書評：The Argumentative Turn Revisited：Public Policy as Communicative Practice〔再論政策之論證轉向—公共政策即為溝通實踐〕

《臺灣民主季刊》第十二卷，第二期 (2015年6月)：161-68

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r 書評：The Argumentative Turn Revisited: Public Policy as Communicative Practice〔再論政策之論證轉向—公共政策即為溝通實踐〕edited by Frank Fischer and Herbert Gottweis〔法蘭克•費雪、赫伯特•哥特懷斯 （編）〕（Durham, NC: Duke University Press, 2012, paperback, 400pp., ISBN 9780822352631）

陳亮宇 國立台灣大學 / 荷蘭萊登大學

台 灣自2008年二次政黨輪替以來，民間社會力量再度蓬勃發展。一波接 著一波公民運動，從社會底層衝擊代議民主之運作。由通訊科技與傳播媒體構 築的網路世界，不僅改變知識的生產與傳遞，也挑戰既有政策制定、執行與成 效評估的方式。多元價值觀點湧現的結果，讓我們目睹到：涉及政治、經濟、 教育、環境、科技、性別、醫療、倫理與道德等議題的辯論中，往往存在極端 對立的論述衝突。這些論述衝突，除了歸因於對專業知識和利益計算的解讀不 同，更可能源自於某些意識形態、價值、認同，甚至宗教信仰的差別。 那麼，在這眾聲喧嘩的年代，我們究竟需要什麼樣的分析視角或框架，來 協助審視公共政策呢？台灣的公共管理者與政策研究者，過去曾先後提倡審議

踐。接續對民主治理的關懷，本文介紹由美國學者Frank Fischer與奧地利學者

陳亮宇　國立臺灣大學政治學系與荷蘭萊登大學區域研究所博士候選人，主要研究興趣為： 環境政策與治理、詮釋性政策分析及批判的政策研究。 Liang-yu Chen is a PhD candidate at the Department of Political Science, National Taiwan University and Leiden University Institute for Area Studies, the Netherlands. His research interests include environmental policy and governance, interpretive policy analysis, and critical policy studies.

ISSN 1726-9350 print / 1811-3109 online © 2015 by Taiwan Foundation for Democracy / Vol. 12, No. 2 / June 2015

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民主（deliberative democracy）與循證基礎（evidenced-based）的公共治理實

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Herbert Gottweis合編的《再論政策之論證轉向—公共政策即為溝通實踐》，呈 現「論證式政策分析」（argumentative policy analysis）之理論與其應用，並提 供筆者評析供讀者參考。

壹、為何要再論「論證」？ 研讀或熟悉公共政策學科的讀者，對於Frank Fischer和John Forester在1993 年合編的《政策分析與規劃中的論證演展》（The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning）應不陌生。呼應西方於1980年代興起的後實證與後現 代主義，該書核心主張為：公共政策在本質上是由語言和文字建構的，是「論 證」的產物。作者群表達對當時西方（特別是美國）政策分析信奉科學技術的 不滿，擔憂社會將淪為技術專家統治（technocracy）。因而，該書引進幾項新 興途徑，例如社會建構論、批判理論及溝通行動理論，並開出兩大藥方：「論 證」和「參與」（審議），力陳將社會行動者的論述與敘事列為分析對象。此 外，他們提倡採取詮釋和批判的研究途徑，以探詢在政治與政策辯論中，不易 用科學方法客觀測量之理念、價值與情感等面向。 《政策分析與規劃中的論證演展》一書，對啟發後續政治與政策研究進展 的功不可沒。該書問世後，伴隨同期掀起的「審議轉向」（deliberative turn）， 審議民主及參與式治理一度在學界佔有一席之地。但另一方面，相較於「論 證」（argumentation），學界反而更常使用「論述」（discourse），論證只得枯 坐冷板凳。① 於是，在上一本書出版將近二十年後，Fischer另與Gottweis合編

①

這時期出現幾部常為學者引述的專書作品，例如美國學者Charles J. Fox和Hugh T. Miller （1995）的《後現代公共行政—朝向論述》（Postmodern Public Administration: Toward Discourse），荷蘭學者Maarten A. Hajer（1995）的《環境論述的政治—生態現代化與政 策過程》（The Politics of Environmental Discourse: Ecological Modernization and the Policy Process），以及英國學者John S. Dryzek（1997）的《地球政治—環境論述》（The Politics of Earth: Environmental Discourses）等。

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《再論政策之論證轉向—公共政策即為溝通實踐》，呼籲將「論證」重新帶回 到政治與政策研究議程。兩位編者重申，論證有其不可取代的價值，且除了當 前學界著墨甚多的「參與」（審議），仍有許多涉及論證的理論與實踐值得深 究。 在導言中，Fischer與Gottweis釐清幾項既有文獻時常混用的詞彙，並給予 一組整體定義。首先，論證大約等同於溝通實踐（communicative practice），兩 者涵蓋範圍最廣，指人們進行溝通並達成結論的過程。在論證（溝通實踐）過 程中，論述與敘事（narrative）均為行動者承載的一組理念和想法，也是行動 者在溝通過程相互交換的內容。審議（deliberation），指行動者溝通、交流彼 此論述與敘事的實際表現。最後，修辭（rhetoric）則指在論證過程中，行動者 採取的策略與技巧。

貳、論證的實踐、脈絡、工具、表現與理論基礎 本書以五大部分共十一篇章，扣緊「論證」的不同面向：它的實踐、所處 環境脈絡、使用工具、表現特徵，以及理論基礎。在概念上，貫串全書的「論 證」，同時涵蓋了社會行動者與競爭中的政策論述（微觀層次）、外圍制度 （宏觀層次），以及兩層次之間的辯證過程。得以兼顧兩者與兩者間的互動， 或許正是「論證」不得為「論述」取代的理由。

該書第一部分，從讀者可能較為熟悉的公民審議和參與出發。John S. Dryzek和Carolyn M. Hendriks提醒我們：「審議」並非僅出現在固定形式的論壇 中，也可能出現在任何對話空間裡。那麼，不應將眼光侷限在某些特定的審議 論壇模式（例如公民會議、公民陪審團等），而應改為思考：如何將現行分散 於社會上的審議空間連結起來，形成整體的審議系統，進而提升系統的審議能

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一、公民審議和協力規劃（論證的實踐）

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力（deliberative capacity）。第二章的Patsy Healey也澄清，我們不應將協力規劃 （collaborative planning）看作是技術層次上，由規劃者設計來達成特定目標的 程序。相反的，應將它理解為一種參與式的溝通過程，並藉由協力規劃提升公 民對議題的認識和參與，進而貢獻於發展政治文化。

二、論述的制度與視框（論證所處的環境脈絡） 該書第二部分探討社會行動者與論證實踐所處的環境脈絡。第三章由 Vivien Schmidt闡述「論述制度論」（discursive institutionalism）的意涵。她 將不同行動者承載之論述與理念（ideas），以及不同論述之間的互動，作為 解釋制度與政策變遷的因素。有別於既有三大新制度論對誘因結構、路徑 依賴與文化框架的重視，她更關切行動者如何建構一系列論述來連結不同理 念，並以此加入論述競爭。此外，有別於看重有形或無形之制度脈絡對行動 者的約束，她更強調行動者建構制度的能力。同樣討論行動者所處的脈絡， Mary Hawkesworth（第四章）從女性主義角度指出，當前諸多國際發展政策 （development policy）不僅未能達成減少貧困的目標，反而在全球不平等的生 產結構運作下，繼續強化北半球國家對南半球的支配，並製造更多貧困與不平 等。她因而指出，唯有對既有政策視框（policy frame）進行批判分析，才能跳 脫主流認知和思維，進一步立足於反省位置，看待各種論述爭辯。本章批判分 析，則示範如何揭露人們習以為常的制度與視框，原來多半是由強權者塑造， 而隱含對弱勢者不利的事實。

三、網路與新興媒體（論證使用的工具） 該書第三部分將焦點轉向當前崛起的網路與媒體。Stephen Coleman在第五 章指出：雖然網路並非官方制定政策的場域，但已成為討論、形塑、公告、辯 論和評估政策的場所之一。當網路成為新的論證空間時，不僅改變既有代議民 主定義政策問題的方式，也改變蒐集和建構政策知識的方法；它不僅衝擊以面

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對面為基礎的論證與審議模式，也連帶衝擊溝通理論與理想言說情境的概念。 當網路上崛起另一批菁英，左右網路乃至真實世界的政策辯論時，唯有刺激多 元而非一元的論述和敘事在虛擬空間流動，才能提升政策論證品質。除了網 路以外，Leonie Sanderock與Giovanni Attili（第六章）引入數位民族誌（digital ethnography）與視覺形象的分析。經過實踐操作，他們讓多元媒體成為另一種 意義建構的形式、一種社群參與的工具，以及政策審議與論證的催化劑。

四、修辭、論證與符號（論證的表現特徵） 本書第四部分探討既能呈現論證外觀，也蘊含論證深層結構的藝術：修辭 與符號。一般人往往將「邏輯說理」視為論證最重要的一環。不過，Herbert Gottweis（第七章）考察美國幹細胞研究的政策爭議，發現社會行動者不僅透 過說理，也常訴諸情緒性主張（例如恐懼、憤怒或憎惡）、激情、甚至「偏 見」來影響他人。他於是主張，我們不該將情緒看作論述或修辭帶來的副產 品。相反的，情緒本身就是修辭實踐的一部分。同樣關注修辭，第八章的 Sanford F. Schram採取符號分析（semiotic analysis），發現當代美國福利政策的 視框隱喻下，鑲嵌著某些根植於政治與社會的文化偏差，② 且相關視框隱喻仍 在變遷。③ 他認為，看清政策符號蘊含的偏差後，我們便應該挑戰這種不正義 的論述。

③

例如，社會傾向將接受社福照顧的單親媽媽，貼上象徵「我不是善盡責任的好媽媽」的 標籤。 所謂視框隱喻的變遷，指「福利依賴」（welfare dependency）一詞，逐漸取代原先的 「福利使用」（welfare use）、「福利接受」（welfare receipt）或者「福利拿取」（welfare taking）。這樣的轉變蘊含一個深層假定：「使用或接受福利，就如同是依賴福利（welfare reliance）。因而，我們應採取和對付毒癮者相似的手法，去教化和治療那些『依賴福利』 的人，使他們不再對社福成癮」。

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五、批判理論、溝通邏輯與政策學習（論證的理論基礎） 該書最後一部分進入艱深但精采的理論辯論。Hubertus Buchstein和Dirk Jörke（第九章）首先陳述哈伯瑪斯（Jürgen Habermas）之批判理論、溝通行 動理論與公共審議的主張，如何助於填補論證與政策分析之間的罅隙。他們隨 後引入傅柯（Michel Foucault）對哈伯瑪斯「公共審議」與「理想言說情境」 的批判，例如傅柯認為：政策與政治的根本，在於「權力」和「差異」，而非 理性論證。傅柯還主張，現實世界不存在完全不受權力關係干擾的社會或溝 通場域；因而，也就不可能存在一個得以自由流通和交換的論述。再者，即 便人人有權說真話，卻僅僅極少數人真有能力說出來。不過他們也指出，哈 伯瑪斯與傅柯之間，仍具有建設性互補的空間。例如，哈伯瑪斯的溝通理論 恰好鼓舞傅柯後期對「說真話」的期待；傅柯的治理性（governmentality）概 念，也正好能助於對政策審議的批判分析。延續傅柯與「後結構主義」的討 論，David Howarth與Steven Griggs（第十章）強調社會行動者所處的對話結 構（discursive structure）具有相當大的權變性（contingency）和不可決定性 （undecidability）。在宏觀視野下，論述成為連結行動者與社會關係的建構過 程。其不僅呈現行動者的政策目標與認同，也透過論證過程，將社會上不斷變 遷的觀念帶回到行動者身上。④ 最後，Frank Fischer和Alan Mandell（第十一章）引介發跡於成人教育理論 的轉化學習（transformative learning）概念，討論其為政策變遷帶來的啟發。 當我們將政策定義為「集體解謎」的過程時，它包含的便不光是瞭解問題、做 出決策，也包含學習和變遷。國家或政府體制如同一個學習系統，會在複雜、 不確定的環境持續學習、改變，系統中的行動者同樣會進行個體或群體學習。

④

例如，「新公共管理」（new public management, NPM）這個論述，蘊含的不僅是文字面定 義，更涉及各國如何實踐這組概念、這組概念如何在全球在地化時代中變遷，如何與其 他領域（例如經濟、社會、教育）的行動者與論述相互影響，並互相重塑面貌。

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那麼，政策規劃師或分析師可藉由刺激行動者反省既有視框蘊含的目標、規 範、價值與手段，達成推動政策變遷的目標。

參、本書定位評析 在1993年第一版編著問世後，2012年的《再論政策之論證轉向》除了依循 「反對價值中立思維、批判技術取向的政策分析，提倡公民審議和參與，強調 面對倫理道德與價值議題」等既有後實證途徑的主張，更將討論拓展到後結構 主義、展演性（performativity）、新制度論、修辭與符號、霸權論述等概念， 為公共政策研究注入更豐富的元素。雖然同樣重視公民審議及參與，《再論政 策之論證轉向》已經提醒我們，關鍵或許並非某個審議論壇的模式和操作，而 是社會上整體審議系統的設計與連結。就這兩點看來，從最初打著後實證旗幟 起家，到隨後的審議式政策分析（deliberative policy analysis）與詮釋性政策分 析（interpretive policy analysis）（Hajer and Wagenaar, 2003），到本書的論證式 政策分析，該陣營學者持續用他們的語言描繪社會結構與行動者，細緻地掌握 文化脈絡中的人類行動特徵，因而有助於理解現實政策與政治。 本書另一亮點在於，它配合變遷中的論證形態與溝通模式（例如新興網路 媒體），持續發展相應理論。著眼於現今行動者廣泛採取創新溝通方式，由圖 畫、照片與影片等視覺呈現（visual representation）為論述帶來的影響已不容小

年的公共議題辯論，以及選舉期間，不同候選人陣營的論述策略即可見端倪。 目前台灣政治與政策學界較少將上述面向與政策論證或政策分析整合，不妨納 入未來研究議程。 不過，本書並非沒有缺陷。例如，本書雖已大幅深化理論建構，將源於其 他人文社會學科之途徑銜接至公共政策研究，在理論上展現科際整合樣貌，但 在實際政策研究的資料取得和分析方法上，本書仍未提供可操作與易於教授的

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覷。掌握「形象」（image），亦成為行動者強而有力的修辭工具。這從台灣近

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方法論。在抨擊主流實證主義政策分析的缺失後，本書也僅在理論層次與分析 視角上貢獻更多，而非經驗研究層次。以及，即便兩位編者在導言為論證、論 述與修辭等概念提供一系列定義，各篇章作者群並未完全依照編者界定，使得 不同詞彙在各章脈絡中，仍舊呈現相似但具差別的意義，易讓不熟悉的讀者混 淆。最後，凸顯「論證」為全書主軸的結果，造成諸如「詮釋」與「批判」等 常見於各篇章，且亦代表該學派核心精神的概念，未能獲得詳細討論。當然， 本書諸多觀點，已足以供台灣政策研究者與公共管理者觀摩、借鏡。

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參考書目 Dryzek, John S. (1997). The Politics of the Earth: Environmental Discourses. Oxford, Oxford University Press. Fischer, Frank, and John Forester (eds.) (1993). The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham, NC: Duke University Press. Fox, Charles J., and Hugh T. Miller (1995). Postmodern Public Administration: Toward Discourse. Thousand Oaks, California: Sage. Hajer, Maarten A. (1995). The Politics of Environmental Discourse: Ecological Modernization and the Policy Process. Oxford: Oxford University Press. Hajer, Maarten A., and Hendrik Wagenaar (eds.) (2003). Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. Cambridge: Cambridge University Press.

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