Responsabilização criminal por atos praticados por agentes públicos durante a ditadura (1964-1985)
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02/06/2015
Ditadura de 19641985 e responsabilização criminal dos agentes públicos Jus Navigandi
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Responsabilização criminal por atos praticados por agentes públicos na ditadura de 19641985 Emílio Peluso Neder Meyer|
Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira
Publicado em 10/2013. Elaborado em 10/2013.
Boa parte dos crimes praticados pela ditadura são crimes contra a humanidade, crimes gravíssimos e que devem ser investigados, processados (com todas as garantias que a Constituição de 1988 dá) e punidos a qualquer tempo. A América Latina foi marcada, durante o período que segue da década de 1960 ao final da década de 1980, por diversas ditaduras. Regimes autoritários em que não imperava a vontade do povo e de seus representantes democraticamente eleitos, mas a vontade de poucos que tomaram para si o poder. Foi assim, por exemplo, na Argentina, de 1976 a 1983; no Chile, de 1973 a 1990; no Uruguai, de 1973 a 1985. Na maior parte dos casos, a tomada do poder se devia a uma suposta ameaça comunista, ou seja, ao próprio contexto mundial de bilateralidade imposto pela Guerra Fria e pelas potências mundiais mais poderosas, Estados Unidos e União Soviética. Capitalismo e socialismo pareciam apontar caminhos diversos e claramente opostos. O Brasil viveu uma ditadura entre os anos de 1964 e 1985. Após o Governo democraticamente eleito do Presidente João Goulart ter sido derrubado por um golpe de Estado, criouse um regime autoritário comandado por militares e com o apoio de setores importantes da sociedade. Esse regime se manteve baseado em severas restrições de direitos e liberdades, sufocando violentamente qualquer anseio democrático, com restrições sobre a participação popular, a representação por meio de partidos políticos, a liberdade de expressão e a liberdade de reunião. Passeatas deveriam ser autorizadas; a censura atingia todos os meios de comunicação, inclusive as formas de expressão artística. Direitos humanos básicos, como a inviolabilidade da vida e da integridade física, foram desde o início agredidos. Como qualquer ditadura, o regime buscou apagar qualquer foco de oposição política, utilizandose de meios não permitidos pela própria legislação da época, como tortura, homicídios, agressões físicas, sequestros, estupros e outros crimes. O próprio Estado brasileiro, de forma coordenada e consciente, voltavase contra a população que deveria proteger, contra pessoas que ousavam tentar participar do poder político ou que questionavam as suas bases. Se alguma oposição foi oficialmente admitida, isto só aconteceu de forma “consentida”, com um sistema de dois partidos políticos, a Arena, o partido de situação, e o MDB, o partido de oposição. Quanto mais a oposição política buscava se afirmar, mais duro o regime ficava. As chamadas leis de “segurança nacional” ampliavam o espaço da repressão política. Uma Carta autoritária foi imposta em 1967, seguida por inúmeras mudanças em 1969. Atos institucionais procuravam traçar as linhas do poder de fato exercido; o pior deles, o Ato Institucional n° 5, de 1968, firmouse como a legislação mais restritiva de direitos da história recente brasileira, proibindo, inclusive, que habeas corpus fossem concedidos para presos políticos, além de considerar qualquer cidadão como um inimigo em potencial do Estado. Diante desse quadro, grupos de oposição no Brasil se organizaram para buscar exercer um direito de resistência contra o autoritarismo estabelecido. Vários deles entenderam que apenas a luta armada poderia combater o regime, uma vez que a participação democrática estava anulada. Diversos cidadãos brasileiros pegaram em armas. Contra isto, os órgãos de Estado procuraram coordenar a repressão política, ligando as diversas áreas das Forças Armadas e dos órgãos policiais de segurança nos chamados DOICODI – Destacamento de Operações Internas/Centros de Operação de Defesa Interna. Importantes instituições do Estado, como o SNI – Serviço Nacional de Informações, permitiam criar uma rede de dados que permitisse uma repressão mais incisiva e apta a desfazer a oposição armada. Técnicas de tortura como paudearara, choques elétricos, prisões arbitrárias e desaparecimento de pessoas foram práticas constantes que buscavam acabar com o que se chamava de inimigo interno. Todas essas práticas permaneceram até o fim da ditadura, em 1985. Três grandes fases podem ser desenhadas a partir desse quadro: uma primeira fase seguinte ao golpe de Estado, com o governo de Castelo Branco; uma segunda fase de maior repressão, os chamados anos de chumbo, iniciados logo após o AI5, nas presidências de Costa e Silva e Médici; e uma terceira fase, que começa com o governo Geisel, em que, apesar dos sucessivos desaparecimentos de opositores, buscase o que se chamou de uma “lenta e gradual distensão” rumo ao retorno da democracia, o que acontecerá após o governo de Figueiredo. Todavia, a insatisfação popular com a economia, o progressivo aumento dos votos para o MDB, o crescimento cada vez maior de denúncias e de casos rumorosos de mortes nos órgãos de repressão, como os de Vladimir Herzog e Manoel
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Fiel Filho, vários foram os fatores que, entre outros, contribuíram para que o povo e suas diversas organizações da sociedade civil voltassem às ruas para lutar abertamente pela redemocratização e pela reconstitucionalização do Brasil, movimentos esses que fugiram de qualquer tentativa ou pretensão de controle pelo regime ditatorial. Essa luta teve como objeto a busca pela anistia, reivindicada pela sociedade civil através do Movimento Feminino pela Anistia e do Comitê Brasileiro de Anistia. A anistia permitiria a soltura de diversos presos políticos, bem como o retorno de um grande número de asilados. Entretanto, a Lei 6.683/1979, a chamada Lei de Anistia, não representou a ansiada anistia ampla, geral e irrestrita. E, se, por um lado, ela permitiu o retorno de vários exilados, por outro lado, por meio dela se procurou historicamente exculpar os próprios agentes do Estado que praticaram os inúmeros crimes da repressão. As lutas da sociedade continuaram em prol de uma eleição direta para a Presidência da República, o que não aconteceu. Mas a eleição indireta de um civil, Tancredo Neves, pareceu permitir a criação de um novo ambiente para a democracia. Com sua morte, coube ao governo de José Sarney tentar traduzir a busca pela democracia com a convocação de uma assembleia constituinte que pudesse fazer uma nova Constituição, agora de acordo com o processo democrático que se estabelecia. A Constituição de 1988, fruto do processo constituinte de maior participação política dos cidadãos e dos diversos setores organizados da sociedade na história brasileira, que recentemente completou 25 anos, substituía as autoritárias cartas de 1967 e 1969. Uma nova Constituição para uma nova democracia. A esse período de sucessão de um regime de autoritarismo por um regime democrático diversos estudiosos têm dado o nome de “transição”. Mas, hoje, cabe rediscutir o sentido constitucional da “transição”. Não basta que qualquer transição ocorra. É preciso consolidar o que se tem chamado de uma “justiça de transição”. A justiça de transição envolve um conjunto de medidas que permitam uma efetiva superação do regime autoritário por uma ordem democrática e respeitadora de direitos humanos. Cuidase de discutir no presente os abusos do passado em prol de uma não repetição no futuro. Costumase apresentar como elementos da justiça de transição: o direito à memória e à verdade; as reformas institucionais; as reparações simbólicas e financeiras; e, a responsabilização por crimes praticados no período autoritário. A justiça de transição se dá em tempos diversos segundo os contextos no qual ela incide. Não há uma receita mundial sobre qual é o momento adequado no qual deverão ser produzidos aqueles resultados. O que tem crescido é um consenso em relação ao fato de que todos eles são importantes e devem ser reivindicados. Isto é parte, por exemplo, de um documento produzido pela ONU, a Organização das Nações Unidas. Países latinoamericanos como Argentina, Chile e Uruguai enfrentaram seu passado autoritário mais rapidamente. Programas de reparação, comissões da verdade, discussões sobre as anistias e processos criminais fizeram e fazem parte dos recentes processos democráticos enfrentados nesses países. Fora de nosso continente, é possível encontrar exemplos no Leste Europeu, na Alemanha ou na África do Sul. Todos esses movimentos demonstram como o Brasil ainda precisa se posicionar melhor sobre a questão. Como os diversos elementos da justiça de transição tem se estabelecido no nosso país? Precisamos enfrentar essa questão lembrando o seguinte: pelo menos 50 mil pessoas foram detidas nos primeiros momentos da ditadura, 10 mil foram viver no exílio, 7.367 pessoas foram acusadas em processos na justiça militar, 4 condenações a morte ocorreram sem se consumarem, 130 pessoas foram banidas do país, 4.862 cidadãos tiveram seus mandatos e direitos políticos cassados, 6.592 militares foram punidos, 245 estudantes expulsos de universidades e, pelos números oficiais, 357 pessoas morreram ou desapareceram. Os familiares contam 426 mortos, mas se já se discute se esse número não seria triplicado. A questão é que é preciso investigar para saber. Comecemos pelo direito à memória e à verdade. Ainda durante a ditadura, no início da década de 1980, a Igreja Católica (que apoiou o golpe, mas passou a se opor ao regime em seguida) desenvolveu um importante trabalho. Analisando peças dos processos judiciais que tramitaram na justiça militar brasileira e que levaram milhares à prisão, a Arquidiocese de São Paulo produziu o importante documento “Brasil Nunca Mais”, que informa as diversas práticas autoritárias ocorridas naquele período. Na década de 1990, a aprovação da Lei 9.140/1995 permitiu a criação da Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República. Ela identificou e reconheceu a história e as circunstâncias de morte e desaparecimento de diversas vítimas, produzindo, ao final, o importante documento “Direito à memória e à verdade”, disponível para todos os cidadãos na internet. Mais recentemente, a Lei 12.528/2011 permitiu a criação da Comissão Nacional da Verdade, cujo trabalho está em andamento. Ela tem por dever examinar e esclarecer graves violações de direitos humanos ocorridas na ditadura, sem que tenha, contudo, poderes punitivos. Como as diversas comissões de verdade que já apareceram no mundo, sua função é investigativa, permitindo que familiares e o povo em geral formem uma memória que possam chamar de suas sobre o que ocorreu. Em relação às reformas institucionais, o que se discute é a necessidade de não permitir que permaneçam trabalhando em nome do Estado pessoas que estiveram envolvidas em violações de direitos humanos durante a ditadura. Falase também na necessidade de aprimoramento dos programas de formação de servidores do Exército, Marinha e Aeronáutica e das polícias civis e militares que sejam adequados à nova ordem democrática, pautados, principalmente, por uma cultura de direitos humanos. Muito pouco tem sido feito no Brasil a este respeito. O modo truculento como as forças de segurança reagiram às recentes manifestações populares e a constante e interminável prática de desaparecimento de pessoas por parte das polícias demonstra que há um árduo trabalho pela frente. Órgãos de defesa dos interesses da sociedade, como o Ministério Público, tem tentado trabalhar para efetivar a retirada do serviço público de pessoas que são associadas às práticas violentas da época; mas nada de concreto foi ainda aceito pela justiça brasileira. Quando se pensa no sistema de reparações, terceiro elemento da justiça de transição, é possível verificar que fomos um pouco mais longe. A Constituição de 1988 criou a interessante situação dos “anistiados políticos”. Aqueles que foram, inicialmente, “perdoados” pelo regime autoritário porque lutaram contra ele, o que ocorreu com a Lei de Anistia de 1979, passam a receber do Estado Democrático um pedido de desculpas pelas perseguições, mortes e violações de direitos que ele
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praticou. Isto é feito tanto simbolicamente, com um real pedido de perdão, pela Comissão de Anistia do Ministério da Justiça, como financeiramente, com o pagamento de indenizações que visam abrandar os sofrimentos enfrentados pelos anistiados. Essa prática foi regulada pela Lei 10.559/2001 e tem se efetivado adequadamente pelo menos desde 2007. Iniciativas importantes, como as Caravanas da Anistia, procuram democratizar os procedimentos de julgamento do pedido de reconhecimento da situação de anistiado político, levando tais questões para os locais onde essas pessoas vivem e permitindo que o público em geral participe do processo. O quarto elemento da justiça de transição consiste na responsabilização criminal. É preciso lembrar que, em uma ditadura, o mesmo Estado que define certas situações como crime e busca punilas com penas, pratica os crimes que deveria evitar. Ao se tornar um Estado Democrático de Direito e respeitador de leis e de direitos humanos, esperase que ele investigue e condene firmemente essas práticas. Contudo, nos momentos de transição, que normalmente são controladas pelo Estado autoritário, os que estão no poder procuram formas de evitar que isto possa acontecer no futuro. Uma dessas formas são as leis de anistia. No campo do Direito, é possível evitar que um fato que constitui um crime não seja punido por diversas circunstâncias. Uma delas seria a anistia: uma espécie de perdão dado pelo Estado que apaga os efeitos de um crime. Ocorre que uma anistia não pode ser um equivalente de esquecimento. E, pior: não pode também ser uma anistia dada pelo Estado para seus próprios agentes, ou seja, uma autoanistia. Mas foi justamente isto o que buscou o governo brasileiro quando enviou para a aprovação do Congresso Nacional (à época controlado pela Presidência da República) o projeto que resultou na Lei de Anistia de 1979. De uma forma até certo ponto “disfarçada”, a lei trouxe um dispositivo que dizia que aqueles que praticaram “crimes conexos” aos crimes políticos por ela anistiados seriam também perdoados. Com isto, firmouse um certo consenso entre autoridades e Poder Judiciário brasileiros nas décadas de 1980 e 1990 no sentido de que aquelas pessoas não poderiam ser investigadas ou processadas por conta da anistia. Contudo, no processo de idas e vindas de uma justiça de transição, em 2007, após uma discussão de especialistas na Comissão de Anistia do Ministério da Justiça, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados no Brasil resolveu levar essa questão para ser debatida frontalmente pelo Poder Judiciário e decidida por ele. Não se buscou propriamente revogar a Lei de Anistia de 1979 – até porque, isto poderia contrariar os próprios interesses dos que se opuseram ao regime e foram anistiados. O caminho escolhido foi o de levar a questão ao Supremo Tribunal Federal, órgão máximo da justiça brasileira. Isto porque ele poderia cumprir a sua principal função, ou seja, discutir a constitucionalidade de leis perante a Constituição de 1988 e, se for o caso, invalidálas. Especificamente, optouse por um caminho pelo qual o STF apenas declararia a inconstitucionalidade da interpretação de que a Lei de Anistia de 1979 pode permanecer até hoje como uma autoanistia, vedando a responsabilização de agentes públicos por graves violações de direitos humanos praticadas na ditadura. O Supremo Tribunal Federal não concordou com esse pedido. Em abril de 2010, ele se pronunciou declarando que a Lei de Anistia de 1979 estabeleceu um “acordo político” entre governo e oposição que, inclusive, permitiu a caminhada rumo à democracia. A questão é a seguinte: quem seriam as partes desse acordo? Como um governo autoritário assinaria um acordo com a oposição? Como seria possível tal acordo se, em 1979, boa parte da oposição armada já havia sido fulminada? O fato é que, diante da Constituição de 1988 – democrática e afirmadora de direitos humanos – o STF preferiu dar validade a um sentido de uma lei imposta durante a ditadura, permitindo que permaneçam impunes agentes públicos responsáveis pelos mais atrozes atos praticados com o uso do Estado. Disse mais o Supremo: tal acordo seria tão importante que, inclusive, estabeleceria as bases da Constituição de 1988 – o que significa que, em última instância, apenas uma nova Constituição permitiria discutir os termos da anistia. Sabese que decisões judiciais devem ser cumpridas. Mas isto não significa que não se possa criticálas, até mesmo para que elas possam ser revistas. O processo que discutiu a interpretação constitucionalmente a ser dada à Lei de Anistia de 1979 ainda não acabou – um recurso ainda deve ser julgado nesta ação. Além disto, novos Ministros do STF podem, no futuro, rever o julgamento. Por isto, é preciso estar atento para o que é decidido e discutir os fundamentos de tais decisões. A decisão nesta ação tem diversos pontos questionáveis e que acabam por colocar em perigo diversos direitos fundamentais previstos na Constituição de 1988 e em tratados internacionais. Paralelamente à decisão Supremo Tribunal Federal, familiares de pessoas que desapareceram na Guerrilha do Araguaia, entre os anos de 1973 e 1974, levaram seu problema a uma corte internacional, a Corte Interamericana de Direitos Humanos. Ela cuida da aplicação entre Estados americanos da Convenção Americana da Direitos Humanos. Aquelas famílias visavam esclarecer um episódio obscuro do período ditatorial que envolveu familiares seus. Tais pessoas, antigos membros do PCdoB, fixaramse na região do Araguaia, hoje correspondente ao norte de Tocantins e sul do Pará, com vistas a lá estabelecer uma guerrilha rural que combateria a ditadura. Assim que o governo brasileiro tomou conhecimento do ocorrido, enviou três expedições do Exército ao local, envolvendo algo entre 3 a 5 mil soldados, para combater 71 guerrilheiros. A grande maioria foi morta e seus corpos desapareceram. Os familiares de 61 guerrilheiros procuraram sem sucesso a justiça brasileira e, em 1995, o sistema interamericano. Em novembro de 2010, a Corte Interamericana de Direitos Humanos condenou o Brasil, entre outras obrigações, a investigar, processar e punir todas as pessoas envolvidas com os crimes praticados no Araguaia. Mais diretamente a Corte se preocupou com os crimes de “desaparecimento forçado”: tais crimes são tão graves que eles permanecem sendo praticados até que se encontre a vítima ou seus restos mortais. Nada disto aconteceu em relação aos combatentes do Araguaia. Agora, a justiça brasileira começa a analisar pedidos feitos pelo órgão em grande parte responsável por processos criminais no Brasil, o Ministério Público, em que se busca responsabilizar agentes da ditadura que praticaram os crimes de desaparecimento
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forçado daquele período. A questão é que não só tais crimes merecem ser investigados e punidos. Boa parte dos crimes praticados pela ditadura são crimes contra a humanidade, crimes gravíssimos e que devem ser investigados e punidos a qualquer tempo. É por isto que não cabe aqui a pergunta: por que fazer isto tanto tempo depois? A justiça de transição preocupase em evitar que atos violadores de direitos humanos sejam repetidos. Ela quer que haja uma efetiva consolidação do Estado Democrático de Direito, de um sistema de direitos humanos em que o seu principal violador não seja o próprio Estado. Saber o que aconteceu e, se possível, discutir e possibilitar a responsabilização criminal de agentes que praticaram tais atos é um claro reconhecimento de que o Brasil, como Estado e sociedade, evitará que no futuro novas violações aconteçam. Mais do que saber o que aconteceu, é preciso que, com todas as garantias que a Constituição de 1988 dá, os responsáveis sejam investigados, processados e punidos.
Autores Emílio Peluso Neder Meyer Professor Adjunto de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da UFMG (Graduação e PósGraduação – Mestrado e Doutorado). Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da UFMG. Mestre em Direito Constitucional pela UFMG. Membro do IDEJUST – Grupo de Estudos sobre Internacionalização do Direito e Justiça de Transição.
Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira Professor Associado III de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da UFMG (Graduação e PósGraduação – Mestrado e Doutorado). Mestre e Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da UFMG. PósDoutorado em Teoria do Direito pela Università degli studi di Roma TRE. Bolsista em Produtividade pelo CNPq. Membro Diretor do IDEJUST – Grupo de Estudos sobre Internacionalização do Direito e Justiça de Transição.
Informações sobre o texto No dia 4 de outubro de 2013, foi publicado no Diário Oficial da União o resultado do Prêmio CAPES de Tese. Na área do Direito, foi premiado o trabalho elaborado pelo Professor Emilio Peluso Neder Meyer e orientado pelo Professor Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira, “Responsabilização por graves violações de direitos humanos na ditadura de 19641985: a necessidade de superação da decisão do Supremo Tribunal Federal na ADPF n° 153/DF pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos”. O trabalho foi defendido em 2012 perante o Programa de PósGraduação em Direito da Faculdade de Direito da UFMG, em banca composta pelo orientador e pelos Professores Doutores Bernardo Gonçalves, Álvaro Ricardo de Souza Cruz, Maria Fernanda Salcedo Repolês e José Carlos Moreira da Silva Filho. Ele se encontra publicado no livro “Ditadura e responsabilização: elementos para uma justiça de transição no Brasil” (Belo Horizonte: Arraes Editores, 2012). Este pequeno ensaio visa, de modo bastante didático, introduzir o leitor na temática do texto.
Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT) MEYER, Emílio Peluso Neder; OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. Ditadura de 19641985 e responsabilização criminal dos agentes públicos. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3764, 21 out. 2013. Disponível em: . Acesso em: 2 jun. 2015.
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