre as regiões de saúde, distrito sanitário, integração de territórios, referência e contrarreferência e demais aspectos vinculados à integração das ações e serviços de saúde entre os entes federados. (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).” “Art. 14-B. O Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems) são reconhecidos como entidades representativas dos entes estaduais e municipais para tratar de matérias referentes à saúde e declarados de utilidade pública e de relevante função social, na forma do regulamento. (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).” “§ 1o O Conass e o Conasems receberão recursos do orçamento geral da União por meio do Fundo Nacional de Saúde, para auxiliar no custeio de suas despesas institucionais, podendo ainda celebrar convênios com a União. (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).” “§ 2o Os Conselhos de Secretarias Municipais de Saúde (Cosems) são reconhecidos como entidades que representam os entes municipais, no âmbito estadual, para tratar de matérias referentes à saúde, desde que vinculados institucionalmente ao Conasems, na forma que dispuserem seus estatutos. (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).”

Dos dispositivos acima citados, depreende-se, pois, as seguintes instâncias1: Figura 1 - Instancias deliberativas, representativas e de pactuação interfederativa no SUS a) Instâncias deliberativas e consultivas:

b) Instâncias representativas dos gestores:

c) instâncias de pactuação e normativas

Conferências de Saúde

Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass)

Comissões Intergestores Tripartite (CIT)

Conselho Nacional de Saúde (CNS)

Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems)

Comissão Intergestores Bipartite (CIB)

Conselhos estaduais, distrital e municipais de saúde

Comissão Intergestores Regional (CIR)

Fonte: Elias Araújo - 2015

As atribuições das instâncias (ou foros) articuladoras, deliberativas e consultivas do SUS encontram-se regulamentadas em normas específicas, e no que se refere ao objetivo deste trabalho, são as seguintes:

1 O CONASS, o CONASEMS, a CIT e a CIB foram Incluídas pela Lei nº 12.466/2011 e a CIR foi introduzida pelo Decreto n° 7.508/2011.

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 Dos entes federativos: (i)

Lei n° 8.080/1990, Art. 15 (atribuições comuns União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios):

“XVIII - promover a articulação da política e dos planos de saúde;”

 Do Conselho Nacional de Saúde (CNS): (ii)

Decreto n° 5.839, de 11 de julho de 2006:

“Art. 1° O Conselho Nacional de Saúde - CNS, órgão colegiado de caráter permanente e deliberativo, integrante da estrutura regimental do Ministério da Saúde, é composto por representantes do governo, dos prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, cujas decisões, consubstanciadas em resoluções, são homologadas pelo Ministro de Estado da Saúde.” “Art. 2° Ao CNS compete:” “I - atuar na formulação de estratégias e no controle da execução da Política Nacional de Saúde, na esfera do Governo Federal, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros;” “II - estabelecer diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos de saúde, em função das características epidemiológicas e da organização dos serviços;” “III - elaborar cronograma de transferência de recursos financeiros aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, consignados ao Sistema Único de Saúde - SUS;” .........................

(iii)

Decreto n° 7.508, de 28 de junho de 2011:

“Art. 15. O processo de planejamento da saúde será ascendente e integrado, do nível local até o federal, ouvidos os respectivos Conselhos de Saúde, compatibilizando-se as necessidades das políticas de saúde com a disponibilidade de recursos financeiros.” “§ 1° O planejamento da saúde é obrigatório para os entes públicos e será indutor de políticas para a iniciativa privada.” (grifos nossos) “§ 2° A compatibilização de que trata o caput será efetuada no âmbito dos planos de saúde, os quais serão resultado do planejamento integrado dos entes federativos, e deverão conter metas de saúde.” “§ 3° O Conselho Nacional de Saúde estabelecerá as diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos de saúde, de acordo com as características epidemiológicas e da organização de serviços nos entes federativos e nas Regiões de Saúde.” (grifos nossos)

 Das Comissões Intergestores: “Art. 30. As Comissões Intergestores pactuarão a organização e o funcionamento das ações e serviços de saúde integrados em redes de atenção à saúde, sendo:” “I - a CIT, no âmbito da União, vinculada ao Ministério da Saúde para efeitos administrativos e operacionais;” “II - a CIB, no âmbito do Estado, vinculada à Secretaria Estadual de Saúde para efeitos administrativos e operacionais; e” “III - a Comissão Intergestores Regional - CIR, no âmbito regional, vinculada à Secretaria Estadual de Saúde para efeitos administrativos e operacionais, devendo observar as diretrizes da CIB.” “Art. 31. Nas Comissões Intergestores, os gestores públicos de saúde poderão ser representados pelo Conselho Nacional de Secretários de Saúde - CONASS, pelo Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde CONASEMS e pelo Conselho Estadual de Secretarias Municipais de Saúde - COSEMS.” “Art. 32. As Comissões Intergestores pactuarão: “I - aspectos operacionais, financeiros e administrativos da gestão compartilhada do SUS, de acordo com a definição da política de saúde dos entes federativos, consubstanciada nos seus planos de saúde, aprovados pelos respectivos conselhos de saúde;”

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“II - diretrizes gerais sobre Regiões de Saúde, integração de limites geográficos, referência e contrarreferência e demais aspectos vinculados à integração das ações e serviços de saúde entre os entes federativos;” “III - diretrizes de âmbito nacional, estadual, regional e interestadual, a respeito da organização das redes de atenção à saúde, principalmente no tocante à gestão institucional e à integração das ações e serviços dos entes federativos;” “IV - responsabilidades dos entes federativos na Rede de Atenção à Saúde, de acordo com o seu porte demográfico e seu desenvolvimento econômico-financeiro, estabelecendo as responsabilidades individuais e as solidárias; e” “V - referências das regiões intraestaduais e interestaduais de atenção à saúde para o atendimento da integralidade da assistência.” “Parágrafo único. Serão de competência exclusiva da CIT a pactuação: “I - das diretrizes gerais para a composição da RENASES;” “II - dos critérios para o planejamento integrado das ações e serviços de saúde da Região de Saúde, em razão do compartilhamento da gestão; e” “III - das diretrizes nacionais, do financiamento e das questões operacionais das Regiões de Saúde situadas em fronteiras com outros países, respeitadas, em todos os casos, as normas que regem as relações internacionais.”

Do ordenamento jurídico apresentado acima, e considerando as diretrizes e os princípios da descentralização, participação, cooperação e ênfase na municipalização, a organização regionalizada e hierarquizada das ações e serviços de saúde, cuja prestação requer a “conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população"2, tem-se um fluxograma de direção e cada nível de governo, de tomada de decisão e de participação no âmbito do SUS, que pode ser representado na figura a seguir:

Figura 2 - Fluxograma do marco normativo e arcabouço institucional de tomada de decisão, articulação interfederativa, e participação social no âmbito do SUS

2

Lei n° 8.080/1990, Art. 7°, Inciso XI.

14

Órgãos de direção do SUS, segundo esferas de governo (Lei n° 8.080/1990)

Participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) Lei n° 8.142/1990

Comissões intergestores do Sistema Único de Saúde (SUS), o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass), o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems) - Lei n° 12.466/2011

Assistência terapêutica e a incorporação de tecnologia em saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS. Lei n° 12.401/2011

Organização do Sistema Único de Saúde - SUS, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa Decreto 7.508/2011 Ministério da Saúde Art. 9°, Inciso I

Conferência Nacional de Saúde

Conselho Nacional de Saúde (CNS) Lei n° 8.080/1990 Art. 7°, VIII e Art. 12

Comissões Técnicas Permanente (CPP) Ex.: Comissão Técnica Permanente de Assistência Farmacêutica

Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS - CONITEC

Comissões Intersetoriais

Secretarias Estaduais de Saúde e do Distrito Federal Art. 9°, Inciso II

Conferências Estaduais e Distrital de Saúde Conselhos Estaduais e Distrital de Saúde Lei n° 8.080/1990 Art. 7°, VIII e Art. 33

Comissão Intergestores Tripartite (CIT) Lei n° 8.080/1990 Art. 14-A Decreto n° 7.508/2011, Ar. 30, I Câmaras Técnicas – CT-CIT Portaria GM/MS 2.686/2011

Comissão Intergestores Biipartite (CIB) Lei n° 8.080/1990 Art. 14-A Decreto n° 7.508/2011, Ar. 30, II

Grupos de Trabalho (GT) Permanentes e eventuais

Conferência Municipais de Saúde Secretarias Municipais de Saúde Conselhos Municipais de Saúde Lei n° 8.080/1990 Art. 7°, VIII e Art. 33

Comissão Intergestores Regional (CIR) Decreto n° 7.508/2011, Ar. 30, III

Fonte: Elias Araújo - 2015

5.2.

Planejamento no âmbito do SUS e Condicionantes dos repasses

Ao tratar do planejamento e orçamento, a Lei 8.080/1990 assim enfatiza a importância dos planos de saúde enquanto peça básica de planejamento para a elaboração dos instrumentos previstos no Art. 165 da Constituição Federal de 1988, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA): “Art. 36. O processo de planejamento e orçamento do Sistema Único de Saúde - SUS será ascendente, do nível local até o federal, ouvidos seus órgãos deliberativos, compatibilizando-se as necessidades da política de saúde com a disponibilidade de recursos em planos de saúde dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União.” “1º Os planos de saúde serão a base das atividades e programações de cada nível de direção do Sistema Único de Saúde - SUS, e seu financiamento será previsto na respectiva proposta orçamentária.” “2º É vedada a transferência de recursos para o financiamento de ações não previstas nos planos de saúde, exceto em situações emergenciais ou de calamidade pública, na área de saúde” (grifos nossos)”

A Portaria GM/MS n° 2.135, de 25 de setembro de 2013, que “Estabelece diretrizes para o processo de planejamento no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS)”, em

seu Art. 1°, assim estabelece o encadeamento lógico do processo ascendente do planejamento no âmbito do SUS: V - compatibilização entre os instrumentos de planejamento da saúde (Plano de Saúde e respectivas Programações Anuais, Relatório de Gestão) e os instrumentos de planejamento e orçamento de governo, quais sejam

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o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), em cada esfera de gestão;

A esse processo lógico de planejamento, no qual o Plano de Saúde é o produto central e referência para a elaboração dos instrumentos do orçamento público, encontra-se representado na figura seguinte: Figura 3 - Instrumentos de Planejamento no âmbito do SUS

Plano Plurianual (PPA)

Plano Nacional de Saúde (PNS)

Lei de Diretrizes Oreçamentárias (LDO)

Lei do Orçamento Anual (LOA)

Planejamento Estratégico do Ministério da Saúde

Plano Estadual de Saúde (PES)

Plano Municipal de Saúde (PMS)

Fonte: CGAFB/DAF/SCTIE/MS - 20115

5.2.1. O Plano de Saúde De acordo com a Lei Orgânica da Saúde, a “elaboração e atualização periódica do plano de saúde” se inclui nas atribuições comuns da União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, bem como a “elaboração da proposta orçamentária do Sistema Único de Saúde - SUS, de conformidade com o plano de saúde”3, cabendo ao Conselho Nacional de Saúde estabelecer as diretrizes a serem observadas na elaboração dos mesmos4.

3 Lei n° 8.080/1990, Art. 15, incisos VIII e X, respectivamente. 4 Lei n° 8.080/1990, Art. 37.

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A já referida Portaria GM/MS n° 2.135/2013, ao tratar do Plano de Saúde, assim o regulamenta: “Art. 3º O Plano de Saúde, instrumento central de planejamento para definição e implementação de todas as iniciativas no âmbito da saúde de cada esfera da gestão do SUS para o período de quatro anos, explicita os compromissos do governo para o setor saúde e reflete, a partir da análise situacional, as necessidades de saúde da população e as peculiaridades próprias de cada esfera.” “§ 1º O Plano de Saúde configura-se como base para a execução, o acompanhamento, a avaliação da gestão do sistema de saúde e contempla todas as áreas da atenção à saúde, de modo a garantir a integralidade dessa atenção.” “§ 2º O Plano de Saúde observará os prazos do PPA, conforme definido nas Leis Orgânicas dos entes federados.” “§ 3º A elaboração do Plano de Saúde será orientada pelas necessidades de saúde da população, considerando: “I - análise situacional, orientada, dentre outros, pelos seguintes temas contidos no Mapa da Saúde: “a) estrutura do sistema de saúde;” “b) redes de atenção à saúde;” “c) condições sociossanitárias;” “d) fluxos de acesso;” “e) recursos financeiros;” “f) gestão do trabalho e da educação na saúde;” “g) ciência, tecnologia, produção e inovação em saúde e gestão;” “II - definição das diretrizes, objetivos, metas e indicadores; e” “III - o processo de monitoramento e avaliação.” “§ 4º Os Planos Estaduais de Saúde deverão ainda explicitar a metodologia de alocação dos recursos estaduais e a previsão anual de repasse recursos aos Municípios, pactuada pelos gestores estaduais e municipais na CIB e aprovadas pelo Conselho Estadual de Saúde.” “§ 5º Os Planos Estaduais de Saúde terão como base as metas regionais, resultantes das pactuações intermunicipais, com vistas à promoção da equidade inter-regional.” “§ 6º A transparência e a visibilidade serão também asseguradas mediante incentivo à participação popular e à realização de audiências públicas, durante o processo de elaboração e discussão do Plano de Saúde.” “§ 7º O Plano de Saúde deverá considerar as diretrizes definidas pelos Conselhos e Conferências de Saúde e deve ser submetido à apreciação e aprovação do Conselho de Saúde respectivo e disponibilizado em meio eletrônico no Sistema de Apoio ao Relatório de Gestão (SARGSUS), disponível em www.saude.gov.br/sargsus.”

Na mesma Portaria citada acima, está definida e regulamentada a Programação Anual de Saúde, instrumento de planejamento do SUS pelo qual de operacionaliza o Plano de saúde e que, portando, está necessariamente vinculado ao mesmo, ainda que não se inclua no rol de condicionantes ao repasse de recurso previsto na legislação em análise: Art. 4º A Programação Anual de Saúde (PAS) é o instrumento que operacionaliza as intenções expressas no Plano de Saúde e tem por objetivo anualizar as metas do Plano de Saúde e prever a alocação dos recursos orçamentários a serem executados. § 1º Para Estados e Municípios, a PAS deverá conter: I - a definição das ações que, no ano especifico, garantirão o alcance dos objetivos e o cumprimento das metas do Plano de Saúde. II - a identificação dos indicadores que serão utilizados para o monitoramento da PAS; e

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III - a previsão da alocação dos recursos orçamentários necessários ao cumprimento da PAS; § 2º Para a União, serão estabelecidas metas anualizadas do Plano de Saúde e a previsão da alocação dos recursos orçamentários necessários ao cumprimento da PAS. § 3° O prazo de vigência da PAS coincidirá com o anocalendário. Art. 5º No processo de elaboração e execução da PAS, os gestores de saúde observarão os seguintes prazos: I - elaboração e envio para aprovação do respectivo Conselho de Saúde antes da data de encaminhamento da LDO do exercício correspondente; e II - execução no ano subsequente.

5.2.2. Os Conselhos de Saúde O Decreto n° 7.508/2011, por sua vez, ao tratar sobre o planejamento no âmbito do SUS, enfatiza o princípio da participação, ao estabelecer expressamente que os conselhos de saúde, enquanto órgãos deliberativos de que trata a Lei, serão necessariamente ouvidos, nos seguintes termos: “Art. 15. O processo de planejamento da saúde será ascendente e integrado, do nível local até o federal, ouvidos os respectivos Conselhos de Saúde, compatibilizando-se as necessidades das políticas de saúde com a disponibilidade de recursos financeiros.” “§ 1° O planejamento da saúde é obrigatório para os entes públicos e será indutor de políticas para a iniciativa privada.” § 2° A compatibilização de que trata o caput será efetuada no âmbito dos planos de saúde, os quais serão resultado do planejamento integrado dos entes federativos, e deverão conter metas de saúde. O “Produto 4 - Indicadores de Resultado da Assistência Farmacêutica Básica no âmbito do SUS”5 assim ilustra esse processo de planejamento no âmbito do SUS, que tem no Plano de Saúde o elemento básico e central:

É importante ressaltar que embora o papel dos conselhos de saúde seja consultivo no processo de planejamento, que é atribuição dos entes federativos, no caso da aprovação dos produtos desse processo, os planos de saúde nacional, estaduais e municipais, esse papel tem caráter deliberativo, como se depreende do seguinte dispositivo do Decreto em comento, ao tratar das competências das Comissões Intergestores (CIR, CIB e CIT): “Art. 32. As Comissões Intergestores pactuarão: “I - aspectos operacionais, financeiros e administrativos da gestão compartilhada do SUS, de acordo com a definição da política de saúde dos entes federativos, consubstanciada nos seus planos de saúde, aprovados pelos respectivos conselhos de saúde;”

5 FIOCRUZ/PROJETO: DIREB 010 – FIO 14 – Subprojeto 5 Gestão, governança e integração para o fortalecimento do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde no esforço nacional em ciência, tecnologia e inovação em saúde - Produto 4 - Indicadores de Resultado da Assistência Farmacêutica Básica no âmbito do SUS - Anotações sobre o marco normativo e técnico para proposta de desenvolvimento de indicadores de resultado: FIOCRUZ/Elias de Paula de Araújo, Brasília: 2015

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Como resultado do que dispõe a legislação em apreço, tem-se que o plano de saúde, no qual se consubstancia a política de saúde, incluindo os objetivos e metas que servirão de base à elaboração dos instrumentos do orçamento público, bem como os conselhos de saúde, enquanto Órgãos deliberativos que os aprovam, são elementos essenciais na verificação da legalidade e da conformidade à programação aprovada da aplicação dos recursos repassados a Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Na figura seguinte se apresenta a relação entre os instrumentos de planejamento no âmbito do SUS e aqueles do orçamento público, de acordo com as competências de elaboração e aprovação: Figura 4 – Instrumentos do Planejamento do Orçamento Público no âmbito do SUS Instância/Órgão responsáveis pela elaboração

Órgão Deliberativo responsável pela aprovação

Instrumentos resultantes do planejamento da saúde e do orçamento público

Poder Executivo

Poder Legislativo

Ministério da Saúde

CNS

Plano Nacional de Saúde (PNS)

Secretarias Estaduais e Distrital de Saúde

Conselhos de Saúde

Plano Estadual de Saúde (PES)

Secretarias Municipais de Saúde

Conselhos de Saúde

Plano Municipal de Saúde (PMS)

Plano Plurianual (PPA)

Lei de Diretrizes Oreçamentárias (LDO)

Lei do Orçamento Anual (LOA)

Planejamento Estratégico do Ministério da Saúde

Fonte: Elias Araújo: 2015

É a obrigatoriedade do planejamento das políticas públicas, que no SUS devem estar consubstanciadas nos planos de saúde dos entes federativos, bem como da existência e funcionamento do foro que os aprova e legitima pela participação, os conselhos de saúde, o que os torna requisitos para o repasse de recursos por parte do Ministério da Saúde. Como já registrado no já “Produto 4 - Indicadores de Resultado da Assistência Farmacêutica Básica no âmbito do SUS”, “O Planejamento Estratégico do Ministério Saúde alinha objetivos e metas do PNS e do PPA, desdobrando-os em metas, estratégias e resultados, cujo monitoramento e avaliação são realizados observando prioridades estabelecidas de acordo com nível de gestão e tomada de decisão, e de acordo com ciclos mensais, 19

quadrimestrais

e

anual,

contemplando

instrumentos

determinados

por

dispositivos legais, no âmbito do SUS, e outros próprios da gestão estratégica, como se ilustra na figura a seguir:” Figura 5 - Planejamento Regional Integrado – Instrumentos do Decreto № 7.508/2011

Fonte: Coordenação-Geral de Articulação de Instrumentos da Gestão Interfederativa (CGAIG/SGEP/MS)

5.2.3. Os Fundos de Saúde Outro pressuposto essencial e inafastával é a existência do fundo de saúde do âmbito de gestão de cada ente da federativo, em razão do que dispõe a Lei Orgânica do SUS no dispositivo a seguir: “Art. 33. Os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde - SUS serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde.” “§ 1º Na esfera federal, os recursos financeiros, originários do Orçamento da Seguridade Social, de outros Orçamentos da União, além de outras fontes, serão administrados pelo Ministério da Saúde, através do Fundo Nacional de Saúde.”

Estas exigências da legislação infraconstitucional estão perfeitamente harmonizadas com o que dispõe o Art. 198 da Constituição Federal, quando no Art. 198 define assim define o financiamento tripartite da saúde: “§ 1º O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes. (Parágrafo único renumerado para § 1º pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)”

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“§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)” “I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)” “II – no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)” “III – no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)” “§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá:(Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)” “I - os percentuais de que tratam os incisos II e III do § 2º; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)” “II – os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)” “III – as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)”

A Lei Complementar 141/2013, que atende ao § 3º transcrito acima, ao dispor sobre as transferências da União aos entes federativos, assim estabelece: “Art. 22. É vedada a exigência de restrição à entrega dos recursos referidos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal na modalidade regular e automática prevista nesta Lei Complementar, os quais são considerados transferência obrigatória destinada ao custeio de ações e serviços públicos de saúde no âmbito do SUS, sobre a qual não se aplicam as vedações do inciso X do art. 167 da Constituição Federal e do art. 25 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.” “Parágrafo único. A vedação prevista no caput não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega dos recursos:” “I - à instituição e ao funcionamento do Fundo e do Conselho de Saúde no âmbito do ente da Federação; e” “II - à elaboração do Plano de Saúde.”

5.2.4. O Relatório de Gestão A apresentação do Relatório Anual de Gestão (RAG) está incluída entre as condicionantes estabelecidas pela Lei n° 8.241, de 28 de dezembro de 1990, em seu Art. 4°, Inciso III. E embora o Relatório de Gestão não esteja incluso explicitamente entre as condicionantes previstas no Art. 22 da Lei Complementar n° 141, de janeiro de 2012, a obrigatoriedade de sua elaboração e apresentação tempestiva decorre de um lado, pelo dever de prestar contas dos agentes públicos e privados envolvidos na execução de recursos públicos, e de outro lado, pelas inafastáveis prerrogativas e responsabilidades do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da União, ditadas pela Constituição Federal de 1988, a saber:

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“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.” “Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)” “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: ................................. “II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;” ................................ “IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;” ................................ “VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;” ................................” “VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;” ................................ “X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;” “XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.”

A Lei n° 4.320, de 17 de março de 1940, recepcionada pela Constituição Federal de 1988, como Lei Complementar, em completa harmonia com o disposto no Art. 71 retrocitado, assim dispõe: “Art. 75. O contrôle da execução orçamentária compreenderá: “ I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;” “ II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;” “ III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos monetários e em têrmos de realização de obras e prestação de serviços.” “Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de contrôle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.” “ Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente.” “ Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.”

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No caso da execução das ações e serviços públicos de saúde, a Lei n° 8.080/1990, em homenagem às disposições constitucionais acima citadas, assim, estabelece em seu artigo 33: “§ 4º O Ministério da Saúde acompanhará, através de seu sistema de auditoria, a conformidade à programação aprovada da aplicação dos recursos repassados a Estados e Municípios. Constatada a malversação, desvio ou não aplicação dos recursos, caberá ao Ministério da Saúde aplicar as medidas previstas em lei.”

A LC n° 141/2013, ao tratar do Relatório de Gestão, o faz preceder e acompanhar dos Relatórios Quadrimestrais, evidenciando a necessidade de controle contínuo da execução física e orçamentário-financeira a que estão obrigados os entes e gestores públicos, in verbis: “Art. 36. O gestor do SUS em cada ente da Federação elaborará Relatório detalhado referente ao quadrimestre anterior, o qual conterá, no mínimo, as seguintes informações: “I - montante e fonte dos recursos aplicados no período;” “II - auditorias realizadas ou em fase de execução no período e suas recomendações e determinações;” “III - oferta e produção de serviços públicos na rede assistencial própria, contratada e conveniada, cotejando esses dados com os indicadores de saúde da população em seu âmbito de atuação.” “§ 1o A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão comprovar a observância do disposto neste artigo mediante o envio de Relatório de Gestão ao respectivo Conselho de Saúde, até o dia 30 de março do ano seguinte ao da execução financeira, cabendo ao Conselho emitir parecer conclusivo sobre o cumprimento ou não das normas estatuídas nesta Lei Complementar, ao qual será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, sem prejuízo do disposto nos arts. 56 e 57 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.” “§ 2o Os entes da Federação deverão encaminhar a programação anual do Plano de Saúde ao respectivo Conselho de Saúde, para aprovação antes da data de encaminhamento da lei de diretrizes orçamentárias do exercício correspondente, à qual será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público.” “§ 3o Anualmente, os entes da Federação atualizarão o cadastro no Sistema de que trata o art. 39 desta Lei Complementar, com menção às exigências deste artigo, além de indicar a data de aprovação do Relatório de Gestão pelo respectivo Conselho de Saúde.” “§ 4o O Relatório de que trata o caput será elaborado de acordo com modelo padronizado aprovado pelo Conselho Nacional de Saúde, devendo-se adotar modelo simplificado para Municípios com população inferior a 50.000 (cinquenta mil habitantes)”. “§ 5o O gestor do SUS apresentará, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, em audiência pública na Casa Legislativa do respectivo ente da Federação, o Relatório de que trata o caput.”

O Decreto 7.508/2011 também trata do Relatório de Gestão, e traz atribuição própria ao Ministério da Saúde, no sentido de fazer cumprir ordenamento jurídico em comento, analisá-lo qualitativamente e informar os órgãos de controle, nos seguintes termos: “Art. 42. Sem prejuízo das outras providências legais, o Ministério da Saúde informará aos órgãos de controle interno e externo: “I - o descumprimento injustificado de responsabilidades na prestação de ações e serviços de saúde e de outras obrigações previstas neste Decreto;” “II - a não apresentação do Relatório de Gestão a que se refere o inciso IV do art. 4º da Lei no 8.142, de 1990;” “III - a não aplicação, malversação ou desvio de recursos financeiros;” e “IV - outros atos de natureza ilícita de que tiver conhecimento.”

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Os requisitos condicionantes ao repasse dos recursos obrigatórios e automáticos ou não, fundo a fundo, bem como de sua continuidade (caso do Relatório de Gestão e das contrapartidas do financiamento tripartite), está está expresso na figura a seguir: Figura 6 - Condicionante dos repasses obrigatórios da União aos entes federativos Lei ° 8.241/1990

Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com:

I - Fundo de Saúde;

II - Conselho de Saúde, com composição paritária de acordo com o Decreto n° 99.438, de 7 de agosto de 1990;

LC n° 141

Art. 22. É vedada a exigência de restrição à entrega dos recursos referidos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal na modalidade regular e automática prevista nesta Lei Complementar, os quais são considerados transferência obrigatória destinada ao custeio de ações e serviços públicos de saúde no âmbito do SUS, sobre a qual não se aplicam as vedações do inciso X do art. 167 da Constituição Federal e do art. 25 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Parágrafo único. A vedação prevista no caput não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega dos recursos: I - à instituição e ao funcionamento do Fundo e do Conselho de Saúde no âmbito do ente da Federação; e

III - plano de saúde; II - à elaboração do Plano de Saúde. IV - relatórios de gestão que permitam o controle de que trata o § 4° do art. 33 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990; V - contrapartida de recursos para a saúde no respectivo orçamento;

VI - Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS), previsto o prazo de dois anos para sua implantação.

Fonte: Elias Araújo - 2015

Note-se que os recursos da União destinados à saúde (no mínimo 15% da receita líquida corrente de cada exercício financeiro) revestem-se de obrigatoriedade, assim como os dos demais entes federativos, para o financiamento tripartite, segundo critérios de rateio que objetivem a progressiva redução das disparidades regionais, porém não se confundem com a repartição de receitas, que integram a Seção VI, do Título VI Da Tributação e do Orçamento, Capítulo I – Do Sistema Tributário Nacional, artigos 157 a 162 da Constituição Federal de 1988, nem as transferências automáticas são receitas vinculadas aos entes federativos, como quis estabelecer expressamente o constituinte para a Manutenção e desenvolvimento do ensino, no Art. 212. Eis porque a transferência das quotas da União (que não são dedutíveis da receita líquida corrente – RCL, Art. 2°, IV, a, da LC n° 101/2000) não é incondicional, devendo observar o conjunto da legislação infraconstitucional.

24

5.2.5. Integralização da contrapartida e financiamento tripartite A LC nº 141/2011, em estrita observação à Emenda Constitucional Nº 29/2000

que,

entre

outros

dispositivos

constitucionais,

delimitou

as

responsabilidades do financiamento tripartite das ações e serviços públicos de saúde, veio consolidar o que já era estabelecido pela doutrina e pela jurisprudência, no sentido de definir a natureza dos repasses automáticos e obrigatórios da União aos estados, ao distrito federal e aos municípios 0como transferências vinculadas à saúde para a execução descentralizada de recursos federais e que, portanto, estão sob o alcance das normas para a execução e prestação de contas do orçamento da União, bem como sob a jurisdição dos órgãos de controle interno e interno desta. Desde 1997 o Tribunal de Contas da União, com o acompanhamento uníssimo do Ministério Público Federal, tem se manifestado no sentido de (i) definir a natureza de recursos pertencentes à União àqueles repassados aos entes federativos, no âmbito do SUS; e (ii) afirmar sua jurisdição no controle dos mesmos. Esse foi o objeto da Decisão 506/97 - Plenário - Ata 31/97, Processo nº TC 022.427/92-9, in verbis: “4.3.7.5 Desta feita, os recursos transferidos pela União aos demais entes da Federação por intermédio do SUS não se constituem em receita própria destes, uma vez que não se trata, por óbvio, de arrecadações de tributos estaduais ou municipais nem tão pouco das transferências constitucionais instituídas nos arts. 157 a 159 da Carta Magna. De fato, trata-se de recursos federais e por conseguinte, os responsáveis por sua aplicação estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas da União, a quem compete, para assegurar a eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas, efetuar a fiscalização dos atos de que resulte receita ou despesa, praticados pelos responsáveis, por força no disposto no art. 71, incisos II e VI da Constituição Federal, arts. 4º, 5º, inciso VII e 41, inciso IV da Lei nº 8.443, de 16.07.92 e art. 199 da Regimento Interno do Tribunal de Contas da União (4.3.6, a, b e c).” (grifos nossos).

Nos mesmo sentido vai o TC 041.865/2012-0 da 4ª SECEX/TCU, bem como o Parecer PFGN/CAF ° 0527/2013, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) do Ministério da Fazenda, e diversos acórdãos do TCU, exercendo efetivamente sua jurisdição no controle dos recursos repassados automaticamente pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS), inclusive àqueles referentes ao componente básico da assistência farmacêutica, seja a partir de fiscalização própria, seja mediante de atos de fiscalização da ControladoriaGeral da União (CGU/PR) ou do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS/MS). É em razão da natureza dos recursos transferidos pela União, como execução descentralizada de seu orçamento, que a LC n° 141/2012 atribui ao 25

Ministério da Saúde o monitoramento de sua aplicação segundo as regras pactuadas, expressas na legislação federal, bem como da integralização dos valores referentes aos mínimos constitucionais da EC 29/2000, cujo rateio é objeto de pactuação entre os entes federativos, por bloco de financiamento e, no caso da assistência farmacêutica, de acordo com os componentes (básico, estratégico e especializado, nos termos da Portaria GM/MS n° 204/2007), dos quais o componente básico é atualmente regulamentado pela Portaria GM/MS n° 1.555/2013. Para dar conta do monitoramento da alocação e aplicação dos mínimos constitucionais e ações e serviços públicos de saúde, a LC n° 141/2012 estabelece as seguintes atribuições: “Art. 39. Sem prejuízo das atribuições próprias do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas de cada ente da Federação, o Ministério da Saúde manterá sistema de registro eletrônico centralizado das informações de saúde referentes aos orçamentos públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluída sua execução, garantido o acesso público às informações.” “§ 1° O Sistema de Informação sobre Orçamento Público em Saúde (Siops), ou outro sistema que venha a substituí-lo, será desenvolvido com observância dos seguintes requisitos mínimos, além de outros estabelecidos pelo Ministério da Saúde mediante regulamento:” “I - obrigatoriedade de registro e atualização permanente dos dados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios;” “II - processos informatizados de declaração, armazenamento e exportação dos dados; “ “III - disponibilização do programa de declaração aos gestores do SUS no âmbito de cada ente da Federação, preferencialmente em meio eletrônico de acesso público;” “IV - realização de cálculo automático dos recursos mínimos aplicados em ações e serviços públicos de saúde previstos nesta Lei Complementar, que deve constituir fonte de informação para elaboração dos demonstrativos contábeis e extracontábeis;” “V - previsão de módulo específico de controle externo, para registro, por parte do Tribunal de Contas com jurisdição no território de cada ente da Federação, das informações sobre a aplicação dos recursos em ações e serviços públicos de saúde consideradas para fins de emissão do parecer prévio divulgado nos termos dos arts. 48 e 56 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, sem prejuízo das informações declaradas e homologadas pelos gestores do SUS;” “VI - integração, mediante processamento automático, das informações do Siops ao sistema eletrônico centralizado de controle das transferências da União aos demais entes da Federação mantido pelo Ministério da Fazenda, para fins de controle das disposições do inciso II do parágrafo único do art. 160 da Constituição Federal e do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000”. “§ 2° Atribui-se ao gestor de saúde declarante dos dados contidos no sistema especificado no caput a responsabilidade pelo registro dos dados no Siops nos prazos definidos, assim como pela fidedignidade dos dados homologados, aos quais se conferirá fé pública para todos os fins previstos nesta Lei Complementar e na legislação concernente.” “§ 3° O Ministério da Saúde estabelecerá as diretrizes para o funcionamento do sistema informatizado, bem como os prazos para o registro e homologação das informações no Siops, conforme pactuado entre os gestores do SUS, observado o disposto no art. 52 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.” “§ 4° Os resultados do monitoramento e avaliação previstos neste artigo serão apresentados de forma objetiva, inclusive por meio de indicadores, e integrarão o Relatório de Gestão de cada ente federado, conforme previsto no art. 4° da Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990.” “§ 5° O Ministério da Saúde, sempre que verificar o descumprimento das disposições previstas nesta Lei Complementar, dará ciência à direção local do SUS e ao respectivo Conselho de Saúde, bem como aos órgãos de

26

auditoria do SUS, ao Ministério Público e aos órgãos de controle interno e externo do respectivo ente da Federação, observada a origem do recurso para a adoção das medidas cabíveis.” “§ 6° O descumprimento do disposto neste artigo implicará a suspensão das transferências voluntárias entre os entes da Federação, observadas as normas estatuídas no art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.”

O Decreto n° 7.827, de 12 de outubro de 2012, que “Regulamenta os procedimentos de condicionamento e restabelecimento das transferências de recursos provenientes das receitas de que tratam o inciso II do caput do art. 158, as alíneas “a” e “b” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 da Constituição, “dispõe sobre os procedimentos de suspensão e restabelecimento das transferências voluntárias da União, nos casos de descumprimento da aplicação dos recursos em ações e serviços públicos de saúde de que trata a Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, e dá outras providências”,

além de apontar as atribuições já feitas neste diploma, ainda

acresce o seguinte, em relação à verificação dos mínimos constitucionais para a saúde pública: “Art. 7º Sem prejuízo das atribuições próprias do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas, a verificação do cumprimento de aplicação dos percentuais mínimos em ações e serviços públicos de saúde pelos entes federativos, para fins de condicionamento das transferências constitucionais e suspensão das transferências voluntárias, em cumprimento ao disposto no § 1º do art. 26 da Lei Complementar nº 141, de 2012, será realizada por meio das informações homologadas no SIOPS.” “Parágrafo único. A ausência de homologação das informações de que trata o caput no prazo de até trinta dias após o encerramento do último bimestre de cada exercício será considerada, para todos os fins, presunção de descumprimento de aplicação dos percentuais mínimos em ações e serviços públicos de saúde.” “Art. 8º O cumprimento ou o descumprimento da aplicação dos percentuais mínimos em ações e serviços públicos de saúde será informado ao Ministério da Fazenda, por meio de processamento automático das informações homologadas no SIOPS ao:” “I - serviço auxiliar de informações para transferências voluntárias, ou outro que venha a substituí-lo; e” “II - agente financeiro responsável pela operacionalização das transferências constitucionais da União aos demais entes federativos, para fins de condicionamento das transferências constitucionais de que tratam o art. 158, caput, inciso II, e o art. 159, caput, inciso I, alíneas “a” e “b”, e inciso II, da Constituição.” ............................ “Art. 9º Sem prejuízo das atribuições próprias do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas, a verificação da aplicação efetiva do montante que deixou de ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde em exercícios anteriores, para fins de suspensão das transferências constitucionais, em cumprimento ao disposto no caput do art. 26 da Lei Complementar nº 141, de 2012, será realizada por meio das informações homologadas no SIOPS.” “Art. 10. O descumprimento da aplicação efetiva do montante que deixou de ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde em exercícios anteriores será informado ao Ministério da Fazenda, por meio de processamento automático das informações homologadas no SIOPS ao agente financeiro responsável pela operacionalização das transferências constitucionais da União aos demais entes federativos , para fins de suspensão das transferências constitucionais de que trata a Subseção II da Seção I do Capítulo IV.” ............................... “Art. 11. Em caso de verificação de descumprimento da aplicação dos percentuais mínimos em ações e serviços públicos de saúde e de não aplicação efetiva do montante que deixou de ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde em exercícios anteriores, na forma dos arts. 7º a 10, a União:

“I - condicionará o repasse de recursos provenientes das receitas de que tratam o inciso II do caput do art. 158, as alíneas “a” e “b” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, da Constituição, após processadas as retenções, destinações, deduções e bloqueio de seu interesse; e” “II - suspenderá as transferências voluntárias.”

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Assenta-se, pois, sem necessidade de recurso à hermenêutica jurídica, que os recursos pactuados para o financiamento tripartite das ações e serviços do componente básico da assistência farmacêutica, integram àqueles mínimos constitucionais à que estão obrigados cada um dos entes federativos em relação à saúde, cabendo verificar se a não integralização dos valores rateados também afeta negativamente o cômputo geral do mínimo a ser feito automaticamente pelo SIOPS, e por meio de fiscalização dos Órgãos de controle (por amostragem pelo DENASUS), caso em que implicará nas sanções previstas no decreto citado acima e na Lei Complementar nº 141. Além do monitoramento dos mínimos constitucionais, a ser feito mediante os

cálculos

automáticos

dos

valores

homologados

no

SIOPS,

são

particularmente críticos os eventuais resultados de fiscalizações e auditorias, com trânsito em julgado que, além apontar irregularidades formais na aplicação de recursos do componente básico da assistência farmacêutica, também venham a inquinar atos na aquisição de medicamentos e insumos, cujo montante objeto da glosa seja tão significativo, a ponto de afetar o mínimo efetivamente aplicado em determinado exercício, em ações e serviços de saúde, no conjunto dos blocos de financiamento. À luz da legislação vigente há, assim, dois momentos a condicionarem a transferência de recursos fundo a fundo, obrigatórios e automáticos, ou não, a saber: (i)

Primeiro momento – do atendimento dos requisitos institucionais, estabelecidos no Art. 4° da Lei n° 8.241/1990 e no Art. 22 da LC n° 141/2012: existência do fundo de saúde, do conselho de saúde, do plano de saúde, do RAG e de contrapartida dos recursos para saúde no respectivo orçamento;

(ii)

Segundo momento – do atendimento dos requisitos formais e orçamentáriofinanceiros: registro e homologação tempestiva das informações pelos gestores no SIOPS sobre a aplicação dos recursos nas ações e serviços de saúde (Art. 39, § 2° da LC n° 141/2012, c/c Art. 7°, Parágrafo Único do Decreto n° 7.827/2012).

Uma vez verificado o atendimento por parte dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios aos requisitos institucionais e formais orçamentários para o repasse dos recursos obrigatórios e automáticos, fundo a fundo, cabe ao Ministério da Saúde monitorar a execução descentralizada dos recursos da

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União, observada à legislação específica nacional, estadual, regional ou local, especialmente quanto às metas e destinação dos recursos (objeto). 5.3.

Execução do componente básico da assistência farmacêutica

No caso do componente básico da assistência farmacêutica três são as fontes básicas de regulamentação a serem observadas, com as respectivas atribuições e responsabilidades: a) Legislação federal:  Lei 8.080/1990, modificada pela Lei 12.401, de 28 de abril de 2011, assim dispõe sobre a assistência terapêutica: “Art. 19-M. A assistência terapêutica integral a que se refere a alínea d do inciso I do art. 6o consiste em:” “I - dispensação de medicamentos e produtos de interesse para a saúde, cuja prescrição esteja em conformidade com as diretrizes terapêuticas definidas em protocolo clínico para a doença ou o agravo à saúde a ser tratado ou, na falta do protocolo, em conformidade com o disposto no art. 19-P;” “II - oferta de procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, constantes de tabelas elaboradas pelo gestor federal do Sistema Único de Saúde - SUS, realizados no território nacional por serviço próprio, conveniado ou contratado.” ...................... “Art. 19-P. Na falta de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica, a dispensação será realizada:” “I - com base nas relações de medicamentos instituídas pelo gestor federal do SUS, observadas as competências estabelecidas nesta Lei, e a responsabilidade pelo fornecimento será pactuada na Comissão Intergestores Tripartite;” “II - no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de forma suplementar, com base nas relações de medicamentos instituídas pelos gestores estaduais do SUS, e a responsabilidade pelo fornecimento será pactuada na Comissão Intergestores Bipartite;” “III - no âmbito de cada Município, de forma suplementar, com base nas relações de medicamentos instituídas pelos gestores municipais do SUS, e a responsabilidade pelo fornecimento será pactuada no Conselho Municipal de Saúde.” “Art. 19-Q. A incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica, são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS.”

 Resolução CNS N° 338, de 6 de maio de 2004 – Política Nacional de Assistência Farmacêutica, assim estabelece os seguintes eixos estratégicos, entre outros: “I - a garantia de acesso e equidade às ações de saúde, inclui, necessariamente, a Assistência Farmacêutica;” “II - manutenção de serviços de assistência farmacêutica na rede pública de saúde, nos diferentes níveis de atenção, considerando a necessária articulação e a observância das prioridades regionais definidas nas instâncias gestoras do SUS;” “III - qualificação dos serviços de assistência farmacêutica existentes, em articulação com os gestores estaduais e municipais, nos diferentes níveis de atenção;” “IV - descentralização das ações, com definição das responsabilidades das diferentes instâncias gestoras, de forma pactuada e visando a superação da fragmentação em programas desarticulados;” .........................

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“VII - utilização da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME), atualizada periodicamente, como instrumento racionalizador das ações no âmbito da assistência farmacêutica;” .......................... “XIII - promoção do uso racional de medicamentos, por intermédio de ações que disciplinem a prescrição, a dispensação e o consumo.” .......................... “X -definição e pactuação de ações intersetoriais que visem à utilização das plantas medicinais e medicamentos fitoterápicos no processo de atenção à saúde, com respeito aos conhecimentos tradicionais incorporados, com embasamento científico, com adoção de políticas de geração de emprego e renda, com qualificação e fixação de produtores, envolvimento dos trabalhadores em saúde no processo de incorporação desta opção” terapêutica e baseado no incentivo à produção nacional, com a utilização da biodiversidade existente no País;”

 Portaria GM/MS n° 533, de 28 de março de 2012, que “Estabelece o elenco de medicamentos e insumos da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME) no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS)”,

nos seguintes termos:

“Art. 1º Fica estabelecido o elenco de medicamentos e insumos da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME), no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), conforme a seguinte estrutura:” “I - Relação Nacional de Medicamentos do Componente Básico da Assistência Farmacêutica;” “II - Relação Nacional de Medicamentos do Componente Estratégico da Assistência Farmacêutica;” “III - Relação Nacional de Medicamentos do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica;” “IV - Relação Nacional de Insumos; e” “V - Relação Nacional de Medicamentos de Uso Hospitalar.” “§ 1º Incluem-se entre os medicamentos que compõem a RENAME os que forem definidos no âmbito da Política Nacional de Atenção Integral em Genética Clínica.” .............................. “Art. 3º A incorporação, exclusão e alteração de medicamentos e insumos na RENAME serão realizadas pelo Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS (CONITEC).” “Art. 4º A RENAME encontra-se disponível no sítio eletrônico do Ministério da Saúde, no endereço http://www.saude.gov.br/medicamentos.” “Art. 5º O Sistema Nacional de Gestão da Assistência Farmacêutica (HÓRUS) é o instrumento disponibilizado pelo Ministério da Saúde para qualificar a gestão da assistência farmacêutica no âmbito do SUS.”

 Portaria GM/MS n° 1.555, de 30 de julho de 2013, que “Dispõe sobre as normas de financiamento e de execução do Componente Básico da Assistência Farmacêutica no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS)”,

da qual se destacam os seguintes

dispositivos: Do Objeto “Art. 2º O Componente Básico da Assistência Farmacêutica destina-se à aquisição de medicamentos e insumos, incluindo-se aqueles relacionados a agravos e programas de saúde específicos, no âmbito da Atenção Básica à Saúde.” Do financiamento “Art. 3º O financiamento do Componente Básico da Assistência Farmacêutica é de responsabilidade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme normas estabelecidas nesta Portaria, com aplicação, no mínimo, dos seguintes valores de seus orçamentos próprios:” “I - União: R$ 5,10 (cinco reais e dez centavos) por habitante/ano, para financiar a aquisição dos medicamentos e insumos do Componente Básico da Assistência Farmacêutica constantes dos Anexos I e IV da RENAME vigente no SUS;”

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“II - Estados: R$ 2,36 (dois reais e trinta e seis centavos) por habitante/ano, para financiar a aquisição dos medicamentos e insumos constantes dos Anexos I e IV da RENAME vigente no SUS, incluindo os insumos para os usuários insulinodependentes estabelecidos na Portaria nº 2.583/GM/MS, de 10 de outubro de 2007, constantes no Anexo IV da RENAME vigente no SUS; e” “III - Municípios: R$ 2,36 (dois reais e trinta e seis centavos) por habitante/ano, para financiar a aquisição dos medicamentos e insumos constantes dos Anexos I e IV da RENAME vigente no SUS, incluindo os insumos para os usuários insulinodependentes estabelecidos na Portaria nº 2.583/GM/MS, de 10 de outubro de 2007, constantes no Anexo IV da RENAME vigente no SUS.” “§ 1º O Distrito Federal aplicará, no mínimo, o somatório dos valores definidos nos incisos II e III do "caput" para financiar a aquisição dos medicamentos e insumos constantes dos Anexos I e IV da RENAME vigente no SUS incluindo os insumos para os usuários insulinodependentes estabelecidos na Portaria nº 2.583/GM/MS, de 10 de outubro de 2007, constantes no Anexo IV da RENAME vigente no SUS.” ...........................

Das responsabilidades executivas “Art. 8º A execução das ações e serviços de saúde no âmbito do Componente Básico da Assistência Farmacêutica é descentralizada, sendo de responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” “Art. 9º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela seleção, programação, aquisição, armazenamento, controle de estoque e prazos de validade, distribuição e dispensação dos medicamentos e insumos do Componente Básico da Assistência Farmacêutica, constantes dos Anexos I e IV da RENAME vigente, conforme pactuação nas respectivas CIB, incluindo-se:” “I - plantas medicinais, drogas vegetais e derivados vegetais para manipulação das preparações dos fitoterápicos da RENAME em Farmácias Vivas e farmácias de manipulação do SUS;” “II - matrizes homeopáticas e tinturas-mães conforme Farmacopeia Homeopática Brasileira, 3ª edição, para as preparações homeopáticas em farmácias de manipulação do SUS; e” “III - a aquisição dos medicamentos sulfato ferroso e ácido fólico do Programa Nacional de Suplementação de Ferro a partir de agosto de 2013.” .............................

Do controle e monitoramento “Art. 15. As ações, os serviços e os recursos financeiros relacionados à Assistência Farmacêutica constarão nos instrumentos de planejamento do SUS, quais sejam, Plano de Saúde, Programação Anual e Relatório Anual de Gestão (RAG).” “Art. 16. O acompanhamento, o monitoramento e a avaliação da aplicação dos recursos financeiros transferidos entre os Fundos de Saúde, bem como os montantes aplicados pelas Secretarias de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios dar-se-ão por meio do RAG.” “§ 1º O RAG conterá as ações e serviços efetuados no âmbito da Assistência Farmacêutica na Atenção Básica à Saúde e sua execução orçamentária e será elaborado em conformidade com as orientações previstas na Portaria nº 3.176/GM/MS, de 24 de dezembro de 2008, ou a que a suceder, encontrando-se disponível para o desenvolvimento dos processos de monitoramento, avaliação e auditoria.” “§ 2º As Secretarias de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios manterão em arquivo os documentos fiscais que comprovem a aplicação dos recursos financeiros tripartite do Componente Básico da Assistência Farmacêutica pelo prazo estabelecido na legislação em vigor.” “Art. 17. A transferência dos recursos financeiros do Ministério da Saúde para Estados, Distrito Federal e Municípios será suspensa, assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa, na hipótese de não aplicação dos recursos financeiros pelas respectivas Secretarias de Saúde dos valores definidos no art. 3º, quando denunciada formalmente por um dos gestores de saúde ou constatada por meio de monitoramento e avaliação pelo Ministério da Saúde ou por auditorias dos órgãos de controle interno e externo.” “§ 1º A suspensão das transferências dos recursos financeiros será realizada mediante aviso prévio de 60 (sessenta) dias pelo Ministério da Saúde ao gestor de saúde e formalizado por meio de publicação de ato normativo específico, devidamente fundamentado.” “§ 2º O repasse federal dos recursos financeiros será restabelecido tão logo seja comprovada a regularização da situação que motivou a suspensão.”

31

“§ 3º Caso não comprovada a regularização de que trata o § 2º, o ente federativo beneficiário estará sujeito:” “I - à devolução imediata dos recursos financeiros repassados, acrescidos da correção monetária prevista em lei, mas apenas em relação aos recursos que foram repassados pelo Fundo Nacional de Saúde para o respectivo fundo de saúde e não executados no âmbito do Componente Básico da Assistência Farmacêutica; e”

“II - ao regramento disposto na Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, e no Decreto nº 7.827, de 16 de outubro de 2012, em relação aos recursos financeiros que foram repassados pelo Fundo Nacional de Saúde para o respectivo fundo de saúde e executados parcial ou totalmente em objeto diverso ao originalmente pactuado no âmbito do Componente Básico da Assistência Farmacêutica.”

 Portaria GM/MS n° 271, de 27 de fevereiro de 2013, que “Institui a Base Nacional de Dados de ações e serviços da Assistência Farmacêutica e regulamenta o conjunto de dados, fluxo e cronograma de envio referente ao Componente Básico da Assistência Farmacêutica no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS”,

da qual destacam-se:

“Art. 2º A Base Nacional de Dados de ações e serviços da Assistência Farmacêutica no SUS é constituída por um conjunto de dados referente aos Componentes da Assistência Farmacêutica, quais sejam Básico, Estratégico e Especializado, e ao Programa Farmácia Popular do Brasil.” “§ 1º O conjunto de dados de que trata o "caput" refere-se ao registro das entradas, saídas e dispensações de medicamentos relacionados aos Componentes Básico, Estratégico e Especializado constantes da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME) vigente e do Programa Farmácia Popular do Brasil realizadopelos estabelecimentos de saúde dos Estados, Distrito Federal e Municípios.” “§ 2º O conjunto de dados de que trata o "caput" será encaminhado, por meio eletrônico, pelos gestores estaduais, distrital e municipais de saúde ao Ministério da Saúde.” “§ 3º Para fins do disposto no § 1º, constituem-se sistemas eletrônicos para envio das informações, disponibilizados pelo Ministério da Saúde:” “I - Sistema Nacional de Gestão da Assistência Farmacêutica (HÓRUS), disponibilizado aos Estados, Distrito Federal e Municípios que não possuem solução informatizada;” “II - serviço WebService, disponibilizado aos Estados, Distrito Federal e Municípios que utilizam sistemas informatizados próprios e que devem adaptar ou desenvolver solução informatizada para garantir a transmissão dos dados; e” “III - Sistema Autorizador do Programa Farmácia Popular.” “§ 4º Para fins do disposto no inciso I do § 3º, o uso do HÓRUS afasta a necessidade de desenvolvimento de solução informatizada para transmissão dos dados de que trata este artigo.” “§ 5º O conjunto de dados, o fluxo e o cronograma de que trata o§ 1º, exceto o definido nos termos do § 6º, será definido em atos normativos específicos do Ministério da Saúde, mediante pactuação prévia na Comissão Intergestores Tripartite (CIT).” “§ 6º O conjunto de dados constante no anexo refere-se ao registro das entradas, saídas e dispensações dos medicamentos do Componente Básico da Assistência Farmacêutica, constante da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME) vigente realizada pelos estabelecimentos de saúde dos Estados, Distrito Federal e Municípios, cuja transmissão será efetuada conforme cronograma fixado nos termos do art. 6º.”

b) Legislação estadual 

Relação Estadual de Medicamentos;



Relações Regionais de Medicamentos;



Resoluções CIB



Resoluções CIR

c) Legislação municipal 32



Relação Municipal de Medicamentos;



Resoluções CIB

6. Proposta

de

fluxograma

de

responsabilidades

na

autorização do repasse fundo a fundo, monitoramento e controle Componente Básico da Assistência Farmacêutica Da análise da legislação vigente resulta que o controle e monitoramento da execução descentralizada do componente básico da assistência farmacêutica contempla a verificação dos seguintes elementos: 

Instituição e atualização da RENAME, ou de relação específica complementar estadual, distrital ou municipal de medicamentos pelo órgão gestor do respectivo nível de governo, de acordo com diretrizes vigentes da CIT e pactuação na CIB da responsabilidade pelo fornecimento, no caso dos Estados e Distrito Federal, e no Conselho Municipal de Saúde, no caso dos Municípios;



Previsão e discriminação das ações, serviços e recursos do relacionados à assistência farmacêutica nos Instrumentos de planejamento do SUS: Plano de Saúde, Programação Anual e RAG;



Integralização dos valores pactuados para o financiamento do componente básico da Assistência Farmacêutica;



Realização e controle de todos os elementos do ciclo da assistência farmacêutica: seleção, programação, aquisição, armazenamento, controle de estoque e prazos de validade, distribuição e dispensação dos medicamentos e insumos.



Alimentação e atualização da Base Nacional de Dados de ações e serviços da Assistência Farmacêutica no SUS

A execução do componente básico da assistência farmacêutica observando

uma

sequência

lógica,

do

planejamento,

implementação,

monitoramento e controle, avaliação e prestação de contas, pode ser expresso na seguinte figura do PDCA:

Figura 7 - Ciclo do PDCA na execução do Componente Básico da Assistência Farmacêutica

33

Planejamento PS, PPA, LDO, LOA, PAS

Registros e homologação de informações no SIOPS e elaboração do RAG, incluindo AF

Integralização de Contrapartida Estadual, Distrital e Municipal do CBAF

Implementação do Ciclo da Assistência Farmacêutica – Componente Básico

Alimentação da Base Nacional de Dados da de Ações e Serviços da AF

Observação da RENAME Fonte: Elias Araújo - 2015

As responsabilidades quanto ao monitoramento das condicionantes legais para o repasse e execução do componente básico da assistência farmacêutica (CBAF) é representada no seguinte fluxograma: Figura 8 – Fluxograma de responsabilidades e competências na execução do CBAF MINISTÉRIO DA SAÚDE SECRETARIA DE CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INSUMOS ESTRATÉGICOS DEPARTAMENTO DE ASSISTENCIA FARMACÊUTICA E INSUMOS ESTRAGÉGICOS COORDENAÇÃO GERAL DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA BÁSICA · · ·

FLUXOGRAMA DE PROVIDÊNCIAS REFERENTES AO REPASSE DE RECURSOS OBRIGATÓRIOS DO COMPONENTE BÁSICO DA ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA

instituição e funcionamento do Fundo e do Conselho de Saúde no âmbito do ente da Federação; e elaboração do Plano de Saúde. (LC nº 141/2012). relatórios de gestão que permitam o controle de que trata o § 4° do art. 33 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990; (Lei nº 8.142/1990). · contrapartida de recursos para a saúde no respectivo orçamento; ( (Lei nº 8.142/1990, Portaria GM/MS nº 1.555/ 2013) · comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS), previsto o prazo de dois anos para sua implantação. (Lei nº 8.142/1990). OBS: Há necessidade de pacificar na CONJUR a aplicação das condicionantes da Lei nº 8.142, que não foram revogados pela LC nº 141/2012, mas que podem afetar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000).

Atendimento dos municípios às condicionantes da LC n° 141/2012 (art. 22) e da Lei nº 8.142/1990 (art. 4º) para recebimento de recursos do Art. 198 da CF/1988.

Base de Dados do SIOPS - Declaratória a Obrigatória

Base de dados e Informações do SARGUS Declaratória e obrigatórias pelos municípios

Secretaria Executiva/MS define responsabilidades e fluxograma de informações/Relatórios para atendimento das normas de repasse recursos obrigatórios do SUS.

Situação dos municípios em relação aos recursos mínimos pactuados para o financiamento do componente básico da assistência farmacêutica (Portaria GM/MS nº 1.555/2013) Relatório do Departamento de Economia, Desenvolvimento e Investimentos (DESID)/Secretaria Executiva encaminha à SCTIE relatório Quadrimestral Situação de municípios em atendimento aos requisitos legais para o recebimento de recursos do MS. (Art. 22 da LC n° 141/ 2012, combinado com o Art. º da Lei nº 8.142/1990). Departamento de Articulação Interfederativa/SGEP/MS disponibiliza relatórios do SARGSUS – RAG e Relatórios por periodicidade quadrimestral, com prazo de 30 dias após o previsto para apresentação do RQD: maio, setembro, fevereiro (Art. 36, § 5°, da LC n° 141/2012)

Lei nº 8.080/1990 Art. 33. Os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde. § 4º O Ministério da Saúde acompanhará, através de seu sistema de auditoria, a conformidade à programação aprovada da aplicação dos recursos repassados a Estados e Municípios. Constatada a malversação, desvio ou não aplicação dos recursos, caberá ao Ministério da Saúde aplicar as medidas previstas em lei. Versão: 01/2015 Atualização: 01 Data de Criaçã06/11/2014 Data de atualização: 27/04/2015 Responsável: Núcleo de Monitoramento e Avaliação

Órgãos de Controle Interno (SNA/DENASUS, CGU) e externos (TCE, TCU e MP) disponibilizam relatórios de auditoria.

CGAFB/DAF/SCTIE/MS analisa dados da situação de adimplemento legal dos municípios para repasse de recursos financeiros obrigatórios (Art. 198 da CF/1998)

Lista de Municípios aptos a receberem recursos

Lista de municípios em situação irregular

Município notificado responde à CGAFB

Município não responde

Município não responde ou não atende as providências solicitadas

SCTIE Encaminha ao Gabinete do Ministro minuta de Portaria com a suspensão de recursos aos municípios em situação irregular

Análise aponta que município não respondeu ou não atendeu diligências

CGAF reitera notificação

Município responde

SCTIE encaminha à Diretoria Executiva o FNS a instauração de Tomada de Conta Especial.

É necessário ajustar o SIOPS, de modo que as subfunções da Assistência Farmacêutica contemplem os detalhamento por fonte dos recurso do Componente Básico.

FNS empenha e repassa recursos às contas dos Fundos Municipais (Fonte: Ação 20AE)

Análise aponta que município atende ás providências solicitadas

CGAFB analisa resposta de município

CCGAFB/DAFSCTIE/MS notifica municípios em situação irregular

Ofício informando irregularidade, providência a ser adotada, prazo e sanção cabível.

Lista de municípios aptos e autorização de pagamento encaminhadas pela SCTIE ao FNS

CGAFB autoriza FNS a repassar os recursos, inclusive os suspensos.

Portaria publicada

SCTIE informa ao FNS a suspensão

SCTIE Informa município, Conselho Municipal de Saúde, Órgãos de Controle, MP e Tribunal de Contas

É necessário ajuste do SARGSUS, de modo a contemplar, além dos requisitos da LC n° 141/2012 (art. 22), os da Lei nº 8.142/1990 (art. 4º)

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7. Conclusão A definição das competências e responsabilidades relativas ao monitoramento e controle do financiamento tripartite e da execução do componente básico da assistência farmacêutica pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios atendimento se encontra bem definida na legislação, desde a Constituição Federal de 1988, passando pela Lei Orgânica da Saúde, a Lei Complementar n° 141/2012, até as portarias específicas. Em que pese isto, os instrumentos previstos na legislação, o SIOPS e o SARGSUS, precisam de ajustes de modo a que os dados e informações relativas ao componente básico da assistência farmacêutica possam ser registrados, de forma desagregada, por fonte de financiamento, bem como quanto às metas e resultados alcançados. Em ambos os casos, há a necessidade de que, além da pactuação, os gestores públicos sejam permanentemente mobilizados, e as equipes técnicas capacitadas para que os instrumentos do planejamento e do orçamento no âmbito do SUS, especialmente o Plano de Saúde, a Programação Anual de Saúde e a LOA contemplem as ações e serviços públicos de saúde. Isto permitirá não apenas atender a legislação, no que diz respeito ao previsto no Art. 37 da Constituição Federal, com mais transparência e controle e participação social na execução das ações e serviços públicos de saúde, mais contribuirá para que, com maior planejamento e otimização dos recursos orçamentário-financeiros, se possa melhor atender ao direito dos usuários do SUS quanto a assistência terapêutica integral, o cuidado humanizado e o uso racional de medicamentos.

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8. REFERÊNCIAS Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria-Executiva. Departamento de Monitoramento e Avaliação do SUS. Planejamento estratégico do Ministério da Saúde : 2011 – 2015 : resultados e perspectivas / Ministério da Saúde, Secretaria-Executiva, Departamento de Monitoramento e Avaliação do SUS. – Brasília : Editora do Ministério da Saúde, 2013. 160 p. : il. ____. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Indicadores – Orientações Básicas Aplicadas à Gestão Pública / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Coordenação de Documentação e Informação

–

Brasília:

MP,

2012.

64

p.:

il.

color.

Disponível

em:

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/121 003_orient_indic_triangular.pdf. Acesso em 23 de abril de 2015. ____. Ministério da Saúde. Sistema de Planejamento do SUS (PlanejaSUS) : uma construção coletiva – trajetória e orientações de operacionalização / Ministério da Saúde, Organização Pan-Americana da Saúde. – Brasília : Ministério da Saúde, 2009. 318 p. – (Série B. Textos Básicos de

Saúde).

Disponível

http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/planejaSUS_livro_1a6.pdf.

em: Acesso

em: 23 de abril de 2015. ____. Ministério da Saúde. Sistema de Apoio ao Relatório Anual de Gestão – SARGSUS / Ministério da Saúde, Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa / Departamento de Articulação Interfederativa. – Brasília, 2014. 58 p. ____. Ministério da Saúde. Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos. Departamento de Ciência e Tecnologia. Assistência Farmacêutica Básica – Marco Legal do monitoramento e avaliação / Ministério da Saúde, Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos, Departamento de Assistência Farmacêutica – 1. ed. – Brasília: Ministério da Saúde, 2014. 104 p.

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