Rio de Janeiro 2014 TC Cav SERGIO DOS SANTOS BOTELHO O gerenciamento de dispositivos de simulação da Aviação do Exército por intermédio do regime de Parceria Público-Privada ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO

ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO

TC Cav SERGIO DOS SANTOS BOTELHO

O gerenciamento de dispositivos de simulação da Aviação do Exército por intermédio do regime de Parceria Público-Privada

Rio de Janeiro 2014

TC Cav SERGIO DOS SANTOS BOTELHO

O gerenciamento de dispositivos de simulação da Aviação do Exército por intermédio do regime de Parceria Público-Privada

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Ciências Militares.

Orientador: TC Art GUSTAVO JOSÉ BARACHO DE SOUSA

Rio de Janeiro 2014

B748g Botelho, Sergio dos Santos  O gerenciamento de dispositivos de simulação da Aviação do Exército por intermédio do regime de Parceria Público-Privada. / Sergio dos Santos Botelho. Rio de Janeiro: ECEME, 2014. 65 f. : il ; 30 cm. Orientador: TC Art Gustavo José Baracho de Sousa Trabalho de Conclusão de Curso – Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro, 2014. Bibliografia: f. 60 - 65. 1. Parceria Público-Privada. 2. Gestão. 3. Simulação. 4. Aviação do Exército. I. Orientador: TC Art Gustavo José Baracho de Sousa. II. Escola de Comando e Estado-Maior do Exército. CDD 355.6

TC Cav SERGIO DOS SANTOS BOTELHO

O gerenciamento de dispositivos de simulação da Aviação do Exército por intermédio do regime de Parceria Público-Privada

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Escola de Comando e EstadoMaior do Exército, como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Ciências Militares.

Aprovado em __ de _______ de 2014.

COMISSÃO AVALIADORA

_________________________________________ JOSÉ BARACHO DE SOUSA - TC Art - Presidente Escola de Comando e Estado-Maior do Exército

____________________________________________ ANSELMO RANGEL DOS ANJOS - TC Cav - Membro Escola de Comando e Estado-Maior do Exército

___________________________________ RICKMANN SCHMIDT - TC Cav - Membro Escola de Comando e Estado-Maior do Exército

À minha esposa Patrícia uma sincera homenagem pelo apoio e compreensão demonstrados durante a realização deste trabalho.

AGRADECIMENTOS

Inicialmente a Deus por permitir que eu tivesse a oportunidade e a felicidade de adquirir novos conhecimentos durante o período na ECEME.

Ao TC Baracho pela orientação firme e segura, como também, pelo incentivo e confiança evidenciados durante a execução do trabalho. Sua atenção se revestiu de capital importância para que eu pudesse realizar todas as etapas dessa pesquisa.

Aos meus pais, Sergio e Regina, a educação que me proporcionaram durante toda a minha vida, o que permitiu alcançar meus objetivos e realizações profissionais.

E por fim, aos meus amigos do Curso de Comando e Estado-Maior pelo salutar convívio, pelos conselhos e pelo aprendizado adquirido nas diversas atividades escolares e sociais.

“Uma vez que você tenha experimentado voar, você andará pela terra com seus olhos voltados para céu, pois lá você esteve e para lá você desejará voltar” (Leonardo da Vinci) “Preparar o futuro significa fundamentar o presente” (Antoine de Saint-Exupéry)

RESUMO

Este trabalho estuda a viabilidade do gerenciamento dos dispositivos de simulação da Aviação do Exército por intermédio do regime de Parceria Público-Privada (PPP). Inicialmente a pesquisa apresentou a evolução dos modelos de gestão pública utilizados no Estado moderno. A seguir, foram levantados aspectos gerais da gestão de suprimentos e as particularidades gerenciais no Exército Brasileiro, como órgão da administração direta. Nesses tópicos também foram evidenciadas questões relacionadas à legislação brasileira. De forma similar, foram estudados documentos ligados à Parceria Público-Privada, abordando conceitos, experiências e legislação de países estrangeiros e do Brasil, tanto no meio civil quanto no setor de defesa. Em continuidade, a pesquisa descreveu as características e peculiaridades dos dispositivos de simulação de voo e apresentou o emprego desses equipamentos em outras nações e na Aviação do Exército. Por fim, foi analisado o gerenciamento dos dispositivos de simulação da Aviação do Exército por intermédio da gestão pública tradicional e do regime de Parceria Público-Privada, onde foram destacados itens referentes à eficiência e sustentabilidade na aplicação desses dois modelos de administração. Em complemento também foram elencados pontos de convergência do modelo de gerenciamento por PPP com a Política Nacional de Defesa, Estratégia Nacional de Defesa e o Processo de Transformação do Exército.

Palavras-chave: Parceria Público-Privada. Exército Brasileiro. Aviação do Exército. Gestão Pública. Dispositivos de Simulação. Simulador de Voo. Tecnologia. Defesa. Base Industrial de Defesa.

ABSTRACT

This research project studies the feasibility of managing of Army Aviation simulation devices through the system of Public-Private Partnership. Initially, the research shows the evolution of public management models used in the modern state. The following, general aspects of supply management and managerial characteristics in the Brazilian Army were evidenced. These topics observed also issues related to Brazilian law. Similarly, the documents related to Public-Private Partnership were studied, covering concepts, experiences and laws, as of foreign countries as Brazil, both in civil and in military areas. Continuing, the research described the characteristics and peculiarities of flight simulation devices and presented the use of these equipments in other nations and in Brazilian Army Aviation. Finally, the management of Army Aviation simulation devices through traditional public arrangements and the Public-Private Partnership were analyzed, where items concerning efficiency and sustainability in the implementation of these two models were highlighted. In addition, focal points of management for PPP also were listed with the National Defense Policy, National Defense Strategy and the Brazilian Army Transformation Process.

Key-words: Public-Private Partnership. Brazilian Army. Army Aviation. Public Management. Simulation devices. Flight Simulator. Technology. Defense. Defense Industrial Base.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 –

Vista externa do simulador de voo............................................. 45

Figura 2 –

Vista interna de um full flight simulator nível D..........................

Figura 3 –

Simuladores de voo da Flight School XXI.................................. 47

Figura 4 –

Treinador sintético da aeronave Esquilo.................................... 48

Figura 5 –

Simulador de voo SHEFE..........................................................

46

49

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AFI

Armed Forces International

AGEFROT

Abastecimento e Gerenciamento de Frota

AH-64

Helicóptero APACHE (Ataque)

Av Ex

Aviação do Exército

BBC

British Broadcasting Corporation

BID

Base Industrial de Defesa

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

BWC

Basic Wings Course

CAT-BR

Catálogo de Itens e Empresas Brasileiro

CAvEx

Comando de Aviação do Exército

CECAFA

Centro de Catalogação das Forças Armadas

CH-47

Helicóptero CHINOOK (Carga)

CIAvEx

Centro de Instrução de Aviação do Exército

CMM

Colégio Militar de Manaus

CTA

Centro Técnico Aeroespacial

CSimAnv

Centro de Simulação de Aeronaves

CTEx

Centro de Tecnologia do Exército

DCT

Departamento de Ciência e Tecnologia

DOU

Diário Oficial da União

DMAvEx

Diretoria de Material de Aviação do Exército

EADS

European Aeronautic Defense and Space Company

EB

Exército Brasileiro

EC 725

Helicóptero CARACAL (Emprego Geral)

ECEME

Escola de Comando e Estado-Maior do Exército

ED

Empresa de Defesa

EED

Empresa Estratégica de Defesa

EMBRAER

Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A.

EME

Estado-Maior do Exército

END

Estratégia Nacional de Defesa

EPEx

Escritório de Projetos do Exército

EUA

Estados Unidos da América

FMI

Fundo Monetário Internacional

GApAvEx

Grupo de Apoio à Aviação do Exército

HA-1

Helicóptero ESQUILO/FENNEC (Reconhecimento e ataque)

HATS

Helicopter Aircrew Training System

HB 350

Helicóptero ESQUILO (Versão civil)

HM-1

Helicóptero PANTERA (Emprego Geral)

HM

Her Majesty

HMT

Her Majesty’s Treasury

HOSPMIL

Hospitais Militares (Projeto de Complexos de Saúde do Exército)

IMBEL

Indústria de Material Bélico do Brasil

IND

Indústria Nacional de Defesa

LBDN

Livro Branco de Defesa Nacional

LOA

Lei Orçamentária Anual

MD

Ministério da Defesa

MDIC

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

MoD

Ministry of Defence

MPOG

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

NAO

National Audit Office (UK)

OD

Ordenador de Despesa

OH-58

Helicóptero KIOWA (Observação)

OM

Organização Militar

OTAN

Organização do Tratado do Atlântico Norte

OVN

Óculos de Visão Noturna

PBCT

Plano Básico de Ciência e Tecnologia

PCTEG

Pólo de Ciência e Tecnologia do Exército em Guaratiba

PED

Produto Estratégico de Defesa

PFI

Private Finance Initiative

PF2

Private Finance 2

PIB

Produto Interno Bruto

PND

Política Nacional de Defesa

PNR

Próprio Nacional Residencial

PPP

Parceria Público-Privada

PRODE

Produto de Defesa

PTE

Processo de Transformação do Exército

RAAF

Royal Australian Air Force

RETID

Regime Especial Tributário para Indústria de Defesa

RFP

Request for Proposal

RSAF

Republic of Singapore Air Force

RWC

Rotary Wings Course

SHEFE

Simulador para Helicópteros Esquilo e Fennec

SISMICAT

Sistema Militar de Catalogação

SOC

Sistema OTAN de Catalogação

TH-67

Helicóptero JET RANGER (Treinamento)

TLE

Termo de Licitação Especial

UE

União Europeia

UH-60

Helicóptero BLACK HAWK (Utilitário)

UK

United Kingdom

SUMÁRIO

1

INTRODUÇÃO.......................................................................................... 15

1.1

PROBLEMA.............................................................................................. 15

1.2

OBJETIVO................................................................................................ 16

1.3

PROPOSTA.............................................................................................. 17

1.4

DELIMITAÇÃO DO ESTUDO................................................................... 17

1.5

RELEVÂNCIA DO ESTUDO..................................................................... 17

1.6

METODOLOGIA DA PESQUISA.............................................................. 18

1.6.1 TIPO DE PESQUISA................................................................................ 19 1.6.2 COLETA DE DADOS................................................................................ 19 1.6.3 TRATAMENTO DOS DADOS................................................................... 19 1.6.4 LIMITAÇÕES DO MÉTODO..................................................................... 19

2

A GESTÃO PÚBLICA.............................................................................. 20

2.1

EVOLUÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA....................................................... 20

2.2

GESTÃO DE SUPRIMENTOS.................................................................. 22

2.3

GESTÃO DE MATERIAL NO EXÉRCITO BRASILEIRO......................... 25

3

A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA......................................................... 27

3.1

PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA NO MUNDO......................................... 27

3.2

EXPERIÊNCIAS ESTRANGEIRAS EM PPP NO SETOR DE DEFESA.. 30

3.3

PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA NO BRASIL......................................... 36

3.4

BASE INDUSTRIAL DE DEFESA NO BRASIL........................................ 38

3.5

PPP NO SETOR DE DEFESA BRASILEIRO........................................... 41

4

DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO DE VOO............................................. 44

4.1

DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO NA AVIAÇÃO DO EXÉRCITO........... 47

5

O GERENCIAMENTO DE DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO DA AVIAÇÃO DO EXÉRCITO POR INTERMÉDIO DO REGIME DE PPP..... 51

5.1

A GESTÃO PÚBLICA TRADICIONAL NO GERENCIAMENTO DOS DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO DA AVIAÇÃO DO EXÉRCITO............. 51

5.2

5.3

6

POSSIBILIDADES DO REGIME DE PPP NO GERENCIAMENTO DOS DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO DA AVIAÇÃO DO EXÉRCITO........... 53 RELAÇÕES DA GESTÃO DOS DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO DA AVIAÇÃO DO EXÉRCITO PELO REGIME DE PPP COM A PND, END E O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO DO EXÉRCITO BRASILEIRO 55 CONCLUSÃO........................................................................................... 58 REFERÊNCIAS........................................................................................ 60

15

1 INTRODUÇÃO

A Parceria Público-Privada (PPP) é uma forma de contratação de serviços onde o setor privado assume, parcial ou totalmente, a execução e/ou gestão de atividades e investimentos públicos com a finalidade de fomentar grandes projetos e melhorar a eficiência em áreas de interesse da administração estatal. Em 2004, o parlamento brasileiro aprovou a lei das PPP, abrindo caminho para que o País dispusesse de mais ferramentas para melhorar a eficiência na administração do patrimônio público. Assim, como instituição da administração pública, é facultado ao Exército Brasileiro a contratação de PPP para atuar em áreas onde se visualiza a sinergia com o setor privado. Dentre essas áreas, a tecnológica possibilita uma gama de parcerias com o setor privado. Em particular, na Aviação do Exército (Av Ex) os modernos dispositivos de simulação necessitam de expertise para desenvolvimento, manutenção e atualização, a fim de propiciar eficiente adestramento às suas tripulações. Este trabalho se propõe ao estudo do estabelecimento de PPP para gestão dos dispositivos de simulação da Aviação Exército, visando garantir o desenvolvimento e a sustentabilidade desses meios.

1.1 PROBLEMA

Desde meados da década de 90, a Av Ex procura desenvolver dispositivos de ensino assistido por computador e de voo virtual. Esse objetivo se fundamenta na redução de custos de horas de voo, na redução do risco e na melhoria dos processos de aprendizagem e adestramento das tripulações. Em 2008, o Centro de Instrução de Aviação do Exército (CIAvEx), em parceria com a empresa RSD, de São José dos Campos/SP, concluiu o desenvolvimento do sistema de treinador sintético da Av Ex. Na oportunidade, foram entregues 5 cabines de treinadores da aeronave HA-1 Esquilo e um centro de controle à Av Ex. Outra iniciativa, capitaneada pelo Departamento de Ciência e Tecnologia (DCT) do Exército Brasileiro, foi o desenvolvimento de simuladores de voo ‘full motion”. Esses simuladores proporcionam maior realística e fidelidade ao comportamento de uma aeronave real.

16

Assim, ao final de 2011, o Centro de Tecnologia do Exército (CTEx), em conjunto com o CIAvEx e a empresa SPECTRA, concluíram a integração do Simulador para Helicópteros Esquilo e Fennec (SHEFE). Em continuidade a esses projetos, o Plano Básico de Ciência e Tecnologia (PBCT) prevê o desenvolvimento e operação de outros simuladores, como o da aeronave HM-1 Pantera. O PBCT também contempla a implantação do Centro de Simulação de Aeronaves (CSimAnv), que irá reunir e gerenciar os dispositivos de simulação da Av Ex. Além desses dispositivos, a Av Ex irá receber um treinador sintético da aeronave EC 725, recém adquirida pelo governo brasileiro para equipar as três Forças Armadas. Todo esse material incorpora tecnologia de ponta e possui elevado custo operacional. Desta feita, o equipamento necessita de agilidade na manutenção para se manter a disponibilidade dos meios e a boa relação custo-benefício, bem como, constante atualização a fim de acompanhar a evolução tecnológica. Outro fato que se deve considerar é a burocracia e a flutuação dos investimentos na administração pública, o que pode inviabilizar projetos onde a celeridade e a inovação são fundamentais. Após esses pressupostos, o problema foi definido da seguinte forma: A gestão dos dispositivos de simulação da AvEx por intermédio da PPP é uma alternativa mais eficiente e sustentável do que a gestão pública tradicional?

1.2 OBJETIVOS

O objetivo geral deste trabalho é propor o regime de Parceria Público-Privada como opção à gestão pública dos dispositivos de simulação da Aviação do Exército. Para tanto, serão elencados os seguintes objetivos específicos: - Analisar a gestão pública tradicional no gerenciamento dos dispositivos de simulação da Aviação do Exército; - Identificar as possibilidades do regime de PPP no gerenciamento dos dispositivos de simulação da Aviação do Exército; e - Relacionar a gestão de dispositivos de simulação da Aviação do Exército pelo regime de PPP com diretrizes da Política Nacional de Defesa (PND), Estratégia Nacional de Defesa (END) e o processo de transformação do Exército Brasileiro.

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1.3 PROPOSTA

A administração privada não necessita seguir os mesmos processos burocráticos da gestão pública, obtendo maior liberdade para efetuar compras de suprimentos necessários para a operação dos dispositivos de simulação. A empresa privada também poderá desenvolver tecnologias afetas ao emprego de dispositivos de simulação em um mercado nacional que carece de ofertas desse tipo de serviço. Além disso, a empresa privada utiliza mão de obra civil, reduzindo a quantidade de militares da ativa no desempenho de funções relativas à gestão, instrução, manutenção e atualização de equipamentos e infraestrutura. Assim, esses argumentos contribuem para a formulação da seguinte proposta: o gerenciamento dos dispositivos de simulação da Av Ex por intermédio da gestão por PPP se caracteriza uma solução mais eficiente e sustentável em relação à gestão pública tradicional.

1.4 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO

O estudo será delimitado na gestão do material da Aviação do Exército sob o enfoque da eficiência no gerenciamento público e privado. A pesquisa bibliográfica será realizada a partir da década de 80, momento em que a Inglaterra iniciou profundas reformas na administração pública e influenciou outros países com um modelo e novos conceitos de gestão estatal. No Brasil, alguns desses conceitos foram aplicados a partir da década de 90 e continuam a evoluir até os dias atuais.

1.5 RELEVÂNCIA DO ESTUDO

A Aviação do Exército vem ao longo dos anos buscando ampliar suas capacidades, no que pode ser percebido pela aquisição de novos vetores, na operação com visores noturnos, no desenvolvimento e emprego de dispositivos de simulação, entre outras.

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Para que essas capacidades possam ser implantadas com eficiência, faz-se necessária a melhorias da infraestrutura de instalações, capacitação de recursos humanos e aperfeiçoamentos gerenciais, a fim de adequar-se às novas demandas. Apesar do esforço empreendido no intuito de atender às atuais necessidades, a Av Ex se depara com dificuldades encontradas por relevante parcela da administração pública, como a inconstância na disponibilidade de recursos financeiros e o aumento de efetivos. Soma-se a esses fatos, a burocracia nas compras públicas, o que por vezes atrasa os processos logísticos, com reflexos negativos na operacionalidade. Esses reflexos podem ser materializados pela redução nas missões aéreas em apoio à Força, como também na degradação do adestramento das tripulações. Assim, a utilização de dispositivos de simulação surge como uma ferramenta importante para manutenção do adestramento, operacionalidade e de segurança de voo. Contudo, esses dispositivos, como todo material que incorpora tecnologia de ponta, necessitam de logística adequada, pessoal qualificado e atualizações constantes, para cumprir sua finalidade. Nesse contexto e com base nas orientações do Estado-Maior do Exército (EME), por intermédio do Escritório de Projetos do Exército (EPEx), bem como na Lei n° 12.598/12 - Normas especiais para compras, contratações e desenvolvimento de produtos e de sistemas de defesa, pode-se afirmar que existe um ambiente favorável ao estabelecimento de parcerias com o setor privado. Assim, percebe-se que a utilização de dispositivos de simulação é vital para a ampliação das capacidades da Av Ex e a adoção do regime de PPP, visa possibilitar maior eficiência na gestão desses meios.

1.6 METODOLOGIA DA PESQUISA

A seguir será descrita a metodologia de pesquisa a ser empregada no presente trabalho.

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1.6.1 TIPO DE PESQUISA

De acordo com o Manual Escolar Elaboração de Projetos de Pesquisa na ECEME (2012, p. 18) este trabalho será tipificado como pesquisa bibliográfica e documental. Serão utilizados documentos da legislação vigente, livros, revistas, artigos, redes eletrônicas, portarias e ofícios oriundos do Exército Brasileiro e de outras instituições públicas e privadas, nacionais ou estrangeiras.

1.6.2 COLETA DE DADOS

Essa pesquisa será iniciada com a pesquisa bibliográfica da literatura de gestão pública, PPP e dispositivos de simulação. A seguir será realizada a pesquisa documental no EB, em particular junto ao EPEx, a fim de levantar as diretrizes da Força, lições aprendidas e os documentos vigentes que amparam a contratação de PPP. O autor também pretende verificar as orientações do Ministério da Defesa (MD), PND, END, bem como experiências com PPP em outras Forças Armadas no Brasil e no exterior.

1.6.3 TRATAMENTO DOS DADOS

Em função dos métodos de pesquisa adotados, durante o tratamento dos dados será utilizada a técnica de análise de conteúdo. Nessa fase o autor pretende fazer a interpolação entre os dados levantados nas pesquisas bibliográficas e documentais realizadas.

1.6.4 LIMITAÇÕES DO MÉTODO

As contratações por regime de PPP ainda são recentes no Brasil, portanto o autor poderá encontrar limitações durante a fase de levantamentos de dados, em particular no Exército Brasileiro.

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2 A GESTÃO PÚBLICA

2.1 EVOLUÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA

O gerenciamento do Estado moderno evoluiu conforme a complexidade de suas funções ao longo dos últimos séculos. Essa evolução ficou evidenciada com a transição do patrimonialismo para burocracia e desta para administração gerencial. Segundo Medeiros (2006), esses três estágios podem ser definidos da seguinte maneira: a. patrimonialista: o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza. Sendo grande a ocorrência de corrupção e nepotismo. De acordo com O’Donnel (1998), a base de funcionamento do Sistema Patrimonialista cerceia o viés personalista, é a outorga aos poderes dos quais depende o seu funcionamento, de prebendas em troca de apoios; b. burocrático: surge na metade do século XIX e se caracteriza pelo poder racional

legal,

baseado

nos

princípios

de

carreira,

hierarquia

funcional,

impessoalidade, formalismo. Nesse tipo de administração os controles contra corrupção e nepotismo são pretéritos, mediante controle rígido dos processos, como por exemplo, da admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas; e c. gerencial: surge na segunda metade do século XX, como resposta à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, que deixavam a descoberto problemas relacionadas ao modelo anterior. Aponta-se como essência desse tipo de gestão, a eficiência da Administração Pública, a necessidade de redução dos custos e do aumento da qualidade dos serviços, com foco no cidadão. Assim, o Estado burocrático surgiu para se evitar os desvios de conduta, em relação ao bem público, presentes no Estado patrimonialista. Dentro desse contexto, os instrumentos de controle estatais mostraram-se eficientes quando o Estado ainda possuía uma organização enxuta, voltada às garantias aos direitos de propriedade, justiça e segurança. Com o decorrer do tempo o Estado passou a assumir também funções de caráter social, como provedor de educação, saúde, cultura, seguridade social, moradia, entre outros.

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Essas mudanças no papel do Estado aumentaram sua estrutura a fim de exercer as novas funcionalidades e nesse cenário a burocracia mostrou-se deficiente para atender às demandas da sociedade moderna. Pereira (1997) define a burocracia como a instituição administrativa que usa, como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção (dois traços inerentes à administração patrimonialista), os princípios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal, legal e racional. Essa estratégia talvez pudesse evitar a corrupção e o nepotismo, mas era lenta, cara, ineficiente. Fez sentido no tempo do Estado liberal do século XVIII – um Estado pequeno dedicado à proteção dos direitos de propriedade. Em seus comentários, Pereira (1997) ainda afirma que a burocracia se concentra nos processos, sem considerar a alta ineficiência envolvida, porque acredita que esse seja o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção. Os controles são preventivos, vem a priori. Entende, além disso, que punir os desvios é sempre difícil, se não impossível; prefere, pois, prevenir, estabelecendo estritos controles legais. A rigor, uma vez que sua ação não tem objetivos claros – definir indicadores de desempenho para as agências estatais é tarefa extremamente difícil – não tem outra alternativa senão controlar os procedimentos. Dessa forma a busca por maior eficiência na prestação dos serviços públicos tomou força na Inglaterra, a partir da década de 80, com a implantação da gestão gerencial. Esse modelo gerencial ganhou visibilidade com a retomada do vigor da economia inglesa e seu conceito foi adotado em outros países, resguardando-se as diferenças culturais e regulatórias. Medeiros (2006) reforça que do ponto de vista organizacional, o modelo gerencial ou pós-burocrático enseja ampliar a autonomia das entidades descentralizadas do governo e objetiva aumentar a eficiência das organizações públicas. Para isso, o governo introduz possibilidades de controle social que seriam exercidos por uma maior participação da sociedade. A reforma do Estado possui como metas, além da redução do tamanho da estrutura pública, o aparelhamento da burocracia para oferecer serviços de melhor qualidade à sociedade e viabilizar a integração dos cidadãos no processo de definição, implementação e avaliação da ação pública, além de romper o espírito burocrático e enaltecer uma cultura gerencial.

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Para Pereira (1998) a administração pública gerencial pode ser descrita: a. desconcentração das atividades para as unidades subnacionais e descentralização (delegação) das decisões para os administradores das agências executoras de políticas públicas; b. separação dos órgãos formuladores de políticas públicas que se situam no núcleo estratégico do Estado, das unidades descentralizadas e autônomas, executoras dos serviços; c. controle gerencial das agências autônomas, que deixa de ser, principalmente, o controle burocrático de procedimentos realizado pelos próprios administradores e por agências de controle interno e externo (controle de resultados, controle contábil de custos, controle por quase mercados ou competição administrada, controle social); d. distinção de dois tipos de unidades descentralizadas ou desconcentradas: as agências que realizam atividades exclusivas do Estado por definição monopolistas, os serviços sociais e científicos de caráter competitivo, em que o poder de Estado não está envolvido; e. transparência para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos competitivos; f. terceirização das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente no mercado; e g. fortalecimento da burocracia estatal, particularmente da alta administração pública, que é tornada mais autônoma, organizada em carreiras ou corpos de Estado e legitimada não apenas por sua competência técnica, mas, também, por sua capacidade política. Assim, a complexidade das funções do Estado moldou sua forma de gestão ao longo da história. Apesar da gestão gerencial ter inserido novas ferramentas para melhoria da eficiência estatal perante a sociedade, a burocracia ainda é necessária na administração pública.

2.2 GESTÃO DE SUPRIMENTOS

Conforme Batista e Maldonado (2008), entende-se como gestão de suprimentos: compra, aquisição e guarda dos materiais, bens e serviços necessários à manutenção e ao desenvolvimento das atividades realizadas na instituição. A gestão

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de suprimentos em instituições públicas, notadamente em instituições de pesquisas científicas, propicia o suprimento constante de materiais necessários para utilização nas pesquisas científicas, tais como: equipamentos de laboratório, produtos químicos e reagentes que, pela sua natureza e especificidades, precisam ter qualidade e comprovada eficácia, já que a utilização de materiais e equipamentos de qualidade duvidosa poderá acarretar respostas inadequadas aos ensaios e experimentos científicos realizados na instituição. Assim, o gestor público pode atender essas demandas por intermédio de organizações estatais ou privadas. De acordo com Santini (2011), à exceção de bens e serviços produzidos pelo Estado para seu próprio uso, situação que se torna cada vez mais escassa em todo o mundo, todos os gastos governamentais, seja de investimento, seja de custeio, são materializados na forma de pagamentos a fornecedores privados. Todo organismo governamental, qualquer que seja seu tamanho, realiza licitações: de lápis a usinas hidrelétricas, de cadeiras a estradas, de lâmpadas a edifícios, tudo o que é comprado ou encomendado passa por uma licitação. As quantias envolvidas são fabulosas, não apenas se tomadas globalmente, como também individualmente. Devido a esta importância, a legislação ditou regras sucintas para este setor. Portanto não é uma opção que o administrador público faz pela aplicação ou não dos instrumentos, contratos administrativos e procedimentos licitatórios e sim uma imposição legal. Um dos principais instrumentos legais criados para aquisição de bens e serviços pelo Estado foi a Lei de Licitações (Lei n. 8.666/93). Para Hermmann (1999), a promulgação da Lei de Licitações, em junho de 1993, trouxe avanços nas questões disciplinadoras dos procedimentos licitatórios e do controle dos atos do agente público. Entre eles pode-se destacar: a. utilização de critérios objetivos na qualificação e no julgamento das licitações; b. democratização da participação das empresas nos processos licitatórios; c. exigência de se vincular o procedimento licitatório a recursos previamente disponíveis para o mesmo; d. democratização do acesso aos dados referentes aos procedimentos administrativos e a possibilidade de contestação judicial por qualquer cidadão; e e. estabelecimento de punições para os administradores públicos e privados que burlarem a lei.

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Estes avanços dizem respeito ao enquadramento jurídico da Lei 8.666/93 aos princípios que regem os atos da Administração Pública no Direito Administrativo, a saber: a. princípio da legalidade, que subordina a atividade administrativa à lei; o princípio da finalidade, pelo qual o ato administrativo deve ter como único objetivo o bem comum da coletividade; b. princípio da isonomia, pelo qual cabe ao Estado tratar com igualdade aqueles que representa; c. princípio da moralidade administrativa, que rege que a Administração Pública e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos; e d. princípio da publicidade, cujo objetivo é tornar a Administração Pública transparente, possibilitando o controle de seus atos de forma direta e eficaz. No entanto, Batista e Maldonado (2008) identificaram sinais da ineficiência pública para a aquisição de bens e serviços: os compradores públicos, de um modo geral, ainda estão longe de se tornarem efetivamente proativos, resumidamente por dois motivos: em primeiro lugar, a legislação de licitação brasileira não permite ao comprador utilizar técnicas de compras mais apuradas, pois estabelece normas e procedimentos rígidos que inibem a capacidade de negociação do comprador público. Em segundo lugar, apresenta-se a própria falta de capacitação profissional dos compradores públicos, tanto do ponto de vista do entendimento total da legislação de licitação, quanto da falta de reciclagem e treinamento constante. Segundo Gomes (2009), outro ponto que pode representar uma “limitação” à eficiência das organizações públicas decorre do ambiente político-democrático em que se inserem. Existe um conjunto de fatores característicos do ambiente políticodemocrático sob o qual atua a Administração Pública Brasileira pode implicar o comprometimento da eficiência, levando a maior complexidade no processo de tomada de decisão, à alocação potencialmente improdutiva dos recursos, e a irracionalidade econômica na adequação entre tais recursos e os objetivos definidos. No entender de Santos (2005), a administração pública tem baixa capacidade operacional, fraco poder decisório, controles essencialmente formais e sem qualidade e influências políticas externas. Assim, a finalidade da administração passou a ser os meios e seus processos e não os fins. Complementando, Pereira (1996) afirma que ao adotar uma perspectiva estritamente burocrática, ao pretender regulamentar tudo tirando a autonomia e a

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responsabilidade do administrador público, a Lei n. 8.666/93 atrasou e encareceu os processos de compra do Estado e das empresas estatais, sem garantir a redução da fraude e dos conluios contra o bem público. Pode-se perceber assim, que a gestão pública de suprimentos sofre influências negativas de uma legislação restritiva e de fatores políticos que podem comprometer a sua eficiência.

2.3 GESTÃO DE MATERIAL NO EXÉRCITO BRASILEIRO

O Exército Brasileiro, como integrante do Ministério da Defesa, é uma organização da administração pública direta, vinculada ao Poder Executivo Federal. Esse fato lhe confere elevada rigidez em relação à gestão do patrimônio público sob sua responsabilidade. O embasamento jurídico pode ser verificado pelo disposto na Lei n. 200/67 que regula a organização da Administração Federal. Em seu Art. 4° a referida lei define: I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista; e d) Fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987) Complementando, Ibañez e Neto (2007) definem as organizações da administração direta da seguinte maneira: são organizações dos três níveis de governo e composta de órgãos de governo. Também é chamada de administração centralizada. Não possui personalidade jurídica própria, subordinada ao regime administrativo; funções de disciplina, formulação, regulamentação, regulação, coordenação e fiscalização; pouco apropriada para execução de serviços públicos; sem autonomia administrativa, financeira e orçamentária.

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Nesse contexto, o Exército Brasileiro possui seu orçamento anual fixado pela Lei Orçamentária Anual (LOA)1. Ao fixar os recursos anuais disponíveis, a LOA impõe limites aos Ordenadores de Despesa (OD)2 das diversas Organizações Militares (OM) na gestão dos gastos públicos. Além disso, a LOA é fixada a fim de atender os objetivos políticos do Estado e por vezes os recursos destinados à Defesa sofrem cortes e contingenciamentos, prejudicando a execução de projetos, programas e atividades do Exército. A execução do Orçamento da União nos últimos anos mostra uma expressiva redução dos gastos com o Ministério da Defesa no atual Governo. As despesas globais, que tiveram um valor médio de R$ 42,8 bilhões no final da gestão de Fernando Henrique Cardoso, caíram para uma média de R$ 33,4 bilhões no Governo Lula (MORAES, 2010). Ainda conforme o previsto na legislação, o OD deve orientar sua gestão segundo o que determina a Lei nº. 8.666/1993. De acordo com a Lei, o procedimento da licitação, inicia-se com a abertura de um processo administrativo, devidamente autuado, o qual contenha todas as prerrogativas legais: protocolo, numeração, autorização, indicação sucinta de seu objeto e origem do recurso para a despesa. A esse processo devem ser juntados todos os documentos gerados ao longo de todo o processo (CUBAS, 1999). Com isso, verifica-se que a gestão no Exército possui pouca flexibilidade e está sujeita às ineficiências burocráticas como processos complexos, atrasos e restrições nos recursos orçamentários, o que pode gerar reflexos negativos para o adestramento e a operacionalidade de suas organizações militares.

1

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei elaborada pelo Poder Executivo que estabelece as despesas e as receitas que serão realizadas no próximo ano. A Lei Orçamentária Anual estima as receitas e fixa as despesas do Governo para ano subsequente. A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada ano (também chamado sessão legislativa). Compete ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o Plano plurianual, o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de orçamento previstas na Constituição. (FERNANDES, 2001) 2

Ordenador de despesas é o servidor público investido de autoridade e competência para emitir empenho e autorizar pagamentos. (FERNANDES, 2001)

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3 A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA "A implementação das PPP e iniciativas de financiamento privado desempenham um papel no aumento da eficiência, no sucesso da transferência de tecnologia especializada para habitantes locais, além de ajudar o governo a melhorar o seu ambiente fiscal.” (THE BRUNEI TIMES, 2008, tradução nossa)

3.1 PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA NO MUNDO Segundo Kuan (2009, tradução nossa) as Parcerias Público-Privadas podem ser definidas como uma forma de acordo entre o governo e o setor privado (empresas privadas e financistas), trabalhando em conjunto para o objetivo comum de entrega eficaz e eficiente dos serviços públicos, através da cooperação e de partilha ideal de riscos. Para o Governo Britânico, as PPP são arranjos tipificados pelo trabalho conjunto entre os setores público e privado. Em sentido mais amplo, as PPP podem cobrir todos os tipos de colaboração, em toda a interface, entre os setores público e privado para execução de políticas, serviços e infraestrutura. Se a entrega de serviços públicos envolve investimento do setor privado em infraestrutura, a forma mais comum de PPP é o Private Finance Initiative (PFI) (UK GOVERNMENT, 2012, tradução nossa). O PFI do governo britânico foi introduzido em 1992 para atender as necessidades em infraestrutura e demais serviços públicos. Atualmente foi substituído pelo PF2 (UK GOVERNMENT, 2012, tradução nossa). O PF2 foi emitido pelo Her Majesty’s Treasury (HMT) em dezembro de 2012 e procura abordar as preocupações fundamentais com o PFI expressas pelo Parlamento, o setor público e os contribuintes. A fim de conferir maior transparência e entrega de serviços públicos eficientes, procura-se a introdução de ações do setor público na promoção da competição, para a equidade do setor privado, facilitando o acesso ao mercado de capitais, para financiamentos a longo prazo, e de fontes alternativas de financiamento. O PF2 pode ser considerado para projetos que possuem despesas de capital maiores que £50 milhões. É ainda, um acordo pelo qual os contratos do sector público para aquisição de serviços, geralmente provenientes do investimento em ativos do setor privado em uma base de longo prazo, muitas vezes

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entre 15 a 30 anos. Sob o PF2, o setor privado investe seu próprio recurso e só é ressarcido se realmente oferecer os serviços contratados num padrão aceitável. Se os custos aumentarem ou o serviço não for prestado, o setor privado arca com as consequências financeiras. Em comparação com as formas mais convencionais de aquisição de ativos, o PFI está estruturado para fornecer incentivo real ao contratante para entregar os ativos subjacentes no tempo e dentro do orçamento, proporcionando clareza sobre o nível de serviço esperado ao longo do prazo contratado e a um preço fixo (UK GOVERNMENT, 2012, tradução nossa). A Inglaterra foi um dos primeiros países a regular e colocar em prática projetos de PPP. Hoje, a União Europeia destaca-se por sua experiência na implementação de PPP em diversos setores, especialmente os de transporte, educação, saúde e segurança pública. As PPP também têm grande aceitação nos Estados Unidos, Canadá e Austrália (HORTA e ROCHA, 2010). Dentro da gestão inglesa, o modelo que mais se aproxima do projeto brasileiro de PPP insere-se no âmbito do programa Private Finance Initiative (PFI), lançado em 1992. O PFI é uma forma de assegurar grandes investimentos de capital sem o recurso imediato aos cofres públicos. Consórcios privados, usualmente envolvendo grandes firmas de construção, são contratados para projetar, construir e, em alguns casos, operar novos projetos (COSSALTER e MARAIS, 2001, tradução nossa). Para Kuan (2009, tradução nossa), apesar do custo mais elevado de endividamento em comparação ao governo, o setor privado oferece melhor valor para o dinheiro por meio de inovação, racionalização, e transferências de risco: O PFI oferece uma série de benefícios importantes. Ao exigir que o setor privado coloque o seu próprio capital em risco para entregar níveis claros de atendimento ao público. A longo prazo, o PFI ajuda a fornecer serviços públicos de qualidade e garantir que os bens públicos sejam entregues no prazo e dentro do orçamento (HM TREASURY, 2003, tradução nossa).

O objetivo da contratação PFI é fornecer serviços públicos de alta qualidade, que representam um valor do dinheiro eficiente para o contribuinte. Por conseguinte, é o custo-benefício, e não o tratamento contábil, a chave determinante se um projeto deve ir em frente ou não. Os contratantes devem se concentrar em como a aquisição pode transferir o risco de uma forma que otimiza o valor do dinheiro e não simplesmente repassar os riscos dos custos ao operador (TREASURY TASKFORCE, 1999, tradução nossa).

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Em essência, a abordagem PPP transforma o governo em usuário, ao invés de um adquirente de equipamentos, e o setor privado em provedor de serviços, ao invés de mero fabricante. A consequência é um exercício de longo alcance na partilha de riscos entre as partes envolvidas: o governo, os industriais e os financistas, com estruturas de financiamento legais e personalizadas, em um projeto base, a fim de garantir que todas as classes de riscos aceitáveis, para os parceiros privados, possam ser assumidos por eles. A definição de risco aceitável, é claro, varia com a natureza do projeto (BRADFORD, 2001, tradução nossa). Via PFI tem sido possível empreender mais projetos de serviços públicos, sem aumentar a despesa pública, antecipando o tempo de realização dos projetos. Em setembro de 2001 existiam quase 450 PFI assinados na Inglaterra, com um valor total de £20 bilhões (PECI e SOBRAL, 2007). Greve e Hodge (2008, tradução nossa) descobriram que, enquanto a definição de PPP permanece controversa, existe um amplo consenso sobre os elementos importantes dessas parcerias. Em toda a literatura PPP, os elementos comumente encontrados incluem: compartilhamento (ou seja, de riscos, custos, benefícios, recursos e responsabilidades) e dos conceitos de conjunto, parceria, cooperação e arranjos complexos (ie, jurídico e financeiro). Além disso, três diferentes permutações de financiamento de projetos de PPP existem: público, privado, ou um híbrido do dois. Diferentes países possuem diferentes preferências para estas permutas. Na América Latina, destaca-se a experiência de sucesso do Chile na implementação de projetos de PPP que, em 2004, acumulavam investimentos da ordem de US$ 5,5 bilhões, segundo estudos realizados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI). Até aquela data, já havia 24 projetos em andamento no setor de transportes, nove aeroportos, duas penitenciárias e um reservatório de água, sendo que 20 desses projetos já se encontravam em fase operacional (HORTA e ROCHA, 2010, p. 66). Pode-se então verificar que a PPP possui conceitos similares ao redor do mundo e sua aplicação vem aumentando nas últimas décadas em função dos benefícios voltados para prestação de serviços públicos de qualidade com eficiência.

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3.2 EXPERIÊNCIAS ESTRANGEIRAS EM PPP NO SETOR DE DEFESA Em meados da década de 1990, o governo do Reino Unido, estando na vanguarda das PPP, começou a se aventurar em novos setores, como o de Defesa. O primeiro contrato com a Defesa foi assinado em 1996, para a fornecimento de veículos administrativos (conhecidos como White Fleet). Em 2008, com base no número de contratos firmados, o Ministério da Defesa britânico (MoD) tornou-se o quarto maior usuário de PPP no governo do Reino Unido. Em termos de pagamento anual para os contratantes de PPP, o MoD liderou com mais de £1 bilhão por ano, ultrapassando a saúde, transporte e educação (KUAN, 2009, tradução nossa). A natureza das parcerias em Defesa do Reino Unido – cobrindo quatro grandes categorias: moradia, treinamento, equipamentos e infraestrutura – tiveram também crescimento gradual em complexidade ao apoio indireto às operações na frente de combate, como o serviço de treinamento de tripulações, o suporte ao treinamento de tripulações de helicóptero médio e os projetos de transporte de equipamentos pesados (KUAN, 2009, tradução nossa). Em termos de abrangência, o PFI tem sido utilizado em 20 setores diferentes da economia inglesa. No entanto, quem mais utiliza esse esquema tem sido: o Ministério de Transportes, responsável por 22% dos projetos (em termos de valor capital); [...]; e o Ministério da Defesa, com 46 projetos assinados num total de £2,5 bilhões (PECI e SOBRAL, 2007).

Desde a assinatura do seu primeiro contrato (o White Fleet), em 1996, o MoD do Reino Unido se envolveu em ampla gama de PPP, de simples acomodações aos tecnologicamente sofisticados satélites de comunicação Skynet 5. Até outubro de 2009, foram assinados 63 PPP no setor de Defesa, com investimentos no valor de £10,9 bilhões, estando 52 deles em fase operacional (PARTNERSHIPS UK, 2009, apud KUAN, 2009, p. 45, tradução nossa). Esses novos projetos permitiram o Departamento alcançar consideráveis benefícios em uma gama de serviços. Alguns dos projetos estão entregando novos equipamentos e treinamentos, que irão contribuir para a melhoria da eficácia dos militares. Outros são a prestação de serviços de apoio que estão ajudando o Departamento a realizar o seu trabalho de forma mais eficiente (NAO, 2008, tradução nossa). Outra possibilidade da aplicação das PPP em Defesa é o controle da aplicação dos recursos públicos conforme a eficiência dos serviços prestados pelo parceiro

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privado. Isso porque os pagamentos do governo ao setor industrial estarão subordinados a níveis de desempenho em cada meta designada durante a vida do projeto, e não apenas à disponibilidade do equipamento. Na maioria dos casos, isso significa dizer que as empresas privadas não só irão construir facilidades, mas irão dedicar equipes especializadas para operá-las no nível de desempenho exigido. Por exemplo, em vários centros de formação da Marinha Real e da Real Força Aérea britânica, financiadas sob a égide de estruturas PFI, os simuladores e equipamentos entregues são operados por fornecedores industriais (BRADFORD, 2001, tradução nossa). Mesmo com investimentos expressivos, o MoD britânico sofreu cortes de orçamento significativos, de cerca de 5% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1980 para seu atual mínimo histórico de 2,3% do PIB 2008/2009, e com expectativa de reduções entre 10 e 15% em termos reais, entre 2010 e 2016 (BLITZ, 2009, tradução nossa). Nas palavras do ministro da Saúde, Alan Milburn Júnior: "Quando há uma limitada quantidade de capital do setor público disponível, como há, é PFI ou ruptura" (BBC, 2001, tradução nossa). Assim, a nível ministerial, a PPP é a condutora na superação das limitações orçamentárias (KUAN, 2009, tradução nossa). Cortes no orçamento na pasta de Defesa podem ser explicados pelo fato do elevado custos dos projetos, orientação a longo prazo e atenderem a mercados restritos (um ou apenas alguns governos). A produção limitada proíbe economias de escala. Além disso, utilizam tecnologia mais recente de modo a atingir a supremacia militar através das armas, em vez do número de tropas. Seus projetos são, por definição, mais expostos ao risco de perda total do que projetos civis, sem a possibilidade de segurar o risco de guerra, como também, prever o justo valor de mercado para equipamentos usados. E por último, a operação de forças militares não gera receitas (BRADFORD, 2001, tradução nossa). Nesse contexto, muitos governos, enfrentando restrições orçamentárias difíceis, podem sentir-se tentados a imaginar o uso de PFI/PPP como uma forma "milagrosa" para continuar a construir sistemas de defesa caros, com o financiamento e riscos realizados pelo setor privado. Cabe reforçar que as ferramentas de PFI/PPP não são destinadas a transferir a responsabilidade e o custo da defesa de uma nação para mãos privadas e, tampouco, são projetadas para substituir os recursos e o envolvimento públicos em lançar novos programas de defesa (BRADFORD, 2001, tradução nossa).

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Técnicas de PFI/PPP podem ser implementadas com sucesso em países cujo objetivo não é transferir o risco final de defesa – o de vítimas humanas e danos ou perda de equipamentos em guerra – mas sim para diversificar as fontes de financiamento, longe da dívida pública crescente nos tradicionais mercados de obrigações do Tesouro. Além disso, partilhar os riscos de forma adequada entre todas as partes interessadas, ou seja, o governo, empresas industriais e instituições financeiras (BRADFORD, 2001, tradução nossa). Outra opção para reduzir custos, minimizar o risco e otimizar os projetos é utilizar o conceito de equipamento dual e tecnologia dual, que vem se espalhando em muitas indústrias avançadas de defesa – isto é, um dispositivo que permita tanto o uso civil quanto o militar, com pouco ou nenhum ajuste – isso também vai ajudar a estabelecer a visão de que uma variedade de equipamentos de defesa é de natureza fungível a valores de mercado previsíveis e, portanto, elegíveis para mercados de segunda mão (BRADFORD, 2001, tradução nossa). É provável ainda que alguns desses equipamentos de defesa – bem como seus equivalentes civis – sejam percebidos como tendo fungibilidade suficiente e valor intrínseco para justificar aos bancos tomar algum risco de ativos, ou a cobertura de seguradoras e resseguradoras ou ainda do fabricante em mantê-los, garantindo melhor sustentabilidade (BRADFORD, 2001, tradução nossa). Além da opção de emprego de equipamento dual observa-se que há muitos outros tipos de equipamentos e serviços que, embora utilizados pelas forças armadas, não são predominantemente militares por natureza. Os primeiros exemplos de técnicas PFI no setor de defesa do Reino Unido incluíram sistemas de transporte e logística, centros de educação e treinamento, e simuladores de voo. Ainda assim, o alcance da PFI/PPP continua sendo ampliado naquele país e atualmente chega a equipamentos e sistemas de natureza mais sensível, em áreas como o reabastecimento em voo, potencialmente necessário na linha de frente do campo de batalha. Curiosamente, tem havido sinais fora do Reino Unido onde técnicas de PFI/PPP podem até ser implementadas para grandes equipamentos de combate (BRADFORD, 2001, tradução nossa). O Ministério da Defesa britânico afirmou que o parceiro privado é um multiplicador de força importante, que potencializa os resultados e permite aos militares se concentrarem nas missões críticas durante a batalha, aliviando-os, das não menos importantes, missões de apoio (UTTLEY, 2005, tradução nossa).

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Nesse contexto, Portugal lançou um pedido internacional à apresentação de propostas (Request for Proposal – RFP) para novos submarinos a serem construídas e entregues à sua Marinha. O contrato foi firmado através de uma locação de longo prazo (leasing). Portugal chegou a promulgar uma nova lei de orçamento em 1999, permitindo o uso de técnicas de leasing para a aquisição de domínio público de equipamento, civil ou militar. Logo em seguida seu setor de Defesa implementou o primeiro programa desse tipo para aqueles novos e caros submarinos (BRADFORD, 2001, tradução nossa). A experiência portuguesa se refere a equipamentos estratégicos para Defesa – submarinos modernos para sua Marinha – mas também é um mecanismo de financiamento, em que as obrigações de pagamento do Estado a longo prazo substituem a emissão direta de títulos da dívida pública. Em um contrato de arrendamento de pagamento integral, o fluxo de rendas de locação pago pelo governo é suficiente para amortizar o custo do equipamento e para cobrir o custo dos fundos para o locador (BRADFORD, 2001, tradução nossa). Com isso, nenhuma dívida residual ficará em débito ao final do contrato de arrendamento e, portanto, nenhum valor patrimonial residual é necessário para segurá-lo. Os pagamentos da locação serão obrigações financeiras firmes do governo para toda a vida do contrato, independentemente da condição e desempenho dos submarinos. Por conseguinte, os submarinos serão operados sob o controle exclusivo do governo, sob sua responsabilidade e propriedade legal, revertendo para o Estado ao final do período do contrato de locação. A responsabilidade pela manutenção e seguro é semelhante ao de um contrato de locação padrão triple net3 do setor privado. Finalmente, é interessante notar que os submarinos, sendo equipamentos importados, tornar-se-ão pagos apenas após a conclusão, em conformidade com as especificações emitidas pelo Estado Português (BRADFORD, 2001, tradução nossa). Assim, a partir das experiências do Reino Unido e do recente caso de leasing militar Português – que resultaram no aumento de tentativas para desenhar mais financiamentos privados no setor de Defesa em outros países da União Europeia (UE)

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Leasing Triple Net: é um termo usado para indicar uma estrutura de locação em que o locatário ou arrendatário é responsável pelo pagamento de uma parte ou a totalidade das despesas comuns relacionados com a propriedade, além da locação base. Gastos relacionados à propriedade são divididos em três categorias, referidas como as três redes, que são: impostos sobre a propriedade, seguros e manutenção.

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e emergentes - as técnicas PFI/PPP mostraram ampla variedade de inovações, bem como grande flexibilidade de estruturação, em um estudo caso a caso (BRADFORD, 2001, tradução nossa). Reforçando essa ideia, consta que em vários outros países da UE recentemente tem utilizado, ou imaginam empregar, o uso de técnicas semelhantes para a entrega da mais nova geração de aviões de combate das classes Rafale e Eurofighter/Typhoon, para suas Forças Aéreas. Isso porque as técnicas PFI estão frequentemente associadas a acordos de locação a longo prazo, com fontes de financiamento privadas, e são vistas como uma forma de ajudar no equilíbrio dos orçamentos governamentais na aquisição de equipamentos de alto custo. Em uma época de globalização, com orientação de livre mercado, não só dá aos governos pouca margem de manobra para aumentar impostos, mas na verdade, pressiona-os a reduzi-los (BRADFORD, 2001, tradução nossa). As PPP também podem trazer vantagens para os fabricantes, pois com o surgimento de gigantes globais como Lockheed Martin, Northrop Grumman e Boeing (tendo adquirido a McDonnell-Douglas), nos Estados Unidos da América (EUA), ou a European Aeronautic Defense and Space Company (EADS) e Thales-Racal na Europa, ou ainda, outros fornecedores europeus e norte-americanos cada vez mais internacionais, como Snecma, Lear e Raytheon, é a oportunidade de participar de mais programas, numa base competitiva, para o melhor de sua experiência. Não apenas como vendedores de equipamentos, mas também como prestadores de serviços. Para a maioria ou todos eles, os méritos e a possível customização de estruturas PFI pode ser uma ajuda para assegurar e compartilhar mais negócios, não só em sua terra natal, mas também para exportações aos países industrializados e para uma série de mercados emergentes, razoavelmente fortes, onde as necessidades são enormes. Especialmente porque o custo unitário de certos equipamentos continua a aumentar com tecnologias cada vez mais avançadas (BRADFORD, 2001, tradução nossa). Fora do continente Europeu, o Departamento de Defesa da Austrália está atualmente estudando uma PPP para seu Sistema de Treinamento para Tripulações de Helicóptero (Helicopter Aircrew Training System – HATS), num contrato que pode chegar a U$ 671 milhões. No âmbito do programa HATS, o parceiro privado seria responsável por fornecer todas as facilidades para o treinamento das tripulações, incluindo a aquisição de uma nova frota de helicópteros de treinamento -

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em substituição aos Eurocopter Esquilo (Marinha) e Bell OH-58 Kiowa (Exército) existentes - juntamente com infraestrutura aeronáutica, terrestre e marítima; uma embarcação de treinamento para aviação naval; e um ambiente de treinamento sintético, que inclui simuladores full-motion, simuladores de base fixa, treinadores de missão e treinamento baseado em computador (EMMA, 2008, tradução nossa). No sudeste da Ásia, o governo de Singapura foi o primeiro a embarcar nas PPP, em meados de 2000. Tal como os outros recém-chegados à arena, o projeto piloto de Singapura foi no setor de infraestrutura (água e gestão de resíduos), antes da mudança para outros setores, como TI e defesa (KUAN, 2009, tradução nossa). A primeira PPP em Defesa foi contratada em 2005 pela Republic of Singapore Air Force (RSAF) para um programa de formação de pilotos de helicóptero, o Curso de Pilotos de Helicópteros (RWC – Rotary Wings Course). Em 2006, o Curso Básico de Pilotos (BWC – Basic Wings Course), um contrato de 20 anos de parceria, foi premiado. Sob o BWC, o contratante principal ficou responsável por fornecer todos os aspectos da formação dos pilotos, incluindo a análise, aeronaves, manutenção, simuladores, material didático e instrutores em solo para a RSAF, em treinamento na Base Aérea de Pearce, da Royal Australian Air Force (RAAF) (KUAN, 2009, tradução nossa). Por fim, como se poderia esperar, a Defesa é um dos principais focos para aplicações PFI. Isso porque em muitos países o orçamento militar possui elevada expressão no total das despesas governamentais. Além disso, o custo dos equipamentos, tais como aviões de combate e sistemas balísticos automatizados continua crescendo com o uso extensivo de componentes eletrônicos de alta tecnologia (BRADFORD, 2001, tradução nossa).

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3.3 PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA NO BRASIL

Dentro da legislação brasileira, pode-se definir a PPP como: [...] um contrato de prestação de serviços de médio e longo prazo (de 5 a 35 anos) firmado pela Administração Pública, cujo valor não seja inferior a vinte milhões de reais, sendo vedada a celebração de contratos que tenham por objeto único o fornecimento de mão-de-obra, equipamentos ou execução de obra pública. Na PPP, a implantação da infraestrutura necessária para a prestação do serviço contratado pela Administração dependerá de iniciativas de financiamento do setor privado e a remuneração do particular será fixada com base em padrões de performance e será devida somente quando o serviço estiver à disposição do Estado ou dos usuários. (MPOG, 2013).

Para Justen Filho (2005) a PPP é uma espécie de contrato entre organizações, sendo uma pública e outra privada, na qual para a segunda se atribui a execução de uma obra pública ou a prestação de um serviço público que era de responsabilidade da primeira. No Brasil, a Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, instituiu a PPP na administração pública: Art. 2o Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. § 1o Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 – Lei de Concessões - quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. § 2o Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.

Segundo Horta e Rocha (2010), as PPP podem ser vantajosas para os agentes públicos e privados. Para o Estado, as perspectivas são: menor necessidade de investimentos diretos, menor necessidade de pessoal, tempo e capital para implementar os projetos e melhor qualidade do serviço. Pela perspectiva particular, as vantagens são: fluxo estável de receitas por longo período de tempo, garantias sólidas prestadas pelo Estado, facilidades de obtenção de financiamento e repartição de riscos com o agente público (HORTA e ROCHA, 2010). Vale a pena recordar que embora os contratos [...] possam oferecer benefícios a todas as partes, em muitos casos as autoridades públicas pareceriam pensar que a concessão é um meio para se obter algo por nada. Devem ser realistas: o setor

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privado somente pode se envolver em um projeto se a remuneração prevista for proporcional com o nível do risco. Isto significa que no caso de uma parceria públicoprivada, o projeto deve ser financeiramente viável reduzindo a parte do custo carregado pelo setor privado ou reduzindo o risco ao que o último fica exposto. No Brasil, o critério tem sido semelhante ao destacar-se a importância das PPP como [...] um mecanismo de eficiência para trazer, através de construção de bons contratos, incentivos para ambos os setores [...] (SEMINARIO INTERNACIONAL PPP, 2003, apud MELLO e SLOMSKI, 2009). Porém, no âmbito nacional, a Lei das PPP (BRASIL, 2004) no seu capítulo IV, regulamenta a Sociedade de Propósito Específico (SPE)4, que deverá ser constituída antes da celebração do contrato para implantar e gerir o objeto da parceria (Ibid., art. 9). Assim, o termo parceria, à luz da Lei das PPP no Brasil, veio romper com o “uso tradicional” do termo ao abranger no seu conceito a criação de uma nova pessoa jurídica (MELLO e SLOMSKI, 2009) Reivindicações políticas e econômicas bem estabelecidos estão direcionando a parceria com o setor privado, que está sendo retratado como criativo, flexível e eficiente, em contraste com o setor público, o que é criticado por estar inchado, ineficiente e perdulário (SMITH, 2012, tradução nossa)

Por fim, percebe-se que as PPP são uma realidade no Brasil e no mundo, inclusive com casos concretos de sucesso. Os casos nacionais ainda são recentes, mas o arcabouço legal permite que os setores governamentais, e em particular as Forças Armadas, possam efetivar novas parcerias com o setor privado a fim de aumentar a eficiência de suas missões.

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Sociedades de Propósito Específico é um modelo de organização empresarial pelo qual se constitui uma nova empresa limitada ou sociedade anônima com um objetivo específico. A SPE é também chamada de Consórcio Societário devido às suas semelhanças com a tradicional forma de associação denominada Consórcio Contratual. Porém, apresenta características especiais que as tornam mais seguras e práticas nas relações entre as empresas. A SPE é ainda, uma sociedade com personalidade jurídica, escrituração contábil própria e demais características comuns às empresas limitadas ou Sociedades Anônimas. É também uma sociedade patrimonial que, ao contrário dos consórcios, pode adquirir bens móveis, imóveis e participações. (MDIC, 2014)

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3.4 BASE INDUSTRIAL DE DEFESA NO BRASIL

A Base Industrial de Defesa (BID) é formada pelo conjunto integrado de indústrias e empresas públicas e privadas, e de organizações civis e militares, organizadas em conformidade com a legislação brasileira, que participam de uma ou mais das etapas da pesquisa, desenvolvimento, produção, distribuição e manutenção de produtos de defesa. Uma indústria de defesa competitiva e consolidada gera empregos

qualificados

e

incentiva

o

desenvolvimento

tecnológico

com

encadeamentos produtivos para outros setores da indústria (LBDN, 2012; END, 2012). Cabe ressaltar que o componente estatal da BID deverá estar vocacionado a produzir o que o setor privado não possa projetar e fabricar, a curto e médio prazo, de maneira rentável. Atuará, portanto, no teto, e não no piso tecnológico, mantendo estreito vínculo com os centros avançados de pesquisa das próprias Forças Armadas e das instituições acadêmicas brasileiras (END, 2012). Dentre os centros avançados das Forças Armadas, dois atores tecnológicos proeminentes são o Centro Técnico Aeroespacial (CTA) e o Centro Tecnológico de Exército (CTEx). Como exemplo do exposto no parágrafo anterior, pode-se afirmar que a relação entre a Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A. (EMBRAER) e o CTA é modelo de uma eficiente e harmoniosa divisão de trabalhos entre uma empresa e uma instituição do governo. Os objetivos institucionais da CTA são treinar engenheiros aeronáuticos, para realizar pesquisas em aviação, e fomentar o crescimento de empresas fornecedoras através da transferência de novos produtos e processos para o setor privado. Esta tríade de ensino, pesquisa e promoção industrial reflete uma filosofia institucional que a CTA deve realizar apenas aquelas tarefas que estão fora da capacidade da indústria privada (FRANKO-JONES, 1988, tradução nossa). O CTEx desempenha papel similar ao do CTA e sua missão pode ser sintetizada na pesquisa e desenvolvimento de materiais de emprego militar de interesse da Força Terrestre. O Centro também atua na vanguarda tecnológica e desenvolve pesquisas e materiais em áreas diversas, das quais pode-se citar: telecomunicações, armamento, viaturas militares, simuladores de voo, entre outros. Atualmente o CTEx passa por um processo de transformação que pretende reunir em uma mesma região instituições de ensino, pesquisa e indústria, a fim de otimizar o emprego de seus recursos humanos e infraestrutura.

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Alguns analistas acreditam que CTEx irá formar o núcleo de um corredor industrial ao redor do Rio de Janeiro maior do que o CTA fez em São Jose dos Campos (FRANKO-JONES, 1988, tradução nossa). A elevada integração com a indústria dos dois centros tecnológicos citados vai de encontro ao descrito na END, na parte onde enfatiza que o futuro das capacitações tecnológicas nacionais de defesa depende tanto do desenvolvimento de aparato tecnológico, quanto da formação de recursos humanos. Daí a importância de se desenvolver uma política de formação de cientistas, em ciência aplicada e básica, privilegiando a aproximação da produção científica com as atividades relativas ao desenvolvimento tecnológico da BID (END, 2012). Outras peças fundamentais da BID são as empresas de defesa (ED) e as empresas estratégicas de defesa5 (EED). Considera-se ED a pessoa jurídica cadastrada em conformidade com as normas do Sistema Militar de Catalogação6, que produza ou integre a cadeia produtiva de produto de defesa7 (LBDN, 2012).

5

Empresa Estratégica de Defesa (EED) é toda pessoa jurídica credenciada pelo Ministério da Defesa mediante o atendimento cumulativo das seguintes condições: (a) ter como finalidade, em seu objeto social, a realização ou condução de atividades de pesquisa, projeto, desenvolvimento, industrialização, prestação dos serviços referidos no art. 10, produção, reparo, conservação, revisão, conversão, modernização ou manutenção de Produto Estratégico de Defesa (PED) no País, incluídas a venda e a revenda somente quando integradas às atividades industriais supracitadas; (b) ter no País a sede, a sua administração e o estabelecimento industrial, equiparado a industrial ou prestador de serviço; (c) dispor, no País, de comprovado conhecimento científico ou tecnológico próprio ou complementado por acordos de parceria com Instituição Científica e Tecnológica para realização de atividades conjuntas de pesquisa científica e tecnológica e desenvolvimento de tecnologia, produto ou processo, relacionado à atividade desenvolvida, observado o disposto no inciso X do caput; (d) assegurar, em seus atos constitutivos ou nos atos de seu controlador direto ou indireto, que o conjunto de sócios ou acionistas e grupos de sócios ou acionistas estrangeiros não possam exercer em cada assembleia geral número de votos superior a 2/3 (dois terços) do total de votos que puderem ser exercidos pelos acionistas brasileiros presentes; e (e) assegurar a continuidade produtiva no País (BRASIL, 2012). 6

O Sistema Militar de Catalogação (SISMICAT) é um sistema uniforme para identificação, classificação e codificação de itens de suprimento das Forças Armadas Brasileiras. Foi concebido para possibilitar máxima eficiência no apoio logístico e facilitar a gerência de dados dos materiais em uso nas organizações participantes. O SISMICAT encerra conceitos, normas e procedimentos compatíveis com o Sistema OTAN de Catalogação (SOC), ao qual o Brasil aderiu a partir de 1997. O SISMICAT estabelece padrões para a codificação e troca de dados de modo a preservar a compatibilidade com o SOC. O Produto final do SISMICAT é o Catálogo de Itens e Empresas (CAT-BR). O CAT-BR representa o universo dos itens gerenciados pelas Forças e permite ao usuário distinguir cada item de suprimento de forma inequívoca através da descrição das suas características e/ou referências dos seus fabricantes (CECAFA, 2014). 7

Produto de Defesa (PRODE) é todo bem, serviço, obra ou informação, inclusive armamentos, munições, meios de transporte e de comunicação, fardamentos e materiais de uso individual e coletivo utilizados nas atividades finalísticas de defesa, com exceção daqueles de uso administrativo (LBDN, 2012).

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Já as EED possuem conceito mais restrito e devem ser homologas em portaria do Ministério da Defesa (MD). Conforme previsto na Lei nº 12.598, de 21 de março de 2012, as EED devem ser empresas nacionais, com sede no Brasil, controladas majoritariamente por brasileiros e promover na área de defesa a pesquisa, desenvolvimento, produção, prestação de serviços, entre outros. Outro conceito importante é o de produto estratégico de defesa (PED) que pode ser definido como todo PRODE que, pelo conteúdo tecnológico, pela dificuldade de obtenção ou pela imprescindibilidade, seja de interesse estratégico para a Defesa Nacional (BRASIL, 2012). A compreensão desses conceitos facilita o entendimento da Lei nº 12.598, de 21 de março de 2012, que estabelece normas especiais para as compras, as contratações e o desenvolvimento de produtos e de sistemas de defesa e dispõe sobre regras de incentivo à área estratégica de defesa. Conforme previsto na referida lei, as EED e empresas que contribuam para a consecução de PED poderão utilizar-se do Regime Especial Tributário para a Indústria de Defesa (RETID). Esse regime prevê uma série de isenções fiscais, processos especiais de licitação e facilidades de financiamento com a finalidade de fomentar a BID. A Base Industrial de Defesa será incentivada a competir em mercados externos para aumentar a sua escala de produção (END, 2012). Assim, a fim de dar continuidade ao processo de fomento à BID, o MD regulamentou8 a Lei nº 12.598, bem como baixou portarias credenciando9 as EED e os PED. A título de exemplo, foram credenciadas empresas como a EMBRAER, AVIBRÁS e SPECTRA TECNOLOGIA, todas com capacidade para atuar na área aeronáutica. O MD também credenciou como PED (serviço) a pesquisa e desenvolvimento de Simulador de Voo full-flight – Classe B, para o Helicóptero Esquilo, que se já se

8

Decreto nº 7.970, de 28 de março de 2013: Regulamenta dispositivos da Lei nº 12.598, de 22 de março de 2012, que estabelece normas especiais para as compras, as contratações e o desenvolvimento de produtos e sistemas de defesa, e dá outras providências. 9 Portaria nº 3.228/MD, de 27 de novembro de 2013 - Credencia Empresas Estratégicas de Defesa (EED) e Portaria nº 3.229/MD, de 27 de novembro de 2013 - Classifica Produtos Estratégicos de Defesa (PED).

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encontra homologado, em uma parceria entre o CTEx e a já citada SPECTRA TECNOLOGIA. Com essas medidas, o Brasil procura adequar o setor de defesa ao protagonismo da economia brasileira, dotando o país com capacidades para enfrentar as ameaças e desafios do século XXI. O País, tenta ainda, reviver o destaque que a indústria de defesa nacional possuiu na década de 80, onde chegou a ser o 8⁰ maior exportador mundial de material de defesa, conforme pode ser verificado nas palavras de Franko-Jones (1988): a lição da indústria brasileira de armamentos é que a parceria entre os setores público e privado tornou o Brasil um exportador destacado no ranking global de produtos de alta tecnologia. O sucesso deste modelo não deve ser ignorado na corrida ortodoxa para podar os poderes econômicos do estado num mundo em desenvolvimento (FRANKO-JONES, 1988, tradução nossa). 3.5 PPP NO SETOR DE DEFESA BRASILEIRO Não é evidente para um País que pouco trato teve com guerras, convencerse da necessidade de defender-se para poder construir-se. Não bastam, ainda que sejam proveitosos e até mesmo indispensáveis, os argumentos que invocam as utilidades das tecnologias e dos conhecimentos da defesa para o desenvolvimento do País. Os recursos demandados pela defesa exigem uma transformação de consciências, para que se constitua uma estratégia de defesa para o Brasil (END, 2012)

O setor de defesa brasileiro possui ainda tímida expressão em contratos de PPP firmados. Esse fato, em parte, se explica pelo fato da legislação nacional ser bastante recente. Soma-se a isso o curto período decorrido da reformulação da Política Nacional de Defesa (PND) e da Estratégia Nacional de Defesa (END). Estes dois documentos forneceram o embasamento para uma série de legislações e regulamentações que visam, entre outras, capacitar a Base Industrial de Defesa para a conquista da autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa (END, 2012). Reforçando essa afirmação, a END prevê, em suas orientações, o estabelecimento de regimes jurídico, regulatório e tributário especiais a fim de proteger as empresas privadas nacionais de produtos de defesa contra os riscos do imediatismo mercantil, assegurando a continuidade nas compras públicas. A contrapartida a tal regime especial será, porém, o poder estratégico que o Estado exercerá sobre tais empresas, a ser concretizado por intermédio de um conjunto de instrumentos de direito privado ou de direito público (END, 2012).

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Conforme já verificado, parte dessas orientações foi executada com a publicação a Lei nº 12.598/12, de 22 de março de 2012. No que diz respeito às PPP, em seu artigo 5⁰ a referida lei define a modalidade de parceria a ser adotada para os produtos e sistemas de defesa: Art. 5o. As contratações de Produtos de Defesa e Sistemas de Defesa, e do seu desenvolvimento, poderão ser realizadas sob a forma de concessão administrativa a que se refere a Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004 – Institui a PPP na Administração Pública Federal, observado, quando couber, o regime jurídico aplicável aos casos que possam comprometer a segurança nacional (BRASIL, 2012).

Dessa forma, as empresas de defesa que firmarem contratos de PPP poderão usufruir dos benefícios das Leis n⁰ 12.598/12 e 11.079/04, o que implicará em isenções ficais, financiamento e regime de licitação especial10. Soma-se a isso a coordenação entre o MD e os Ministérios da Fazenda, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, dos Transportes, do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Ciência, Tecnologia e Inovação, e a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, na viabilização de linha de crédito especial, por intermédio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), para os desenvolvimento e fabricação de bens e prestação de serviços no setor de defesa (END, 2012). Assim, a partir da concretização da base legal e de incentivos à BID, as Forças Armadas brasileiras iniciaram projetos para implantação de PPP, com destaque para a Marinha e o Exército. Dentre as parcerias em andamento no Exército Brasileiro pode-se citar o Abastecimento e Gerenciamento de Frota (AGEFROT). O EPEx (2014) delineou essa PPP com o objetivo de aperfeiçoar a gestão da frota por meio de sistemas que controlem os abastecimentos, a quilometragem e o valor do combustível colocado no tanque de cada veículo. Os sistemas automatizados visam a otimização de rotas, redução de custos, aumento da produtividade e identificação de possíveis situações

10

Termo de Licitação Especial (TLE): opção concorrencial que permitirá que as compras e contratações do setor sigam uma "lógica baseada não apenas nos custos dos projetos", permitindo a adoção de critérios que fortaleçam a base industrial de defesa no Brasil nas licitações. Em meio a esses critérios podem ser levados em considerações aspectos geopolíticos ou fatores econômicos que permitam às empresas brasileiras desenvolver capacidades tecnológicas que possam resultar, posteriormente, em vantagens competitivas (PEDUZZI, 2013)

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de mau uso de veículos da frota. Como resultado, espera-se um controle mais efetivo de consumo de combustíveis e lubrificantes, gerando economia significativa para a administração pública e real ganho de eficiência (EPEx, 2014). Durante o desenvolvimento do projeto foram levantadas as seguintes vantagens: controle efetivo de consumo de combustíveis e lubrificantes, redução dos custos de operação e de manutenção, aumento da vida útil da frota, controle automatizado de entrada e saída de veículos, ampliação dos pontos de abastecimento, entre outras (EPEx, 2014). Espera-se que essa parceria permita ao Exército Brasileiro concentrar esforços na atividade finalística, desobrigando a realização de tarefas executivas, que serão delegadas à iniciativa privada (EPEx, 2014). Ainda dentro do Exército encontram-se em andamento os seguintes projetos de PPP: construção e manutenção do novo Colégio Militar de Manaus (CMM), fabricação e manutenção do novo fuzil desenvolvido pela IMBEL (Fuzil IMBEL), Polo de Ciência e Tecnologia do Exército em Guaratiba (PCTEG), complexos de Saúde do Exército (HOSPMIL) e a construção e manutenção de Próprios Nacionais Residenciais (PNR) (EPEx, 2014). Recentemente a Marinha do Brasil também lançou projeto com a finalidade de estabelecer

parceria,

por

25

anos,

para

construção

e

manutenção

de

empreendimentos que contemplarão setores comerciais e setores habitacionais de PNR na região de Itaguaí-RJ (MPOG, 2013). Dentre as vantagens visualizadas pela Marinha pode-se citar: possibilidade de compartilhamento da receita auferida pela Sociedade de Propósito Específico (SPE), com a exploração comercial de lojas e estacionamento, permitindo redução na contraprestação; o fornecimento de novo comércio à população residente no entorno da Vila Naval; a implantação de escola e creche em região deficiente destes serviços; e a geração de empregos diretos e indiretos, entre outros (MPOG, 2013). Do exposto, verifica-se que apesar do reduzido número de contratos firmados, o estabelecimento de PPP no setor de defesa brasileiro é uma realidade e encontrase em ampla expansão. Esse fato é decorrente da busca pela eficiência em atividades que não sejam finalísticas nas Forças Armadas, pela redução de custos de construção, desenvolvimento e manutenção dos projetos e pela gama de possibilidades de parceria entre a inciativa privada e o setor de defesa.

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4 DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO DE VOO A simulação é a técnica de ensino mais adequada para treinar e capacitar operacionalmente os profissionais do Sistema Aéreo, pois traz em si a representação, o mais fiel possível, do real (NUNES, 2010)

A aplicação do conceito de simulação como instrumento de apoio ao treinamento humano é um fenômeno que ocorre desde os primórdios da humanidade. Particularmente no meio militar, onde o adestramento de um grupo de pessoas é fundamental para o sucesso de uma missão, o uso de mecanismos e instrumentos com o objetivo de reproduzir a realidade do campo de batalha é uma prática que remonta a formação dos primeiros exércitos (NUNES, 2013). A finalidade da simulação é a redução dos riscos associados a uma ação específica, sejam esses riscos financeiros, humanos ou de qualquer outra natureza (NUNES, 2013). O recente desenvolvimento tecnológico tem permitido a criação de sistemas que reproduzem com grande fidelidade os mais diversos e complexos sistemas reais. Assim, diante da necessidade de treinar e qualificar cada vez mais pilotos, mecânicos de voo e controladores de tráfego aéreo, a ciência da simulação vem ampliando o seu espaço no setor aeronáutico (NUNES, 2009). Como exemplo, os atuais simuladores de aeronaves de asas rotativas são células que refletem as sensações de um voo real. Eles possuem movimentos livres que recriam as vibrações e forças de aceleração do helicóptero e um sistema de som com os mesmos efeitos de uma aeronave real. Os ambientes virtuais são projetados em displays, com tecnologia que combinam claridade e textura, reproduzindo cenários e situações como nuvens de poeira e os efeitos do vento dos rotores principais nas árvores. Dentre as possibilidades pode-se destacar a realização de voos diurnos, noturnos, por instrumentos, com óculos de visão noturna (OVN), emergências, carga externa e configurar a aeronave no peso e temperatura mais utilizados pelo operador.

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Figura 1. Vista externa do simulador de voo Fonte: o autor

O treinamento de voo com uso de simuladores possui três grandes vantagens em relação ao treinamento em aeronaves reais: oferecer um treinamento realístico ao piloto iniciante, reduzindo riscos de acidentes nas fases iniciais do processo de treinamento; realizar maior quantidade de horas de treinamento a custo reduzido, melhorando a qualificação do piloto; e treinar procedimentos de resposta a situações que jamais poderiam ser treinadas com segurança em voo real, como a falha de motor, as panes em sistemas elétrico e hidráulico, a operação em condições ambientais extremas, entre outras (NUNES, 2009). Apesar da difícil comparação entre os custos de hora de voo de diferentes simuladores e diferentes aeronaves, pode-se considerar que, em média, o custo da hora de voo em um full flight simulator nível D11 é inferior a 20% do custo da hora de voo em uma aeronave real (NUNES, 2013).

11

Segundo Nunes (2013) é a categoria de simulador que possui o mais alto grau de fidelidade em relação à aeronave real.

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Figura 2: Vista interna de um full flight simulator nível D Fonte: o autor

O simulador ainda permite aumentar substancialmente a eficiência do treinamento, uma vez que o instrutor pode reposicionar o piloto em instrução para o início da manobra, de maneira imediata, sem a necessidade da realização dos procedimentos de tráfego aéreo. Esse fato otimiza o treinamento de panes e emergências, representando um ganho qualitativo (NUNES, 2013). Além dos fatores já mencionados, deve-se considerar que até 50% do treinamento12 de um piloto pode ser realizado em simulador. Como também que, conforme a complexidade da aeronave aumenta, a relação entre o custo da hora de voo simulada e o custo da hora de voo real torna-se mais significativa (NUNES, 2013). A simulação mostra-se, portanto, como uma poderosa ferramenta para o treinamento dos profissionais de voo, sendo elemento cada vez mais fundamental no aperfeiçoamento do treinamento, aumentando a segurança dos alunos e dos sistemas (NUNES, 2009). 12

Segundo Nunes (2009) estudos indicam que esse percentual pode chegar a mais de 50%. Ressaltase que, de acordo com o estudo elaborado por Allerton e Ross, essa razão foi de aproximadamente 7/15 em treinamento para o 1⁰ pouso).

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4.1 DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO NA AVIAÇÃO DO EXÉRCITO

A utilização de simuladores na formação e adestramento da aviação militar é empregada em diversos países com a finalidade de aumentar a eficiência e a segurança das tripulações. Como exemplo pode-se citar os EUA, que implantou uma escola de formação em simuladores: a Flight School XXI (FS XXI), no Alabama. A FS XXI foi implementada por intermédio de um contrato de longo prazo onde o serviço de simulação é prestado através da operação de simuladores virtuais do helicóptero de treinamento Bell 206 (TH-67), simuladores virtuais avançados das aeronaves Black Hawk (UH-60A / L e UH-60M), Apache (AH-64A / D), Kiwoa (OH 58D), Chinook (CH-47D e CH-47F) e de dispositivos de treinamento reconfiguráveis para frações de helicóptero. Os sistemas são de propriedade, operados e mantidos pelo empreiteiro, com a supervisão e aprovação do exército americano. A quantidade, tipo, funcionalidade, fidelidade e disponibilidade dos simuladores de voo deve atender à demanda de alunos, aos programas de treinamento individual/equipe e aos requisitos de formação coletiva prescritos pelo Centro de Excelência da Aviação do Exército dos EUA, em Fort Rucker, AL. (AFI, 2014, tradução nossa)

Figura 3: Simuladores de voo da Flight School XXI Fonte: (AFI, 2014)

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No Brasil, com vistas ao aprimoramento da qualidade do treinamento de seus pilotos, a Aviação do Exército busca a implantação de um Centro de Simulação de Voo para o treinamento de seus pilotos. O Centro de Instrução da Aviação do Exército (CIAvEx) já possui, em funcionamento, um conjunto de cinco treinadores da aeronave Esquilo. Esses dispositivos permitem o treinamento de diversos procedimentos de voo, além de possibilitarem o adestramento quanto ao emprego tático de fração de helicópteros, por meio da integração em rede dos treinadores (NUNES, 2009).

Fig 4. Treinador sintético da aeronave Esquilo Fonte: (CIAVEX, 2009)

Além desses treinadores, o Centro Tecnológico do Exército (CTEx), por intermédio de seu Grupo de Apoio à Aviação do Exército (GApAvEx), desenvolveu o Simulador do Helicóptero Fennec (SHEFE), que deverá integrar o Centro de Simulação de Voo da Aviação do Exército (NUNES, 2009). O SHEFE é uma ferramenta desenvolvida para auxiliar o treinamento e o adestramento dos pilotos da AvEx. Entre as vantagens que essa plataforma trará para a Segurança de Voo está a possibilidade da execução de manobras e procedimentos de emergência, que não podem ser realizados nos helicópteros reais. O treinamento e o adestramento passam a ser realizados de forma virtual, mas em condições muito próximas das situações reais, fato que colabora de forma decisiva para o emprego e preparo dos nossos pilotos. O aumento do nível de formação e especialização do pessoal da AvEx será constatado num futuro próximo (SANTOS, 2013)

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Como já relatado, o projeto foi desenvolvido em parceria com a empresa SPECTRA, que adquiriu expertise na integração dos sistemas que compõem o simulador SHEFE.

Fig 5. Simulador de voo SHEFE Fonte: (BARRETO, 2013, apud CTEX, 2013)

Nesse contexto, o maior desafio tecnológico e custo do simulador estão relacionados ao desenvolvimento do modelo de simulação. Trata-se de uma tecnologia sensível e complexa, dominada por poucos países. É a fidelidade do modelo de simulação que assegura que o simulador se comporte e apresente respostas idênticas às da aeronave simulada. Para fins de certificação, exige-se que os dados de desempenho da aeronave simulada sejam conhecidos em detalhes e que o simulador consiga demonstrar objetivamente sua capacidade de reproduzir tal desempenho (NUNES, 2009). Em regra, para alcançar esse objetivo é necessária a realização de campanhas de ensaios em voo. O modelo de simulação foi projetado e implementado de forma modular, e seu domínio garantirá a possibilidade do desenvolvimento de simuladores para as demais aeronaves da Aviação do Exército (NUNES, 2009). Há que se incutir nos militares a preocupação com a permanente atualização e a consciência de que o domínio de novas tecnologias será condição básica para o êxito profissional (EXÉRCITO BRASILEIRO, 2010).

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Outro fato que merece destaque é que o equipamento permite a operação por civis e militares. Esse fato é fundamentado pela dualidade da plataforma do helicóptero HB 350 Esquilo, que possui uma das maiores frotas em operação no Brasil. A participação da indústria de defesa, a capacitação tecnológica nacional e a utilização de tecnologias de emprego dual permitirão um avanço significativo na área de Ciência, Tecnologia e Inovação, promovendo o desenvolvimento e o fortalecimento do País. (EXÉRCITO BRASILEIRO, 2013)

Assim, conforme descreve o Manual da Transformação do Exército (2010), torna-se imperiosa e urgente a incorporação da simulação como importante ferramenta de adestramento individual e coletivo. Largamente utilizada nos países desenvolvidos, proporciona substancial economia de recursos de toda ordem, incorpora tecnologias avançadas ao processo de treinamento e alivia as estruturas administrativas e logísticas.

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5 O GERENCIAMENTO DE DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO DA AVIAÇÃO DO EXÉRCITO POR INTERMÉDIO DO REGIME DE PPP Neste capítulo será realizada a revisão da literatura em conjunto com a análise do tema – o gerenciamento de dispositivos de simulação da Aviação do Exército por intermédio do regime de PPP – buscando-se responder os objetivos propostos 5.1

A

GESTÃO

PÚBLICA

TRADICIONAL

NO

GERENCIAMENTO

DOS

DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO DA AVIAÇÃO DO EXÉRCITO O gerenciamento dos dispositivos de simulação da Aviação do Exército é realizado por intermédio de seus escalões operacional e logístico, a saber: o Comando de Aviação do Exército e a Diretoria de Material de Aviação do Exército (DMAvEx). Essas OM Av Ex, sendo organizações da administração pública direta, estão sujeitas a diversas restrições como a reduzida autonomia administrativa, financeira e orçamentária. Assim, a reduzida autonomia administrativa acarreta processos burocráticos pouco flexíveis aos gestores do material de Aviação do Exército. Por vezes esses processos podem gerar atrasos na aquisição de peças ou prestação de serviços, causando a indisponibilidade de equipamentos e prejuízos para o adestramento dos tripulantes. Dentre os processos obrigatórios presentes na legislação brasileira, a lei de licitações (n. 8666/93) implementou grandes avanços em relação à transparência e democratização dos processos. Apesar disso, a lei restringiu a utilização de técnicas de compras mais apuradas, que aliadas a pouca autonomia e pressões políticas externas às organizações, dificultam as atividades finalísticas das instituições públicas. Os cortes nos orçamentos governamentais são exemplos de pressão política, em particular nos órgãos da administração direta. Essas instituições, como as organizações do Exército Brasileiro, possuem pouca capacidade para captação de recursos, o que por vezes provoca atrasos no cronograma de seus projetos. Em particular, o setor que envolve ciência e tecnologia necessita de aplicação regular de recursos para que possa apresentar resultados oportunos. Isso porque a área científica encontra-se inserida num ambiente competitivo e em constante

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evolução, onde a demanda por pesquisa, pessoal e serviços especializados são elevados. Nesse contexto, os dispositivos de simulação da Aviação do Exército incorporam componentes de alta tecnologia e complexidade, necessitando de agilidade nos processos de gestão a fim de se manterem atualizados e atender às constantes evoluções operativas e técnicas. Caso contrário, os demorados processos para aquisição de componentes e serviços praticados pela gestão pública tradicional podem inviabilizar a utilização do material por um tempo excessivo, comprometendo a operacionalidade e reduzindo a segurança de voo. Atualmente a Av Ex se encontra em plena modernização, recebendo novos modelos de aeronave e modernizando os já existentes. A modernização, entre outras alterações, prevê uma mudança radical na instrumentação interna dos helicópteros, que passarão de uma concepção analógica para digital. Por consequência, os atuais simuladores também deverão ser modernizados para que possam reproduzir com fidelidade a nova concepção. Assim, pode-se reforçar a ideia que simuladores de voo precisam de projetos a longo prazo e recursos alocados para atualização de componentes, softwares e integrações necessárias. Em um ambiente político onde os recursos alocados à defesa sofrem constantes reduções e contingenciamentos, a atualização desses equipamentos fica sujeita a uma condição frágil e corre-se o risco do material não atender o fim a que se destina. Outro ponto que também merece atenção dentro da administração pública é a dificuldade para ampliar e criar novos cargos. A cada novo equipamento incorporado, a necessidade de pessoal qualificado para operá-lo aumenta na mesma proporção. Assim pode-se afirmar que esse aspecto também é um óbice para o gerenciamento dos dispositivos de simulação. Conclui-se parcialmente que a gestão pública tradicional no gerenciamento dos dispositivos de simulação da Av Ex é realizada dentro de um enfoque burocrático pouco adequado a área tecnológica, sendo ineficiente e pouco indicada para atender às demandas de um setor que necessita celeridade e constante evolução.

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5.2 POSSIBILIDADES DO REGIME DE PPP NO GERENCIAMENTO DOS DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO DA AVIAÇÃO DO EXÉRCITO A promulgação da lei das parcerias público-privadas no Brasil proporcionou à administração pública uma nova ferramenta para gestão do patrimônio e prestação de serviços. Esse marco legal permite que os gestores de material e pessoal da Aviação do Exército, CAvEx e DMAvEx, com o suporte do Escritório de Projetos do Exército, possam adotar o regime de PPP para o gerenciamento dos dispositivos de simulação. Essa alternativa é reforçada pelo pensamento de Pereira, ao afirmar que no setor científico o gerenciamento deve ser descentralizado e com maior autonomia. Esse fato pode ser explicado pela necessidade por inovação desse setor. Em muitos casos a capacidade de inovação sofre influências da contratação oportuna de profissionais qualificados, bens e serviços. Dentro desse enfoque serão descritas abaixo as possibilidades do gerenciamento dos dispositivos de simulação na Av Ex: a. prestação de bens e serviços: ou seja, o desenvolvedor do dispositivo deixa de ser apenas um fornecedor de componentes e passa a participar da manutenção e atualização do equipamento por um longo prazo, permitindo a sustentabilidade do projeto; b. partilha de custos e recursos: assim, o parceiro público pode reduzir os recursos iniciais e custos futuros com manutenção e atualização do equipamento. Nesse caso, o parceiro privado aproveita as facilidades de utilizar capital próprio ou de financiamentos em instituições bancárias, a priori reduzindo os recursos públicos e o tempo de efetivação das etapas; c. partilha de riscos, benefícios e responsabilidades: nesse caso, as duas partes tendem a aumentar a segurança do projeto, pois o parceiro privado possui o estado como “sócio” e presume que os termos acordados serão cumpridos e pode planejar o desenvolvimento da empresa em prazo mais longo, reduzindo seus riscos operacionais. Em contrapartida, o órgão estatal poderá aplicar sanções ao agente privado caso alguma parte do contrato não tenha sido cumprida a contento. Isso permite ao órgão público controlar os recursos conforme a eficiência, subordinando o ator privado a cumprir níveis de desempenho;

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d. partilha no desenvolvimento tecnológico: a Aviação do Exército e o CTEx possuem um corpo de engenheiros altamente qualificados, que juntamente com pessoal especializado do parceiro privado podem desenvolver novas tecnologias de integração

de

sistemas

e

simulação

de

voo,

possibilitando

sinergia

no

aperfeiçoamento da engenharia militar e na capacitação e projeção de companhias nacionais no mercado interno e externo; e. emprego dual dos dispositivos de simulação: os modelos de dispositivos de simulação da Av Ex permitem o emprego dual, pois as aeronaves simuladas possuem versão civil similar. Esse fato possibilita que o parceiro privado possa realizar o treinamento com outras entidades civis naqueles horários não utilizados pela Av Ex. Isso é possível pois os simuladores podem funcionar por 24 horas, otimizando o emprego do material. Outra vantagem é que os recursos oriundos da locação de treinamento para civis podem reverter em contrapartida para redução dos gastos das horas de voo dos tripulantes militares, bem como na melhoria de instalações, manutenção dos dispositivos ou inovações no projeto; f. redução no emprego de pessoal militar: o parceiro privado arca com a maioria do pessoal empregado na operação dos dispositivos de simulação, potencializando os resultados ao assumir missões de apoio e permitindo que o especialista militar seja utilizado somente em missões críticas. Isso diminui a necessidade de criação de novos cargos e custos de formação e especialização, possibilitando o emprego de profissionais militares em setores de maior necessidade; g. aquisição de expertise por parte de empresas nacionais: a operação de dispositivos de simulação da Av Ex pelo regime de PPP contribui para o fomento da Base Industrial de Defesa ao criar a oportunidade de aquisição desse conhecimento por companhias nacionais. Além de criar empregos e contribuir para economia, esse modelo possibilita que a empresa adquira projeção e possa aumentar a carteira de clientes, colaborando para o desenvolvimento do país; h. partilha de encargos de infraestrutura: ao firmar o contrato de PPP, o parceiro privado pode assumir responsabilidades de construção da infraestrutura necessária a operação dos simuladores, como também a posterior manutenção das instalações. Caso as instalações já estejam construídas, o setor privado tem a possibilidade de manter o funcionamento adequado e realizar ampliações futuras. Assim, o gestor público passa a ser agente fiscalizador e evita processos licitatórios e emprego de pessoal nos encargos de manutenção das estruturas físicas.

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i. redução de pressões orçamentárias: o contrato de PPP é firmado a longo prazo, onde a parte pública assume o compromisso em honrar os pagamentos estabelecidos, prevendo com antecedência os recursos destinados a esse fim. Portanto, a priori, esses recursos não deverão ser contingenciados pelo parceiro público, permitindo a continuidade do projeto. j. melhoria nos processos administrativos: ao firmar-se o contrato de PPP, fazse necessário constituir uma Sociedade de Propósito Específico com a finalidade de gerir a parceria. Esse novo ente jurídico pode utilizar métodos de gestão de suprimentos modernos, imprimindo maior rapidez nos processos administrativos; k. emprego de pessoal civil em situações diversas: além do emprego de pessoal civil no treinamento em instalações fixas nas sedes das OM Av Ex, o parceiro privado poderá qualificar profissionais para operar módulos de simulação de voo portáteis a fim de apoiar e flexibilizar o adestramento das tripulações militares em situações de exercício ou combate. Assim, pode-se inferir parcialmente que as possibilidades das parcerias público-privadas no gerenciamento dos dispositivos de simulação da Aviação do Exército podem contribuir de forma positiva na sustentabilidade dos simuladores de voo, na eficiência dos processos administrativos, gestão de pessoal e no incremento da operacionalidade das tripulações.

5.3 RELAÇÕES DA GESTÃO DOS DISPOSITIVOS DE SIMULAÇÃO DA Av Ex PELO REGIME DE PPP COM A PND, END E O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO DO EXÉRCITO BRASILEIRO

As diretrizes e orientações da Política Nacional de Defesa, Estratégia Nacional de Defesa e do Processo de Transformação do Exército (PTE) são elementos que norteiam a elaboração de novos projetos. Dessa forma, procurou-se verificar pontos da gestão dos simuladores da Av Ex por PPP que sugerem essas orientações. O primeiro deles se refere ao apoio à ciência e tecnologia para o desenvolvimento da indústria nacional de defesa com a finalidade de reduzir a dependência tecnológica em relação ao conteúdo estrangeiro. Nesse contexto, o desenvolvimento de tecnologias referentes à simulação já vem ocorrendo entre Av Ex – CTEx e SPECTRA, com o desenvolvimento do SHEFE. Além disso, a

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gestão dos dispositivos de simulação por PPP poderia garantir a continuidade desse tipo de parceria no longo prazo, ampliando a capacitação de empresas nacionais. Assim ao ampliar o potencial e a capacitação dessas empresas na gestão dos simuladores, a PPP também incentivará a competitividade do parceiro privado, criando melhores condições de participação no mercado externo, em particular na América do Sul. As orientações quanto a regulação de regime legal, regulatório e tributário foram recentemente concretizados com a promulgação da Lei 12.598/12 e dos decretos presidenciais 7.970/13 e 8.122/13. Esses marcos legais possibilitam a IND redução da carga tributária e melhores condições de financiamento. Assim, as empresas que estiverem aptas a estabelecer contratos de PPP para gestão dos simuladores de voo da Av Ex e inseridas no cadastro do MD como EED, poderão usufruir de tais benefícios. Dessa maneira, a gestão por PPP também incentiva o desenvolvimento da indústria nacional. O processo de transformação do Exército estabelece que o domínio de novas tecnologias é condição básica para o êxito profissional. Dentro dessa premissa, a PPP permitirá aos engenheiros militares participarem do desenvolvimento continuado de tecnologias referentes à simulação. O conhecimento adquirido por esses profissionais e os investimentos aplicados podem garantir a longevidade do projeto, como também, a utilização da expertise em outros dispositivos de simulação em uso no Exército Brasileiro. A concepção da transformação do Exército também incentiva a utilização de tecnologias de emprego dual. Como já citado anteriormente, os dispositivos de simulação da Av Ex permitem esse tipo de emprego, possibilitando ao parceiro privado assumir parcela da responsabilidade na gestão e condução dos treinamentos. Como benefícios pode-se citar a redução de cargos de pessoal militar, a redução de custos e o fortalecimento da empresa parceira. A incorporação da simulação como ferramenta de adestramento individual e coletivo configura como uma das orientações previstas no Manual de Transformação do Exército. Essa premissa será facilitada com a previsão de projetos a longo prazo, onde os simuladores possam receber a manutenção adequada e as atualizações necessárias. Nesse contexto, a PPP é um modelo de gestão que pode assegurar a continuidade da operação efetiva dos dispositivos de simulação da Av Ex.

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Conclui-se de forma parcial que a gestão dos simuladores de voo da Aviação do Exército pelo regime de PPP possui alinhamento com as orientações constantes na PND, END e PTE.

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6 CONCLUSÃO

O aumento das funcionalidades do Estado moderno impôs novos desafios à maneira de realizar a gestão pública. Assim, da administração patrimonialista a gerencial, as evoluções governamentais conduziram aos atuais conceitos de transparência, desempenho, celeridade e eficiência. Dentro desse enfoque o propósito do presente trabalho foi sugerir uma alternativa de gestão para os dispositivos de simulação da Aviação do Exército por intermédio do regime de Parceria Público-Privada. Esse modelo de gestão foi introduzido pelos ingleses no início da década de 1980 e trouxe excelentes resultados para a administração púbica britânica. A Inglaterra também foi um dos primeiros países a introduzir as PPP no setor de defesa, em particular nos seus sistemas de transporte, centros educacionais e simuladores de voo, reduzindo custos e incrementando o desempenho e a operacionalidade de suas Forças Armadas. No Brasil, a experiência com PPP é recente e, no meio civil, está mais afeta aos setores de infraestrutura. A área de defesa iniciou recentemente as primeiras experimentações de forma similar aos ingleses, com o gerenciamento de frota de veículos AGEFROT e centros educacionais como o Colégio Militar de Manaus. Na área de simulação ainda não há previsão de adoção desse modelo de parceria no Exército Brasileiro, mas por intermédio da pesquisa realizada percebe-se que é um exemplo de gestão que obteve sucesso em diversos países como Austrália, Singapura, entre outros. Durante o estudo foi verificado que o modelo de gestão tradicional dos órgãos da administração direta brasileira possui características burocráticas e é pouco indicado à área de ciência e tecnologia. Os dispositivos de simulação são equipamentos que estão na vanguarda tecnológica e de integração complexa, necessitando de manutenção especializada e atualizações. Portanto, para que haja eficiente utilização desse material faz-se necessária um gerenciamento célere e que corresponda às demandas operacionais do usuário. Em contraponto, a PPP mostrou-se uma opção de gestão mais flexível e que agrega capacidades do setor público e privado, podendo oferecer transparência, mais rapidez nos processos, redução de custos, partilha de riscos, controle de desempenho, otimização na gestão de pessoal, entre outros benefícios.

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Além disso, esse modelo de gestão aplicado aos dispositivos de simulação da Aviação do Exército possui alinhamento com orientações da PND, END e PTE, como o incentivo ao desenvolvimento da indústria nacional, o domínio de tecnologias avançadas, equipamentos de emprego dual e a incorporação da simulação como ferramenta de adestramento. Ele também possibilita melhor utilização do pessoal especializado e fomenta a pesquisa e desenvolvimento por parte da engenharia militar. Portanto conclui-se que a gestão dos dispositivos de simulação da Av Ex por intermédio de PPP é uma alternativa viável à gestão pública tradicional. Dentro dessa premissa se destacam a eficiência e sustentabilidade que tendem a ser melhores, conforme as possibilidades da PPP abordadas no capítulo anterior. Apesar dessa conclusão, a adoção desse modelo deve ser mais aprofundada para que possa atender plenamente os objetivos da Aviação do Exército. Assim sugere-se que os pontos chaves de um futuro contrato dessa modelagem deva abordar aspectos como infraestrutura, pesquisa e desenvolvimento, pessoal, treinamento, manutenção e modernizações futuras. Por fim, a PPP abre novos horizontes em direção ao aperfeiçoamento da gestão de simuladores e incentiva a sinergia entre as potencialidades do poder público e privado, possibilitando ainda o maior envolvimento da sociedade civil no setor de defesa.

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