SILVA, F. P. M.. A Crise do Pacto Territorial: Os Efeitos das Políticas Públicas Territoriais Rurais no Território do Sisal.

Filipe Prado

Textos para Discussão Nº 01-2016

Economista

A crise do Pacto Territorial: Os Efeitos das Políticas Públicas Territoriais Rurais no Território do Sisal Por Filipe Prado Macedo da Silva* *E-mail: [email protected] ou [email protected].

E FPMS

A CRISE DO PACTO TERRITORIAL: OS EFEITOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS TERRITORIAIS RURAIS NO TERRITÓRIO DO SISAL Filipe Prado Macedo da Silva1

Resumo Este artigo tem como objeto de estudo o Território do Sisal. Neste território, a sociedade civil se organizou e promulgou diversas experiências de sucesso. Além do mais, o Território do Sisal foi constituído a partir da indução das recentes políticas de desenvolvimento territorial. Mas, após 10 anos da adoção do enfoque territorial, o Território do Sisal continua com pobreza, exclusão social e baixo dinamismo econômico. Este artigo tem como objetivo geral analisar como a sociedade civil, no Território do Sisal, organizou-se e foi capaz de estabelecer experiências coletivas e compreender por que, apesar disso, o território continua apresentando alguns dos piores indicadores socioeconômicos da Bahia e do Brasil. Usando dados primários e dados secundários – além da perspectiva do neocorporativismo e do enfoque territorial – este artigo revelou que a experiência do Território do Sisal, na Bahia, ainda tem muito a fazer para atingir um alto nível de desenvolvimento socioeconômico, sobretudo, porque precisa superar alguns obstáculos, como: a dependência econômica das prefeituras municipais, o fenômeno natural da seca, a decadência da cadeia produtiva do sisal, a dicotomia entre o urbano e o rural, e os excessivos conflitos abertos e fechados, que dificultam a coesão social. Palavras-chave: Economia Regional; Economia Baiana; Território do Sisal; Pacto Territorial.

Abstract The goal of this paper is to study the Territory of Sisal. In the Territory of Sisal, civil society has been organized and the government has put into operation several successful projects. The Territory of Sisal was formed from the recent implementation of territorial development policies. However, 10 years after the adoption of the territorial approach, the Territory of Sisal continues to experience low economic progress and high levels of poverty and social exclusion. This paper aims at exploring how civil society in the Territory of Sisal was organized and how it was able to establish collective enterprises and understand why, despite this the territory continues to display some of the worst socioeconomic indicators in Bahia and Brazil. Using primary data and secondary data – beyond the perspective of neocorporativism and the territorial approach – this paper has revealed that the Territory of Sisal, in Bahia, still has much to do to achieve a high level of socioeconomic development, especially because it must overcome some obstacles, such as economic dependence on municipal governments, the natural phenomenon of drought, the decay of the sisal production chain, the dichotomy between urban and rural interests, and excessive conflicts, both open and closed, that hinder the development of social cohesion. Keywords: Regional Economics; Bahia Economics; Territory of Sisal; Territorial Pact.

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Economista, Doutorando em Economia da Universidade Federal de Uberlândia (UFU, Brasil). O autor agradece o apoio financeiro da Capes (2011-2012) e da Fapemig (2013-2017).

1. INTRODUÇÃO Este artigo tem como objeto de estudo o Território do Sisal. Localizado no semiárido da Bahia, o Território do Sisal abrange vinte municípios: Araci, Barrocas, Biritinga, Candeal, Cansanção, Conceição do Coité, Ichu, Itiúba, Lamarão, Monte Santo, Queimadas, Retirolândia, São Domingos, Quijingue, Nordestina, Santaluz, Serrinha, Teofilândia, Tucano e Valente. Nos municípios do Território do Sisal, desde 1960, a sociedade civil se organizou e promulgou diversas experiências de sucesso, como, por exemplo, o CODES Sisal (Conselho Regional de Desenvolvimento Rural Sustentável da Região Sisaleira da Bahia), a APAEB-Valente e o SICOOB Coopere. No entanto, apesar do noticiado sucesso dessas experiências, o Território do Sisal continua com pobreza, exclusão social e baixo dinamismo econômico. Além disso, o Território do Sisal foi estabelecido a partir da indução das recentes políticas de desenvolvimento territorial – tanto do Governo da Bahia (os Territórios de Identidade do Estado da Bahia) – como do Governo Federal (os Territórios Rurais e os Territórios da Cidadania). As recentes políticas de desenvolvimento territorial são avaliadas, pelos organismos multilaterais, políticos, acadêmicos, militantes dos movimentos sociais e ONGs, como uma das mais bem-sucedidas alternativas de promoção do desenvolvimento social e econômico. Contudo, após 10 anos da adoção do enfoque territorial, pouco mudou na realidade socioeconômica do Território do Sisal. Ou seja, as ações governamentais de bases territoriais têm gerado poucos efeitos positivos. É, nesse contexto, que surge o problema deste artigo: por que, apesar da forte atuação dos atores sociais e das instituições locais (ou da sociedade civil organizada), e de sua eleição como território de políticas públicas, o Território do Sisal continua apresentando alguns dos piores indicadores econômicos e sociais da Bahia e do Brasil? Para responder a tal pergunta, este artigo tem como objetivo geral: analisar e avaliar os principais efeitos das políticas públicas territoriais rurais no Território do Sisal, e compreender por que, apesar disso, o território continua apresentando alguns dos piores indicadores socioeconômicos da Bahia e do Brasil. Para atingir tal objetivo geral, traçamos alguns objetivos específicos: a) Delinear as recentes políticas públicas territoriais implementadas no Brasil e na Bahia; b) Examinar o contexto geográfico, histórico e demográfico do Território do Sisal; c) Analisar a atual estrutura social e econômica do Território do Sisal; d) Analisar os principais efeitos das políticas públicas territoriais no Território do Sisal; e) Analisar as normas e as convenções coletivas (ou seja, a governança local). Para elaborar este artigo, foram adotados dois métodos: a revisão/pesquisa bibliográfica, e a pesquisa de campo. Ambos os procedimentos foram fontes de dados quantitativos e/ou qualitativos. Assim, foram utilizados tanto dados primários, como dados secundários. Sobre os dados secundários, consultamos um amplo acervo de documentos, a respeito do Território do Sisal, produzidos pelo Governo da Bahia, pelo IBGE, pelo Governo Federal, pelos Sindicatos Rurais, etc. É importante frisar que as estatísticas e os documentos técnicos utilizados originam-se, fundamentalmente, dos órgãos governamentais. Isso quer dizer que analisamos a estrutura social e econômico do Território do Sisal, com base em critérios e dados oficiais – ou seja, avaliamos o Território do Sisal, com base nas estatísticas oficiais. Sobre os dados primários2 – adquiridos na pesquisa de campo – utilizaram-se questionários semiestruturados3, que foram aplicados em instituições governamentais, e em empreendimentos da sociedade civil, influentes no APL do Sisal. Deste modo, entrevistamos os representantes do poder público municipal, os representantes dos STRs, e as lideranças de associações, de cooperativas, de movimentos sociais, e de organizações não governamentais (ou ONGs). As entrevistas foram escolhidas com base na relação das instituições (e dos representantes locais) que compõem o CODES 2

Este artigo baseia-se em um conjunto amplo de entrevistas (58 interviews) realizadas entre 2010 e 2015 no Território do Sisal, em Feira de Santana e em Salvador. 3 Sobre o questionário utilizado na elaboração deste artigo, ver Silva (2012, p. 247-248).

Sisal, ou seja, que atuam na maior instância territorial de articulação do diálogo social – refletindo, portanto, os efeitos da coesão social, política e econômica (em âmbito territorial). O critério de seleção dos entrevistados baseia-se na perspectiva do neocorporativismo, em que se reconhece que as cúpulas dirigentes detêm o “monopólio do poder organizativo” e a “legitimidade junto à base social” para representar/intermediar seus interesses (ORTEGA, 2005, p. 29-32). Logo, se tais cúpulas dirigentes são legítimas, entrevistá-las é suficiente para obter elementos e/ou informações sobre o processo de intermediação social e de articulação dos interesses econômico-comerciais. Em outras palavras, o enfoque teórico do neocorporativismo reconhece que as lideranças manifestam, em suas opiniões/ações (institucionalizadas ou não), os conflitos abertos/explícitos e fechados/implícitos, e as “concertações” dos grupos sociais que representam (ORTEGA, 2005, p. 32-35). Tudo isso foi abordado com base nos recentes debates acerca do enfoque territorial, valorizando uma abordagem multidimensional (dimensão econômica, sociocultural, política e ambiental), multiescalar (local, regional e mundial), multidisciplinar (história, economia, geografia, sociologia, política e antropologia) e multiforme (civil, governamental, estrutural e cultural). Isso possibilitou o reconhecimento de que o desenvolvimento territorial demanda a compreensão de diferentes variáveis materiais e imateriais – revelando que os territórios têm “aparências” socioeconômicas características. Resumindo, procuramos assumir uma realidade territorial “fechada” e “aberta”, minimizando quaisquer equívocos das visões utilitaristas, estáticas ou deterministas. Para facilitar a leitura, o artigo foi dividido em cinco seções, incluindo esta introdução. Na segunda seção, apresentamos as presentes políticas territoriais implementadas no Brasil e na Bahia. Na terceira seção, observamos o contexto histórico e social do Território do Sisal – além de considerarmos a atual estrutura socioeconômica. Na quarta seção, apresentamos os seis principais efeitos das políticas públicas territoriais rurais no Território do Sisal. Finalmente, na quinta seção, são expostas algumas reflexões, relacionando os principais entraves para o desenvolvimento mais abrangente do Território do Sisal. 2. O ENFOQUE TERRITORIAL NO BRASIL E NA BAHIA As primeiras ações de enfoque territorial no Brasil surgiram no final do Governo FHC. Em 2002, sob a coordenação executiva de José E. da Veiga, o Governo FHC passou a realçar a necessidade de uma “nova estratégia de desenvolvimento rural” para o Brasil, que superasse as políticas públicas e as ações governamentais de natureza essencialmente setorial. Naquele momento, a solução estaria na proposta inicial de um “desenvolvimento local” (ou municipal) (ORTEGA, 2008, p. 154-155). A ideia era de que a atuação do Governo Federal estimulasse a formação de arranjos socioprodutivos locais que, num segundo momento, ajudariam nos laços e nas articulações intermunicipais (tal visão só ganhou força no pós-2003). Ou seja, competia ao Estado o papel de estimular (organizar, capacitar, financiar, etc.) as iniciativas locais. No entanto, foi o PPA 2004-2007 que inaugurou uma “nova etapa do planejamento público brasileiro”. Com a posse do Presidente Lula – em 2003 – o Governo Federal retomou a sua intenção de combinar crescimento econômico com reequilíbrio social e regional. Para tanto, o Governo Lula deu prosseguimento às políticas macroeconômicas implantadas pelo Governo FHC, mas promoveu ainda rupturas, introduzindo uma perspectiva territorial no âmbito das políticas públicas (SILVA, 2012). Do mesmo modo, o Governo Lula preservou a descentralização política da gestão pública (recomendação “desde cima” e “desde baixo”), mas substituiu a visão municipalista pela visão intermunicipalista. A territorialização passou a ter papel ativo na esfera da ação federal. Na prática, o PPA 2004-2007 foi o primeiro planejamento público a incluir múltiplas dimensões – social, econômica, regional, ambiental e democrática. Isso suscitou três “macro objetivos”, 30 desafios, 374 programas e 4.300 ações (PERICO, 2009; ORTEGA, 2008). A proposta era potencializar o desenvolvimento de longo prazo, com inclusão social, ampliação do consumo de massa, desconcentração de renda, reequilíbrio regional, etc. Isso revelou que o Governo Federal (provavelmente, pela primeira vez, e diferentemente dos antigos programas de desenvolvimento, principalmente do período militar) passou “a dar atenção às localidades com maior vulnerabilidade

socioeconômica, maior concentração de pobreza e [igualmente de] maior risco ambiental [...]” (SILVA, 2012, p. 96). Nesse contexto, os espaços rurais ganharam prioridade, em virtude de concentrarem uma grande parte da pobreza nacional, e das circunstâncias de maior necessidade geográfica e humana (situações de menor IDH). Em outras palavras, o combate à pobreza rural converteu-se no principal objetivo da atuação federal, resultando em variados programas nacionais. Para garantir a execução das ações territoriais, logo em 2003, o Governo Lula instituiu a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). O desígnio da SDT era conduzir a estratégia de desenvolvimento, propagandeando as virtudes da territorialização, bem como as linhas gerais para a sua implementação (ORTEGA, 2008; SILVA, 2012, p. 97-99). Assim sendo, a SDT consolidou a visão territorial como metodologia de planejamento governamental, traçando os critérios da atuação pública – desde a formulação, com base na identificação das demandas pelos cidadãos, até a avaliação dos resultados das políticas. A expectativa era de que o “olhar” sobre o território facilitasse a ação sobre as desigualdades, superando os entraves ao desenvolvimento (PAMPLONA, 2011) e, logo, materializando o tão desejado Brasil para Todos. Além disso, a SDT definiu o conceito de território, a fim de nortear igualmente as ações públicas, [...] O conceito de território como ‘um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais [...] e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente [...] onde se pode distinguir [...] elementos que indicam identidade [...] social, cultural e territorial’ (BRASIL, 2005, p. 7-8).

Os primeiros programas territoriais do Governo Lula foram instituídos ainda em 2003, com base em estudos realizados pelo MDA, em parceria com o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA). É dessa parceria que surge o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios (ou PRONAT), articulando o Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (ou PNDRS) com os numerosos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (ou PTDRS). Na prática, a SDT constituía os Consórcios Intermunicipais que, por sua vez, formavam os Colegiados de Desenvolvimento Territorial (ou CODETER), com a finalidade de preparar o PTDRS, documento com a realidade social e econômica, e as necessidades prioritárias do território (ORTEGA, 2008). Sob essa orientação geral, a SDT estabeleceu, inicialmente, 40 territórios rurais, sendo que, em 2007, já totalizavam 164 territórios rurais, compreendendo, quase, 2.501 municípios. A SDT reorganizou ainda o “Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural, Reforma Agrária e Agricultura” (CONDRAF), e a linha de financiamento do PRONAF (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar). No caso do PRONAF, a “modalidade Infraestrutura e Serviços” mudou sua unidade de atendimento, passando a ser liberado somente na esfera intermunicipal (SILVA, 2012, p. 98). Além dos Territórios Rurais, o Governo Federal formou os Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Social (CONSADs), com a função de promover o desenvolvimento local em áreas periféricas do país. Foram formados 40 CONSADs, situados nas 26 unidades da Federação, beneficiando cerca de 590 municípios, e uma população de cerca de 10 milhões de habitantes (ORTEGA, 2008). A proposta era fortalecer a cooperação entre o poder público e a sociedade civil, para planejar e implantar ações públicas de melhoria das condições de vida das populações. Essa perspectiva ambicionava suplantar as tradicionais políticas “compensatório-emergenciais”, dinamizando assim a economia dos territórios. Ou seja, os CONSADs incluíam ainda projetos e ações estruturantes – visando ao fortalecimento e à modernização de cadeias produtivas da agricultura familiar, à geração de emprego e de renda, e por fim, à redução da insegurança alimentar e da fome (em parceria com o Programa Fome Zero). Apesar disso, o Governo Federal encontrou inúmeros obstáculos na consolidação dos Territórios Rurais e dos CONSADs, em razão – principalmente – da dispersão das ações e dos programas ministeriais. Na ocasião, não havia uma coordenação interministerial para orientar as diversas ações públicas, resultando, deste modo, numa sobreposição de ações federais. Um passo

fundamental para ajustar essa articulação foi dado no começo de 2008, com a criação do Programa Territórios da Cidadania (TCs). A proposta era juntar as ações dos ministérios e dos órgãos federais, levando de uma só vez, e de maneira integrada e articulada, as políticas públicas para os territórios (PAMPLONA, 2011, p. 33). Na prática, os TCs eram uma forma de avançar e ampliar o foco do PRONAT. Em relação aos TCs, a proposta do programa era reduzir as disparidades em territórios nomeados “deprimidos”. Boa parte dos TCs foram constituídos a partir dos Territórios Rurais, levando em consideração os seguintes critérios de seleção, [...] possuir os menores IDH; maior concentração de agricultores familiares e assentados da reforma agrária; maior concentração e populações quilombolas ou indígenas; maior número de beneficiários do Programa Bolsa Família; maior número de municípios com baixo dinamismo econômico; maior organização social; pelo menos um território por estado da Federação (ORTEGA, 2008, p. 170).

A “arquitetura” dos TCs era inovadora, fortalecia o enfoque territorial e movimentava cerca de 20 ministérios. As ações do programa estavam (e estão, pois, o programa permanece em execução) divididas em sete eixos – Diretos e Desenvolvimento Social; Infraestrutura; Apoio à Gestão Territorial; Educação e Cultura; Organização Sustentável da Produção; Ações Fundiárias; e Saúde, Saneamento e Acesso à Água. Dentro destes eixos, foram definidas 180 ações públicas – nas áreas econômica, social e infraestrutura. No aspecto orçamentário, foram gastos R$ 12 bilhões, em 2008; R$ 19 bilhões, em 2009; e quase R$ 26 bilhões, em 2010 (SILVA, 2012). É importante lembrar que em 2008, foram criados 60 TCs, e, em 2009, mais 60, totalizando 120 TCs. Na Bahia, o enfoque territorial foi adotado em 2007, com a posse de Jaques Wagner4. Nesta ocasião, o Governo da Bahia organizou os Territórios de Identidade, em vigor até o presente momento. O repudio aos “Eixos de Desenvolvimento” e as “Regiões Econômicas” (programas anteriores) era um reconhecimento de que tais formas de regionalização possuem falhas graves, sobretudo, em relação ao seu desempenho social. No que pese o seu potencial econômico e os avanços verificados, o Estado não tem conseguido transformar este desempenho em melhoria das condições de vida de sua população. Assim, o desempenho do Estado, traduzido em variáveis e indicadores como renda e escolaridade, tem se mostrado muito aquém do que poderia ser obtido a partir do seu potencial econômico e dos investimentos [...] (BAHIA, 2007, p. 45).

A proposta era suplantar as limitações do desenvolvimento baiano, mediante a adoção de um novo modelo de desenvolvimento, construído a partir de um novo paradigma, que fosse capaz de assegurar a diminuição das desigualdades, tanto em termos econômicos, quanto em termos sociais (BAHIA, 2007). Isso mostra que as ações governamentais deveriam priorizar as regiões mais deprimidas e carentes na distribuição dos investimentos públicos ou privados (SILVA, 2012, p. 122124). Assim, o Governo da Bahia acolhe as diretrizes sugeridas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) quanto ao processo do planejamento territorial, e sua capacidade de se adequar a situações específicas e replicar com efetividade os desafios do vasto território baiano. Porém, o Governo da Bahia vai além, adotando as políticas territoriais e os Territórios de Identidade, como instrumento de planejamento do Estado. Assim sendo, realiza alguns ajustes conceituais e metodológicos, aceitando e sobrepujando algumas características adotadas pelo MDA. Uma evidência desta territorialização é a criação da CET (Coordenação Estadual dos Territórios de Identidade), vinculada à Secretaria de Planejamento da Bahia (SEPLAN/BA), e responsável pela articulação da sociedade civil (organizada) com as instituições públicas. Essa orientação estava evidente no PPA 2008-2011 do Governo da Bahia. A convicção de que o desenvolvimento [...] requer que o planejamento inclua a dimensão territorial na sua formulação e implementação orientou a elaboração do PPA 2008-2011. Esta diretriz determinou que os investimentos incluídos no PPA fossem sempre desdobrados por Território [...] (BAHIA, 2007, p. 60). 4

Antes de 2007, existiam programas territoriais na Bahia, mas supervisionados pelo Governo Federal. Ou seja, não haviam políticas territoriais implementadas e supervisionadas pelo Governo da Bahia.

A adoção da abordagem territorial tinha igualmente o intuito de propiciar uma melhor articulação entre as ações executadas pelo Governo da Bahia e as desenvolvidas pelo Governo Federal (no território baiano). Ou seja, a ideia era integrar os programas, permitindo um maior aproveitamento de recursos e de ações (BAHIA, 2007). Dessa maneira, o Governo da Bahia estabeleceu 26 territórios (BAHIA, 2011), sendo que alguns, como por exemplo, o Território do Sisal, eram geograficamente idênticos aos estabelecidos pelo Governo Federal (mediante os Territórios Rurais, os CONSADs e os TCs), reconhecendo, em seu planejamento territorial, a existência de espaços constituídos a partir da especificidade dos arranjos sociais, culturais e econômicos (FAVARETO, 2009, p. 21). Para Favareto (2009), o exemplo da Bahia é o mais eloquente e avançado do Brasil, na adoção da abordagem territorial. O efeito positivo pode ser percebido pelo reconhecimento de autoridades e instituições, públicas e privadas, nacionais e estrangeiras, de que a Bahia é uma referência no approach territorial como estratégia de gestão e planejamento público (SILVA, 2012). No entanto, é importante ressaltar que o processo de territorialização é muito recente, com ajustes em curso – e cuja integração de fato (dentro do próprio Governo da Bahia) ainda não é concreta. Resumindo, a abordagem territorial proporciona não apenas soluções para os problemas do desenvolvimento, mas traz, igualmente, novos desafios para a gestão pública (FAVARETO, 2009; SILVA, 2012). 3. O TERRITÓRIO DO SISAL NA BAHIA 3.1. Aspectos Geográficos e Históricos O Território do Sisal está localizado no semiárido da Bahia, abrangendo 20 municípios: Araci, Barrocas, Biritinga, Candeal, Cansanção, Conceição do Coité, Ichu, Itiúba, Monte Santo, Lamarão, Queimadas, Retirolândia, São Domingos, Quijingue, Nordestina, Santaluz, Serrinha, Teofilândia, Tucano e Valente (ver Figura 1). No total, o Território do Sisal ocupa uma área de 3,6% da área total do Estado da Bahia – que é de 564.692 km² (BAHIA, 2011). Isso significa que o Território do Sisal possui uma extensão territorial de 20.454 km² – com nove municípios com área superior a 1.000 km², sete municípios entre 300 km² a 1.000 km², e quatro com área inferior a 300 km² (BAHIA, 2011; SILVA, 2012). Em outras palavras, o território é assinalado por municípios geograficamente grandes (BAHIA, 2011; SILVA, 2012, 2013). Sobre o clima, o Território do Sisal tem uma temperatura média anual entre 23,6ºC e 24,9ºC, com pluviosidade anual entre 485,7mm (em Cansanção) e 942,4mm (em Barrocas). Essa precipitação pluviométrica é periódica e irregular, concentrando 70% das chuvas em dois ou três meses do ano (de novembro a junho). Em outras palavras, o território não apresenta estações climáticas bem definidas (CODES SISAL, 2010). Essas características climáticas, associadas ao contexto geográfico e à baixa hipsometria/altitude, classificam o Território do Sisal no tipo climático semiárido. As únicas exceções, neste território, são os municípios de Barrocas, Ichu, Lamarão e Serrinha, considerados subúmido a seco. Essas condições climáticas adversas dificultam a atividade produtiva rural e a sobrevivência da população (SILVA, 2012, 2013). De acordo com a história, o Território do Sisal está diretamente vinculado ao período colonial brasileiro – quando os colonizadores portugueses chegaram ao semiárido nordestino em meados do século XVI (CODES SISAL, 2010, p. 24). Para ocupar o vasto território, “[...] a pecuária extensiva foi um dos instrumentos [mais] utilizados [...]”, pela sua “[...] capacidade de penetração pelo interior adentro e pelos baixos custos [...]”, “chegando [até] à Região do São Francisco no século XVIII” (CODES SISAL, 2010, p. 24-25). Para os historiadores, essa estratégia de ocupação não foi praticada isoladamente, mas em conjunto com outros tipos de práticas políticas e econômicas que persistem até os dias atuais, como, por exemplo, a grande propriedade de terra (o latifúndio), o assistencialismo, o clientelismo e o coronelismo. Esse paradigma adquiriu novos contornos a partir da década de 1930, quando a cultura do sisal5 “[...] operou uma profunda transformação social, criando riquezas, fixando populações, 5

Foi Horácio Urpia Júnior que, em 1903, introduziu as primeiras mudas de sisal na Bahia. Porém, as mudas de sisal só chegaram ao sertão baiano em 1910, sendo que a expansão da cultura foi lenta, levando cerca de 33 anos para que

desenvolvendo a economia [...] criando, enfim, uma civilização nova onde, dantes, só reinava a descrença e a desolação” (MARQUES, 1978, p. 2-3). Por tudo isso, o sisal foi considerado a “planta redentora”, recuperando econômica e socialmente um extenso território semiárido que vivia em “extremo pauperismo”, com sua população flagelada pela pobreza, e sujeita periodicamente aos êxodos rurais. A cultura do sisal alcançou papel de destaque na Bahia, entre 1938 e 1969, estimulada pelo Governo Landulpho Alves (1938-1942), e pelas condições favoráveis do mercado. Figura 1 – Delimitação do Território do Sisal Estado da Bahia

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Fonte: SILVA (2013, p. 574).

A partir de 1975, a cultura do sisal entra em crise, tendo sua produção reduzida – até 1997 – em quase 60% (CARTA DA CPE, 1989). Esse declínio aconteceu em função da entrada no mercado de substitutos sintéticos (de polipropileno), da concorrência de produtos (de sisal) africanos, do boom exagerado da oferta em relação à demanda e do encerramento das fábricas europeias que usavam fibras de sisal como matérias-primas (ALMEIDA, 2006). A decadência da cultura do sisal revelou não somente novos problemas econômicos, como, do mesmo modo, novos problemas sociais. Apesar de grande demandante de mão-de-obra, o boom da produção do sisal foi marcado pela permanência da propriedade desigual e da distribuição assimétrica dos benefícios (SILVA, 2013, p. 574). Em outras palavras, os efeitos positivos da extração do sisal permaneceram muito aquém das expectativas proclamadas na década de 1940. A relação de “expropriação-exploração” mostrou que o cultivo do sisal estava (e permanece) subordinado a um sistema produtivo desumano/perverso e de comercialização oligopólica. Ou seja, o sisal não era apenas o “ouro verde”, mas era ainda a “fibra da servidão” (BAHIA, 1991). Com a crise do sisal, a combinação de preços baixos e pouco remunerativos aos pequenos produtores e trabalhadores rurais eliminou um expressivo contingente populacional da ocorresse a primeira plantação racional, em Santaluz e Valente. Ou seja, nada de significativo aconteceu com o sisal até o ano de 1936. Sobre a introdução do sisal na Bahia, ver Marques (1978) e Penna (1987).

região e da cultura do sisal. A crise local aguilhoou a migração de trabalhadores rurais para centros urbanos regionais (Feira de Santana), estaduais (Salvador) e nacionais (São Paulo e Rio de Janeiro) em busca de melhores condições de vida. A descrença e a desolação – tão predominantes nos anos anteriores a 1930 – retomavam a autoestima do sertanejo, com pobreza e penúria. O acirramento da espoliação no campo foi o estopim para novas práticas de “mobilização” e de “inspiração” de alternativas organizativas e políticas na região sisaleira (CODES SISAL, 2010, p. 24-26). Com a ajuda da Igreja Católica, a sociedade civil iniciou sua luta ainda, na década de 1960, com a formação do Movimento de Organização Comunitária (MOC), mas só ganhou visibilidade nos anos 1980 e 1990, com a institucionalização das organizações coletivas como, por exemplo, a APAEB (Associação dos Pequenos Agricultores do Estado da Bahia) e os STRs (Sindicatos dos Trabalhadores Rurais) (ALMEIDA, 2006; CODES SISAL, 2010; SILVA, 2013, p. 575). Apesar das inúmeras mobilizações, reivindicações e lutas sociais, a década de 1990 foi marcada por uma crise econômica de proporções gigantescas, que aprofundaram as condições de pobreza e a miserabilidade na região sisaleira (ALMEIDA, 2006). Conforme Alves (2005, p. 37), somente em meados de 2002 é “[...] que a economia [no Território do Sisal] começou a apresentar ‘sinais’ de recuperação [...]”, “[...] em virtude de uma elevada demanda por sisal, devido à preocupação com a preservação ambiental e o crescimento da preferência de produtos naturais [...]”, além da relevante entrada da China no mercado como comprador. A partir de 2003, o Território do Sisal passou a ser influenciado por políticas territoriais nacionais, possibilitando que a sociedade civil tivesse “em suas mãos os seus destinos” (SILVA, 2012, p. 140). 3.2. Características Demográficas e Sociais Nos últimos 50 anos, a população do Território do Sisal cresceu 141%, passando de 241 mil habitantes em 1960, para 582 mil habitantes em 2010. Entre 1960-1970, a população cresceu 43%. A partir daí, a taxa de crescimento populacional caiu para 32% entre 1970-1980; para 15% entre 19801991, e para 4% entre 1991-2000. Entre 2000-2010, a taxa de crescimento populacional ascendeu levemente para 5%. Mesmo assim, a tendência geral foi de um crescimento demográfico decrescente ao longo dos últimos 50 anos. Entre 1995 e 2000, o saldo migratório do Território do Sisal esteve negativo, em cerca de oito mil habitantes. Boa parte dos municípios do Território do Sisal apresentaram saldo migratório negativo – com exceção de Ichu, Valente, Santaluz e Nordestina (SILVA, 2012, p. 143-148, 2013, p. 575). Em relação à distribuição da população, observa-se que o Território do Sisal, desde a década de 1970, tem uma população muito concentrada. Em 2010, os cinco municípios mais populosos (com população superior a 50 mil habitantes) – Araci, Conceição do Coité, Monte Santo, Serrinha e Tucano – concentravam 50% da população total do Território do Sisal. Enquanto isso, os quatro municípios menos populosos (com população inferior a dez mil habitantes) – Candeal, São Domingos, Lamarão e Ichu – concentravam 5% da população total do Território do Sisal. Neste contexto, Serrinha é o município mais populoso, com 77 mil habitantes, e Ichu o menos populoso, com somente cinco mil habitantes. Além disso, nota-se que a população do Território do Sisal, desde a década de 1960, é essencialmente rural (SILVA, 2012, p. 145). Historicamente, o Território do Sisal sempre foi caracterizado por uma elevada taxa de informalidade, em geral, em torno de 80% da População Economicamente Ativa (PEA), e por uma elevada taxa de desocupação, em torno de 46% da População em Idade Ativa (PIA). É visível a dificuldade do Território do Sisal em gerar empregos formais (de carteira assinada) e a dependência exagerada dos empregos públicos, especialmente, os relacionados ao município. De 1985 a 2009, a participação total da administração pública no pessoal ocupado no mercado formal subiu de 46% para 60%. Vale observar que, em 1995, a participação da administração pública atingiu incríveis 68,3% do total do mercado formal (ou seja, empregos com a garantia dos direitos trabalhistas) no Território do Sisal (BAHIA, 2011; SILVA, 2013). Sobre a renda per capita, o Território do Sisal tem uma das piores médias salariais da Bahia, perdendo unicamente para o Território do Velho Chico (BAHIA, 2007). Além da elevada taxa de

desocupação, que resulta em 46% da PIA sem rendimentos, cerca de 39% da PIA tem rendimentos de até um salário mínimo (SILVA, 2012). Isso significa que 85% da PIA vive sem rendimentos ou com rendimentos precários. Dos 39% que vivem com rendimentos de até um salário mínimo, 61,1% vivem com ½ salário mínimo, e 38,9% vivem com ¼ do salário mínimo (BAHIA, 2007). Somente 15% da PIA vive com mais de um salário mínimo. Em suma, o Território do Sisal tem uma enorme precariedade na renda e, logo, uma elevada incidência de pobreza (BAHIA, 2007; SILVA, 2012, p. 149-151). Sobre a educação, o Território do Sisal apresenta a terceira pior taxa de analfabetismo da Bahia. Na média, o analfabetismo atinge 30,7% da população do Território do Sisal. As condições mais graves estão nos municípios de Araci, Quijingue e Monte Santo, onde o nível de analfabetismo extrapola 40% da população – em cada um dos municípios (BAHIA, 2011). Se for considerado o analfabeto funcional, a taxa média de analfabetismo ascende para 58,8% da população do Território do Sisal. Nessa condição, a situação mais crítica está no município de Quijingue, onde a taxa de analfabetismo funcional é de 72,3% da população (com mais de 10 anos de idade) (BAHIA, 2007). Se for acrescentada a situação do domicílio, observa-se que a maior parcela de analfabetismo está localizada no meio rural (BAHIA, 2011). A infraestrutura de saúde (hospitais, leitos, etc.) é bastante problemática no Território do Sisal (CODES SISAL, 2010), e objeto de inúmeras discussões na elaboração dos PPAs. Por exemplo, no PPA Participativo 2008-2011, o tema da saúde foi o segundo mais importante na pauta de propostas do Território do Sisal, ficando atrás unicamente das propostas da educação. Além da infraestrutura precária, a saúde no Território do Sisal necessita de diversas especialidades médicas e clínicas, e de profissionais mais qualificados, capazes de atender aos casos de média e de alta complexidade (BAHIA, 2007; SILVA, 2013). Em outras palavras, o atendimento médico no Território do Sisal limita-se às consultas médicas e aos serviços ambulatoriais (de emergência) – sendo que os casos mais complexos são conduzidos para Salvador (capital da Bahia). A vulnerabilidade social ainda é um tema preocupante no Território do Sisal (CODES SISAL, 2010). A pobreza e a exclusão social atingem boa parte da população, decorrentes da desnutrição, das condições incertas de moradia e saneamento, do subemprego, do desemprego e da baixa renda, entre outros. Os indicadores sociais, como o Índice de Desenvolvimento Social (IDS), corroboram que o risco social permanece elevado no Território do Sisal e, em alguns dos municípios, até pioraram nos últimos 20 anos (BAHIA, 1999, 2011). Por exemplo, entre 2002 e 2006, o IDS do Território do Sisal subiu levemente, mas não o suficiente para transformar a realidade concreta da população (SILVA, 2013). Ou seja, o IDS do Território do Sisal continua entre os piores da Bahia e do Brasil. 3.3. Informações Econômicas O desempenho econômico no Território do Sisal depende essencialmente das atividades da administração pública. Em outras palavras, a economia no Território do Sisal é sustentada pelos gastos governamentais, pelos recursos oriundos de transferências constitucionais e pelos recursos derivados das transferências de renda (como aposentadoria rural e Bolsa Família). De acordo com Silva (2012, p. 171), nos últimos anos, ocorreu um aumento da participação da administração pública no PIB do Território do Sisal. Em 1999, a APU (administração pública) representava 37,9% do PIB do Território do Sisal. Em 2008, a participação da APU no PIB do Território do Sisal saltou para 40,7%. Isso reflete o atípico e espantoso crescimento de 92% que ocorreu, entre 2004-2008, no valor adicionado da APU (BAHIA, 2010). Para Bahia (2010), a participação da APU é predominante no PIB de 15 dos 20 municípios do Território do Sisal. Alguns municípios – como Nordestina e Lamarão – apresentam uma economia tão rudimentar que a participação da APU ultrapassa 50% do PIB municipal. Em 2008, apenas cinco municípios tinham sua economia amparada no setor produtivo. Isso revela que o Território do Sisal tem uma economia frágil, “[...] com dificuldade de concretizar e de atrair negócios econômicos [...]” (BAHIA, 2010, p. 47). Entre 1999-2008, é perceptível que, mesmo que o PIB tenha aumentado em todos os municípios do Território do Sisal, em cerca de 80% dos municípios a participação do setor

produtivo no PIB diminuiu. Ou seja, ocorreu um achatamento do PIB do setor produtivo em relação à APU (SILVA, 2012, 2013). Se for deflacionado o PIB do Território do Sisal (no ano-base de 1999) será encontrado um crescimento real, de 1999-2008, de 187%. Nesse período, o PIB do Território do Sisal passou de R$ 649 milhões para R$ 1.214 milhões (valores de 1999). Isso significa uma taxa média de crescimento real do PIB de 7% ao ano. Ao se confrontar o crescimento real (valores de 1999) de 7% ao ano, com o crescimento nominal (valores constantes) de 14% ao ano, verifica-se que a inflação – entre 19992008 – reduziu pela metade o PIB do Território do Sisal (SILVA, 2012, p. 170-175). No entanto, a taxa de crescimento real do PIB do Território do Sisal permaneceu muito acima da taxa média de crescimento real do PIB do Brasil e da Bahia (BAHIA, 2010, 2011; SILVA, 2013, p. 577). No Território do Sisal, o maior PIB é do município de Serrinha (R$ 319 milhões). Após, vêm os municípios de Conceição do Coité (R$ 250 milhões) e Tucano (R$ 153 milhões). Juntos, esses três municípios concentram 37% da economia do Território do Sisal (em 2008). Assim sendo, existe uma evidente concentração econômica no Território do Sisal (BAHIA, 2010, 2011). Por exemplo, 50% dos municípios (que compõem o Território do Sisal) concentram 80% do PIB do Território do Sisal. A outra metade dos municípios detêm apenas 20% da economia do Território do Sisal. Enquanto isso, o menor PIB no Território do Sisal é do município de Ichu (R$ 16 milhões, em 2008), representando apenas 0,8% do PIB do Território do Sisal (BAHIA, 2010, 2011; SILVA, 2012, p. 170-175). Outro aspecto importante refere-se à distorção ocasionada pela composição setorial (do PIB). Pelo valor adicionado (a preços correntes), o setor industrial e o setor de serviços acrescem (do ponto de vista financeiro) até três vezes mais no PIB do que o setor agropecuário. Porém, se for suplantada a dicotomia “agropecuária-industrial”, revela-se a importância econômica da agropecuária – já que “boa parte da população [urbana e rural] vive de ‘atividades rurais’ [...]” (CODES SISAL, 2010, p. 34), principalmente, de produções familiares para subsistência. Enquanto as atividades agropecuárias ocupam (informalmente) mais de 45 mil agricultores/trabalhadores (em 2006), a atividade industrial emprega (formalmente) apenas seis mil operários (em 2011) (FIEB, 2012; IBGE, 2006). Neste contexto, a cultura do sisal é o produto agrícola que tem o maior valor agregado (da produção) no Território do Sisal (SILVA, 2012, p. 179-180). Por exemplo, em 2009, o Território do Sisal registrou uma produção agrícola de R$ 221 milhões. A produção de sisal representou 57,9% do valor total da produção agrícola no Território do Sisal. Isso significa que o sisal gerou cerca de R$ 128 milhões (BAHIA, 2011). Mas, é oportuno notar que a cultura do sisal favorece exclusivamente uma pequena parcela de grandes produtores. Somente 10% da produção do sisal é proveniente das propriedades rurais com menos de 20 hectares (BAHIA, 1991, 2011). Segundo Silva (2010), o sisal é inviável, economicamente, para os pequenos produtores, que ainda encontram sérios obstáculos para sobreviver das atividades agropecuárias. Em relação ao PIB per capita, a situação no Território do Sisal também não é favorável. O PIB per capita do Território do Sisal está muito aquém do PIB per capita da Bahia e do Brasil. Por exemplo – em 2008 – o PIB per capita do Território do Sisal era 25,6% inferior ao PIB per capita da Bahia – em 2000 (SILVA, 2012, p. 174-175). Em 2008, o PIB per capita do Território do Sisal correspondia a 35,9% do PIB per capita da Bahia, e 21,4% do PIB per capita do Brasil. Confrontando com o ano de 2000, essa relação (do PIB per capita do Território do Sisal, com o PIB per capita do Brasil e da Bahia) melhorou. Entre 2000 e 2008, o PIB per capita do Território do Sisal cresceu mais do que o PIB per capita da Bahia e do Brasil. No Território do Sisal, a taxa de crescimento do PIB per capita foi de 13% ao ano (em média). Sobre o desenvolvimento econômico, nas últimas duas décadas, o Território do Sisal não avançou, apresentando um resultado pífio. Entre 2002 e 2006, o Território do Sisal saiu da 11ª posição na classificação do Índice de Desenvolvimento Econômico (IDE), para a 23ª posição em relação aos demais territórios da Bahia6 (SILVA, 2012, p. 184-186). Se forem analisados os componentes7 do 6

No total, a Bahia tem 26 territórios (BAHIA, 2007b). O IDE é composto pelos seguintes indicadores: Índice de Infraestrutura (INF), Índice de Qualificação da Mão-de-Obra (IQM) e Índice do Produto Municipal (IPM).

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IDE do Território do Sisal, observa-se que apenas o Índice do Produto Municipal (IPM) melhorou de posição. Os demais componentes do IDE do Território do Sisal pioraram, com destaque para o Índice de Infraestrutura (INF), que desabou para a 24ª posição na classificação do INF na Bahia. Ou seja, o Território do Sisal tem uma das piores infraestruturas da Bahia, ao lado do Território do Velho Chico e do Território do Semiárido Nordeste II. 4. OS EFEITOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS TERRITORIAIS RURAIS NO TERRITÓRIO DO SISAL Desde os anos 1940, os municípios que compõem o atual Território do Sisal são afetados por políticas públicas de desenvolvimento espacial8. Nesse período, variados planejamentos espaciais foram perpetrados pelo Governo Federal e pelo Governo do Estado da Bahia, ora com foco urbano, ora com foco administrativo, ora com foco econômico, ora com foco social. Alguns planejamentos, como as “Regiões Econômicas”, perduraram por quase uma década, enquanto que outros, como as “Regiões Administrativas” (em 1966), nunca saíram do papel. Alguns planejamentos, como o “Projeto de Regionalização Administrativa” (em 1973), mesclaram vários estudos espaciais, enquanto que outros, como as “Regiões de Influência Urbana”, não passaram de uma mera atualização de planejamentos anteriores (SILVA, 2012; SOUZA, 2008). Além disso, alguns planejamentos, como os “Territórios de Identidade”, combinaram múltiplas dimensões em suas políticas, enquanto que outros, como as “Regiões Urbanas”, tinham uma visão mais específica/focalizada (SILVA, 2012). O fato é que, nesses últimos 75 anos, os planejadores baianos acumularam um considerável know-how9 em termos de elaboração e de execução de políticas públicas de desenvolvimento espacial. Para Pedrão (2002), as sociedades desenvolvem a capacidade de planejar à medida que planejam – sendo uma atividade contínua e sequencial em que se concertam interesses sociais, ideologias políticas e condições históricas concretas. Soma-se a isso, o fato de que os planejadores baianos sempre estiveram afinados com as propostas de políticas espaciais do Governo Federal visando melhores oportunidades de acesso aos recursos disponíveis (SPINOLA, 2003, 2009). Ou seja, a despeito do know-how acumulado, os planejadores baianos reconhecem a necessidade de alinhar os planejamentos estaduais aos planejamentos federais, principalmente, no que tange os investimentos em grandes infraestruturas. A esfera federal é portadora de uma capacidade superior de financiamento da infraestrutura, já que o Governo Federal fica com boa parte da capacidade de arrecadação e, logo, de investimento (AFONSO, 2007; FINOT, 2005). Muitas vezes, o Governo do Estado da Bahia depende dos programas e/ou das políticas públicas do Governo Federal, e igualmente, necessita das transferências constitucionais para operar suas próprias políticas públicas. Isso ocorre também com os municípios, que são reféns dos recursos oriundos de transferências constitucionais e de transferências de renda. Existem municípios que possuem 95% das receitas públicas oriundas de transferências (SILVA, 2015a). Essa dependência financeira acontece também com os atuais territórios (em vigor nas políticas públicas dos “Territórios Rurais”, dos “Territórios de Identidade” e dos “Territórios da Cidadania”), apesar do eufórico discurso em torno da descentralização política. Ou seja, ainda que as esferas subnacionais (estados, municípios e territórios) tenham independência política, é a esfera federal que 8 Nem todos os municípios que compõem o atual Território do Sisal existem desde os anos 1940. Nos últimos 75 anos, ocorreram vários desdobramentos municipais no que se conhecia por Região Sisaleira ou do Sisal. Sobre a evolução administrativa do atual Território do Sisal, ver Silva (2012, p. 141-143). 9 É importante destacar que o know-how acumulado em termos de planejamento não ficou somente no campo político, mas gerou igualmente desdobramentos no campo técnico. Isso quer dizer que a Bahia tem desde 1955 um órgão responsável pela elaboração de estudos e/ou pesquisas que subsidiem o planejamento governamental. Da Comissão de Planejamento Econômico (CPE) até a atual Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI) são mais de 50 anos de institucionalização do planejamento na Bahia. Isso permite que o know-how acumulado se perpetue através de documentos, de funcionários públicos de carreira, de parcerias com instituições de ensino, de eventos, etc. Ou seja, a institucionalização do planejamento é fundamental do ponto de vista político e técnico; sendo a CPE (na Bahia) a primeira experiência institucional de planejamento no Brasil (BAHIA, 2006, p. 6-7).

“comanda o jogo” através do controle arrecadatório10. Nesse contexto, surge a pergunta: é possível executar políticas públicas próprias sem o controle arrecadatório? Na prática, os estados, os municípios e os territórios converteram-se em meros receptáculos de programas e/ou de políticas públicas do Governo Federal. Em outras palavras, a dependência financeira gera uma pseudo independência política, já que as esferas subnacionais são incapazes de forjar políticas públicas ajustadas às necessidades das sociedades locais. Efeito nº 1: independência política com dependência financeira. Muitos territórios estão apenas organizando a fila dos programas e/ou das políticas públicas do Governo Federal. Nesse cenário, a margem de manobra política é limitada em razão de entraves financeiros. Isso é o que acontece com o Território do Sisal. O Colegiado Territorial11 não é capaz – em conjunto com os municípios e a sociedade civil – de forjar programas e políticas próprias em virtude dos limites financeiros (dos municípios e da própria sociedade civil local12). Ou seja, quaisquer programas e políticas elaboradas pelo Colegiado Territorial do Território do Sisal ficarão somente no papel e/ou apenas no rol das “boas intenções”. Na prática, o Colegiado Territorial tornou-se auxiliar na divulgação e na organização dos programas e/ou das políticas públicas do Governo Federal no âmbito territorial/local. Isso significa que o Colegiado Territorial vem gerindo um pacote de programas e políticas do Governo Federal, como, por exemplo, o “Pronatec”13, o “Minha Casa Minha Vida”, o “Bolsa Família”, o “Luz para Todos”, etc. Esse é o mesmo modus operandi em relação aos programas e políticas do Governo do Estado da Bahia, como, por exemplo, o Programa Estadual de Inclusão Produtiva. Tudo isso se confirma quando analisamos o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) do Território do Sisal. O PTDRS é o documento mais importante elaborado pelo Colegiado Territorial. No Território do Sisal, o PTDRS não é atualizado desde 2010, sendo que grande parte das informações/ações são referentes a programas e políticas do Governo Federal e do Governo do Estado da Bahia (CODES SISAL, 2010). Não há um esforço concreto para que o PTDRS seja um instrumento permanente de planejamento, com ações, programas e políticas desenhadas exclusivamente para o território. Nesse contexto, o lobby político-partidário ganha proeminência. Sendo assim, os espaços subnacionais (ou seja, estados, municípios e territórios) são obrigados a priorizar em suas agendas programáticas o alinhamento político-partidário – já que dependem dos recursos financeiros das esferas superiores para viabilizar a própria governabilidade. Enquanto os estados dependem dos recursos federais, os municípios dependem dos recursos federais e estaduais, e os territórios dependem dos recursos federais, estaduais e municipais. Essa dependência financeira em cascata produz mais dependência política – apesar de na prática existir a tal independência política. Ou seja, os espaços subnacionais têm um papel passivo na definição do seu próprio futuro, sendo o alinhamento político-partidário a melhor estratégia para ampliar a margem de manobra política e financeira em torno dos programas e dos projetos subnacionais. O alinhamento político-partidário é uma necessidade tanto na articulação vertical – da escala nacional até as escalas subnacionais – quanto na articulação horizontal – nas instituições da própria 10

A descentralização político-administrativa adquiriu extensão universal (na América Latina, desde os anos 1980, a descentralização faz parte do discurso antiautoritário, favorecendo a reorganização democrática dos Estados Nacionais) ocupando um espaço cada vez maior no discurso programático de todos os partidos políticos (seja dos que defendem a redução do Estado, seja dos que defendem a participação cidadã nos processos democráticos), sendo uma recomendação “desde cima” (de acadêmicos, de agências multilaterais e de governantes) e “desde baixo” (de diferentes segmentos da sociedade civil) (FIORI, 1995; ORTEGA, 2008, p. 35-43). 11 No Território do Sisal, o Conselho Regional de Desenvolvimento Rural Sustentável da Região Sisaleira da Bahia (CODES Sisal) desempenha a função de Colegiado Territorial. 12 É importante destacar que pobreza, exclusão social e baixo dinamismo econômico são características históricas e predominantes no Território do Sisal. Os dados estatísticos (taxa de desocupação, nível de rendimentos, taxa de analfabetismo, vulnerabilidade social, desempenho econômico, etc.) revelam que o Território do Sisal está entre os piores da Bahia e do Brasil (SILVA, 2012, 2015a). 13 No Território do Sisal, o Colegiado Territorial coordenou (em 2013) todo o processo de implementação do “Pronatec” (que é o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego). O problema é que o processo foi interrompido porque no Território do Sisal não existem instituições federais ou estaduais de educação profissional, científica e tecnológica (como o Instituto Federal da Bahia), nem instituições do Sistema S, como o SENAI, SENAT e SENAC.

escala. Isso significa dizer que o lobby político-partidário é complexo, originando um conjunto amplo de assimetrias dentro das escalas e entre as escalas. Por exemplo, na Bahia, a abordagem territorial do desenvolvimento só ganhou força a partir de 200714, com a posse do Governador Jaques Wagner (do Partido dos Trabalhadores). O alinhamento político-partidário com o Governo Federal (em 2007, do Presidente Lula, também do Partido dos Trabalhadores) fez com que o Governo da Bahia acolhesse as recomendações e os programas do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). Em outras palavras, o Governo da Bahia tinha o objetivo de aproveitar as oportunidades e os recursos do Governo Federal (SILVA, 2015b, p. 308). Isso acontece também com os municípios. Os prefeitos que compõem a “base partidária aliada” do Governo Estadual e/ou do Governo Federal estão mais predispostos a implementar os programas e as ações das esferas superiores, ou seja, estão mais interessados em verticalizar (em múltiplas escalas) as políticas públicas. Em geral, os municípios administrados por prefeitos da “base oposicionista” do Governo Estadual e/ou do Governo Federal apresentam mais resistência na implementação de políticas públicas articuladas verticalmente. Em relação aos territórios, o alinhamento político-partidário verticalizado é ainda mais complicado, já que os territórios são uma composição de municípios politicamente independentes. Ou seja, cada município tem o seu “projeto de poder”, que pode ou não se articular com os demais municípios do território, com o Governo Estadual e/ou com o Governo Federal. Na articulação horizontal, a dificuldade do alinhamento político-partidário é similar ao que ocorre na articulação vertical. Por exemplo, na Bahia, a despeito do alinhamento político-partidário com o Governo Federal, dentro do próprio Governo Estadual existem Secretarias de Estado15 que resistem e/ou dificultam a implementação de ações e projetos (SILVA, 2012). Isso é o resultado das alianças partidárias nos períodos eleitorais. Ao compor uma chapa eleitoral, muitos candidatos “repartem” as instituições envolvidas na administração para “acomodar” as “bases partidárias aliadas”, que muitas vezes podem conduzir “projetos de poder” contraditórios e independentes. Esse fenômeno pode ser observado também nas instituições do Governo Federal16 e nas estruturas administrativas dos municípios. Tudo isso se reproduz nos territórios, dando complexidade na articulação dos interesses nos Colegiados Territoriais. Efeito nº 2: necessidade de alinhamento político-partidário17. No caso do Território do Sisal, os municípios e as instituições da sociedade civil organizada que apoiam os programas e as políticas territoriais do Governo Estadual e/ou do Governo Federal estão obtendo – em termos gerais – melhores resultados socioeconômicos18 que os municípios e as instituições da sociedade civil organizada que não apoiam os mesmos programas e políticas19. Isso ratifica a importância dos recursos financeiros provenientes das esferas superiores. Em outras palavras, os municípios e as instituições da sociedade civil organizada que não se alinham politicamente/partidariamente e resistem em implementar as ações e/ou os programas das esferas superiores não aproveitam as oportunidades proporcionadas pelos recursos financeiros adicionais – se limitando unicamente aos 14

Antes de 2007, existiam programas territoriais na Bahia, mas supervisionados pelo Governo Federal. Ou seja, não haviam políticas territoriais perpetradas e supervisionadas pelo Governo da Bahia. 15 No Governo da Bahia, existem, pelo menos, vinte secretarias, e várias fundações, institutos, superintendências, etc. 16 Sobre as instituições que compõem o Governo Federal, ver . 17 O termo “alinhamento político-partidário” sugere coesão ideológica (política) e/ou coesão instrumental (partidária). Neste sentido, o alinhamento político (visão ideológica) pode ocorrer tanto dentro quanto fora dos partidos políticos. Já o alinhamento partidário (visão instrumental/institucional) só pode ocorrer dentro dos partidos políticos. Em geral, o alinhamento partidário supõe também um alinhamento ideológico (embora existam “conflitos ideológicos internos” aos partidos políticos). Enquanto isso, o alinhamento ideológico não necessita obrigatoriamente de um alinhamento partidário. 18 Em outros estudos mostramos que a performance socioeconômica em torno de Valente (Conceição do Coité, São Domingos, Retirolândia e Santaluz) e Serrinha (Barrocas, Lamarão, Teofilândia e Biritinga) é melhor do que a performance socioeconômica em torno dos municípios (Monte Santo, Itiúba, Quijingue, Tucano, Araci, Cansanção, Candeal, Ichu, Nordestina e Queimadas) que não apoiam (ou não estão inteiramente coesos com) os programas e as políticas territoriais (SILVA, 2012, 2015b). 19 Isso revela que ainda persiste a “velha tradição” de gestão dos recursos públicos com base municipal, em que cada prefeitura municipal toma decisões localistas, independentes e desconexas dos municípios vizinhos.

escassos recursos financeiros locais. Enquanto isso, o alinhamento político-partidário permite não apenas aproveitar os recursos financeiros das esferas superiores, mas igualmente possibilita participar do processo de formulação e implementação das ações e/ou dos programas territoriais das esferas superiores. Ou seja, o alinhamento político-partidário permite que os representantes do poder público e da sociedade civil tenham um papel mais ativo nos projetos territoriais20. No Território do Sisal, o alinhamento político-partidário é mais eloquente nos municípios de Valente, Conceição do Coité, São Domingos, Retirolândia e Santaluz (SILVA, 2015b, p. 333)21. Nestes cinco municípios, a identidade política forjada historicamente (desde os anos 1960) possibilita um melhor aproveitamento socioeconômico das ações e/ou dos programas territoriais propostos pela sociedade civil22, pelos Governos Municipais23, pelo Governo do Estado da Bahia24, e pelo Governo Federal25. A ausência de alinhamento político-partidário produz um duplo “esvaziamento” nos Colegiados Territoriais. O primeiro “esvaziamento” é o de representatividade/legitimidade (ver Efeito nº 3), e o segundo “esvaziamento” é o de ações/articulações produtivas (ver Efeito nº 4). A dimensão do primeiro “esvaziamento” (de natureza política/ideológica) pode potencializar o segundo “esvaziamento” (de natureza econômica/produtiva). Em outras palavras, a deficiência de representatividade/legitimidade pode comprometer as articulações socioeconômicas e, logo, colocar em risco o projeto de desenvolvimento social e econômico includente. Vale lembrar que os agentes e as instituições econômicas necessitam de previsibilidade, regularidade e estabilidade para operarem seus cálculos econômicos (sobretudo, de investimento). A instabilidade política pode afetar o ambiente econômico em todos os sentidos (ORTEGA; SILVA, 2011). Isso significa reconhecer a importância das instituições políticas – da escala nacional até as escalas subnacionais – já que são elas (as instituições políticas) que determinam, demarcam, padronizam e coordenam as interações sociais e econômicas entre os indivíduos e os grupos de indivíduos. Em última instância, é o institucionalismo26 político que sustenta os sistemas de regulação 20

No Território do Sisal, os representantes do poder público e da sociedade civil que sempre estiveram (e continuam) alinhados a abordagem territorial participaram (e participam) dos processos de formulação e de implementação das ações e/ou dos programas territoriais das esferas superiores – independentemente do alinhamento partidário (horizontal e/ou vertical). Por exemplo, em 2002, o Território do Sisal (naquele momento, a Região Sisaleira) instituiu o CODES Sisal (Colegiado Territorial) antecipando as ações do Governo Federal, que ainda discutia (no Governo Fernando Henrique Cardoso/PSDB) a adoção de articulações intermunicipais (SILVA, 2012, p. 187-193). Em 2003, os representantes do poder público e da sociedade civil no Território do Sisal demandaram do Governo Federal (agora, no Governo Lula/PT) a participação no Programa Territórios Rurais (do Ministério do Desenvolvimento Agrário), mesmo sem o aval do Governo do Estado da Bahia (naquele período, o Governo Paulo Souto/PFL). Além do mais, os representantes do CODES Sisal têm participado ativamente da estrutura diretiva da Coordenação Estadual dos Territórios de Identidade da Bahia (a partir de 2007) e das atividades nacionais promovidas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (que trata com “zelo” as experiências baianas, por serem as de maior publicidade e sistematização). 21 Nestes cinco municípios, o alinhamento político-partidário está “consolidado”, e tem envergadura suficiente para detonar um projeto de desenvolvimento social e econômico includente (SILVA, 2015b, p. 328-335). 22 No Território do Sisal, a sociedade civil forjou – nas últimas duas décadas – inúmeras experiências territoriais, como: a APAEB-Valente, a ARCO Sertão, a ASCOOB-Central, a CENARTE-Sisal, o CODES Sisal, a FATRES, etc. 23 Os Governos Municipais que apoiam os programas e as políticas territoriais – como, por exemplo, os municípios de Conceição do Coité e Itiúba – têm contribuído em inúmeros aspectos, sobretudo, no que tange o contato/organização das populações locais. 24 Na Bahia, o enfoque territorial foi adotado em 2007. Nesta ocasião, o Governo da Bahia organizou os Territórios de Identidade, em vigor, até o presente momento (SILVA, 2012, p. 122-124). No total, foram instituídos 26 territórios (agora, em 2015, são 27), sendo que alguns – como o Território do Sisal e o Território de Irecê – eram geograficamente idênticos aos formados pelo Governo Federal, reconhecendo, em seu planejamento territorial, a existência de espaços constituídos a partir da especificidade dos arranjos sociais, culturais e econômicos (SILVA, 2015b, p. 309). Ainda, em 2007, o Governo da Bahia criou a Coordenação Estadual dos Territórios de Identidade da Bahia (CET), com a função de fornecer apoio político e suporte técnico aos Colegiados Territoriais. A CET funciona como “gestor da rede de governança territorial”. 25 De acordo com Favareto (2009), é possível encontrar na esfera federal cerca de 60 programas governamentais com componentes da abordagem territorial. No entanto, destacam-se apenas três programas: os Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Social (CONSADs), os Territórios Rurais (TRs) e os Territórios da Cidadania (TCs). O Território do Sisal foi constituído – em 2003 – no âmbito do Programa TRs, e posteriormente – em 2007 – foi incorporado ao Programa TCs (SILVA, 2012, 2015a). 26 Sobre o institucionalismo, ver Conceição (2001), Douglas e Isherwood (1982), Farina, Azevedo e Saes (1997), North (1991), Pondé (2005), Possas (1989), Scott (1995) e Veblen (1912).

e organização da economia. Por isso, as instituições políticas precisam ser críveis, estáveis, representativas e legítimas (ORTEGA; SILVA, 2011, p. 37; PONDÉ, 2005). Em termos práticos, são as estruturas de governança das instituições políticas que têm o papel de reduzir os riscos e os custos de transação – mediante um conjunto amplo de processos pelo qual se dispõem ordens relacionais diversas e parciais, através de relações de poderes distintos, de mecanismos plurais e de vocabulários cognitivos próprios (REIS, 2007). Conforme Reis (2007), o “mundo da governança” é o “mundo dos custos de transações positivos”, e o seu principal objetivo é diminuir o “oportunismo” e a “incerteza”. As estruturas de governança são complexas – assim como as instituições – pois mesclam várias estruturas, vários atores, vários processos, várias competências, vários vocabulários e vários mecanismos. Deste modo, as estruturas de governança erguem-se na diversidade e na diferenciação. Essas estruturas de governança se desenvolvem entre os ambientes institucionais e os indivíduos, adquirindo modi operandi distintos (como autogovernação, cogovernação, governação hierárquica, entre outros), tamanhos diversificados (com abrangência nacional, regional, estadual, municipal ou territorial) e participação multifacetada (civil, governamental, estrutural, cultural, rural, urbana, individual, grupal, pública, privada, entre outros) (FARINA; AZEVEDO; SAES, 1997). Na escala territorial, a instituição política mais importante é o Colegiado Territorial27. Neste contexto, o Colegiado Territorial é a principal instância de articulação do diálogo social. Com estrutura organizacional própria (enquadramento legal, estatuto social, patrimônio, etc.), o Colegiado Territorial reúne os representantes do poder público (em 50%) e da sociedade civil (em 50%) com o propósito de articular o diálogo interno e externo do território com diversas instituições públicas e privadas, com a missão de incentivar um desenvolvimento mais integral, mais participativo e mais sustentável (SILVA, 2012). Sendo assim, a estrutura de governança (do Colegiado Territorial) deve ser equilibrada no que tange os representantes do poder público e da sociedade civil, levando em conta a abrangência, a representatividade e a legitimidade dos participantes. Tal equilíbrio é fundamental para a governabilidade do pacto territorial. Efeito nº 3: “esvaziamento” da representatividade/legitimidade. No Território do Sisal, a fragilidade do alinhamento político-partidário vem colocando em risco a viabilidade do projeto de desenvolvimento territorial (SILVA, 2015a, 2015b). Ou seja, alguns municípios e algumas instituições da sociedade civil organizada participam do pacto territorial – enquanto que outros municípios e outras instituições da sociedade civil organizada – com idêntica importância – não participam do pacto territorial. Isso significa dizer que o Colegiado Territorial do Território do Sisal (ou seja, o CODES Sisal) não representa a totalidade do território, e não gere um PTDRS socialmente legítimo. Na prática, a coesão política em torno do pacto territorial é parcial, frágil e seletiva. Em outras palavras, existe um “esvaziamento” da representatividade/legitimidade no CODES Sisal28. A consequência é que o CODES Sisal tem atuação limitada, pouca capacidade de produzir projetos atualizados (e com regularidade), e pouco (ou nenhum) efeito na “realidade concreta”. Os excessivos conflitos “abertos” e “fechados” estão inibindo a atuação do CODES Sisal, como uma instância territorial de articulação do diálogo social (SILVA, 2012). Em suma, o CODES Sisal é uma instituição política importante e necessária, contudo é incapaz de propor, conduzir, controlar e avaliar os projetos territoriais com o protagonismo requerido. O papel do CODES Sisal em termos políticos tem sido predominantemente passivo, meramente consultivo (e não deliberativo), e em alguns momentos até ilegítimo (já que representa alguns municípios e algumas instituições da sociedade civil organizada que não reconhecem – ou não participam do pacto territorial – o CODES Sisal como interlocutor político). Em outro estudo, revelamos que o CODES Sisal tem uma enorme assimetria representativa29 (SILVA, 2015b, p. 333-334). A instabilidade política resultante do “esvaziamento” da representatividade/legitimidade produz uma “paralisia” nas articulações socioeconômicas e, logo, uma “incerteza” em torno do 27

Outras nomenclaturas também podem ser adotadas como, por exemplo, Conselho Territorial ou Comitê Territorial. Esse fenômeno vem ocorrendo em boa parte (cerca de 70%) dos Colegiados Territoriais na Bahia. 29 O atual Território do Sisal tem uma dinâmica bipolar – Valente e Serrinha – do processo decisório e do pacto territorial. 28

projeto de desenvolvimento territorial. Em outras palavras, o campo econômico é um campo de lutas políticas – em que o objetivo da ação política é construir mercados estáveis (FLIGSTEIN, 2003; SWEDBERG, 2003). Segundo Fligstein (2003, p. 195), os atores sociais se envolvem em ações e movimentos políticos para forjar mundos estáveis e soluções para a competição30. No contexto territorial, se não há coesão política no Colegiado Territorial, os agentes econômicos gastam mais tempo (do que o necessário) com temas políticos – colocando em segundo plano as questões econômicas. Ou seja, a ausência de coesão política gera mais luta política, que produz mais instabilidade política e, consequentemente, menos articulações socioeconômicas. Efeito nº 4: “esvaziamento” das ações/articulações produtivas. No Território do Sisal, as ações/articulações produtivas no âmbito do CODES Sisal são praticamente inexistentes. Em geral, a agenda institucional do CODES Sisal gira mais em torno dos temas voltados à política – exposição de reivindicações comuns e criação de ambientes para discussão – do que aqueles mais ligados às atividades de produção propriamente ditas – produtividade, competitividade e inovação. Vale destacar que, no Território do Sisal, existe o Arranjo Produtivo Local (APL) do Sisal31. Em termos práticos, os agentes produtivos locais32 e os agentes institucionais33 do APL do Sisal têm dificuldades de se articular com os agentes políticos do CODES Sisal. Isso ocorre igualmente com outras cadeias produtivas34 no Território do Sisal. Para Campos et al (2004) e Botelho (2008, p. 231), a incapacidade de desenvolver ações coordenadas de cooperação entre os agentes produtivos locais e os agentes institucionais pode ser reflexo das frágeis funções do aparato institucional/normativo estabelecido em torno das aglomerações produtivas. Apesar da importância econômica e social do APL do Sisal35, e dos inúmeros esforços públicos (federais, estaduais e municipais) e privados empreendidos para articular a rede de agentes econômicos, políticos e sociais – não há uma unanimidade socioeconômica em torno do APL do Sisal. Por exemplo, a cultura do sisal36 tem pouca importância nos municípios de Serrinha, Teofilândia e Tucano; e, não é cultivado nos municípios de Ichu, Lamarão e Biritinga (BAHIA, 2011a; SILVA, 2015b). Em outras palavras, a cultura do sisal não é uma “ideia-guia” para todos os municípios que compõem o atual Território do Sisal37. Em suma, as ausências de identidade econômica e de coesão política produzem um “esvaziamento” produtivo. Juntos, o Efeito nº 3 e o Efeito nº 4 revelam um possível equívoco no recorte territorial (ver Efeito nº 5). Ou seja, se não há uma identidade política (resultando em um “esvaziamento” da representatividade/legitimidade) e nem uma identidade econômica (com um “esvaziamento” das 30

Destas lutas, surgem as diversas soluções sociais para o mercado, como cartéis, barreiras à entrada, patentes, licenças, controles de preços e limites para à produção. Além disso, surgem soluções para os problemas relativos aos direitos de propriedade, estruturas de governança, concepções de controle e normas (DOUGLAS; ISHERWOOD, 1982; FLIGSTEIN, 2003; SWEDBERG, 2003). 31 O APL do Sisal é uma aglomeração agroindustrial, estabelecida por uma extensa rede de agentes econômicos, políticos e sociais, que participam da cadeia produtiva do sisal – do plantio até a industrialização. O APL do Sisal foi institucionalizado – em 2008 – pelo Governo da Bahia dentro das recentes políticas públicas federais e estaduais de apoio a APLs (SILVA, 2012). 32 Sobre os agentes dos elos da cadeia produtiva do sisal, podemos destacar os seguintes segmentos produtivos: produtores agrícolas de sisal, proprietários de máquinas decorticadoras, beneficiadores de sisal, fabricantes de produtos de sisal (indústrias) e artesãos. 33 Participam do APL do Sisal vários agentes facilitadores (firmas de logística e comercialização, bancos, etc.) e agentes institucionais (SEBRAE, SECTI/BA, CODES Sisal, APAEB, Sindicatos de Trabalhadores Rurais, etc.). São os agentes facilitadores e institucionais que proporcionam à infraestrutura institucional, científico-tecnológica, de financiamento, e de engenharia (a saber: rodovias, redes elétricas, etc.) (SEBRAE, 2009). 34 Por exemplo, as cadeias produtivas do couro, do mel, e do leite de cabra (SILVA, 2012). 35 No Território do Sisal, a atividade econômica do APL do Sisal é a mais importante do território. O APL do Sisal é responsável por aproximadamente 98% da produção baiana de sisal, 93% da produção brasileira de sisal, e 46% da produção mundial de sisal (média de 1999-2011) (BAHIA, 2007a; SEBRAE, 2009; SILVA, 2015b). Esse é um mercado que gira cerca de US$ 120 milhões por ano, do plantio até a industrialização. Politicamente, “o sisal aparece nos distintos discursos [políticos], oficiais e não-oficiais, como uma saída para as populações rurais pobres”, que não têm outras opções para ocupar suas terras marginais (e semiáridas) (ALMEIDA, 2006, p. 137). Socialmente, o APL do Sisal é um grande demandante de mão-de-obra, gerando assim ocupação/renda para mais de 500 mil pessoas em toda a cadeia produtiva. 36 Sobre a cultura do sisal, ver Silva (2012, p. 136, 2015a, p. 49). 37 O sisal é “ideia-guia” em Valente, Retirolândia, Araci, Santaluz, São Domingos, Conceição do Coité e Barrocas.

ações/articulações produtivas), não há também uma coesão territorial materializada capaz de forjar um território. Além da identidade política e econômica – que explanamos neste capítulo – um território necessita também de identidade geográfica (proximidade, fluxos e redes urbanas, etc.), identidade histórica (raiz étnica, etc.) e identidade sociocultural (coesão linguística, etc.). A identidade se manifesta exatamente por meio de traços culturais, elementos sociogeográficos, atividades econômicas e interesses sociopolíticos (PERICO, 2009). É a “identidade em comum” que possibilita a coesão no diálogo do desenvolvimento territorial. É importante observar que a “identidade em comum” não denota o fim permanente dos conflitos de poder, mas talvez a sua cessação temporária e/ou arbitrária em torno de um pacto territorial. Sucintamente, a identidade proporciona a criação de vínculos entre as várias “malhas, nós, tessituras, rugosidades e redes” que compõem o território (RAFFESTIN, 2011). Logo, a identidade coloca o território no eixo central das políticas de desenvolvimento territorial. Vários textos oficiais do Governo Federal e do Governo da Bahia indicam implícita ou explicitamente a relevância que as identidades têm na conformação dos territórios (BAHIA, 2007; BRASIL, 2005; SILVA, 2015b). Neste contexto, um território sem “identidade em comum” é apenas um aglomerado de municipalidades – incapaz de promulgar a territorialidade (expressão do poder social) que dispara o sentimento político, a força social e a vontade coletiva. O problema é que, muitas vezes, os territórios são recortados e induzidos por políticas públicas, em que predominam as dinâmicas descendentes (top-down)38. Em termos práticos, tais territórios são arbitrariamente estabelecidos em “gabinetes” a partir de dados estatísticos e de precárias sondagens a sociedade civil local. O resultado é a constituição de diferentes territórios sem “identidade em comum” – ou com múltiplas identidades antagônicas. Essa prática acontece, tanto no Governo Federal, quanto no Governo da Bahia39. É presumível que essa problemática maximize os obstáculos e os conflitos – subutilizando os recursos do território; subestimando a capacidade dos atores sociais locais; e subdimensionando os efeitos das políticas públicas. Em suma, equívocos no recorte territorial (ver Efeito nº 5) podem determinar um colapso do pacto territorial (ver Efeito nº 6) e, consequentemente, do desenvolvimento territorial. Efeito nº 5: equívocos no recorte territorial. O atual recorte geográfico do Território do Sisal (com 20 municípios, ver Figura 2-A) não reflete a identidade historicamente constituída e, consequentemente, a territorialidade (expressão do poder social) do “tecido social” (SILVA, 2015b, p. 328). Ou seja, o “esvaziamento” da representatividade/legitimidade (ver Efeito nº 3) e o “esvaziamento” das ações/articulações produtivas (ver Efeito nº 4), ambos no CODES Sisal, confirmam que os agentes econômicos, políticos e sociais do atual Território do Sisal não estão coesos em torno de um projeto coletivo (único) de desenvolvimento territorial. Em outro estudo, revelamos diversos problemas nas dimensões sociogeográfica, socioeconômica, sociocultural e sociopolítica do atual Território do Sisal (SILVA, 2015b). O fato é que dos 20 municípios do atual Território do Sisal (ver Figura 2-A), somente 10 municípios proporcionam algum tipo de identidade com outros municípios do Território do Sisal. Isso quer dizer que a outra metade40 dos municípios do atual Território do Sisal está arbitrariamente participando de um território em que o “tecido social” articula-se em torno de interesses diferentes e/ou divergentes aos seus. Talvez, por isso, a performance socioeconômica do Território do Sisal ainda permaneça muito aquém do que foi prognosticado pelas políticas públicas territoriais (SILVA, 2012, 2015a). Na Figura 2, notamos que no atual Território do 38 Existem também os territórios constituídos autonomamente, em que predominam as dinâmicas ascendentes (bottomup). Ou seja, são territórios recortados e induzidos pela sociedade civil a partir de seus interesses políticos, econômicos, sociais, históricos, entre outros (ORTEGA; MOYANO ESTRADA, 2015). 39 O Governo da Bahia formalizou uma resolução (a Resolução CEDETER nº 03 de 25/fevereiro/2011) que possibilita aos territórios pleitearem a reconfiguração de seus limites geográficos e de sua toponímia (nomenclatura). 40 Os municípios de Monte Santo, Itiúba, Quijingue e Tucano não possuem qualquer ponto de convergência de “identidade em comum” ou de territorialidade com os demais municípios do atual Território do Sisal. Estes municípios precisam ser redistribuídos para outros Territórios de Identidade da Bahia. Já os municípios de Araci, Cansanção, Candeal, Ichu, Nordestina e Queimadas até proporcionam alguns pontos de “identidade em comum” com os demais municípios do atual Território do Sisal, mas não o suficiente para estabelecer uma territorialidade com solidez e envergadura para detonar um projeto de desenvolvimento social e econômico includente (SILVA, 2015b, p. 329).

Sisal existem duas identidades: uma identidade consolidada (com uma relativa coesão cultural, geográfica, econômica e política) e uma identidade emergente (com algumas dimensões conexas e outras difusas). A identidade consolidada está em torno de Valente e Conceição do Coité (ver Figura 2-C), enquanto a identidade emergente se polariza em torno de Serrinha (ver Figura 2-B) (SILVA, 2012, 2013, 2015a, 2015b). Figura 2 – “Território do Sisal” Atual (A), “Território de Serrinha” (B) e “Território do Sisal” Ajustado (C)

Fonte: SILVA (2012, 2013, 2015a, 2015b).

Neste contexto, surge a pergunta: como forjar um pacto territorial em um território sem “identidade em comum” – ou com múltiplas identidades antagônicas? O exemplo do Território do Sisal é apenas um entre muitos que acontecem na Bahia e no Brasil. Em geral, os territórios formados e induzidos por políticas públicas – como o Território do Sisal – são geograficamente grandes, socialmente desconexos, culturalmente antagônicos, politicamente desalinhados e, por fim, economicamente diferentes. Logo, equívocos no recorte territorial geram intensos conflitos de poder em torno do pacto territorial. Em termos práticos, o pacto territorial torna-se locus de inúmeros conflitos de poder entre as várias identidades que disputam os limites territoriais. Ou seja, cada identidade pleiteará seus interesses, contestará os interesses das outras identidades, e demandará cada vez mais recursos (apenas) para seus interesses. Em um território sem “identidade em comum” ou com múltiplas identidades antagônicas é inevitável uma crise do pacto territorial (ver Efeito nº 6). Essa crise do pacto territorial é o resultado da ausência de alinhamento político-partidário (ver Efeito nº 2), dos “esvaziamentos” da representatividade/legitimidade e das ações/articulações produtivas (ver Efeito nº 3 e Efeito nº 4) e dos equívocos no recorte territorial (ver Efeito nº 5). Tudo isso é o reflexo da ausência de “identidade em comum” entre os agentes econômicos, políticos e sociais. Em outras palavras, é o reflexo da ausência de capital social (ou seja, existe um baixo nível de confiança, e um baixo nível de cooperação entre os indivíduos) (MARQUES, 2003; PUTNAM, 1996). Para Putnam (1996), sem capital social não há como forjar “uma sociedade forte, com economia forte, e com Estado forte”.

Contudo, é importante destacar que não existe um território perfeito e a dimensão ótima para o desenvolvimento territorial, mas, existem territórios para serem interpretados, a partir dos componentes de agregação territorial dos sujeitos participantes (DEMATTEIS, 2008, p. 39). Mesmo que haja uma “identidade em comum” (ou capital social), o “DNA territorial” necessita ser constantemente avaliado e reavaliado, já que os territórios (e os agentes econômicos, políticos e sociais) estão sistematicamente sujeitos aos processos de territorialização, desterritorialização e reterritorialização (HAESBAERT, 2006). Isso quer dizer que ainda que o pacto territorial tenha um único “DNA”, esse “código genético” territorial pode suprimir, agregar e/ou revelar (novos) interesses e/ou agentes econômicos, políticos e sociais (GURISATTI, 1999; SILVA, 2015b). Em suma, os territórios e os pactos territoriais são complexos e dinâmicos. Efeito nº 6: crise do pacto territorial. No Território do Sisal, o pacto territorial (que é institucionalizado pelo PTDRS) tem sido construído de maneira temporária e arbitrária (SILVA, 2012, 2015b), desconsiderando o próprio conceito de território adotado pelo Governo Federal e pelo Governo da Bahia (BAHIA, 2007; BRASIL, 2005). Ou seja, não há coesão no diálogo do desenvolvimento territorial, já que não há também coesão social, cultural, econômica e política entre todos os municípios do Território do Sisal. Na Figura 2, notamos que no atual Território do Sisal existem, pelo menos, três projetos territoriais que exercem forças contrárias no âmbito do pacto territorial. O primeiro projeto territorial está em torno de Valente e Conceição do Coité (ver Figura 2-C)41, o segundo projeto está em torno de Serrinha (ver Figura 2-B)42, e o terceiro projeto está em torno dos municípios43 que estão “isolados” e, não se encaixam nos outros dois projetos, nem são capazes de forjar um projeto em conjunto. Esses municípios possuem coesão com outros municípios baianos que não pertencem ao atual Território do Sisal (SILVA, 2015b). Logo, a crise do pacto territorial do Território do Sisal é inevitável. Neste contexto, o PTDRS não é atualizado desde 2010, revelando a incapacidade dos representantes do poder público e da sociedade civil de renovarem seus interesses e compromissos com o desenvolvimento territorial. Além do mais, o PTDRS tem sido preparado de maneira arbitrária/parcial – desconsiderando a proporcionalidade e a totalidade da representatividade territorial – já que boa parte dos projetos territoriais gira em torno dos interesses de Valente e Conceição do Coité (CODES SISAL, 2006, 2010). Na prática, isso instiga os conflitos no “tecido social” e amplia as desigualdades socioeconômicas e sociopolíticas intraterritório. 5. REFLEXÕES FINAIS Este artigo revelou que os efeitos das políticas públicas territoriais rurais no Território do Sisal ainda não são positivos para todos os municípios que compõem o território. A trama de efeitos que analisamos revela que os representantes do poder público e da sociedade civil estão participando – ou não – de maneira assimétrica nas tomadas de decisões e nas articulações em torno do pacto territorial. Não há coesão territorial em inúmeros temas cruciais/decisivos para o desenvolvimento socioeconômico do Território do Sisal – como, por exemplo, os investimentos públicos do Governo Federal, os problemas da seca, os anacronismos na cadeia produtiva do sisal (ou APL do Sisal), a dicotomia entre o urbano (cidade) e o rural (campo), e os excessivos conflitos “abertos” e “fechados” no CODES Sisal (SILVA, 2012, 2013). Ou seja, nem todos os representantes do poder público e da sociedade civil tem “papel ativo” no território. 41 É em torno de Valente e Conceição do Coité que estão as recentes experiências de sucesso (APAEB-Valente, SICOOB Coopere, IDR-Sisal, etc.), o sisal como “ideia-guia” e a coesão no diálogo coletivo. A proximidade geográfica dos municípios possibilita “uma maior interação coletiva” (SAQUET; SPOSITO, 2008, p. 24) e, por conseguinte, uma maior coesão social, cultural, econômica e política. O município de Valente concentra boa parte deste capital social (SILVA, 2012, 2013). 42 Em outro estudo, mostramos que a rede urbana de Serrinha é um pouco difusa em razão da proximidade com o centro urbano de Feira de Santana (maior cidade do interior da Bahia). Entretanto, o “eixo rodoviário” desempenhado a partir de Serrinha (que fica as margens da BR-116) é fundamental para manter as conexões com os municípios de Barrocas, Lamarão, Teofilândia e Biritinga. Tais municípios no entorno de Serrinha, ou são “cidades-dormitórios”, ou desempenham mero papel coadjuvante na dinâmica urbana de Serrinha (SILVA, 2015b). 43 Isso inclui: Araci, Cansanção, Candeal, Ichu, Itiúba, Monte Santo, Nordestina, Queimadas, Quijingue e Tucano.

O fato é que, no Território do Sisal, as políticas públicas territoriais estão ampliando as desigualdades (relativas) socioeconômicas e sociopolíticas entre os municípios que compõem o território. Em geral, os projetos territoriais são “cooptados” pelos agentes econômicos, políticos e sociais que estão no entorno de Valente/Conceição do Coité e de Serrinha. Talvez, por isso, o desempenho socioeconômico no Território do Sisal seja tão diferente entre os municípios que o compõem. Em outras palavras, o pacto territorial tem sido parcial, excludente e concentrador. Nestes termos, o desenvolvimento territorial tem sido “positivo” para alguns (municípios e/ou instituições da sociedade civil organizada) e “negativo” para outros. Contraditoriamente, esse não era o objetivo apregoado pelas políticas de desenvolvimento territorial implementadas pelo Governo Federal e pelo Governo da Bahia (BAHIA, 2007b; BRASIL, 2005). A ideia inicial era de que o desenvolvimento territorial adotasse a lógica de “que todos ganham, ainda que não tudo o que gostariam” (ORTEGA; SILVA, 2011). Logo, isto requer um projeto coletivo de “somatório diferente de zero” – em que os conflitos econômicos, políticos e sociais – seja intra e inter-classes – existem, mas permanecem “fechados”. Isto significa que a superação dos entraves, mesmo que de maneira temporária ou arbitrária, permite a construção de um pacto territorial/local (ORTEGA, 2008). É importante notar que isto não significa o final da desigualdade ou da pobreza, mas de certa forma o seu arrefecimento relativo. Tudo isso fica ainda mais complexo quando o território é recortado e induzido por políticas públicas, em que predominam as dinâmicas descendentes (top-down). Normalmente, os territórios recortados e induzidos por políticas públicas subestimam os interesses e as intenções dos atores locais. No Território do Sisal, a capacidade endógena de desenvolvimento está comprometida pelos equívocos no recorte territorial. Ao aglomerar – no Território do Sisal – inúmeros agentes econômicos, políticos e sociais antagônicos, o pacto territorial fica igualmente comprometido, e sua crise é inevitável e visível a partir dos “esvaziamentos” da representatividade/legitimidade e das ações/articulações produtivas. Soma-se a isso, a necessidade de alinhamento político-partidário e a dependência dos recursos financeiros das esferas superiores. Neste contexto, é indispensável à reconfiguração dos limites geográficos do Território do Sisal e, consequentemente, à análise dos interesses sociogeográficos, socioeconômicos, socioculturais e sociopolíticos da sociedade civil local. Talvez, esse seja o melhor caminho para maximizar os efeitos “positivos” das políticas públicas territoriais rurais no Território do Sisal. 6. REFERÊNCIAS AFONSO, José. R. R. Descentralização fiscal, políticas sociais e transferência de renda no Brasil. Série Gestión Pública Nº 63. Santiago de Chile: CEPAL, 2007. ALMEIDA, Suzana S. M. Memória e Trabalho no Sertão: A peleja dos pequenos agricultores no sisal. Cadernos do SEP ADM. Salvador, nº 3, p. 135-147, 2006. ALVES, Maria O. Diagnóstico Socioeconômico do Setor Sisaleiro do Nordeste Brasileiro. Fortaleza: Banco do Nordeste do Brasil, 2005. BAHIA. Secretaria da Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária – SEAGRI/BA. O Sisal na Bahia. Salvador: CER – Alternativas de Investimentos, nº 1, 1991. ______. Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia – SEI. Anuário Estatístico da Bahia – 1999. Salvador: SEI, v. 21, 1999. ______. Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia – SEI. Análise Territorial da Bahia Rural. Salvador: SEI, nº 71, 2004. ______. Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia – SEI. PIB da Bahia: 30 anos de análise. Salvador: SEI, n. 72, 2006. ______. Secretaria de Planejamento – SEPLAN/BA. Plano Plurianual 2008–2011. Salvador: 2007. Disponível em: . Acesso em: 20 set. 2010.

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