Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza: “Qual foi o papel da Alta Representante da UE na resposta à crise?”

UNIVERSIDADE DO MINHO – MESTRADO DE POLÍTICAS COMUNITÁRIAS E COOPERAÇÃO TERRITORIAL

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza Qual foi o papel da Alta Representante da UE na resposta à crise? João Francisco Machado Xavier Taveira – PG27245 09-12-2014

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 Índice Resumo………………………………………………………………………………3 Abstract………………………………………………………………………………3 A evolução da Política Externa da União Europeia……………………………….4 O Alto Representante da UE: Origem, funcionamento e funções………………10 A situação da Faixa de Gaza……………………………………………………….11 O papel da Alta Representante da UE Catherine Ashton……………………….15 Conclusão…………………………………………………………………………….17 Bibliografia…………………………………………………………………………...18

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Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 Resumo O trabalho incide sobre a vertente externa da União Europeia (PESC/PCSD), com uma especial incidência na resposta a uma crise internacional por parte da UE no caso da Faixa de Gaza, uma região onde se encontra o “partido político com braço armado” (grupo militar) conhecido como Hamas, em que este tem tido ao longo dos tempos um conflito significativo com o Israel, dificultando de forma substancial as negociações para o processo de paz. A União Europeia, no que toca a esta problemática na região do Médio Oriente (conhecida de uma forma “simplista” pela instabilidade), tem fortes interesses geopolíticos todavia a UE está confrontada com limitações não só na “sua” política externa como também limitações no âmbito do conflito regional, que para além de envolver directamente Israel e Palestina, envolve outros actores/Estados. A UE já em si é uma figura única e complexa, e a interligação entre União Europeia e política externa garante possibilidades de a explicação da mesma seja igualmente complexa, no sentido que a mesma não pode nem deve ser denominada como “Política Externa comum”, que levanta uma ideia de relegar uma área fortemente ligada à figura do Estado para um nível supranacional (situação em que os Estados pertencentes à UE não demonstram de todo interesse político). O trabalho para além de incidir a vertente da Política Externa de Segurança Comum (PESC) e o caso da Faixa de Gaza, terá um enfoque muito concreto sobre a Alta Representante da UE Catherine Ashton e o seu papel na resposta à crise na Faixa de Gaza (que agora é a Federica Mogherini), tendo em consideração que, para além de não haver uma “política externa comum”, o papel que Catherine Ashton desenrolou no seio da UE não foi de forma stricto sensu uma figura de “ministro de negócios estrangeiros da UE”. Palavras-chave: União Europeia, PESC, PCSD, Política Externa, Palestina, Israel, Faixa de Gaza, Alta Representante da UE Abstract The work focuses on the foreign policy area of the European Union (CFSP / CSDP), with a focus on the response to an international crisis by the EU in the case of the Gaza Strip, a region where the "political party with an armed wing" (military group) known as Hamas, which he has had over the years a significant conflict with Israel, complicating substantially the negotiations for the peace process. The European Union, 3

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 with regard to this issue in the Middle East region (known in a "simplistic" way by its instability), has strong geopolitical interests but the EU is faced with limitations not only in "his" foreign policy as well limitations under the regional conflict, which in addition to directly involve Israel and Palestine, involve other actors / States. The EU itself is a complex and unique figure, and the interconnection between European Union and foreign policy ensures possibilities for the explanation being also complex in the sense that it can’t and should not be referred to as a "common foreign policy", posing an idea of relegating a strongly bonded area to the State figure to a supranational level (in which the Member States of the EU doesn’t demonstrate any political interest). The work, in addition to the focus of the EU Foreign Policy (CFSP) and the case of the Gaza Strip, have a very specific focus on the EU High Representative Catherine Ashton (who is now Federica Mogherini) and her role on the response to the crisis in the Gaza Strip taking into account that, in addition to the fact that there isn’t a "common foreign policy", the role that Catherine Ashton unfolded within the EU was not in a strictly speaking form a figure of " EU foreign affairs minister". Keywords: European Union, CFSP, ESDP, CDSP, Foreign Policy, Palestine, Israel, Gaza Strip, High Representative of the EU A evolução da Política Externa da União Europeia A actual política externa da UE (denominada de Política Comum de Segurança e Defesa) teve um desenvolvimento histórico muito significativo, em que o mesmo é marcado, de uma forma muito resumida, por inúmeros progressos e “complicações”. Nos anos 50 o governo Francês “ofereceu” o Plano Pleven (1950), uma espécie de alternativa para a construção da defesa e segurança europeia, resultado da sua oposição ao modelo securitário dos Estados Unidos, em que sugeriu “a criação de uma estrutura operacional integrada dentro da Aliança Atlântica em que o exército alemão podia participar sobre controlo directo americano” (Bindi et al., 2010:13). O plano do governo francês para a segurança e defesa europeia consistia, de acordo com Federica Bindi, na “criação de um exército europeu que iria ser colocado sobre o controlo de um ministro europeu da defesa” (Bindi et al., 2010:13), em que os soldados dos Estados participantes seriam incorporados dentro desse “exército europeu”. Derek Urwin afirma que “após a queda recente do nazismo, a ideia do “exército alemão” assustou os seus 4

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 vizinhos. Em França, a possibilidade do rearmamento da Alemanha Ocidental ameaçava mais uma vez prejudicar o essencial da política europeia” (Cini et al., 2010:22). No dia 27 de Maio de 1952, foi assinado o acordo da Comunidade Europeia de Defesa (CED). A Comunidade Europeia de Defesa tinha como propósito de “estabelecer um exército europeu ocidental que iria incluir unidades militares de todos os EstadosMembros, incluindo da Alemanha Ocidental” (Cini et al., 2010:22). O projecto preconizado pelo governo francês viria, contudo, a “cair por terra”, devido “à divisão na opinião pública na questão da ratificação do tratado da CED entre aqueles que apoiavam a ratificação (os “cedistas”) e aqueles que eram contra a ratificação do mesmo (os “anticedistas”) e “por consequência disso, o tratado não foi aprovado através da votação na Assembleia Nacional no dia 30 de Agosto de 1954” (Bindi et al., 2010:14). Com a queda da CDE, a questão do rearmamento alemão manteve-se aberto, e como resposta à questão anterioremente referida, foi fundada a UEO (União da Europa Ocidental) através do Tratado modificado da Bruxelas em Outubro de 1954, tratado esse que “permitia à Alemanha Ocidental e à Itália num pacto de assistência militar durante seis anos juntamente com a França, o Reino Unido e os Estados do Benelux” (Bindi et al., 2010:53), em que Keukeleire refere o artigo IV do Tratado (“Reconhecendo o “repúdio” de duplicar as administrações militares da NATO, o Conselho [da UEO] e a sua agência irá confiar nas autoridades militares apropriadas da NATO para a informação e aconselhamento sobre os assuntos militares”), o que indica que “na prática, a responsabilidade pelos assuntos militares foi de facto passada para a NATO” (Bindi et al., 2010:53). Os finais dos anos 50 foram marcados por um certo afastamento da ideia de uma política externa comum no seio da Europa quando foi formado a Comunidade Económica Europeia (CEE) e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (EURATOM) através dos tratados de Roma (1957). Apesar dos Tratados de Roma não ter uma resolução concreta na área da política externa, Federica Bindi refere que “os Tratados que estabelecem a Comunidade Económica Europeia (CEE) permitiram algum grau de competência nas relações externas da CEE” (Bindi et al., 2010:15). A ideia da construção da “política externa europeia” voltaria a surgir entre 1958 e 1961, com o surgimento de Charles de Gaulle no seio da política europeia. Os Planos Fouchet (1960 e 1962) foram o resultado da ambição de De Gaulle em criar a ideia da “Europa dos 5

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 Estados” que poderia incluir a incorporação da CEE numa nova cooperação intergovernamental para a coordenação da política externa e de defesa (Cini et al., 2010:25), planos esses que viriam a ser rejeitados devido ao “receio dos outros EstadosMembros de que os planos franceses ajudassem a prejudicar tanto a aliança atlântica e a CEE tal como o modelo de integração supranacional da CEE” (Bindi et al., 2010: 53). No final dos anos 60 e inícios dos anos 70, surgem acontecimentos que indicam uma transformação funcional da CEE e um início de uma construção de uma política externa Europeia. O Relatório Davignon (1970) trata-se de um documento importante para a evolução da política externa da Europa e no âmbito do policymaking, na medida de que emergiu deste relatório a Cooperação Política Europeia (CPE), que permite assim institucionalizar o princípio de consulta acerca de todos os assuntos relacionados com a política externa (Bindi et al., 2010:18). Keukeleire, no entanto, afirma que “era claro que a CE/CPE iria manifestar-se exclusivamente como um “poder civil” (Bindi et al., 2010:54), pois a CE/CPE no seu entender “faltava tanto os instrumentos militares como os instrumentos civis no âmbito de gestão de crises, que fez com que fosse impossível aos Estados europeus darem substância às suas declarações e iniciativas (Bindi et al., 2010:54). Em 1974, surge o “Conselho Europeu”, que “nasceu” na Cimeira de Paris (1974) e sob o slogan “as cimeiras estão mortas, viva os Conselhos Europeus” (Bindi et al., 2010:20), que foi desenhado para ser constituído pelos chefes de Estado ou de Governo e dos seus ministros dos Negócios Estrangeiros, com a participação do presidente da Comissão Europeia, em que estes reunissem três vezes por ano, e em outro tempo em que fosse considerado necessário dentro do âmbito da CPE (Bindi et al., 2010:20). Os anos 70 foram igualmente marcados por uma grande instabilidade económica, política e diplomática, que fez com que a CEE começasse a sentir a pressão por parte da comunidade internacional de ser mais capaz no âmbito dos assuntos internacionais (Bindi et al., 2010:20). A década de 70 fica igualmente pela degradação das relações da CEE e os Estados Unidos devido aos inúmeros desacordos no âmbito da política externa, em que as relações da CEE com a Ásia “provaram ser menos problemáticas durante os anos 70 e 80” (Bindi et al., 2010:22). Durante os anos 70, surgiu o fim das ditaduras na Grécia, Portugal e Espanha, em que os países em questão solicitaram rapidamente a adesão à CEE, no entanto os mesmos não entraram ao mesmo tempo. 6

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 Federica Bindi afirma ainda que a Grécia foi admitida na CEE em 1981 principalmente devido à forte pressão da França e dos Estados Unidos (decisão relativamente rápida que viria a provar-se um erro grave, já que o novo governo grego liderado pelo socialista Andreas Papandreou pediu benéficios económicos especiais para a Grécia), o que fez com que as negociações com Portugal e Espanha ficassem estagnadas, que viriam ambos a entrar na CEE no dia 1 de Janeiro de 1986, e que fizeram com que a CEE ficasse mais interessado e mais envolvido na América Latina (Bindi et al., 2010:23). Igualmente, em 1986, foi assinado o Acto Único Europeu (AUE), em que no âmbito da política externa, o mesmo deu reconhecimento formal ao Conselho Europeu e ao CPE (que viria mais tarde ser sucedida pela Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD)) (Cini et al., 2010:34). Para além disso, o AUE formalizou a cooperação intergovernamental na política externa sem alterar a sua natureza existente ou os seus métodos de operação, definiu os papéis das instituições da CEE (Conselho Europeu, Comissão Europeia e Parlamento Europeu), deu uma referência importante à coordenação nos assuntos da segurança europeia (Bindi et al., 2010:24), codificou o papel da Presidência da UE e da “troika”, criou um secretariado de modo assistir a Presidência em lidar com a CPE, e foi pedida para intensificar a cooperação com os Países Terceiros (Bindi et al., 2010:25). O acontecimento que viria sobressair nos finais dos anos 80 teve lugar no dia 9 de Novembro de 1989, com a queda do Muro de Berlim, marcando dessa forma o fim da Guerra Fria (Bindi et al., 2010:25). No entender de Jean-Yves Haine, o fim da Guerra Fria tratou-se de uma mudança sistémica no que toca à emergência de uma política de segurança e defesa da União, referindo que o fim da Guerra Fria fez com que a Europa perdesse parcialmente a sua importância estratégia para os Estados Unidos, em que embora Washington mantivesse a sua garantia de segurança, o fim da ameaça soviética significou em último caso no fim da dependência europeia na segurança e defesa (Gnesotto et al., 2004:35). Para além disso, nos dias 8 e 9 de Dezembro de 1989 o Conselho Europeu em Estrasburgo aprovou a ideia da reunificação alemã (Bindi et al., 2010:26). Os acontecimentos que surgiram no final dos anos 80 fizeram com que em 1990 houvesse um lançamento de duas conferências intergovernamentais (CIG’s), uma

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Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 para a União Económica e Monetária (UEM) e outra para a União Política (Cini et al., 2010:35). O Tratado da União Europeia, ou Tratado de Maastricht, que foi acordado em Maastricht em 1991 e entrou em vigor em 1993, estabeleceu uma Política Comum de Segurança e Defesa, em que embora as discordâncias, a CPE viria a ser “substituída” pela Política Comum de Segurança e Defesa, que constituiria o segundo pilar da União Europeia na estrutura dos três pilares da UE (Bindi et al., 2010:26), estrutura que para muitos é semelhante a um templo grego com o primeiro pilar sendo constituído pelas Comunidades (CE, EURATOM e CECA), enquanto o segundo e o terceiro pilar consistiam essencialmente na cooperação intergovernamental nas áreas da PCSD e da Justiça e Assuntos Internos (JAI) (Cini et al., 2010:36). O TEU estabeleceu a forma de como os objectivos da PCSD fossem cumpridos, referindo que os mesmos fossem obtidos através de uma “cooperação entre Estados Membros e por acções conjuntas (“joint actions”) (Bindi et al., 2010:27). Na CIG (Conferência intergovernamental) de 1996, resistências foram feitas para a chamada para uma comunitarização da PCSD, optando por manter os arranjos intergovernamentais existentes, embora tenham sido introduzidas reformas (Cini et al., 2010:39), em que a decisão mais importante vindo do Tratado de Amesterdão em termos de melhorar a eficiência e o perfil da política externa da UE foi o “apontamento” do Secretário-geral do Conselho para o lugar de Alto Representante para a PCSD, em que juntamente com o ministro dos negócios estrangeiros do país na presidência da UE e com um representante sénior da Comissão Europeia iriam agora formar uma nova “troika” (Bindi et al., 2010:34). Para além disso, o mesmo tratado no âmbito da política externa criou um novo instrumento de “estratégias comuns” (1999-2000), reforçou a relação entre a UE e a UEO, com a visão para a integração da UEO na UE, em que a UE obteve acesso às capacidades da UEO no âmbito das missões de Petersberg, e chamou para o desenvolvimento de uma área de liberdade, segurança e justiça (ALSJ) (Bindi et al., 2010:35). Nos finais dos anos 90, as cimeiras tiveram um papel importante na evolução da política externa de UE. A Cimeira de Saint-Malo deu a possibilidade de poder-se falar da “Europeização da defesa europeia” (Teixeira, 2014:20), que evitassem os três 3 “Dês” (dissociação (da PESD da NATO), duplicação (de capacidades), discriminação (contra 8

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 os não-membros da NATO) (Bindi et al., 2010:36). A Cimeira de Colónia anunciou o fim da UEO e a chegada de um política de defesa da UE legítima (Bindi et al., 2010:37), ou seja, foi decidida a integração das funções da UEO nas missões de Petersberg na UE e foram criadas condições necessárias no ponto de vista estrutural na “tomada de decisões eficazes na gestão de crises, no âmbito das mesmas missões de Petersberg” (Teixeira, 2014:20) e que, mais importante, estabeleceu o objectivo de estabelecer a Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD) (Bindi et al., 2010:56), que seriam “integradas na PESC” (Teixeira, 2014:20). A Cimeira de Helsínquia possibilitou à UE comprometer-se a desenvolver a capacidade de enviar forças militares (conhecida como a “Helsinki Headline Goal”) (Bindi et al., 2010:56). O Tratado de Nice, assinado em 2001, e citando Daniela Dias Teixeira, “trouxe poucas inovações à Política Comum de Segurança e Defesa” (Teixeira, 2014:21). O mesmo passou a gestão das crises da UEO para a UE, tornando a UE mais responsável que a UEO na implementação dos aspectos políticos relacionados com a defesa (Cini et al., 2010:43). Os anos 2000 tiveram acontecimentos significativos no âmbito da política externa, em que para além de incluir o Tratado de Lisboa (2007), em que a sua contribuição para a evolução da política externa da UE foi substancial, deve-se salientar os acordos Berlim Plus em Dezembro de 2002, que estabeleceu as relações entre a UE e a NATO na gestão de crises (Bindi et al., 2010:37), a aprovação de uma Estratégia Europeia de Segurança (EES/ESS) por parte do Conselho Europeu em Bruxelas no dia 12 de Dezembro de 2003, que foi a demonstração da “disponibilidade por parte dos Estados-Membros em tornar a UE num actor global” (Teixeira, 2014:21), e a assinatura do Tratado Constitucional em 2004, que viria a ser chumbado devido à “existência do cargo do Ministro dos Negócios Estrangeiros reflectida numa supranacionalização de políticas que eram de si intergovernamentais” (Teixeira apud Eekelein, 2014:23). O Tratado de Lisboa trouxe variadas inovações no âmbito da política externa da UE, entres elas a criação do cargo de Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (mencionada adiante no que diz respeito à própria figura do Alto Representante), providenciou um estatuto legal que permitiu assim aumentar o papel da UE na área internacional e de poder promover os seus valores e interesses (Foundation Robert Schuman, 2007:22) e providenciou um maior 9

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 progresso em termos da PCSD e um passo vital para o desenvolvimento da defesa europeia (Foundation Robert Schuman, 2007:23). O Alto Representante da UE: Origem, funcionamento e funções A figura do Alto Representante surgiu com o Tratado de Amesterdão com o objectivo de “apoiar o recentemente criado “Planeamento político” (“Policy Planning”) e a Unidade de Perigo preventivo (“Early Warning Unit”) (ou União de políticas) ”, dando pela primeira vez de facto um nome e uma cara (Bindi et al., 2010:34). A figura do Alto Representante viria ter inovações significativas através do Tratado de Lisboa, em que para além de nova designação (“Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança”) que é resultante da junção dos cargos do Alto Representante para a PCSD e do Comissário para as Relações Externas, o que inclui o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança como um dos vice-presidentes da Comissão e também reporta para o Conselho, e, de acordo com o “factsheet” da Fundação Robert Schuman acerca do Tratado de Lisboa, salienta que as tarefas deste cargo passam pela representatividade externa da UE e pela direcção do Conselho do Assuntos Externos, e que o Alto Representante possui um Serviço Diplomático Europeu ao seu dispor, o que salienta o desenvolvimento de uma política externa comum tal como a coerência e a união da acção externa da União Europeia (Foundation Robert Schuman, 2007:22). Analisando as versões consolidadas do Tratado da UE e do Tratado do Funcionamento da UE, em especial o capítulo 2, secção 1 do Título V do tratado, pode-se constatar que o artigo 24º (ex-artigo 11º TUE) refere que as regras e os procedimentos específicos da PESC “é definida e executada pelo Conselho Europeu e pelo Conselho, que deliberam por unanimidade, salvo disposição em contrário dos Tratados” e que “esta política é executada pelo Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e pelos Estados-Membros, nos termos dos tratados” (União Europeia, 2012:30), o que realça a existência em certa medida de um binómio entre o supranacionalismo e o intergovernamentalismo no âmbito da política externa de segurança comum. Os seguintes artigos demonstram que a figura do Alto Representante, apesar de ser inovadora, é ambígua e complexa. O 2º parágrafo do ponto 2 do artigo 26º (ex-artigo 13º TUE) refere que “o Conselho e o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança asseguram a unidade, 10

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 coerência e eficácia da União” (União Europeia, 2012:31), o que neste aspecto salientase a questão da conceptualização da coerência da UE, e a figura do Alto Representante, de acordo com o ponto 2 do artigo 27º “representa a União nas matérias do âmbito da política externa e de segurança comum” (União Europeia, 2012:32) e possui um apoio do Serviço Europeu de Acção Externa, que “trabalha em colaboração com os serviços diplomáticos dos Estados-Membros e é composto por funcionários provenientes dos serviços competentes do Secretariado-Geral do Conselho e da Comissão e por pessoal destacado dos serviços diplomáticos nacionais” (União Europeia, 2012:32), de acordo com o ponto 3 do artigo 27º. Mais do que isso, é patente que a figura de Alto Representante é desprovida de poder, em que existe uma interdependência embora de certa medida desequilibrada entre o Alto Representante e o Conselho, o Conselho Europeu e dos Estados-Membros da UE no âmbito da deliberação, na medida de que embora “contribui com as propostas para a elaboração da Política Externa e de segurança comum” (União Europeia, 2012:32) e possa “submeter ao Conselho todas as questões do âmbito da política externa e de segurança comum e apresentar-lhe, respectivamente, iniciativas ou propostas” (União Europeia, 2012:33), a figura do Alto Representante só deve, para além da execução da PESC estar entregue entre o Alto Representante e os Estados-Membros, assegurar “a execução das decisões adoptadas pelo Conselho Europeu e pelo Conselho” (União Europeia, 2012:32), assegurar, de acordo com ponto 1 do artigo 34º, a organização da coordenação dos Estados-Membros no que toca à acção dentro das OI’s e das conferências internacionais (União Europeia, 2012:35). Para além disso, é dependente do encontro de uma abordagem comum da União por parte do Conselho ou do Conselho Europeu para a coordenação das suas actividades no Conselho e as nomeações dos representantes especiais é feita pelo Conselho, embora sob proposta do Alto Representante (União Europeia, 2012:34). O caso de Faixa de Gaza A Faixa de Gaza é, juntamente com o Banco Ocidental (“West Bank”), um dos territórios ocupados da Palestina e ao mesmo tempo um palco do conflito entre Israel e o Hamas. Neste caso em particular, os aspectos a ser salientados serão o enquadramento do conflito entre Israel e o Hamas, considerando o posicionamento de Israel no âmbito do conflito e a situação complexa da Palestina, e a posição da UE, ou seja, o foco a

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Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 salientar é a compreensão da dinâmica deste conflito, mais do que transcrever o contexto histórico significativa da mesma. O contexto histórico do conflito entre Israel e o Hamas é extensivo e/ou significativo, o que só por si indica a dificuldade de criar condições para haver em definitivo um acordo de paz. O caso de Faixa de Gaza não pode ser separado da complexa dinâmica administrativa da Palestina, considerando que a autoridade política nos territórios palestinianos tem sido fragmentada desde Janeiro de 2006, quando o Hamas obteve uma vitória surpreendente nas eleições parlamentares (O’Donnell, 2008:6). A vitória do Hamas em 2006, na óptica de Clara Marina O’Donnell, “gerou um dilema para os Estados Unidos e para União Europeia” pois apesar do Hamas “ter sido eleito democraticamente pelo povo de Palestina, estava na lista de organizações terroristas tanto dos Estados Unidos como da União Europeia” (O’Donnell, 2008:7), em que se salienta o facto de que tanto a UE como os Estados Unidos serem doadores importantes para a Autoridade Palestiniana, enfrentando assim um possível receio de que o financiamento ter sido dado a uma organização terrorista (O’Donnell, 2008:7). Tal como referido anteriormente, o caso de Faixa não pode ser separado da complexidade administrativa da Palestina, na medida em que a Palestina em si encontra-se em certa dividida pois é nessa divisão que encontra-se os obstáculos mais críticos, embora também haja igualmente obstáculos no lado de Israel. Clara Marina O’Donnell refere que no lado de Palestina, Mahmoud Abbas (Presidente da AP) representa nominalmente a Palestina nas negociações relativas ao processo de paz, no entanto ele só “domina” o Banco Ocidental e mesmo aí possuí dificuldades em demonstrar a sua liderança política (O’Donnell, 2008:1). No caso da Faixa de Gaza, ela é controlada pelo Hamas, que opõe o actual processo de paz e que está envolvida em escalar a violência com Israel (O’Donnell, 2008:2). Israel, no âmbito do conflito, possui um posicionamento de certa maneira debilitaria, em especial desde 2006. Apesar da diplomacia de Israel, segundo Nathalie Tocci no âmbito da releções entre a UE e Israel, ter mostrado capacidade de obter vantagem das sensibilidades europeias para obter o apoio da UE e suavizar o seu criticismo em Israel (Aymat et al., 2010:55), a guerra de 2006 com o Líbano provocou uma fraqueza política significativa em Israel, piorando as relações de Israel com os seus Estados vizinhos. Tais relações poderão ficar ainda mais fragmentadas, caso o conflito entre Israel e 12

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 Palestina persistir e Israel consolidar cada vez mais a sua ocupação nos territórios palestinianos (Faixa de Gaza e Banco Ocidental), em que tais possibilidades fariam com que os governos àrabes enfrentassem pressões internas para terem uma posição mais firme contra Israel e, por extensão, contra os defensores e apoiantes de Israel do Ocidente (Aymat et al., 2010:32). A União Europeia possui variados interesses no caso de Faixa de Gaza (e igualmente do Banco Ocidental), dentro do âmbito do conflito Israelo-Palestiniano, na medida em que tais interesses juntamente com a sua ligação com o Médio Oriente é tão significativa que não é opção distanciar-se dos acontecimentos na região (Aymat et al., 2010:34). No dia 8 de Dezembro de 2009, foi publicado as “Conclusões do Conselho de Ministros sobre o processo de paz no Médio Oriente” em que o elemento nuclear do mesmo é a chamada de uma “solução de dois Estados” (“Two-state solution”) para o conflito Israelo-Palestiniano com “o Estado de Israel e um Estado de Palestina independente, democrático, contíguo e viável, vivendo lado a lado em paz e segurança” (Aymat et al., 2010:35). Nesse mesmo documento, a UE afirma que “não irá reconhecer nenhuma alteração às fronteiras estabelecidas em pré-1967 incluindo no que diz respeito a Jerusalém, que não sejam acordadas pelas partes, e que, no interesse da paz genuína, uma maneira deve ser encontrada através de negociações para resolver a situação de Jerusalém como a futura capital de dois Estados”, e numa forma mais global, o Conselho anota que “uma paz compreensível deve incluir uma reconciliação entre Israel e a Síria e o Líbano” (Aymat et al., 2010:35). O envolvimento da UE na região é significativo e variado, na medida que a importância dada pela UE é forte e que a sua política externa utiliza diversos instrumentos para o estabelecimento e reforço das suas relações com Israel, Palestina e com os restantes governos árabes. No intuito de reforçar a cooperação no Mediterrâneo (Parceria EuroMediterrânea (PEM/EMP); Política Europeia de Vizinhança (PEV/ENP); União para o Mediterrâneo (UpM/UfM)), assinala-se o compromisso da UE para uma abordagem inclusiva que não seja mais favorável ora para Israel ora para os Árabes (Aymat et al., 2010:31). A UE é um dos principais contribuidores financeiros da Palestina, ajudando-o monetariamente na construção institucional da Palestina e no desenvolvimento económico do Banco Ocidental e na Faixa de Gaza e, mais crucialmente, é o maior doador (e “salvador”) para a Autoridade Palestiniana, providenciando os fundos 13

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 necessários para o pagamento de salários e para o funcionamento da área da educação, saúde e outras no Banco Ocidental, em que as donações por parte da UE e dos seus Estados-Membros para a Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados (UNRWA) são essenciais para assegurar que os refugiados da Palestina não passem fome, tenham um abrigo e consigam ter uma educação (Aymat et al., 2010:32). A UE, enquanto membro do “Quarteto” (“Quartet”), juntamente com as Nações Unidas, Estados Unidos e Rússia, está ligado a um órgão “high profile” coordenando os esforços internacionais para obter um acordo de paz, em que dentro da mesma a UE teve um papel de liderança em desenvolver o designado “Roadmap”, lançado em 2003 e largamente aceite por Israel e pelos Palestinianos, mas que mantém-se sem implementação, o que por consequência indica que a UE é um actor, mas não um implementador (Aymat et al., 2010:32). Ao nível regional, a UE possui Acordos de parceria com os Estados envolvidos no conflito Israelo-árabe (Israel, Autoridade Palestiniana, Líbano, Síria, Egipto e Jordânia), através dos Planos da acção (sobre a rubrica da PEV/ENP) que pretende em ajudar na harmonização das economias dos Estados parceiros com o mercado interno da UE, embora o progresso seja lento e as recompensas limitadas (exceptuando o caso de Israel, que é suficientemente evoluído no ponto de vista técnico para ter benefícios mais substanciais com a harmonização) e em termos diplomáticos a UE possui relações duradouras e respeitosamente próximas com Israel, Jordânia, Egipto, Líbano e Síria, apesar de as tensões não serem incomuns e de que a influência política da UE ser relativamente limitada (Aymat et al., 2010:33). Num nível regional mais abrangente, é de salientar na dependência da UE nos árabes, Irão e Rússia na vasta maioria da sua segurança energética (Aymat et al., 2010:34). A UE, apesar da proximidade geográfica e do seu sentido de responsabilidade histórica (O’Donnell, 2008:2), possui limitações e/ou constrangimentos políticos, em que Rosemary Hollis afirma que “a falta de influência e a vontade de Washington tomar a liderança [das negociações do processo de paz] ” por si só não explica a ineficiência da política externa da UE, salientando que a UE está igualmente limitado devido ao facto de que a própria UE não é um actor unido, em que obtendo uma política comum em qualquer aspecto requer a harmonização de 27 posições diferentes, com o resultado de que tal acordo é baseado no “mínimo denominador comum” (Aymat et al., 2010:38). Um outro aspecto importante está ligado ao grupo Hamas, em que Clara Marina O’Donnell refere que a UE juntamente com Israel, Estados Unidos e outros Estados tem 14

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 tentado “isolar o Hamas na esperança de isso contribuir ao seu colapso” (O’Donnell, 2008:3). Tal posição mostra-se ineficaz pois o Hamas continua a controlar a Faixa de Gaza e a posicionar-se contra Israel com os seus ataques, o que indica que “enquanto o Hamas manter a sua liderança política e militar na Palestina, o seu envolvimento [no processo de paz] irá ser necessário para terminar a violência, estabilizar a situação no terreno e, em longo prazo, assegurar uma base definitiva para a paz” (O’Donnell, 2008:3). O papel da Alta Representante Catherine Ashton Catherine Ashton, no caso da Faixa de Gaza, não teve propriamente um papel de “protagonista única”, considerando o que está estipulado nas versões consolidadas da UE, no entanto não se deve afirmar que o papel de Catherine Ashton foi totalmente insignificante. O papel de Catherine Ashton não pode, todavia, ser referido sem que houvesse uma importância dada às instituições da UE (em especial o Conselho Europeu e o Conselho da UE), considerando a interdependência que foi mencionada no âmbito das funções do Alto Representante, e ao SEAE, que providencia o apoio ao Alto Representante. No que toca ao Conselho Europeu, analisando as suas conclusões do dia 30 de Agosto, o mesmo refere que apoia o cessar-fogo acordado no Egipto, reiterando que é necessário a melhoria das condições de vida do povo palestiniano na Faixa de Gaza “através do levantamento do regime de clausura da Gaza”, o fim da ameaça do Hamas e de outros grupos militares para Israel na Gaza através do “apoio de monitorização e verificação internacional para assegurar uma implementação completa de um acordo compreensivo” sendo por isso “urgente que um governo consensual de Palestina exercesse as suas inteiras responsabilidades tanto no Banco Ocidental como na Faixa de Gaza incluindo as área de segurança e administração civil” (Conselho Europeu, 2014:7). Para além disso, o Conselho Europeu reitera a sua preocupação com a situação humanitária na Faixa de Gaza, pedindo “o acesso humanitário imediato e não-impeditivo em concordância com o Direito Internacional”; o compromisso da UE na “contribuição para uma solução compreensiva e sustentada em torno da segurança, bem-estar e prosperidade tanto para os palestinianos como para os israelitas”; e que “só um acordo final baseado numa solução de dois Estados irá trazer paz e estabilidade duradora” (Conselho Europeu, 2014:7). No caso do Conselho da UE, o mesmo reiterou no dia 18 de Julho de 2014 “a preocupação acerca da escalada na Faixa de Gaza 15

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 incluindo a relançamento de rockets a Israel e nas bases terrestres israelitas”, ao mesmo tempo agradecendo os seus parceiros regionais pelos seus “ crescentes esforços, em especial a iniciativa lançada pelo Egipto” e apelando que “ambos os lados de-escalarem a situação, acabar com a violência e com o sofrimento das populações civis” (Conselho da UE, 2014). Nas conclusões do Conselho da UE (Conselho dos Negócios Estrangeiros) no dia 15 de Agosto de 2014, para além de reiterar a preocupação em relação à Faixa de Gaza, o agradecimento a Egipto pelo seu papel no cessar-fogo, a preocupação patente da situação humanitária na Faixa de Gaza e a necessidade de um cessar-fogo duradouro, o Conselho da UE refere a importância da “solução compreensiva e sustentada”, tal como o Conselho Europeu, e igualmente refere o compromisso da UE em “desenvolver opções para uma acção compreensiva e eficaz” (Conselho da UE, 2014:1). A Alta Representante Catherine Ashton, aquando das posições do Conselho Europeu e do Conselho da UE, apresenta-se como o “executante” “das decisões adoptadas pelo Conselho Europeu e pelo Conselho”, de acordo com o ponto 1 do artigo 27º (União Europeia, 2012:32), no entanto pode-se referir que Catherine Ashton pode ter tido um papel nas mesmas decisões por parte destas instituições, em que o ponto 1 do artigo 30º (ex-artigo 22º TUE) refere que ela enquanto Alta Representante poderia submeter questões relacionadas com a política externa e podendo apresentar iniciativas ou propostas. O apoio do SEAE é igualmente importante para salientar o papel da Alta Representante Catherine Ashton, em que no dia 27 de Agosto de 2014, em relação ao cessar-fogo na Faixa de Gaza, refere as “boas-vindas ao cessar-fogo que põe fim ao sofrimento e à perda de vidas” (EEAS, 2014), em que igualmente se destaca a necessidade de um acordo sustentado que engloba “todas as questões de raiz do conflito e trazendo mudanças fundamentais para a situação da Gaza” (EEAS, 2014), o fim das ameaças de Israel por parte do Hamas, a chamada de um governo palestiniano de consenso sob a liderança de Abbas e o compromisso da própria UE em contribuir juntamente com a comunidade internacional numa solução definitiva “que vá ao encontro da segurança legítima e das necessidades humanitárias e socio-económicas das populações israelitas e palestinianas” (EEAS, 2014). No dia 2 de Outubro de 2014, aquando à expansão de Israel aos territórios, ficou explícita a condenação por tal decisão por parte do governo israelita, afirmando que “isso representa um passo alta deteriorante que prejudica as perspectivas de uma solução de dois Estados e coloca em questão o compromisso de 16

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 Israel para uma negociação pacífica com os Palestinianos” (EEAS, 2014), e que não haverá reconhecimento por parte da UE de quaisquer alterações às fronteiras estabelecidas em pré-1967 (EEAS, 2014). Catherine Ashton anunciou no dia 12 de Outubro de 2014 que a UE irá contribuir com 450 milhões de euros para a reconstrução da Gaza (EEAS, 2014), em que a mesma afirma que “a única solução duradoura para a situação em Gaza, que é do interesse de todos, é uma solução política. Os nossos esforços para Gaza só será bem-sucedida se forem colocados no quadro mais alargado do nosso apoio à Palestina e o nosso compromisso com o processo de paz” (EEAS, 2014). O que se deve salientar aqui é a importância das características do SEAE para o sucesso da missão do Alto Representante (Bindi et al., 2010:45). Catherine Ashton, enquanto Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, teve um papel activo em especial em assegurar a coerência da UE no âmbito da política externa, considerando as posições do Conselho e do Conselho Europeu, na sua liderança enquanto presidente do Conselho de Negócios Estrangeiros, no seu aproveitamento dos instrumentos disponíveis no âmbito da PESC e na consciência das limitações que o próprio cargo possui. Conclusão A Política Externa da União Europeia evoluiu até aos dias de hoje (evolução essa que no entender dos federalistas inacabada por ainda não ser uma Política Externa Comum), tendo os passos mais significativos ter sido dados após a Guerra Fria, considerando que antes e durante o período da mesma houvesse uma forte dependência securitária na Europa. O caso da Faixa de Gaza, englobando-o no conflito Israelo-Palestiniano, mostra de uma forma concisa que por um lado, a situação da Faixa de Gaza é resultante de uma certa combinação entre o próprio conflito entre Israel e Palestina, das dinâmicas “administrativas” ao nível interno de Palestina e Israel, e da “fragilidade” geopolítica do Médio Oriente. A pergunta de investigação para o trabalho prendia-se em salientar qual foi o papel da Alta Representante Catherine Ashton na resposta à crise na Faixa de Gaza. A entidade em si mostra-se ser inovadora e ao mesmo tempo ambígua e/ou complexa. No entanto, a Alta Representante teve um papel no âmbito à resposta à crise, na medida de que 17

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 Catherine Ashton aproveitou no melhor possível os instrumentos disponibilizados de forma a manter a coerência na UE e tendo sempre em consideração as limitações significativas do cargo de Alto Representante. Bibliografia - Fontes primárias: CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Declaration on behalf of the European Union on the escalation in the Gaza Strip, 2014 (http://eeas.europa.eu/delegations/israel/press_corner/all_news/news/2014/20140718_e n.htm) CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Council conclusions on the Middle East (Gaza) – Foreign Affairs Council meeting, 2014 (http://eeas.europa.eu/delegations/israel/press_corner/all_news/news/2014/20140818_1 _en.htm) CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Foreign Affairs Council – 20 October 2014 in Luxembourg (Background), 2014 (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/EN/foraff/145151.p df) CONSELHO EUROPEU, Special meeting of the European Council (30 August 2014) Conclusions, 2014 (http://eeas.europa.eu/delegations/israel/documents/press_corner/140830_conclusions_o f_the_special_meeting_of_the_european_council__30_august_2014_en.pdf) EUROPEAN UNION EXTERNAL ACTION, Statement on the ceasefire in Gaza, 27 de Agosto de 2014 (http://www.eeas.europa.eu/statements/docs/2014/140827_02_en.pdf) EUROPEAN UNION EXTERNAL ACTION, Statement by the spokesperson on the Israeli decision for settlement expansion, 2 de Outubro de 2014 (http://eeas.europa.eu/delegations/israel/press_corner/all_news/news/2014/20141002_1 _en.htm) EUROPEAN UNION EXTERNAL ACTION, Press release (12.10.2014), 2014 (http://eeas.europa.eu/statements/docs/2014/141012_01_en.pdf) EUROPEAN UNION EXTERNAL ACTION, Remarks by the EU High Representative Catherine Ashton following the Foreign Affairs Council, 20 de Outubro de 2014, Luxemburgo (http://www.eeas.europa.eu/statements/docs/2014/141020_06_en.pdf) UNIÃO EUROPEIA, Versões Consolidadas do Tratado da União Europeia e do Tratado de Funcionamento da União Europeia, 2010, pp. 28-41 18

Resposta a uma crise internacional – Faixa de Gaza 9 de Dezembro de 2014 - Fontes secundárias: AYMAT, Esra Bulut et al, European Involvement in the Arab-Israeli Conflict, 2010, Institute for Security Studies CINI, Michelle et al, European Union Politics, 2010, Oxford, Cap. 2-3 FOUNDATION ROBERT SCHUMAN, The Lisbon Treaty: 10 easy-to-read fact sheets, 2007 GNESOTTO, Nicole et al, EU Security and Defence Policy: The first five years (19992004), 2004, Institute for Security Studies O’DONNELL, Clara Marina, The EU, Israel and Hamas, 2008, Centre for European Reform O’DONNELL, Clara Marina, The EU’s approach to Israel and the Palestinians: A move to the right direction, 2009, Centre for European Reform TEIXEIRA, Daniela Alexandra Dias, Que evolução e perspectivas sobre o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança? O caso da Líbia em Análise, 2014

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