Segurança Pública e os dilemas de uma democracia em crise

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Segurança Pública e os dilemas de uma democracia em crise Antonio Henrique Graciano Suxberger RESUMO O Brasil implementa uma concepção de segurança pública dissociada dos problemas enfrentados pelo sistema de Justiça criminal. A experiência recente de positivação de alguns vetores político-criminais e de diretrizes para a segurança pública, cuja aplicação esbarra na peculiar forma federativa brasileira, tem se revelado problemática e inconclusa, na medida em que experimenta as dificuldades recentes da produção legislativa no campo penal como um todo. Em lugar de dinamizar a construção de um diálogo democrático para uma prática de segurança pública compromissada com a cidadania, os órgãos colegiados e de integração tem servido de espaço prioritariamente para debates político-corporativos. O resultado dessa prática de gestão de segurança, desvinculada das razões que movem o sistema de Justiça, é a obtenção de resultados opostos aos pretendidos pelas diretrizes político-criminais expressamente apresentadas pelo Estado brasileiro. PALAVRAS-CHAVE: Segurança pública – política criminal – democracia – sistema de justiça criminal – democracia representativa – democracia partipativa. SUMÁRIO 1. Um (falso) começo. 2. O conflito entre os discursos e as práticas: um equívoco de origem. 3. Crise de efetividade. 4. A Lei 11.530: uma proposta de segurança cidadã. 4. A dissociação insuportável entre segurança pública e sistema de justiça criminal. 6. O déficit de participação da sociedade civil (ou “quando as classes falam mais alto que os consensos”). 7. Os dilemas da segurança pública são os dilemas da democracia. 8. Uma (falsa) conclusão. 1. UM (FALSO) COMEÇO A Constituição brasileira, logo em sua abertura, cuida dos princípios fundamentais da República e positiva expressamente o pluralismo político (inciso V do art. 1.º). No mesmo artigo, afirma o Brasil como Estado democrático de Direito (art. 1.º, caput) e formaliza o princípio democrático por meio da conhecida fórmula segundo a qual “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (parágrafo único). Sabe-se que o texto constitucional optou por uma linguagem que pretende ser acessível a qualquer pessoa, ainda que sem formação jurídica. É uma Carta 

Mestre e Doutor em Direito. Promotor de Justiça no Distrito Federal. E-mail: [email protected]. Texto concluído em 14 jul. 2013.

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dirigida à leitura do cidadão, mas não deixa de ser curioso que o equívoco jurídico do texto tenha se tornado o maior problema prático da Constituição brasileira. Diz a Constituição que o Brasil é um “Estado democrático de Direito”, quando em verdade quis dizer que o Brasil deve ser ou buscar os meios de implementar seu projeto de Estado democrático de Direito. Essa constatação, longe de ser panaceia de todos os problemas brasileiros, quando menos indica a frustrante percepção de uma Carta que positiva inúmeras garantias e direitos, embora a prática revele um quadro muitíssimo aquém dos recentes avanços que o país tem experimentado no plano econômico. 2. O CONFLITO ENTRE OS DISCURSOS E AS PRÁTICAS: UM EQUÍVOCO DE ORIGEM Os temas de segurança pública, no Brasil, são exemplo cruel dessa percepção. Diferentemente dos países europeus que lhe serviram de inspiração para elaboração da Carta Constitucional – Portugal, Espanha, Alemanha, Itália e outros –, não parece adequado afirmar que o Brasil tenha experimentado um quadro integral de Estado de bem estar social, cuja crise, aliás, permeia as atuais preocupações de criminólogos e politólogos na área de segurança pública. Após a superação do Estado Novo de Getúlio Vargas (1937-1945), o Brasil vivenciou um período de substancial desenvolvimentismo, mas que não se refletiu em políticas de inclusão social ou atenuação de desigualdades sociais e regionais. A ruptura democrática, para o regime de exceção que se instalou em meados da década de 1960 e se estendeu até o final da década de 1980, fomentou uma prática de segurança pública dissociada de ditames próprios da ordem jurídica. De modo mais claro, diversamente do que ocorreu em contextos assemelhados, isto é, de períodos de Estado de bem estar social que redundaram em regimes de exceção, em que a própria ordem jurídica ensejou práticas hoje não condizentes com a ideia de um Estado democrático de Direito, a ordem jurídica brasileira jamais deu guarida às diversas violações de direitos humanos constatadas, por exemplo e por todos, na obra coletiva BRASIL: nunca mais (2003). Isso tudo para destacar que as práticas de violação de direitos humanos jamais contaram com lastro jurídico ou aceitabilidade normativa: elas se deram (e contaram) com o obsequioso silêncio das instâncias de controle estabelecidas para prevenir, reprimir e enfrentar esse tipo de abuso.

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Em verdade, o Brasil é repleto de exemplos indicativos de que até as alterações legislativas que redundaram em práticas garantistas1 muitas vezes derivaram de razões não necessariamente dirigidas por tal preocupação. O maior exemplo dessa inversão ideológica ou dissociação de origem é a Lei 5.941, que ficou conhecida como “Lei Fleury”. Editada em 1973, prestou-se a beneficiar o Delegado Sérgio Paranhos Fleury, responsável pelo extinto DOPS (Departamento da Ordem Pública e Social) e um dos principais agentes de que se valeu o regime militar na repressão à criminalidade comum e política. Preso sob a acusação de estar à frente de um “esquadrão da morte”, muito por conta da corajosa atuação do solitário Promotor de Justiça Hélio Bicudo, Fleury assistiu ao Congresso aprovar, no prazo recorde de 30 dias, uma lei proposta pelo líder do governo na Câmara dos Deputados, que proibiu a prisão automática, por ocasião da pronúncia, de “réus primários e de bons antecedentes”, o que era exatamente (ao menos do ponto de vista técnico) o caso do Delegado (CRUZ: 2011, p. 37). A referida Lei, de motivos espúrios, constituiu marco histórico na afirmação da excepcionalidade da prisão provisória. Hoje, após o rumoroso julgamento da Ação Penal 470 pelo Supremo Tribunal Federal, caso nominado pela mídia como “julgamento do Mensalão”, com a condenação de diversas pessoas a penas de privação de liberdade, entre elas diversos políticos de marcada expressão nacional, discute-se no Congresso Nacional o fim – ou redimensionamento – da garantia do foro por prerrogativa de função. A discussão é bemvinda e necessária, mas não deixa de ser notável que ela só tenha ganhado fôlego após a demonstração prática do rigor do julgamento por instância única. Quando se confrontam as prescrições normativas com a realidade, vê-se que o enfrentamento dos problemas atinentes ao sistema de justiça criminal, portanto, jamais foi de reestruturação da ordem jurídica tal como positivada, mas efetivamente daquilo que se faz a partir dessas estruturas objetivamente consideradas. Como lembra Pierre Bourdieu, ao se referir à categoria operacional “campo”, é a estrutura das relações objetivas entre os agentes que determina o que eles podem e não podem fazer, isto é, “é a posição que eles ocupam nessa estrutura que determina ou orienta, pelo menos negativamente, suas tomadas de

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A expressão “garantismo”, tomada de empréstimo de Luigi Ferrajoli (2006 e 2006, passim), refere-se, grosso modo, à salvaguarda de garantias postas à tutela de direitos marcados por sua fundamentalidade. É dizer: guarda relação com garantias dirigidas à promoção de um ordenamento jurídico marcado pela estrita legalidade (compreendida como a exigência de garantia formal da lei para atuação estatal, mas igualmente pela exigência de que o Estado não vá além do que estabelece a lei para a sua intervenção) e que diferencie o juízo de validade do juízo de vigência da norma jurídica em sua aplicação no caso concreto. É curioso que, na produção intelectual brasileira, a obra de Ferrajoli – marcadamente um jusfilósofo justificacionista da intervenção penal do Estado e, por óbvio, positivista em sua mais estrita dicção – tenha se convertido, muitas vezes, em marco de referência para discursos de deslegitimação do sistema de justiça criminal, quando não para práticas abolicionistas.

4 posição” (2004, p. 23). É da dinâmica entre o que estabelece essa ordem jurídica aos seus agentes e aquilo que efetivamente fazem dentro dessas estruturas objetivas que se pode inferir a realidade e a contextualização a respeito do modo pelo qual se efetiva a ordem jurídica. A distância – que, no Brasil, assume caráter insuportável – entre as prescrições normativas e a realidade é reflexo ou consequência não de acertos ou desacertos das prescrições objetivamente consideradas, mas da dinâmica extraída a partir do modo pelo qual se comportam os agentes responsáveis pela realização dessas prescrições normativas. Não se quer, com isso, diminuir a importância dos textos normativos, mas sim entendê-los apenas como parte de problemas complexos. Na projeção de alternativas ou soluções, essa parte efetivamente desempenha papel que não tem a importância que usualmente se espera, máxime quando percebemos que as discussões no Brasil tem como ponto de partida – e de chegada – a afirmação de que “é preciso mudar a lei”. É preciso mudar, decerto, e essa mudança vai muito além da lei. 3. CRISE DE EFETIVIDADE. A crise experimentada pelo Brasil, em relação ao seu sistema de justiça criminal e, de modo mais patente, em suas políticas de segurança pública, refere-se a uma crise de efetividade. Ao centrar esforços na discussão estritamente jurídica de mudança de textos normativos, ocupamo-nos da falsa percepção de que visamos a um sistema de justiça criminal mais eficiente. Seria ótimo se pudéssemos, a esta altura, discutir a eficiência do sistema de justiça criminal brasileiro ou mesmo de seu aparato de segurança pública. Nossa discussão, contudo, é antecedente. Nossa preocupação é de efetividade. É dizer: nosso sistema de justiça criminal não funciona e é por isso que discutir seu aprimoramento (eficiência) soa, quando não falso, muito pretensioso. Nesse ponto, vale uma breve pausa. Quando afirmamos que o sistema de justiça criminal brasileiro ou suas políticas de segurança pública não funcionam, essa assertiva só faz sentido se tomada numa acepção horizontal, isto é, se considerado o recorte da população indiferenciada, geral. Isso porque o nosso sistema de justiça criminal e suas respectivas políticas de segurança pública funcionam – e funcionam muitíssimo bem, vale dizer – para determinado estrato da população, exatamente aquele carente de outras tantas políticas públicas de inclusão e de erradicação de desigualdades sociais. Os números do nosso sistema carcerário são ilustração mais que

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suficiente dessa compreensão: quando se tem em conta, hoje, mais de meio de milhão de pessoas vinculadas ao sistema carcerário brasileiro, o perfil dessas pessoas indica que a resposta penal do Estado brasileiro revela-se severa e infalível ao cidadão (?) que se encontra na faixa de pobreza, jovem adulto e que seja pardo ou negro (esta última classificação, sabese, é em si problemática). O Brasil atualmente apresenta 287,31 pessoas, em cada grupo de 100.000, vinculadas ao sistema prisional. Cuida-se de um total de 548 mil pessoas: 195 mil presos provisórios, 487 mil em regime de cumprimento de pena, 3600 em medida de segurança (internação e tratamento ambulatorial). A maior parte dessas pessoas – algo em torno de 323 mil – não tem sequer o ensino fundamental completo. Quase 360 mil pessoas tem menos de 34 anos de idade. Quase 300 mil são pardos ou negros e aproximadamente 173 mil são brancos (DEPEN: 2012). Então, são duas as percepções sobre o funcionamento do sistema de justiça criminal e a realização das políticas de segurança pública. A primeira, eles (sistema de justiça e políticas públicas de segurança) não funcionam. Essa constatação é verdadeira quando se tem em mente a que eles se dirigem. Se a preocupação é com a efetivação de um Estado democrático de Direito2, não funcionam. A segunda, eles funcionam – e funcionam muito bem – para a mantença de um modelo econômico e social injusto e fomentador da desigualdade. Fiquemos, portanto, com a primeira percepção. A única promessa possível dirigida ao sistema de justiça criminal, a única esperança que ele comporta, é de efetividade. A pretensão de eficiência da intervenção penal do Estado é tema que há muito tem sido desmascarado pela Criminologia. Não há qualquer base empírica que permita a assertiva de que o Direito Penal tem cumprido a contento suas promessas de exclusiva proteção de bens jurídicos e de prevenção de novos delitos. Relativamente à chamada prevenção específica positiva, cuja ideia diz respeito à internalização da norma de conduta veiculada pelo tipo penal a partir da incidência do preceito sancionador, o paradoxo da pena privativa de liberdade tem voz forte na crítica criminológica. Com efeito, é questionável a ideia de que alguém que venha a ser privado de 2

O paradigma do Estado democrático de Direito é tema, por si só, problemático. Há aqueles que o entendem inconcluso, irrealizado ou mesmo superado. Essa problematização escapa das reflexões aqui apresentadas. No entanto, ao menos para a preocupação externada de um sistema de justiça e de políticas públicas de segurança dirigidas a uma segurança cidadã, considerada de modo integral e atenta à ideia de desenvolvimento humano, ocupemo-nos da promessa constitucional de uma “sociedade livre, justa e solidária” (inciso II do art. 2.º da Constituição) e de um Estado fundado na cidadania, na dignidade da pessoa humana e no pluralismo político (incisos II, III e V do art. 1.º da Constituição). Aí estão as bases tanto de um Estado democrático de Direito ainda não realizado quanto de algo que se aponta como (desejado) sucessor disso.

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sua liberdade passe, por isso, a viver melhor em liberdade depois de cumprir a sua reprimenda. Para além do questionamento filosófico, não há qualquer base empírica que suporte a afirmação de que a pena cumpre sua função ressocializadora. Ainda assim, essa constatação não conduz, como sustentam alguns, à absoluta imprestabilidade da resposta penal do Estado. A razão é eminentemente pragmática: ainda não contamos com nada que seja menos pior que o Direito Penal. Ou, na clássica lição de Radbruch, “não precisamos de um Direito Penal melhor, mas de algo melhor do que o Direito Penal” (1961, p. 97). Como destaca Muñoz Conde (2005, passim), que não se esquiva da crítica certeira sobre a duvidosa eficiência da pena como medida de ressocialização, a intervenção penal do Estado só pode ser admitida como instrumento jurídico que regula e limita a repressão e a prevenção da delinquência dentro do marco das garantias do Estado de Direito e do respeito aos direitos humanos. Desse modo, o cotejo das angústias do sistema de justiça criminal com as políticas de segurança pública deriva muito mais da percepção de que eles não devem se prestar como ferramenta a mais na mantença das desigualdades sociais do que na relevante discussão sobre legitimação (ou ausência desta) da intervenção penal do Estado. Daí a conclusão de absoluta indissociabilidade dos temas. De modo mais claro, a necessidade de abordagem que respeite a complexidade do tema retoma a advertência de Zaffaroni, quando menciona a inviabilidade de separação da criminologia em face da política criminal, uma vez que todo saber criminológico está previamente delimitado por uma intencionalidade política-criminal (2001, p. 171). De igual modo, a discussão sobre a seletividade do sistema de justiça criminal deve ser indissociável do delineamento de políticas públicas de segurança pública, porque toda política de segurança pública redunda ou está delimitada por uma intencionalidade (ainda que oculta) dirigida ao sistema de justiça criminal. Considerá-los – os problemas do sistema de justiça criminal e as políticas de segurança pública – per si é reflexo de uma abordagem que pretende ser apolítica. Essa pretensão apolítica, vale dizer, é inviável. Política criminal, como a própria expressão evidencia, é política e esta é indissociável da discussão a respeito dos lindes de nossa democracia. A pretensão de uma abordagem que nega o componente político ignora uma dura constatação. Se uma sociedade sem controle é inimaginável e se não existem alternativas concretas ao controle social, o questionamento dos processos de criminalização e sua realização pelos instrumentos de segurança pública devem substanciar um

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questionamento político, máxime em contextos latino-americanos, que pedem uma abordagem própria e que respeite os contextos aqui evidenciados (ELBERT: 2000, p. 103104). Uma abordagem pretensamente apolítica torna invisíveis as tramas e contextos sociais subjacentes a nossa conformação social, alijando do debate político uma ampla gama de sujeitos – os quais, invisíveis, contraditoriamente são os únicos vistos nas estatísticas do nosso sistema carcerário. Como, então, delinear práticas (expressão que traz compreensão mais ampla que políticas públicas) de segurança pública que respeitem a preocupação política e, sobretudo, assegurem padrões mínimos de exercício de democracia no país? 4. A LEI 11.530: UMA PROPOSTA DE SEGURANÇA CIDADÃ A Lei 11.530, de outubro de 2007, fixou um marco político-criminal – muitas vezes ignorado pelo sistema de justiça criminal – e, de modo mais específico, de propostas de segurança pública. A instituição do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI foi fruto de discussões implementadas a partir da abertura democrática e da percepção, cada vez mais grave, de que o Brasil apresenta um quadro de criminalidade e violência decorrente de suas enormes diferenças econômicas, sociais, culturais e, máxime, da injusta distribuição de riquezas. Para além dos bolsões de pobreza, o mau planejamento urbano e a existência de núcleos urbanos ou bairros formados espontaneamente, sem escolas, sem as mais elementares medidas de infra-estrutura, sem presença estatal (inclusive policial) e habitados em sua maior parte por marginalizados sociais e desempregados dão conformação própria ao fenômeno da criminalidade no Brasil, realidade que não refoge em grande medida daquela experimentada pelos demais países da América latina. Não é por outra razão que a Lei 11.530, acertadamente, estabelece focos prioritários para programas, projetos e ações de segurança pública: foco etário (centrado na população juvenil e de jovens adultos, isto é, na faixa de 15 a 24 anos de idade); foco social (jovens e adolescentes egressos do sistema prisional ou em situação de moradores de rua, famílias expostas à violência urbana, vítimas da criminalidade e mulheres em situação de violência); foco territorial (atento ao fato de que as regiões metropolitanas a aglomerados urbanos apresentam altos índices de homicídios e crimes violentos); foco repressivo

8 (enfrentamento do chamado crime organizado). A Lei, ainda, prevê diretrizes3 que são condizentes e verdadeiramente orientadoras desses focos. As diretrizes de segurança pública no Brasil, se considerado o delineamento legal para a construção dessa política que é de Estado – isto é, uma política que vai além dos governos, até porque os problemas a que se dirigem suplantam qualquer debate políticoideológico, muitas vezes esvaziado ou mesmo subvertido –, enfrentam, entre outros, dois grupos de problemas. O primeiro refere-se à insistente dissociação entre práticas de segurança pública e práticas do sistema de justiça criminal. O segundo refere-se à deficitária, quando não simulada, participação da sociedade civil. 5. A

DISSOCIAÇÃO INSUPORTÁVEL ENTRE SEGURANÇA PÚBLICA E SISTEMA DE JUSTIÇA

CRIMINAL

Quando se discute segurança pública no Brasil, seu sentido reclama aproximação que respeite sua complexidade e contextualização no sistema político dos governos contemporâneo. A compreensão de segurança pública, desse modo, refere-se a um processo articulado, marcado pelo envolvimento de interdependência institucional e social. Já as políticas de segurança pública podem ser entendidas como a instituição de mecanismos e estratégias de controle social e enfrentamento da violência e da criminalidade, dirigidos sempre a uma racionalização das ferramentas de punição (ADORNO: 2006; CARVALHO et al.: 2011).

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As diretrizes são apresentadas no art. 3.º da Lei 11.530: promoção dos direitos humanos, intensificando uma cultura de paz, de apoio ao desarmamento e de combate sistemático aos preconceitos de gênero, étnico, racial, geracional, de orientação sexual e de diversidade cultural; criação e fortalecimento de redes sociais e comunitárias; fortalecimento dos conselhos tutelares; promoção da segurança e da convivência pacífica; modernização das instituições de segurança pública e do sistema prisional; valorização dos profissionais de segurança pública e dos agentes penitenciários; participação de jovens e adolescentes, de egressos do sistema prisional, de famílias expostas à violência urbana e de mulheres em situação de violência; ressocialização dos indivíduos que cumprem penas privativas de liberdade e egressos do sistema prisional, mediante implementação de projetos educativos, esportivos e profissionalizantes; intensificação e ampliação das medidas de enfrentamento do crime organizado e da corrupção policial; garantia do acesso à justiça, especialmente nos territórios vulneráveis; garantia, por meio de medidas de urbanização, da recuperação dos espaços públicos; observância dos princípios e diretrizes dos sistemas de gestão descentralizados e participativos das políticas sociais e das resoluções dos conselhos de políticas sociais e de defesa de direitos afetos ao Pronasci; participação e inclusão em programas capazes de responder, de modo consistente e permanente, às demandas das vítimas da criminalidade por intermédio de apoio psicológico, jurídico e social; participação de jovens e adolescentes em situação de moradores de rua em programas educativos e profissionalizantes com vistas na ressocialização e reintegração à família; promoção de estudos, pesquisas e indicadores sobre a violência que considerem as dimensões de gênero, étnicas, raciais, geracionais e de orientação sexual; transparência de sua execução, inclusive por meios eletrônicos de acesso público; e garantia da participação da sociedade civil.

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Essa interdependência institucional, especialmente quando se tem em conta os custos das políticas de segurança pública, sempre esbarrou na nossa peculiar forma federativa e na igualmente peculiar conformação dos nossos órgãos do sistema de justiça criminal. A temática da segurança pública, muito por conta da sua complexidade, jamais recebeu menção expressa na repartição de competência própria da organização do Estado. Não há – nem poderia haver – a centralização da segurança apenas na União, nos Estados ou nos Municípios. À União, expressamente, incumbe a promoção da defesa nacional. Já em relação aos Estados e Municípios, o reclamo de atuação integrada, orientada por ditames de atenuação das desigualdades regionais e pela expectativa de que o aparato estatal responda de modo igualitário nos casos em que acionado, reclamaria orientação geral e atenção às particularidades regionais e locais. Nesse ponto, contudo, a experiência brasileira tem sido muitíssimo frustrante. A Lei 11.530 trabalhou com a ideia de que a execução do PRONASCI se daria “de forma integrada pelos órgãos e entidades federais envolvidos e pelos Estados, Distrito Federal e Municípios que a ele se vincularem voluntariamente, mediante instrumento de cooperação federativa” (art. 5.º da Lei 11.530). De fato, seguiu-se a adesão, por diversos Estados, ao PRONASCI, de modo a permitir a implementação de seus projetos e, sobretudo, a assunção das obrigações descritas no artigo 6.º da já mencionada Lei 11.530.4 Mas o déficit de participação popular sempre foi um entrave: não à implementação de programas e políticas, mas à ideia de que, num programa que prima pela participação da sociedade civil, a implementação das ações estatais deveria observar um vetor orientado de baixo para cima e, em sua horizontalidade, de dentro para fora. Se a participação social revela-se na produção, gestão e usufruto dessas iniciativas, o delineamento desses programas reclama oitiva, participação e sensibilização daquelas demandas surgidas no seio social. O problema, contudo, torna-se mais evidente quando se observa o alijamento das instâncias judiciais de funcionamento do sistema de justiça criminal. Mais adiante, veremos 4

São obrigações (mínimas) do Estado que adere ao PRONASCI: criação de Gabinete de Gestão Integrada - GGI; garantia da participação da sociedade civil e dos conselhos tutelares nos fóruns de segurança pública que acompanharão e fiscalizarão os projetos do Pronasci; participação na gestão e compromisso com as diretrizes do Pronasci; compartilhamento das ações e das políticas de segurança, sociais e de urbanização; comprometimento de efetivo policial nas ações para pacificação territorial, no caso dos Estados e do Distrito Federal; disponibilização de mecanismos de comunicação e informação para mobilização social e divulgação das ações e projetos do Pronasci; apresentação de plano diretor do sistema penitenciário, no caso dos Estados e do Distrito Federal; compromisso de implementar programas continuados de formação em direitos humanos para os policiais civis, policiais militares, bombeiros militares e servidores do sistema penitenciário; compromisso de criação de centros de referência e apoio psicológico, jurídico e social às vítimas da criminalidade.

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que também a participação das instâncias policiais tem se revelado problemática, mas nos detenhamos aqui na ausência de participação daqueles que realizam o sistema de justiça criminal por meio da formalização da persecução penal. Os órgãos colegiados responsáveis pelo planejamento, gestão e avaliação das iniciativas do PRONASCI não contam com qualquer contato mais próximo do Ministério Público (sejam os Ministérios Públicos estaduais, seja o Ministério Público por seus diversos ramos) ou do Poder Judiciário nacional (idem aqui: seja estadual, seja federal). Não se quer dizer com isso que Ministério Público ou mesmo Judiciário assumam papel idêntico ou assemelhado ao do gestor público de políticas de segurança pública. Entretanto, se as políticas públicas de segurança ou, de modo mais amplo, as práticas de segurança pública reclamam, como já destacado, compreensão e envolvimento de interdependência institucional e social, não há como discutir focos repressivo, etário, social ou territorial sem o envolvimento direto dos planejamentos do aparato de Justiça. A crítica, convém esclarecer, não se refere ao não oferecimento de espaço a esses “atores” – isso porque os espaços políticos (e tratamos aqui de espaços políticos na construção dessas políticas públicas) são construídos ou ocupados, dificilmente agraciados ou oferecidos, numa dinâmica instituinte própria do jogo político e da dinâmica organização do Estado. Mas, se a pretensão é de efetividade dessas políticas públicas, a pretensão de realizá-las sem o concurso dessas inafastáveis agências do sistema de justiça criminal revela-se fadada ao fracasso. Diga-se o mesmo dos órgãos, instituições e classes incumbidos da prestação de assistência judiciária aos selecionados pelo sistema de justiça e, de um modo geral, aos gestores das estruturas de acesso à Justiça como um todo. Passados quase seis anos da Lei 11.530 e quase dez anos da Reforma Constitucional que determinou a instalação dos Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público, o debate dirigido a uma preocupação de equidade na resposta estatal ao fenômeno da criminalidade foi relegado a segundo plano, em favor de uma atuação precipuamente correicional ou de controle de pessoal. As dificuldades são inúmeras e os Conselhos, reconheça-se, avançaram muitíssimo na tarefa inicial de conhecer, isto é, de permitir a avaliação e o conhecimento das estruturas até então pouco quantificadas e avaliadas do Poder Judiciário e do Ministério Público. Mas se espera mais, especialmente quando a

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temática da segurança pública reclama compreensão tão aproximada com a ideia de promoção de Justiça. Um simples exemplo ilustra esse déficit de implementação do debate político a respeito de uma atuação de necessária interdependência institucional. A Constituição estabelece aos Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público a tarefa de “elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias”, sobre a situação do Poder Judiciário e do Ministério Público, respectivamente, no País e as atividades dos Conselhos (art. 103-B, § 4.º, inciso VII e art. 130-A, § 2.º, inc. V, ambos da Constituição). Esses relatórios devem ser remetidos ao Congresso Nacional, por ocasião da abertura da sessão legislativa, tal como a mensagem e o plano de governo do Presidente da República (art. 84, inciso XI, também da Constituição), para discussão das providências a serem efetivadas no plano estatal (não apenas governamental, mas efetivamente integrado de todas as esferas da organização política do Estado). É desnecessário dizer que esse debate, em nossa experiência constitucional, jamais guardou a devida seriedade, tampouco refletiu harmonia e independência entre as instâncias de poder estatal. Uma exceção, a confirmar a regra, desse distanciamento entre sistema de justiça e políticas de segurança pública é a chamada ENASP – Estratégia Nacional de Segurança Pública. Instituída em fevereiro de 2010, por ato conjunto do Ministro de Estado da Justiça, do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, a ENASP tem como objetivo o planejamento e a implementação de uma coordenação de ações e metas, em âmbito nacional, para cuja execução haja necessidade de conjugação articulada de esforços dos órgãos de justiça e de segurança pública, do Poder Judiciário e do Ministério Público. A ENASP tem se centrado na abordagem da persecução penal do crime de homicídio. Entre suas iniciativas, pode-se apontar: a realização de cursos de capacitação para a persecução penal do homicídio nas diversas unidades da Federação, como medida de integração entre órgãos técnico-periciais, Polícias, advogados, Ministério Público e Judiciário; o estabelecimento de metas fixadas temporal e gradativamente para conclusão de investigações e processos; estabelecimento da meta que busca a eliminação de subnotificação nos crimes de homicídio etc. É exemplo que já se revela alvissareiro pelo pioneirismo, mas que também tem apresentado dados robustos de maior efetividade do sistema de justiça ao menos em relação à persecução penal do homicídio.

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No geral, contudo, seguimos conduzindo políticas de segurança pública dissociadas da compreensão de que segurança pública é um problema de política criminal e, como tal, reclama compreensão das práticas de sua realização, assim como a compreensão da efetividade do sistema de justiça criminal vai muitíssimo além das simples estruturas e papeis objetivamente considerados pela lei para a realização da persecução penal pelo Estado. Como já mencionado, o problema não é de posições (papeis e estruturas objetivamente estabelecidos na complexa trama social), mas de disposições (ações e dinâmicas observadas e efetivadas pelos detentores dessas posições na dinâmica entre texto e contexto). Depositar a expectativa de um sistema de justiça criminal que guarde efetividade sem que os atores desse mesmo sistema de justiça influenciem o delineamento das práticas de segurança pública é apostar num diálogo de gritos entre surdos, em que um deposita no outro a culpa pela frustração de suas próprias ações. Esperar das práticas de segurança pública uma resposta que efetivo enfrentamento da criminalidade com detida atenção às desigualdades sociais e ao necessário desenvolvimento humano sem o envolvimento do aparato de justiça é acreditar que o conjunto social admita fracionamento ou soluções estanques. No concurso entre práticas de segurança pública e funcionamento do sistema de justiça criminal, o brocardo “cada um cuida de sua parte” foi desvirtuado para ensejar uma prática dissociada do diálogo e da construção coletiva de soluções para problemas necessariamente complexos. 6. O

DÉFICIT DE PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL (OU

“QUANDO

AS CLASSES FALAM

MAIS ALTO QUE OS CONSENSOS”)

Após a edição da Lei 11.530, de modo a atender às diretrizes positivadas na Lei, assistimos à realização da 1.ª Conferência Nacional de Segurança Pública – CONSEG em 2009. Pela primeira vez, viu-se um espaço institucional que pretendeu reunir sociedade civil, trabalhadores e gestores da segurança pública, para debate a respeito de quais princípios e diretrizes devem orientar a política nacional de segurança pública. A 1.ª CONSEG foi a etapa de conclusão de um processo que reuniu 27 etapas estaduais, 265 etapas municipais, 1.140 conferências livres realizadas em 455 municípios, conferências virtuais, seminários temáticos, projetos especiais e cursos de capacitação. Estima-se que a Conferência contou com uma participação de mais de 530 mil pessoas (MIKI: 2011). Ainda assim, as conclusões extraídas não foram implementadas de sorte a espelhar essa mobilização.

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A autonomia da perícia criminal nos estados e no Distrito Federal é exemplo desse déficit de implementação de políticas públicas de segurança construídas por meio de uma participação coletiva. O tema já é debatido há bastante tempo até mesmo no plano internacional. A Organização das Nações Unidas (ONU), no Protocolo de Istambul 5, já recomendou a autonomia das perícias criminais, como medida para assegurar um trabalho objetivo e imparcial (NACIONES UNIDAS: 2004). A necessidade de autonomia e valorização das perícias criminais foi a segunda diretriz mais votada da 1.ª Conferência Nacional de Segurança Pública (CONSEG), realizada em 2009. O Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), positivado no Decreto federal 7.037, de dezembro de 2009, estabeleceu a ação programática de assegurar autonomia funcional dos peritos e a modernização dos órgãos periciais oficiais. A Lei 12.030, de setembro de 2009, assegurou autonomia técnica, científica e funcional ao perito oficial de natureza criminal. Em 2012, o Conselho Nacional de Segurança Pública (CONASP) expediu recomendação aos gestores de segurança pública para a efetivação dessa medida. Nada obstante, até hoje a efetiva implementação da autonomia das perícias não ocorreu. Se esse tema, relevantíssimo e de aparente concordância geral, não ensejou efetiva mudança da realidade, que dizer daqueles mais polêmicos e que tocam de modo mais claro as posições objetivamente consideradas pelos atores do sistema de justiça criminal e do aparato de segurança pública? Por exemplo: a implantação das polícias de ciclo completo6, a fixação de protocolos e rotinas para a atividade investigativa7, a formalização de uma Lei Orgânica das polícias civis, a desmilitarização das polícias ostensivas, as diretrizes a orientarem atividades de policiamento comunitário, a gestão de verbas federais destinadas aos acordos e convênios celebrados para programas de segurança pública de interesse regional e local etc. Recentemente, o Brasil vivenciou, a par das discussões havidas e positivadas nos encontros temáticos e discussões dos órgãos de segurança pública, duas investidas legislativas francamente dissociadas desse conjunto de discussões. A edição da Lei 12.830, no mês de

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O referido protocolo formaliza o Manual de Investigação e Documentação Efetiva sobre Tortura, Castigos e Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes. 6 Entende-se por ciclo completo de polícia ou polícia de ciclo completo a atribuição a uma mesma corporação policial das atividades repressivas de polícia judiciária, de investigação e as atividades de prevenção de delitos e manutenção da ordem pública realizadas pela presença ostensiva e uniformizada nas ruas. Grosso modo, é o que se costuma chamar, na mídia, de unificação das polícias. É a modalidade adotada, vale dizer, na esmagadora maioria dos países ocidentais de viés democrático. 7 No Brasil, discute-se mais “quem” deve investigar do que “como” se deve investigar. Nesse desvirtuamento da discussão, que só guarda justificativa em discussões de nítido caráter corporativista, colhe-se a certeza de imprestabilidade de um modelo único de investigação para crimes que vão desde a subtração provinciana de

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junho de 2013, prestou-se como consagração de algumas prerrogativas ao cargo de Delegado de Polícia. A lei positivou uma concepção, no mínimo, questionável de investigação criminal: as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais “são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado” (art. 2.º). Quanto à exclusividade da atuação estatal, cuidase de assertiva óbvia. A afirmação de essencialidade vale mais pela valorização simbólica da investigação preliminar que pela sua efetiva consideração jurídica pelo aparato jurisdicional do Estado. Já a fixação da “natureza jurídica” para um saber efetivamente investigativo é que, inegavelmente, representa um duro golpe em anos de discussão e amadurecimento sobre práticas de segurança pública no Brasil. A pluralidade de saberes que envolve a atividade investigativa explica o fato de que países como Estados Unidos da América, Alemanha, Reino Unido, Itália e outros não contem com profissionais de estrita formação jurídica na realização direta de atos de investigação. Aliás, o êxito de uma prática policial efetiva passa pela descentralização dos saberes nela envolvidos (saberes jurídicos, policiais, administrativos). Ademais, na condução da atividade investigativa, não há como sustentar uma hegemonia do saber jurídico em face do saber policial.8 Até mesmo no campo dos direitos humanos, essa sobrelevação do saber jurídico cria uma atuação policial pasteurizada, generalista, que coloca em segundo plano uma urgente preocupação de não secundarização das atividades de investigação, de policiamento comunitário, de atendimento a grupos específicos (mulheres em típica situação de violência de gênero, por exemplo) e até mesmo de administração de conflitos dentro das repartições policiais. Em lugar de editarmos um diploma legal dirigido aos recentes reclamos a respeito da ausência de efetividade da atuação investigativa do Estado, produzimos um diploma legal que pretende trazer para o jurídico a atuação que é policial. A valorização desta atuação policial, contudo, passa por vetores muito distintos da negação de sua própria natureza – ações dirigidas por um saber policial –, para uma superficial e falsa afirmação de “natureza jurídica”.

patrimônio delineada em Códigos do início de século XX até a prática de ações complexas e orquestradas como de lavagem de dinheiro, tráfico ilícito internacional de drogas e crimes contra o sistema financeiro. 8 Já tivemos a oportunidade de destacar que a supremacia quase totalitária do jurídico no campo penal acaba por alijar a contribuição de outros campos de conhecimento e restringir toda sorte de construções de respostas ao pensamento jurídico-dogmático. Os agentes públicos envolvidos na prestação jurisdicional no campo penal não se veem sequer como agentes públicos igualmente comprometidos com a atuação do Estado na concretização do direito social de segurança pública. As estruturas hierarquizadas de tribunais, carreiras do Ministério Público, estrutura policial, repartição de competências, serviços de defesa civil e programas de inclusão social quando menos, dificultam, ou mesmo impedem, o necessário diálogo interinstitucional que permitiria a identificação de problemas e ineficiências mútuas (SUXBERGER: 2010, p. 121).

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A edição recente da Lei, de nítido caráter corporativista, olvida uma agenda de propostas que passa pela maior qualificação dos policiais, com maior atenção à atividade de investigação (e não formação jurídica, como se poderia inferir da referida Lei). É premente a efetivação de um esforço de especialização das investigações, a partir de, por exemplo, um modelo de gestão por resultados, com ciclos regulares e sistemáticos, organização de bases de dados e produção de diagnósticos, análise de modelagem de problemas de segurança pública, implementação de ações e intervenções integradas, avaliação e monitoramento da efetividade das intervenções e do cumprimento das metas estabelecidas (CADERNOS: 2009). A necessária desburocratização e descartorialização do inquérito policial, com aclaramento dos papeis dos sujeitos envolvidos nas relações sociais estabelecidas a partir desse procedimento e efetivação da comunicação entre esses sujeitos, sem verticalidades e limitações, além de óbvia necessidade, já foi constatado por muitos (por todos, cf. MISSE: 2010). Ainda assim, nos organismos policiais, insistimos na distinção entre aqueles que deveriam ser iguais na condução e realização da atividade investigatória. Em lugar de negar a discricionariedade dos atores envolvidos nas práticas de segurança pública e, especialmente, na realização do sistema de justiça criminal, tornando tais práticas invisíveis, deveríamos caminhar para a afirmação de uma política criminal que estabeleça padrões gerais de discricionariedade (valorativa e normativamente) às práticas de seus protagonistas, além de promover maior articulação entre esses atores. Essa discussão passa, inclusive, pela eleição de prioridades claras, que não necessariamente sejam informadas por razões de ordem prática (o que é mais fácil, o que está na pauta da imprensa ou tem maior repercussão social, o que tem sido objeto de cobranças ou pedidos nem sempre republicanos). O aprimoramento das corregedorias, ouvidorias, inspetorias e órgãos de controle externo9 torna-se medida de urgência e reclama a observância de diretrizes nacionais (hoje 9

Especificamente sobre o controle externo da atividade policial, o Conselho Nacional do Ministério Público editou, em maio de 2007, a Resolução 20, para disciplinar, “no âmbito do Ministério Público, o controle externo da atividade policial”. É certo que a Resolução traz avanços, como a distinção entre controle difuso (a ser exercido por todos os membros do Ministério Público com atribuição criminal nos feitos que lhes forem distribuídos) e controle concentrado (exercido por membros do Ministério Público com atribuição específica para o controle externo). Em tempos de necessária e urgente informatização dos procedimentos de comunicação e registro das ações policiais, a Resolução ainda menciona acesso a papeis e documentação formalizada. O caminho, decerto, é outro: acompanhamento (ou ao menos a possibilidade de acompanhamento) em igual passo à própria atuação policial. As mazelas que atingem o ultrapassado inquérito policial são igualmente as mazelas que impedem um controle externo da atividade policial mais efetivo. Some-se a isso a dificuldade de compreensão,

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inexistentes) a respeito desses mecanismos. A reestruturação do sistema de justiça como um todo exige, menos que alteração das posições ocupadas pelos atores responsáveis pelo seu funcionamento, mas efetivamente a diminuição das tensões entre esses sujeitos. A insistentemente repetida interdependência institucional e social das instâncias de controle formal pede diálogo aberto, permanente e orientado à construção de convergências possíveis. O aperfeiçoamento, pois, da atividade policial, máxime a atuação investigativa, impõe repensar a questão das finalidades e das responsabilidades da investigação. Voltando à crítica da Lei 12.830, é curioso que sua edição colida diretamente com uma das agendas propostas à 1.ª CONSEG, particularmente a proposta a seguir delineada (CADERNOS: 2009, p. 71): Desjudicialização da investigação policial a partir de uma nova definição do papel do Delegado, não mais funcionando como uma combinação de juiz de instrução e supervisor de qualidade, repensando inclusive a questão da necessidade (ou não) de um Bacharel em Direito para realizar investigações capazes de produzir provas que possam instruir os processos criminais.

Aliás, essa “bacharelização” da atividade investigativa contraria igualmente a necessária profissionalização da gestão da segurança, a ser realizada por meio da produção de conhecimento; formulação de indicadores de desempenho; formação, treinamento e qualificação contínua e permanente dos profissionais atuantes no sistema de justiça criminal e de segurança pública. Todas essas constatações, que nem de longe são inéditas ou pioneiras, tem sido objeto de reflexão tanto no ambiente acadêmico quanto nos trabalhos técnicos de gestão de segurança pública. No entanto, na efetivação dessas concepções, esbarramos na produção de leis – entre outros atos – que vão justamente na contramão dessas reflexões. Para além da Lei 12.830, um outro exemplo é igualmente ilustrativo disso. Em julho de 2012, foi editada a Lei 12.681, que instituiu o SINESP (Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas – SINESP). A finalidade desse novo sistema é armazenar, tratar e integrar dados e informações para auxiliar na formulação, implementação, execução, acompanhamento e avaliação das políticas relacionadas com segurança pública, sistema prisional e execução penal e enfrentamento do tráfico de crack e outras drogas ilícitas (art. 1.º da Lei 12.681). O sistema contará com os seguintes dados: ocorrências criminais registradas e

seja por parte dos organismos de polícia, seja por parte do próprio Ministério Público, a respeito da importância dessa atividade e sua absoluta imprescindibilidade para uma interação exitosa nas ações que vão desde a notícia

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respectivas comunicações legais; registro de armas de fogo; entrada e saída de estrangeiros; pessoas desaparecidas; execução penal e sistema prisional; recursos humanos e materiais dos órgãos e entidades de segurança pública; condenações, penas, mandados de prisão e contramandados de prisão; e repressão à produção, fabricação e tráfico de crack e outras drogas ilícitas e a crimes conexos, bem como apreensão de drogas ilícitas (art. 6.º). A própria natureza dos dados reclama proximidade com o Poder Judiciário, Ministério Público e Municípios, seja para fins de alimentação do sistema, seja para fins de utilização dos dados presentes no sistema. É curioso que a participação desses entes seja prevista como “possível” (a Lei diz “poderão participar”) e venha a ocorrer por adesão, a ser definida pelo Conselho Gestor do Sistema. A questão, claro, é outra: sem eles, o sistema estará fadado ao fracasso. 7. OS DILEMAS DA SEGURANÇA PÚBLICA SÃO OS DILEMAS DA DEMOCRACIA Na enorme distância existente entre os problemas já verificados, as propostas pensadas e as medidas efetivamente implementadas, prevalece um jogo de interesses muitas vezes informado por corporações. Essa assertiva não deriva de uma demonização ou desapreço dos grupos envolvidos no debate (embate?) político de que resultam essas Leis (ou propostas de leis, emendas à Constituição etc.). No entanto, quando se tem em conta o debate democrático, é evidente que os sujeitos políticos efetivamente envolvidos na realização das práticas de segurança pública e do sistema de justiça deveriam ter voz mais ativa no curso do processo que conduz das propostas às práticas. Em verdade, a crise desse processo de conformação legislativa é a crise da própria democracia brasileira. O ocaso da democracia representativa, como única alternativa ao exercício de poder e gestão da coisa pública, reflete-se também no delineamento de políticas públicas de segurança e atuação do sistema de justiça criminal. Aliás, é usual o equívoco, notadamente dos operadores jurídicos, de se acharem infensos a esse tipo de constatação, como se o campo jurídico não guardasse relação – e interação – com os demais campos, em especial o político. A redução da participação popular a uma regra procedimental, que se esgota num jogo eleitoral deficitário de valores oriundos de uma discussão mais detida com os próprios representados, acaba criando um simulacro de representação democrática. Objetiva, universal

do fato criminoso à formalização de processos judiciais.

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e autorreferencial, a democracia puramente representativa apresenta-se como técnica cuja realização autoriza o que Bourdieu chamou de “amnésia da gênese”, criadora de obstáculos para questionamentos da ordem natural das coisas (2005, p. 71). O processo que oculta a distinção entre o modo de produção e elaboração da opinião e o modo de expressão dessa opinião é próprio da democracia representativa. Some-se a isso a distorção “publicitária” tão em voga nos dias atuais – em que o que vale é a ideia que se vende, não necessariamente a ideia subjacente às propostas – e é possível compreender em certa medida a produção de mudanças surgidas no Parlamento que não guardam qualquer consonância com o que se produz por meio dos instrumentos de participação comunitária e social nas políticas públicas de segurança. É evidente que esse simulacro de participação cidadã justamente nas práticas que mais tocam o exercício da cidadania – o caráter seletivo do sistema de justiça e a atuação de um aparato de segurança que não se orienta à equalização das desigualdades sociais – encontra momentos de questionamento ou, em medida mais extrema, de ruptura. As mobilizações e manifestações populares que se verificaram no país, temporalmente coincidentes com a realização de evento esportivo preparatório para a Copa do Mundo de futebol que o país sediará no ano de 2014, de modo claro põem em xeque a legitimidade desse processo democrático reduzido a status. Não se pretende com isso, por óbvio, propor a ruptura da própria democracia representativa. O que se busca apresentar aqui é a franca necessidade de otimização de instrumentos próprios da democracia como projeto político para a implementação de políticas públicas de segurança e de realização do sistema de justiça criminal. O paradoxo da democracia, projeto político dinâmico e por natureza inacabado, revela-se na sensação de pertencimento e participação dos destinatários das políticas públicas de segurança na realização dessas mesmas políticas de segurança. Um processo político essencialmente conflitivo, como o brasileiro, só pode conviver com um espaço constituinte (e não constituído) de participação democrática. Daí a necessária assunção de um projeto democrático contingente, isto é, capaz de abarcar a construção de projetos alternativos, absoluto (que não se confunde com um projeto totalitário, convém esclarecer) em relação ao espaço que ocupa e coativo, no sentido de que, em seu marco, não se admitem voluntarismos de qualquer sorte.

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Como isso reflete no delineamento das políticas públicas de segurança? A assunção do componente democrático, tomado numa dimensão de projeto político (e não como status, como se quer na democracia puramente representativa), implica a recuperação da dimensão estrutural e estratégica da democracia. Como já destacamos, a democracia é válida quando política, social, econômica e culturalmente dá respostas e soluciona os problemas que, no campo penal, dizem respeito à inefetividade das decisões judiciais, à imprestabilidade do sistema carcerário, por conta da sua absoluta inaptidão para concretizar um ideal prevencional de pena, à utilização da resposta penal como prima ou solo ratio para questões sociais de considerável complexidade etc. (SUXBERGER: 2010, p. 125). Caso contrário, o risco é de sucessivas inversões ideológicas, próprias do confronto entre as razões ensejadoras de mudanças e quais mudanças reais elas ensejaram na prática, e um inegável dissenso cognitivo, em que o que se percebe é muitíssimo diferente entre o que se afirma ter. Alguns exemplos ilustram essa advertência. Quando se afirma a chamada inversão ideológica, rememora-se a lição de Franz Hinkelammert, para quem se está diante de um processo de inversão ideológica sempre que a violação dos direitos transforma-se num imperativo categórico da ação política, isto é, quando se tomam os direitos como fim, e não origem das propostas de mudança (2000, p. 80 et seq.). Essa fórmula de inversão, aqui aplicada, significa a retirada do direito social à segurança das pessoas a que se destinam as políticas públicas de segurança, anteriores a qualquer sistema social, para substitui-las por direitos do sistema. A legitimidade do aparato de segurança, assim, adviria de si mesmo, autorreferente, sem a voz daqueles justamente destinatários de suas implicações. O Distrito Federal vivenciou exemplo dessa inversão. Ao aderir ao PRONASCI, o Distrito Federal recebeu verbas para a implantação de postos comunitários de segurança, destinados, supostamente, a estreitar as relações entre Polícia ostensiva e comunidade. Esses postos apresentavam-se em duas conformações: um modelo básico, de pouco mais de 25 metros quadrados, com espaço para atendimento ao público, sanitário, copa e armário para depósito; e um modelo maior, de aproximadamente 57 metros quadrados, com dois sanitários, ducha, copa, armários e espaço para atendimento ao público. Foram instalados de um só fôlego, a partir da liberação da verba federal. Destinavam-se a incrementar o policiamento comunitário. Entretanto, essa implantação não observou estritamente mapas georreferenciais

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de vitimização, a oitiva dos conselhos comunitários (onde existentes), a orientação dos comandos de Polícia Militar, Corpo de Bombeiros e Polícia Civil, bem assim outras razões relevantes. Muitas vezes, o critério, basicamente, ateve-se à simples distribuição geográfica ou de visibilização do Posto pela população. O resultado foi muito aquém do ideal (tido como) inspirador dos postos. Além de não incrementar postulados básicos de policiamento comunitário, a iniciativa seguidamente ensejou situações constrangedoras, como a ideia ventilada em 2012 de contratação de segurança privada para resguardo patrimonial dos postos. Já o dissenso cognitivo acima mencionado, próprio da percepção gritante que difere da realidade tal como narrada, dá-se quando se cotejam os discursos jurídicos sobre o aparato persecutório estatal e a nítida percepção de impunidade no Brasil. Quando se ouvem os discursos a respeito de um sistema judiciário, como o brasileiro, cuja resposta de primeira instância quase nunca é acompanhada de efetividade no que se refere à incidência da resposta penal propriamente dita (isto é, a pena definitiva, não as coerções de marcado caráter cautelar), tem-se uma percepção não vivenciada do sistema de justiça nacional. Mesmo as tentativas de racionalização desse dissenso, se não acompanhadas de uma adesão ou pertencimento, redundam em respostas contrárias aos reclamos ensejadores das propostas de mudanças. Tomemos como exemplo a edição da Lei 12.403, em meados de 2011. Essa lei veio a lume, a partir de Projeto de Lei apresentado pelo Poder Executivo no ano de 2001 (Projeto de Lei 4.208), com nítido propósito despenalizante. Saímos de um modelo bipolar de medidas cautelares pessoais na persecução penal, onde se apresentavam opções estanques e radicais de prisão ou liberdade ao réu no curso do processo (CRUZ: 2011, p. 130 et seq.), para um modelo polimorfo, adequado e hábil a resguardas as distintas situações enfrentadas no curso da persecução penal, dirigidas ao resguardo da aplicação da lei penal, da investigação preliminar ou da instrução do processo ou mesmo da excepcional evitação do risco de reiteração delitiva. No final do ano de 2011, apresentávamos um quadro em que 33,77% da população vinculada ao sistema carcerário era de presos provisórios. Com medidas como a fiança, proibição de frequentar lugares, proibição de contato com pessoas, monitoração eletrônica, recolhimento domiciliar noturno, proibição de ausentar-se da Comarca e outras,

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esperava-se um substancial decréscimo desse percentual, de modo a resguardar a imposição da segregação cautelar como medida extrema, de marcada (e exatamente por isso) justificada excepcionalidade. No entanto, no final de 2012, além do aumento da população carcerária de 514.582 para 548.003 pessoas, passamos a contar com um percentual de 35,5% de presos provisórios (DEPEN: 2012), ou seja, experimentamos um aumento de 1,73% do percentual de presos provisórios, apesar da edição de uma lei vocacionada a revolucionar o sistema das medidas cautelares na persecução penal brasileira, livrando-o de prisões cautelares tidas como excessivas, abusivas, desnecessárias. Falta de adesão, distorções corporativas de demandas de aprimoramento do aparato de segurança pública, dissenso cognitivo entre o que se afirma e o que se vivencia em termos de segurança, diálogo esvaziado (ou mesmo inexistente) entre as instâncias de delineamento das políticas públicas de segurança e os atores responsáveis pelo sistema de justiça criminal, enfim, são fatores que, se não explicam, ao menos problematizam as dificuldades enfrentadas na concreção do direito social à segurança no Brasil. O desafio de problematizar essas questões a partir de uma democracia que se apresente como projeto político é apresentado não apenas a governantes, mas à sociedade civil, a lideranças comunitárias, agentes públicos responsáveis pelo sistema de segurança e de justiça criminal, enfim, a todos e todas. 8. UMA (FALSA) CONCLUSÃO Nunca é demais lembrar que a etimologia da palavra crise remonta tanto à expressão latina crisis quanto à palavra grega krisis. Referem-se ao ato de separar, a um evento que seja decisivo, a uma ação de ruptura. Dela, inclusive, advém a derivação que redunda nas palavras kritêrion (faculdade de julgar, critério) e kritikos (capaz de julgar, crítico). De toda crise, portanto, se não pela possibilidade de repensar politicamente, ao menos pela própria razão da palavra, advém a oportunidade de fixar novos critérios de julgamento, análises e, claro, propostas. A experiência da Lei 11.530 tem evidenciado uma riqueza substancial de propostas coerentes com um ideal de participação democrática que vá além da simples democracia representativa, visualizada de forma acrítica como mero status. Pecamos na implementação dessas propostas, que restam muitas vezes frustradas por interesses puramente corporativos. Insistimos na dissociação entre as políticas públicas de segurança e o repensar

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das disposições realizadas pelos atores do sistema de justiça criminal. Negamos o componente político conflitivo na promoção do direito social à segurança e na realização do objetivo fundamental de desenvolvimento humano do nosso projeto constitucional. Os últimos anos tem dado azo à edição e à discussão de diplomas legislativos mais ocupados em refletir preocupações corporativas que efetivamente implementar agendas e propostas surgidas da discussão democrática das diretrizes e políticas públicas de segurança. O usual distanciamento dos atores do sistema de justiça criminal, em cotejo com políticas públicas produzidas de forma isolada do sistema sem o qual não guardarão efetividade, é reflexo da crise de nossa democracia como um todo. Não se cuida de um problema peculiar ou exclusivo da área de segurança pública, mas – dado o uso legitimado da força por meio do qual se expressa o Estado na intervenção penal – suas consequências revelam-se de percepção mais dura. O dissenso entre o que se afirma e o que se vive, em termos de segurança, contrastam com o quadro favorável de afirmação do Brasil no cenário econômico internacional, a ponto de ensejar a discussão – ora transbordada para as ruas – que põem em xeque os usuais instrumentos de manifestação da vontade popular. Não nos enganemos: as críticas, inclusive das ruas, destinam-se a todos e tem por liame comum a percepção de que a fórmula de “mais do mesmo” já não basta e, por isso, precisamos (re)aprender a pensar nossa realidade.

Public security and the dilemmas of a democracy in crisis KEYWORDS: Public security – criminal policy – democracy – criminal justice system – representative democracy – participatory democracy.

Seguridad pública y los dilemas de una democracia en crisis PALABRAS CLAVE: Seguridad pública – política criminal – democracia – sistema de justicia criminal – democracia representativa – democracia participativa.

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