SEGURANÇA NA POLÍTICA EXTERNA COLOMBIANA NO ALVOR DO SÉCULO XXI: DE ESTADO FALIDO A POTÊNCIA MÉDIA REGIONAL

SEGURANÇA NA POLÍTICA EXTERNA COLOMBIANA NO ALVOR DO SÉCULO XXI: DE ESTADO FALIDO A POTÊNCIA MÉDIA REGIONAL Sebastián Granda1

Resumo: As políticas de segurança colombianas possuem um caráter interméstico intrínseco, devido às dinâmicas do conflito armado, os problemas do narcotráfico e a intervenção estadunidense, nesse sentido é possível afirmar que a política externa do país depende em grande medida dos assuntos de segurança e defesa. Além disso, as visões sobre a política nacional e internacional do ex-presidente Álvaro Uribe, referente aos seus vizinhos, foi fonte de conflito entre os governos e instituições na região durante a primeira década do século XXI, durante a qual, o foco do governo foi "acabar com a ameaça narcoterrorista", que até recentemente levava a qualificar o país de quase-estado falido. No entanto, alguns autores afirmam que a partir da troca de governo em 2010 houve um ponto de inflexão na política externa colombiana, apelando pelo dinamismo e protagonismo regional e redefinindo o papel do país no cenário internacional, cujo protagonismo é maior nos assuntos latino-americanos e internacionais, e assumindo a posição de ser um “país ponte”, ou uma potência média do sistema internacional, e subregional. O presente trabalho resume a pesquisa efetuada no marco do programa de mestrado em Relações Internacionais na Universidade de Brasília e propõe como marco uma análise, especificamente nos temas de segurança, abordando as determinantes internas e externas, e as condições antecedentes da inflexão na política exterior colombiana a partir das relações bilaterais com o Brasil, os Estados Unidos, o Equador e a Venezuela. Trabalhar-se-á então com um conceito amplo da securitização, a Análise de Política Externa em conjunção com os Estudos de Segurança Internacional.

Palavras chave: Colômbia, Análise de Política Externa, Segurança Regional.

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Mestrando em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Agradecimento especial ao programa PróEstratégia e à CAPES pela bolsa de pós-graduação, e ao professor Alcides Costa Vaz pelas orientações, conselhos e longas conversações sobre esta pesquisa. Para contato: [email protected]

A dimensão da segurança tem ocupado um grande espaço da agenda externa colombiana desde meados do século XX. Isto devido as dinâmicas do conflito interno de longa duração, a instabilidade política, o narcotráfico e as repercussões externas de todos esses elementos, principalmente no hemisfério ocidental. As agendas de segurança e defesa do país por muitas vezes cooptam a agenda externa e é difícil de diferenciar uma da outra -a isto nos referimos como securitização da política externa colombiana. O que se entende aqui por securitização num sentido amplo é diferente da interpretação mais difundida deste conceito, que seria o que Buzan, Wæver e de Wilde (1998) teorizam como uma política de politização máxima que foge do escopo normal do debate político e começa a ser considerada como um assunto que mexe com a supervivência daquela comunidade política através do processo do ato de fala. A securitização no caso colombiano se refere àquela cooptação dos temas de segurança da agenda externa –e de forma geral de toda a política interna e externa na Colômbia- perante uma percepção generalizada de insegurança e xeque ao Estado como forma de organização e representação política. Dita securitização implica que as relações exteriores da Colômbia tenham que passar obrigatoriamente pela lente da segurança, que outros temas sejam secundários e cobrem importância só quando estiverem relacionados à dimensão da segurança nacional. Esse conceito vem acompanhado do que Arlene Tickner (2004) chamou de “securitização da crise colombiana”, arguindo que: “As percepções de insegurança e de ameaça que suscitam o tema da Colômbia nas nações vizinhas, ao invés de ser uniformes, como sugere a noção do spill-over, são muito variadas. Da mesma forma, não são produto das consequências objetivas da regionalização da crise colombiana, senão que dependem em grande parte das dinâmicas políticas internas de cada país e a forma na qual seus representantes articulam temas específicos como problemas de segurança” (TICKNER 2004: 12).

Por outro lado, um dos traços mais notáveis da política externa colombiana tem sido seu alinhamento com os Estados Unidos por meio da doutrina do Respice Polum, que tem sido definida como “[uma] caraterística histórica dominante da política externa colombiana –sem grandes diferenças das políticas externas de outros países da região- e se entende como uma inserção racional dependente da potência mundial de primeira ordem” (DALLANEGRA 2012: 38). O anterior tem permanecido como uma constante com pouquíssimos períodos de diferenciação desde o final dos anos de 1920 quando a dita doutrina foi proposta pelo então chanceler e presidente Marco Fidel Suarez, e com maior intensidade desde final da década de 1970 quando o problema do narcotráfico e a guerra assimétrica com as

guerrilhas e os carteis se fez muito mais grave tanto para a Colômbia quanto para os Estados Unidos, requerendo a cooperação e quase intervenção do último no primeiro (BERMÚDEZ 2010; PACHECO 2012). Dado o anterior cenário de securitização da agenda externa e justaposição com a política externa estadunidense, muitos países do entorno têm se sentido ameaçados pela presença dos Estados Unidos na região, a internacionalização do conflito armado na Colômbia e o risco de spill-over do mesmo, as dinâmicas do combate ao negócio das drogas, além do discurso altamente militarista que possuía o governo até recentemente. As mesmas razões fizeram com que a Colômbia fosse catalogada como um Estado Falido, ao não poder sequer prover os serviços básicos de segurança a sua população e se converter em uma possível ameaça para seus vizinhos (GONZÁLEZ et al. 2010; CARACOL 2010; HARRINGTON 2011). Neste artigo não procuraremos definir os conceitos de Estado Falido nem de Potência Media Regional. Utilizaremos esses conceitos para analisar a mudança da política externa colombiana entre o período de 2002-2010 e o governo atual desde 2010 a partir das suas prioridades e programas, discurso e conteúdo das formas de relacionamento e inserção mundial. Dessa maneira, o artigo se divide em três seções: a primeira tentará ver as diretrizes da política externa colombiana nos governos do Álvaro Uribe (2002-2006 e 2006-2010) e de como a Colômbia assume o papel de país problema para o sistema internacional. No segundo momento se observará a mudança de papel e a reorientação da política externa colombiana saindo de país problema para se converter em país ponte, ou bem, uma potência média regional. Finalmente, far-se-á a conclusão a modo de reflexão analítica sobre os determinantes da mudança de política externa da Colômbia.

Colômbia como Estado Falido:

Antes da campanha presidencial de 2002, a Colômbia como estado-nação passava por um dos momentos mais escuros da sua história. Durante os anos de 1990, e desde a década de 1960, o país vivia na incerteza do conflito armado com guerrilhas dos mais diversos matizes ideológicos e com diferentes estratégias de guerra assimétrica; somado ao contra-ataque irregular dos grupos de autodefesa, e as dinâmicas do narcotráfico e seu

ataque direto ao Estado como maior opositor à ilegalidade do negócio das drogas e correlatos. No governo anterior de Andrés Pastrana (1998-2002) tinha-se empreendido uma sem-igual estratégia de internacionalização do conflito -por meio da chamada “Diplomacia pela Paz” o presidente tentou chamar a atenção da comunidade internacional para se engajar na resolução do conflito armado colombiano desde os âmbitos militares, sociais, econômicos e políticos, focalizando as ações da agenda externa na busca pela paz doméstica (CARDONA 2001; TOKATLIAN 1999; RAMÍREZ 2002). Ou seja, se colocava a política externa do país ao serviço das prioridades domésticas sob uma estratégia diplomática de “intervenção por convite” (TICKNER 2007), ainda mais quando visto sob a lente do aprofundamento da relação bilateral com os Estados Unidos. O governo Pastrana caracterizou-se pela forte ênfase ao processo de negociação com as FARC e a formulação e prática do Plan Colombia para redobrar os esforços de combate às drogas e melhorar as condições defensivas e tecnológicas dos militares. O legado desse governo foi então a internacionalização do conflito e a coordenação com a Guerra Global contra as Drogas empreendida pelos Estados Unidos (PACHÓN, 2009) É importante destacar que, em princípio, o plano procurava entre seus objetivos: uma saída multilateral para combater a produção e o tráfico de drogas, cooperação para concluir o conflito, fortalecer as Forças Armadas e a presença das instituições do Estado colombiano ao longo do território nacional, a proteção das vítimas e alguns temas de desenvolvimento humano; porém, o mais notável foi o respaldo financeiro do departamento de defesa dos Estados Unidos dentro de uma perspectiva de segurança nacional tradicional, e a contrastante –embora menor- colaboração da União Europeia em temas de direitos humanos e desenvolvimento social, mais próximos de uma perspectiva de segurança humana multidimensional (FRIEDMAN 2011; TOKATLIAN 2001). Diferentemente aos períodos anteriores, e perante uma sensação generalizada de insegurança no país depois do fracasso das negociações com as FARC, durante os governos consecutivos de Álvaro Uribe (2002-2006; 2006-2010) aparecem alguns pontos de continuidade e outros de quebra nos temas de segurança e defesa, assim como na condução da política externa do país. A prioridade para o governo era recuperar o controle do território nacional sob uma estratégia de longo prazo baseada no paradigma da segurança militar e na perspectiva

de finalizar o conflito por meio do combate aberto, a erradicação de cultivos ilegais e o fortalecimento da segurança para a infraestrutura do país. A política de Segurança Democrática (PSD) –política central daquele governose baseava em cinco grandes objetivos: (1) A consolidação do controle estatal do território, (2) A proteção da população, (3) A eliminação do negócio das drogas ilícitas na Colômbia, (4) A manutenção da capacidade dissuasiva, e (5) A eficiência, transparência e prestação de contas do governo (COLOMBIA, 2003). Contudo, apesar do sucesso relativo dessa política na sua implementação e seus resultados, o governo Uribe deixou bastantes polêmicas devido ao seu carácter autoritarista, o pouco desenvolvimento regional e a redução das desigualdades que contemplava (ICG, 2003). Essa ênfase na dimensão da segurança permeava quase a totalidade da agenda do governo e levaria ao que Alejo Vargas (2004) qualifica de “presidencialismo imperial” e a militarização do Estado (HAWKINS, 2008). De outra parte, o Plan Colombia se estenderia até o governo de Uribe, que, como já dito, empreende uma maior ofensiva contra os grupos armados colocando em questão a legitimidade das guerrilhas após o fracasso das negociações e contando com o apoio quase irrestrito dos Estados Unidos. O foco da sua política externa consistiria não na busca de “Aliados para a Paz”, e sim de aliados para seu projeto de segurança como a espinha dorsal do seu governo (TICKNER et al 2003). Com isso, e no contexto da Guerra Global contra o Terror empreendida pelo presidente estadunidense George W. Bush após os ataques de 9/11, se colocaria às FARC, o ELN e as AUC no mesmo patamar de grupos terroristas de Al Qaeda, justificando assim a intervenção externa (ROJAS 2009; SANTOS 2006) -afirma-se portanto que “Uribe assumiu uma postura ativa e enérgica de subordinação a Washington” (TICKNER et al 2003: 69). No nível regional, a forte intervenção dos Estados Unidos nos assuntos internos da Colômbia suscitou temores pelo possível derrame que tinha o conflito para fora das fronteiras colombianas de um lado, e pela virada autonomista que tinham muitos dos países sul-americanos do outro. Isso afetou negativamente as relações do país com seu entorno, produzindo certo isolamento e confrontação verbal entre os presidentes da região e o presidente Uribe (DUARTE et al., 2005). Evidencia-se, portanto, que existem continuidades do governo Uribe, no entanto se esperava que a comunidade internacional, especialmente as grandes potências,

participassem da reorganização da defesa colombiana e a ofensiva contra os grupos narcoterroristas. A grande mudança se daria no discurso de ataque, e não de conciliação como o tinha o presidente Pastrana. As prioridades e o conteúdo securitário da política externa se aprofundariam e isolariam ao país da região.

Colômbia como País Ponte: Em 2010, quando Juan Manuel Santos foi eleito presidente como sucessor do Álvaro Uribe, esperava-se a continuidade em todos os aspectos da política colombiana, sendo que aquele foi o “ministro estrela” do seu antecessor. No entanto, na prática o governo recém-inaugurado procuraria se aproximar com a região, com uma política exterior mais diversificada, cooperativa e não combativa dando prioridade à América Latina e o Caribe como seu espaço natural de relacionamento (GRANDA 2012; RAMÍREZ 2011). A avaliação que se faz da política externa atual da Colômbia é marcada pela tendência a desecuritização da agenda, a priorização dos temas comerciais e a busca por espaços de liderança e ação internacional (PÉREZ et al. 2012). A Política Integral de Segurança e Defesa para a Prosperidade (PISDP) simboliza o esforço da gestão Santos (2010-) para dar continuidade às políticas do governo anterior no campo da defesa, e adaptar a estratégia nacional a um novo cenário, considerando por um lado os avanços e fraquezas das instituições estatais em matéria de segurança, e do outro, a possibilidade de encerrar o conflito com as guerrilhas dado o sucesso que tem sido obtido no processo de negociação em curso. O objetivo principal dessa política consiste em “atingir as condições ótimas para garantir a prosperidade democrática e o progresso nacional” e estabelece como propósito superior “Contribuir à governança democrática, à prosperidade coletiva e à erradicação da violência por meio do exercício da segurança e a defesa, a aplicação adequada e focalizada da força, e o desenvolvimento de capacidades mínimas dissuasivas” (COLOMBIA, 2011: 31). Do anterior se abstrai que o governo Santos se propõe –pelo menos no discurso- a dar um movimento nas políticas de segurança e defesa para servirem a um projeto político de “progresso nacional”, e não o oposto, como pode ser inferido na gestão anterior. Isto, reduzindo o caráter militarista e ofensivo da defesa, e usando o

aparato da segurança como o suporte para manter a estabilidade política, social e econômica pela qual está passando o país; diferentemente da opção anterior, que como já dito, tinha seu pivô central nas políticas de segurança e o resto da agenda de governo viria a ser o suporte. A avaliação presente do cenário doméstico é que as condições de segurança têm melhorado substancialmente nos últimos anos, porém, as ameaças e os cenários de atuação da defesa têm se transformado, se adaptando melhor ao entorno por uma causa regional do que por uma fonte interna (RESDAL 2012: 169). Durante a gestão Santos a força pública tem combatido fortemente aos grupos insurgentes ao tempo que incrementa os esforços de diálogo com as FARC e o ELN. A captura de vários narcotraficantes de mando médio e o continuo enfraquecimento das guerrilhas é prova disso. Contudo, as chamadas Bandas Criminais (BACRIM), uma sorte de reaparecimento do fenômeno narcoparamilitar, permanecem como um dos maiores desafios, embora tenham-se reduzido desde sua reaparição (BORDA et al. 2013). Alguns dos sucessos da PISDP e da política externa do governo Santos têm sido, fundamentalmente, a melhora nas relações com os vizinhos, que por sua vez têm levado a maior cooperação para combater o crime transnacional, a separação das estratégias dependendo do tipo de ameaça, o empreendimento de uma ofensiva conjunta contra as BACRIM e proposição de um cenário de pós-conflito. Entretanto, também se reconhece como erros ter permitido as guerrilhas se reorganizarem e a ausência de canais de comunicação com diversos grupos da sociedade civil (tais como lideranças indígenas, ONGs, etc.), que por vezes acabam dificultando as operações militares e policiais (PABÓN 2012). Para o analista Vicente Torrijos (2011), um aspecto importante da segurança e da defesa na transição das políticas de Uribe às de Santos é o alto grau de consenso político e social ao redor da ameaça que representam os grupos armados às margens da lei (guerrilhas, BACRIM, carteis de droga, etc.), o que tem permitido o avanço, a consolidação e o sucesso da PSD podendo construir e adaptar um quadro estratégico para enfrentar essas ameaças de um jeito sustentável, em contraste com o curto prazismo e a improvisação dos períodos anteriores. Ele também afirma que o sucesso das políticas de segurança e defesa nos últimos períodos de governo (desde Uribe em 2002 até hoje) se

deve ao que chama de “flexibilidade adaptativa”, o que não supõe inalterabilidade, senão adaptação do aparato estatal seguindo diretrizes específicas de confrontação direta. Ao que parece, a reflexão entorno de um cenário de pós-conflito com maior estabilidade social, política e econômica fez o governo Santos assumir uma postura internacional muito menos autocentrada e, pelo contrário, querer participar com maior protagonismo dos jogos do poder regional e mundial, projetando o país como um parceiro estratégico com expertise no combate ao tráfico e a construção de condições de paz. Dessa forma, tal como relata Leonardo Carvajal (2012), desde que Santos assume a presidência da Colômbia acontecem uma série de eventos que fazem pensar com que o país se posicione como mediador dentro das Américas, sem esquecer sua tradicional e fortalecida relação com os Estados Unidos e o novo ar nas relações com o âmbito regional. Como exemplos se encontram o esforço conjunto de Santos e Chávez para que Honduras retornasse à Organização dos Estados Americanos (OEA) e reestabelecesse sua democracia, a organização e sucesso da Cúpula das Américas de 2012 em Cartagena como fórum de diálogo político interamericano, a iniciativa de mediação no Oriente Médio através do seu assento não permanente no Conselho de Segurança da ONU, a secretaria-geral da UNASUL, etc. Além do mais, se defende que a Colômbia pode ocupar esse papel na América Latina por fatores como sua posição geográfica, sua biodiversidade e riqueza cultural, tomando a orientação da política externa turca como referência. Parte desse novo posicionamento passa pela presença do país na Aliança do Pacífico, no qual procura um espaço de inserção na economia global apresentando-se como economia emergente com crescimento sustentado e não revisionista do sistema internacional, assim como pelas iniciativas de adesão à OCDE e a OTAN, se mostrando como global player. No discurso de mudança do presidente Santos evidencia-se o otimismo de um país que supera muitas das dificuldades passadas que faziam com que fosse avaliado como Estado Falido e passe a ser visto como uma Potência Média capaz de ser interlocutor entre as diferentes orientações políticas presentes na região. De fato, o Fundo para a Paz (FFP), organismo que anualmente desenvolve o índice de Estados Frágeis –anteriormente “falidos”- apresenta um decrescimento constante no índice colombiano, avaliando ao país no status de “advertência alta” e não mais como “alerta”, passando da posição 14 à 60 entre 2005 e 2014, com uma variação absoluta no

período de -8.7 no índice geral (FFP 2005; 2014). O anterior pode ser melhor visualizado na gráfica a seguir.

Fonte: FFP 2014

Observações Finais: Determinantes de Mudança da Política Externa Colombiana Apesar dos esforços de Santos para diversificar e desecuritizar as relações exteriores da Colômbia e trazer o país para mais próximo da arena política SulAmericana, persiste a tendência de dependência “racional” e assimétrica com os Estados Unidos. Vê-se mudanças na forma, algumas ações pontuais e em menor nível no conteúdo. Embora possa se afirmar que existem novas priorizações na agenda externa, como a relevância das relações comerciais e a busca de liderança em novos espaços multilaterais, a Missão de Política Externa 2009-2010, comissionada a diversos experts e observadores da política colombiana (BORDA et al. 2011), mostra que as mudanças já estavam operando dentro da burocracia colombiana desde antes que o governo Santos tomasse pose. Evidenciamos então três fatores determinantes do chamado giro da política externa colombiana: em primeiro lugar, existem mudanças na política externa estadunidense para a América Latina com a administração Obama, o que tem constrangido o governo colombiano a se comportar diferentemente e apelar a maior autonomia e margem de manobra no tratamento das suas relações externas. Segundo, a política colombiana como um todo –não só a política externa- também está mudando

devido à própria forma de gestão do presidente Santos, o qual procura engajar mais fortemente diversos setores da sociedade e do Estado, isto visto nas iniciativas por reforma social, a conciliação com os tribunais, o chamado a uma grande frente de unidade nacional, a discussão do regime mundial de combate às drogas e a assunção de um cenário de pós-conflito e reconciliação nacional. Por último, a pressão regional finalmente surtiu efeito no governo colombiano, estimulando o apelo a uma política externa mais autônoma e diversificada com menor grau de conflito com as orientações daqueles países. Existem mudanças na percepção dos países sul-americanos e centro-americanos sobre Colômbia que tem facilitado a retomada de relações e iniciativas e a inserção do país na região. Se a Colômbia conseguirá se legitimar perante a comunidade regional e internacional com o novo papel de País Ponte, que lhe permita ser uma potência média do sistema internacional, ainda é incerto. Muito falta para a completa superação dessa falência estatal em termos de integração política, violência, direitos humanos e trabalhistas, segurança pública, entre outros. Mas sem dúvida a Colômbia está usando seus logros como propaganda para adquirir uma nova posição no sistema internacional muito mais atraente como parceiro e cooperante, não somente como receptor de ajuda, ainda mais nos temas de segurança como de fato já acontece.

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