Trabalho Final CEAGP 2016 Marco Mendes Turma A1rev

Trabalho Final

Modelos de Governação Pública O Orçamento Participativo Case Study: O Orçamento Participativo Nacional no Orçamento de Estado 2017 Formando:

Formadora:

Marco José Valente Mendes

Doutora Sandra Firmino

Algés, janeiro, 2017

SUMÁRIO O presente exercício visa elaborar sobre o conceito de orçamento participativo. Com um roteiro que se propõe a averiguar as suas origens e “modus operandi”. É nosso propósito elaborar sobre o conceito, perceber padrões da sua vigência, aplicabilidade e pertinência. Exercício composto com base num escoramento teórico internacional e nacional. Como suma finalidade cabe-nos demonstrar de que forma esta ferramenta de participação cidadã constitui um mecanismo claro de “empowerment” político da cidadania, trazendo para a esfera da Administração Pública e dos decisores políticos um nível acrescido de responsabilização e responsividade democrática. A este nível fica o carater inovador do Orçamento Participativo Nacional, que neste caso, confere ao XXI Governo da República Portuguesa, uma posição de vanguarda na implementação desta ferramenta associada à democracia participativa agora à escala nacional.

Palavras Chave: Governança Pública; Governo; Democracia Participativa; Administração Pública; Orçamento Participativo Nacional; Redes Sociais; Orçamento de Estado.

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Índice Sumário ....................................................................................................................... 2 INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 4 DESENVOLVIMENTO DO CONCEITO DE ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ............ 5 1.1

O Novo Modelo de Gestão Pública: A Governança Pública .............................. 5

1.2

O Orçamento Participativo e a Democracia Representativa ............................. 7

2 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: A POLISSEMIA DO CONCEITO ........................ 7 2.1

Enquadramento histórico do O.P: do surgimento à disseminação ................... 9

2.2

A multidimensionalidade do O.P............................................................................. 9

2.3

A importância das tecnologias da informação e comunicação na participação

cidadã .................................................................................................................................. 10 3 O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NO ORÇAMENTO DE ESTADO 2017......... 13 3.1

A operacionalização do OP a nível nacional ...................................................... 13

CONCLUSÕES .................................................................................................................. 15 BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................. 16

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INTRODUÇÃO O presente trabalho final constitui o último momento avaliação do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública (CEAGP), tendo o nosso foco incidido no tema dos Modelos de Governação Pública. A escolha do tema ressalta do especial interesse pelas matérias subordinadas à Gestão e Administração da “cousa pública”, e para o efeito, o trabalho incidirá sobre uma ferramenta da Gestão Participativa implementada ao nível do poder central, mais precisamente o Orçamento Participativo Portugal (doravante O.P.P) inscrito no Orçamento de Estado de 2017. A descentralização administrativa, fiscal e política tem vindo a incrementarse enquanto opção estratégica para a provisão do serviço público (Banco Mundial 2004)1. Os Orçamentos Participativos têm-se demonstrado como potenciadores da adesão das populações ao escrutínio da utilização dos dinheiros públicos, tendo como corolário, no corrente Orçamento de Estado da República Portuguesa, a inscrição de 3 Milhões de Euros subordinados às propostas dos cidadãos2. Para este efeito e conscientes que os paradigmas de Gestão Pública se vão construindo à volta das condições económicas, sociais e políticas de cada época, não podíamos deixar de referir dois dos principais modelos que escoram os atuais modelos de Governação Pública: 



O Modelo Profissional Weberiano (MPW), uma estrutura de poder adequada à sociedade industrial da época, em que a ênfase residia na estrutura da organização e suas regras de sustentação em detrimento do indivíduo; A Nova Gestão Pública (NGP), um modelo que considera que a gestão superior à administração, passando assim a adotar conceitos e técnicas da gestão privada, acreditando que estas seriam solução para os males económicos das Administrações Púbicas.

Ficam assim sucintamente contextualizadas as razões da implementação dos modelos e elencadas as suas caraterísticas teóricas definidoras. De seguida, e porque o objeto deste trabalho nele se enquadra, caracterizaremos o Modelo da Governança Pública, identificando os conceitos que lhe são atribuídos: as decisões coletivas tomadas por uma pluralidade de atores ou organizações e o engajamento de estruturas interorganizacionais a funcionar em rede, tendo como foco a colaboração e a capacitação em detrimento da hierarquia e controlo. Abordamos a importância de criar as condições para gerar nos cidadãos comportamentos espontâneos que os levem a ser mais participativos. O relevo é dado à participação dos cidadãos que, no âmbito do segundo capítulo, começará a ser introduzida no conceito de Orçamento Participativo (doravante O.P), tentando compreender de que forma esta aproximação dos cidadãos à Administração contribui para o reforço das práticas de cidadania, de experiências que fortalecem os mecanismos de responsabilização dos agentes políticos, esperando-se que potencie a relação entre as redes de atores da sociedade civil e o estado, gerando sinergias e ganhos de eficiência. Como poderemos constatar adiante nos Pontos 2.2 e 2.3. Posto isto, passaremos à definição do conceito de O.P, identificando uma multiplicidade de realidades que dificultam a conceção de um conceito generalista, mas que permite a identificação de parâmetros comuns. Para além de uma das muitas formas de participação, é visto como articulação entre democracia representativa e direta, importante pelo impacto que 1

Entre 1987 e 2006, O Banco Mundial alocou 32 biliões de dólares em 89 países através de 458 programas, projetos, e bolsas onde a descentralização é o foco principal. 2 A verba destinada ao OPP para o ano de 2017 é de € 3 000 000,00 inscrita em dotação específica centralizada no Ministério das Finanças, cf. Lei 42/2016, de 28 de dezembro, artigo 3.º.

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tem no destino do investimento público e por promover a democracia. São ainda apresentados os critérios que permitem balizar com maior sucesso o que é um Orçamento Participativo. Identificamos como primeiros ensaios da sua implementação, no Brasil, bem como a sua replicação pela América do Sul e Central, Europa, África e Ásia, ao nível das administrações locais. Num segundo momento, tentámos aferir a sua presença na agenda políticoadministrativa de outros países. Refletimos sobre a multidimensionalidade do processo do O.P, na sua Dimensão Orçamental/Financeira, Dimensão Participativa, Dimensão Normativa/Jurídica e/ou Metodológica e Dimensão Territorial/Setorial. Na decorrência de todo este processo, avaliamos o impacto das plataformas de comunicação na relação entre a Administração e cidadãos, entrando a nossa análise na importância que o mundo cibernético e os social media têm na definição das novas dinâmicas relacionais Estado/Administração – Cidadãos/Stakeholders. Na conclusão, tentámos confirmar a evolução dos modelos de Gestão Pública e de como as ideias de colaboração, parceria, redes e cooperação democrática, caraterísticas da Governança, chamam os cidadãos a intervir na gestão do serviço público. Numas épocas o Estado interveio muito na economia, noutras interveio pouco; mas nunca deixou de intervir. Por aí se compreende o poder que o O.P poderá ter se aplicado ao nível do Orçamento de Estado e os mecanismos da sua dinamização no caso concreto da República Portuguesa, tentando perceber de que forma os titulares do poder político se engajam na promoção, implementação e estabilização desta ferramenta característica da nova governação pública, que no caso português assume, em 2017, dimensão nacional.

DESENVOLVIMENTO DO CONCEITO DE ORÇAMENTO PARTICIPATIVO Numa aproximação ao fulcro do trabalho a desenvolver ocupamo-nos, neste primeiro momento do corpo da exposição, da análise conceptual e teórica das correntes do pensamento académico que dão substrato ao fenómeno em análise: O. P, enquadrando-o na denominada corrente teórica da Governança Pública. Corrente essa ilustrada no ponto que se segue.

1.1 O Novo Modelo de Gestão Pública: A Governança Pública A Governança Pública, enquanto modelo teórico alvo do nosso estudo, assume-se, seguindo o entendimento de Rhodes, num escorar do funcionamento de uma sociedade em rede, onde governantes e governados interagem segundo uma lógica onde “o Estado central não é o polo dominante (1996, p. 657). O modelo de funcionamento do sistema político torna-se crescentemente diferenciado. Este modelo de gestão congrega um compósito híbrido, assumindo, segundo Cornwall e Coelho (2004) “new democratic spaces (…) are intermediate, situated as they are at the interface between the State and Society; they are also, in many respects, intermediary spaces, conduits for negotiation, information and exchange”. No modelo de governação em análise predominam elementos como a colaboração e a parceria se tornam definidores das relações entre os atores envolvidos na formulação de políticas (sectoriais, locais, nacionais), podendo as suas dinâmicas de plasticização destas últimas partir de um dos atores envolvidos, cabendo, contudo ao Estado, segundo Vigoda (2002, p. 535), “estimular as condições ambientais para gerar comportamentos espontâneos por parte dos cidadãos enquanto indivíduos ou grupos.” , aproveitando o acumulado de conhecimento técnico dos profissionais envolvidos nestes relacionamentos em rede, desta maneira os corpos técnicos a que nos referimos, dada a relação de cooperação entre a Administração Pública e seus potenciais stakeholders/parceiros, contribuirão em grande

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medida para a construção de sinergias colaborativas assentes no supra mencionado compromisso partilhado. Do diálogo e interação resultantes do contato entre agentes governativos e da sociedade acabam por abrir o espaço a uma interface onde, segundo (Cornwall and Gaventa 2001; Goetz and Gaventa 2001p.5) se formam “policy processes than other avenues through which citizens can articulate their demands – such as protests, petitioning, lobbying and direct action – or indeed organize to satisfy their own needs”. Da asserção podemos validar que o foco do modelo da Governança é a criação de condições para que os atores se acometam no processo político, contribuindo para o seu contínuo aperfeiçoamento, dando através de uma participação continuada e coerente contributos para a definição da política e das políticas públicas. A constante mutação das sociedades e as tensões dai decorrentes, em muito exponenciadas pela globalização e pelas redes nacionais e internacionais, levaram ao surgimento de novos quadros de ação político-legislativa que “de per si” assumem várias formas, como por exemplo: democracia deliberativa, “e-democracia”, orçamento participativo, julgados de paz, entre outros, que recentram as interações entre o estado e o cidadão, aproximando-os. É destas constantes e linhas de força que o modelo da Governança Pública se assume como supletivo dos ainda vigentes Modelos Administrativo/Burocrático e da Nova Gestão Pública, relacionando-se simbioticamente com estes. Tal como podemos aferir com Christensen, – “eles procuram a melhoria da coordenação das organizações governamentais e também aprofundar a coordenação entre outros atores; a necessidade de maior coordenação assume um papel focal” (2012, p. 2). Para além disso, e reforçando o defendido por Christensen, estes traços distintivos da Governança Pública contribuem para o envolvimento direto dos cidadãos nos processos governativos, contribuindo para melhores decisões e melhor governo. Ademais, ressalta a convicção que, segundo (Cunill 1997 Cohen and Sabel 1997; Abers 2001; Fung 2003 p.5) os “participatory fora that open up more effective channels of communication and negotion between the state and citizens serve to enhance democracy, create new forms of citizenship and improve the efectiveness and equity of public policy”. Daqui ressaltam claros mecanismos para a resolução de problemas que afetam diretamente os cidadãos, permitindolhes a adoção de ações que mitiguem as questões que os afetam diretamente. Através de canais de comunicação diretos com a Administração Pública/Poder local, conferindo a possibilidade aos cidadãos de contribuírem para a qualidade da definição e implementação dos programas presentes nas políticas públicas de um modo informado e consciente. Terminamos o ponto 1.1 com uma tentativa de súmula dos parágrafos acima, mediante a congregação desta informação em três aspetos chaves, socorrendo-nos para o efeito das definições de académicos de renome no que respeita ao estudo deste modelo de gestão pública. Deste modo: 1. Chhotray e Stoker (2009, p. 3) referem que a Governance “é acerca das regras de decisão coletivas tomadas por uma pluralidade de atores ou organizações e onde não existem sistemas de controlo formais a ditar os termos das relações entre os envolvidos” 2. Kickert (1993, apud Osborne, p. 381) e Rhodes (1997, apud Osborne, p. 381), “que definem a governança como a maquinaria de estruturas interorganizacionais a funcionar em rede, funcionando com ou sem o governo na provisão de serviços públicos”; 3. Na obra Tools of Government: A Guide To New Governance, Salamon (2005, apud Bingham et al, p. 549), o autor refere-se à Nova Governança Pública “como resultante da necessidade de um novo estilo de gestão pública, um diferente tipo de sector público, tendo como foco a colaboração e a capacitação ao invés da hierarquia e controlo”.

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1.2 O Orçamento Participativo e a Democracia Representativa O O.P trouxe novos elementos às práticas institucionais do modelo da governança, até ao momento, mais associados ao milleu da democracia representativa, arena onde o cidadãoeleitor participa no “jogo político” de acordo com os ciclos eleitorais nacionais e locais, delegando o poder funcional aos representantes eleitos, por recurso ao sufrágio. Desta maneira, e devido à paulatina introdução dos mecanismos e práticas do O.P, em muito assentes nos instrumentos de participação cívica, os mecanismos da democracia participativa puxaram para a arena política os cidadãos, contribuindo para um notório aumento da participação comunitária num contexto de governação descentralizada”, (Ahmad et al. 2005; Faguet 2012; Faguet & Sanchez 2008; Foster & Rosenzweig 2001 apud Beurmann & Amelina, p. 6). Com este modelo a configurar-se como complementar ao modelo de gestão da(s) Administração(ões) pública(s) de lógica Weberiana que de acordo com Vigoda se caracterizam (2002, p. 529), pela “clara ordem hierárquica, concentração de poder nos quadros dirigentes, as estruturas formais dotadas de regras estritas e regulamentos, canais de comunicação limitados e o relativo fechamento à inovação e à mudança”.Com a aproximação ao modelo da Governança Pública as estruturas estatais e seus corpos governativos, alvo das exigências externas para adequar a sua estrutura de funcionamento a um novo conjunto de aspirações das populações viram no O.P uma ferramenta de acomodação das exigências de maior participação por parte da sociedade civil organizada. A introdução de um modelo definido pela interação em rede dos atores governamentais e não governamentais gerou um incremento dos fluxos de informação transacionados entre a Administração Pública e os cidadãos, potenciando o aparecimento de elementos potenciadores da consciência cidadã face às questões orçamentais, tão definidoras das noções de bem-estar e alocação justa de recursos junto das populações. Graças a esta realidade denotamos um notório reforço das práticas de cidadania, indo ao encontro de dois elementos chave nos processos tradicionais de orçamentação. O primeiro visa melhorar o fluxo de informações entre cidadãos e a Administração Pública, deixando os primeiros melhor informados no que respeita aos bens e serviços tidos como prioritários. A segunda parte, atine ao fortalecimento dos mecanismos de responsabilização dos políticos, dado que estimula controlos mais frequentes das promessas feitas ao eleitorado. Assim, o notório cariz evolutivo dos processos que enformam o O.P tornam ambígua a sua alocação exclusiva a uma teoria ou modelo de governação pública, posto que assume os cambiantes acima mencionados, cabendo-nos para além destes, proceder a uma aproximação aos novos processos da governança, onde são acolhidos, segundo Bingham, Nabatachi e O´Leary (2005, p. 554) fenómenos como – “ a colaboração dentro das estruturas da Administração, com as empresas, sociedade civil e cidadãos; aumentam a participação democrática; exponenciam a legitimidade da decisão, o consenso. Constituindo-se como uma verdadeira rede de colaborativa onde Estado e sociedade civil interatuam, partilhando responsabilidades, recursos humanos, financeiros e materiais. Destarte, e indo ao encontro do preconizado pelo académico Santos (2002, apud Granado, p. 9) encontramos no O.P “uma emanação da teoria da democracia participativa. Teoria assente na ideia de que os cidadãos devem participar diretamente nas decisões políticas e não apenas, como quer a democracia representativa, na escolha dos decisores políticos.” É, pois, nosso fito elaborar de seguida sobre este instrumento basilar da democracia participativa no patamar que se segue do nosso trabalho final.

2 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: A POLISSEMIA DO CONCEITO O delinear de um escopo concetual para o O.P revela-se um exercício de estimulante e exigente configuração, obrigando para a sua compreensão à consulta de vários entendimentos sobre o nosso objeto de análise.

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Para esse fim escoramos a nossa análise nas opiniões de vários académicos nacionais e internacionais e de alguns organismos internacionais (Ministérios, Edilidades, Organizações Internacionais) sobre o conceito de O.P. Segundo Goldfrank (2012 apud Jackson) a adoção do O.P no governo das edilidades configura-se como um guião global para a implementação da receita neoliberal do Banco Mundial ( agenda decorrente do denominado Consenso de Washington onde predominam a privatização, liberalização e desregulação, reduzindo o papel focal do Estado). A vincada presença de alguns elementos da Nova Gestão Pública tão em voga nas décadas de 80 e 90 é revelada na asserção acima, fazendo coincidir, de algum modo, o recurso ao O.P como um mecanismo de “esvaziamento” da Administração central do Estado, imprimindo à governação uma tónica descentralizada e alicerçada numa espécie de governação de proximidade. A definição de Orçamento Participativo não seria plena sem “bebermos” dos ideólogos brasileiros deste instrumento da democracia participativa, que no entendimento de Ubiratan de Souza (2002 p.21), um dos principais responsáveis pelo O. P em Porto Alegre (Brasil), local onde pela primeira vez foi implementado este mecanismo no ano de 1989, propõe uma definição teórica, que pode ser aplicada à maioria dos casos brasileiros: “Orçamento Participativo é um processo democrático direto, voluntário e universal, onde as pessoas podem discutir e decidir sobre orçamentos e políticas públicas. A participação do cidadão não se limita ao ato de votar, para eleger o poder executivo ou legislativo, mas envolve também as prioridades para os gastos públicos e o controle da administração do governo. Ele deixa de ser alguém que possibilita a continuidade da política tradicional e torna-se um protagonista permanente na administração pública. O OP combina a democracia direta com a democracia representativa, uma conquista que deve ser preservada e valorizada” De acordo com esta linha de argumentação, Avritzer (2007 p.3-4), frisa que o O.P é uma forma de rebalancear a articulação entre a democracia representativa e a democracia participativa baseada em quatro elementos: 1. A cessão de soberania por aqueles que a detêm resultado da do processo representativo a nível local; 2. A soberania é cedida a assembleias regionais temáticas que operam segundo critérios de universalidade participativa; 3. Todos os cidadãos são alocados as assembleias regionais e temáticas e com igual poder de deliberação; 4. O O.P implica um recalibrar do método democrático representativo, induzindo à combinação dos seus elementos com os métodos da democracia representativa. Esta combinação e interação da democracia representativa com a democracia participativa proporciona, segundo (Santos e Avritzer) o O.P se caracteriza por uma tentativa de reversão das prioridades de distribuição dos recursos públicos (…) através de uma fórmula técnica de determinação de prioridades orçamentárias (…). As principais experiências de O.P associam o princípio da carência prévia no acesso a bens públicos. Como se revela notório e matéria consensual internacionalmente, o pensamento dos académicos anteriormente citados vai de encontro com a posição do Departamento para as Comunidades e Governo Municipal, em conjunto com a Unidade para o Orçamento Participativo britânicos, que ensaiaram a seguinte definição para O.P (2011, CLG, p.9) – “participatory budgeting directly involves local people in making decisions on the spending priorities for a defined public budget. This means engaging residents and community groups representative of all parts of the community to discuss spending priorities, making spending proposals and vote on them, as well as giving local people a role in the scrutiny and monitoring of the process”.

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Á laia de conclusão, podemos, tendo por base o presente enquadramento, recorrer ao pensamento de Sintomer, que sintetiza os contributos que afloramos ao longo do Ponto 2. Desta feita, segundo Sintomer (2007) podemos definir o O.P com base numa configuração assente em cinco pilares: 1. A vertente orçamental e/ou financeira deve ser explicitamente debatida; o orçamento participativo lida com recursos escassos. 2. O envolvimento no processo tem de ser organizado ao nível de governo local (município ou freguesia) – ou de um departamento (descentralizado) com órgãos eleitos e algum poder na administração; o nível de bairro não é suficiente. 3. O processo tem de ser contínuo e ter práticas repetidas; um encontro ou um referendo sobre questões financeiras não são exemplos de um orçamento participativo. 4. O processo tem de incluir alguma forma de deliberação pública, no âmbito de encontros específicos ou fóruns, sobre a matéria orçamental e/ou financeira; 5. A prestação de contas aquando da apresentação de resultados é fundamental.

2.1 Enquadramento histórico do O.P: do surgimento à disseminação A definição de um friso cronológico para a compreensão do fenómeno O.P remete-nos para o Brasil, em 1989, ano em que o Município de Porto Alegre e Santo André e Montevideu no Uruguai se lançaram na experiência de implementação deste instrumento orçamental. Os ensaios conheceram novos desenvolvimentos ao longo da década de 80 e 90, com a sua massificação no Brasil, onde em pouco mais de década e meia cento e trinta municípios brasileiros adotaram o O.P, sendo de salientar denotadas diferenças operativas e metodológicas na sua implementação. Com a entrada no século XXI, registamos uma denotada expansão pela América do Sul e Central e, mais recentemente, no Continente Europeu, cabendo a Lisboa a posição cimeira na implementação do mecanismo de participação cidadã. Na atualidade vivenciamos a paulatina construção e implementação de redes cooperativas e colaborativas nacionais e internacionais, tendo como primordial ponto de encontro a metodologia do O.P.

2.2 A multidimensionalidade do O.P A conceção do O.P obriga à verificação de um conjunto de pressupostos que lhe conferem uma complexidade e densidade operacionais elevados, cabendo para o seu desenvolvimento a consideração de vários vetores, nomeadamente: 1. Vetor Orçamental/Financeiro; 2. Vetor Participativo; 3. Vetor Jurídico/Normativo e o Metodológico 4. Vetor Territorial/Sectorial Esta arrumação vai de encontro ao defendido por Cabannes e Baierle (2004), autores que referem que a maior ou menor dotação orçamental atribuída ao O.P ditará o nível de participação dos cidadãos. Ademais, a participação cidadã está, por um lado, acoplada a dinâmicas individuais (participação direta) e, por outro lado, a dinâmicas coletivas (participação indireta). Ressaltam ainda as condicionantes regulamentares e metodológicas, que matizam o funcionamento do processo participativo, passando pela existência de regulamentos internos (dinâmica de O.P municipal) ou de Lei (caso do Orçamento Participativo Portugal). São estes instrumentos jurídicos que ditam e dão forma à condução dos trabalhos preparatórios, à seleção e derradeira implementação das propostas cidadãs

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dimanadas do O.P. Por último, a dimensão territorial que de per si nos remetem para o espaço/local onde o O.P vai ser conduzido e onde a sua implementação vai ter impacto.

2.3 A importância das tecnologias da informação e comunicação na participação cidadã A compreensão deste fenómeno ficaria incompleta caso ignorássemos o papel preponderante que as plataformas de comunicação assumem na vida em sociedade. Cada vez mais as redes sociais e a world wide web se assumem como um espaço onde convergem e interatuam agentes da sociedade civil, políticos e os meios da comunicação social, contribuindo para a massificação e proliferação da informação disponível. É neste mundo internáutico prenhe de vantagens e condicionantes que começam por assentar alguns dos fundamentos da comunicação entre a máquina das administrações públicas e os cidadãos. Perante esta realidade importa percebermos qual o impacto destas plataformas de comunicação na participação cívica, operando esta análise segundo os pressupostos de Cooper, Breyer e Meek (2006, pp. 76-87) que se focam, em primeira linha, na análise das motivações institucionais para o recurso às plataformas de comunicação: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Informar e educar o público; Melhorar o processo de decisão do Governo; Possibilitar que os cidadãos participam na formulação de políticas públicas; Legitimar as decisões governativas; Envolver os cidadãos na monitorização dos resultados das políticas públicas; Cimentar a confiança dos cidadãos no Governo.

Ainda de acordo com os já mencionados autores, as plataformas de comunicação enquanto mecanismo de agilização e operacionalização dos Orçamentos Participativos (base local) visam, sobretudo: 1. 2. 3. 4. 5.

Minorar o desconhecimento que os cidadãos possuem sobre a actividade governativa; Minimizar a perceção que os inputs dos cidadãos não são desejados e/ou valorizados; Quebrar a falta de confiança e de legitimidade; Mitigar os constrangimentos com a gestão do tempo; Criar a noção que interesses individuais convergem com os interesses comunitários.

O processo do O.P não se alheia destes desafios, contudo poderá ultrapassar estes constrangimentos mediante estratégias de aproximação aos cidadãos, sendo as redes sociais (Youtube, Facebook, Instagram, Pinterest, sites governamentais/locais) um catalisador para ultrapassar as condicionantes anteriormente arroladas. No caso da população portuguesa conforme podemos verificar, de acordo com dados do INE e da Marktest, o envolvimento e a utilização das plataformas de comunicação online é uma realidade. Para escorarmos esta faceta da relação entre a Administração e os cidadãos, analisaremos sumariamente os gráficos da página seguinte.

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1Dados INE 2015

Em 2015, 70% dos utilizadores de internet em Portugal participam em redes sociais. No ano anterior, a proporção de residentes que utilizou as redes sociais foi superior em 14 p.p. à média da UE-28, dados que relevam do Inquérito à Utilização de Tecnologias da Informação e da Comunicação pelas Famílias em 2015 (Instituto Nacional de Estatística, 2015, p.1). Mais alguns elementos recolhidos no estudo reforçam a premência do recurso a estes veículos de comunicação por parte das Entidades Governamentais para dinamizar a relação com os cidadãos, ora vejamos:

2Dados INE 2015

O valor cuja leitura nos parece mais relevante é a adesão de um total de 62% dos inquiridos ao contato cibernético com a Administração. Situação que confirma a importância que os cidadãos atribuem à comunicação com os serviços da Administração através da Internet, confirmando uma tendência cada vez mais acentuada de recurso ao online em detrimento da deslocação aos serviços. É notório que o recurso às redes sociais é de fato uma realidade na sociedade portuguesa, quando analisado o seu uso para contacto com a Administração Pública, para um conjunto

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diferente de interações, percecionamos que a Internet e as suas plataformas de comunicação têm um potencial digno de registo no que se refere à capacidade de envolvimento cidadão nos assuntos públicos. Frisamos ainda que, segundo o estudo efetuado pela Marktest, já no ano de 2016, da amostra entrevistada para o efeito, 94 % afirmou ter conta no Facebook e 43% no Youtube (Marktest,2016). Estes dados mostram que a estratégia governamental de divulgação e recolha de contributos para a medida por esta via poderá singrar, tal como podemos corroborar nos dados acima analisados do INE. Com base nestes verificámos que já é prática corrente os cidadãos contatarem com a A.P por via eletrónica. Embora saibamos que as plataformas de comunicação na internet não substituem a ação direta dos agentes políticos junto dos seus stakeholders, estas acabam por funcionar como um meio que estreita a distância face aos cidadãos, fator considerado como uma das causas para o alheamento do cidadão face aos assuntos da comunidade local/nacional em que se inserem. O distanciamento dos cidadãos face aos assuntos políticos pode vir a ser consideravelmente coartado com recurso a estes instrumentos de comunicação, conjugados com o engajamento direto dos representantes políticos em ações de divulgação, promoção e difusão das políticas públicas. Constatamos este cenário com o Orçamento Participativo Nacional (OPN), cuja mecânica de funcionamento abordaremos no capítulo seguinte. A análise incidirá sobretudo na avaliação da participação dos principais atores políticos comprometidos com a medida OPN, identificando-os e referindo algumas das suas considerações e posições na comunicação social, internet e redes sociais. O acometimento e perfilhamento das novas tecnologias da comunicação vêm exigir uma alteração na forma como os representantes políticos e seus agentes interagem com os públicos, conduzindo a um escrutínio veloz e constante, à semelhança do funcionamento instantâneo do mundo cibernético. Para além disso, as equipas de suporte à acção governativa transformam-se para fazer face a estes desafios, sendo uma realidade premente a existência de especialistas nas áreas da comunicação e social media, de maneira a garantir uma utilização pertinente e eficaz das plataformas online de comunicação. É desta forma profissional e exigente que o espaço cibernético se começa cada vez mais a apresentar como uma preponderante interface comunicacional entre representantes e eleitores, desmistificando e revolucionando os matizes burocráticos da relação entre a Administração e o cidadão.

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3 O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NO ORÇAMENTO DE ESTADO 2017 Iniciamos o capítulo três do trabalho, citando a Ministra da Presidência e da Modernização Administrativa - “Envolvemo-nos na iniciativa do orçamento participativo porque entendemos que a democracia participativa completa, reforça e ajuda as outras expressões de democracia”3, Maria Manuel Leitão Marques. Estas declarações foram feitas, na apresentação do O.P P, em Lisboa, numa cerimónia presidida pelo Primeiro-Ministro, António Costa, onde esteve ainda a Secretária de Estado Adjunta da Modernização Administrativa, Graça Fonseca. O foco dado e a presença dos principais decisores neste evento vão de encontro da posição de Torcal e Montero (2006) – nas Democracias Ocidentais, a participação cidadã é vista como um “remédio” para o severo e duradouro desinteresse face a democracia representativa. Na senda das afirmações da Ministra, identificamos um claro acometimento da governação face a este instrumento de aproximação às populações/eleitorado, tentando através de iniciativas de descentralização do processo decisório conferir poder de decisão em questões orçamentais às populações. O arrojo do XXI Governo português confere-lhe lugar pioneiro na introdução do O.P ao nível nacional4. A iniciativa transcende a realidade local, ou seja, deixa de se circunscrever aos orçamentos das edilidades, para lhe ver conferida uma dinâmica nacional, conferindo-lhe a legitimidade de medida inscrita no Orçamento de Estado. Para este fim, o “orçamento participativo a nível nacional será integrado no Orçamento do Estado para 2017”, afirmou a Ministra, acrescentando que se prevê, este ano, “a afetação de uma verba anual de 3 milhões de euros a projetos propostos e escolhidos pelos cidadãos a financiar e realizar em certas áreas das políticas públicas”5. A intenção expressa consuma-se com a presença desta cifra na Lei do Orçamento de Estado aprovada na Assembleia da República, em outubro do presente ano e promulgada, a 28 de dezembro de 2016, pelo Presidente da República. Este valor carecerá de paulatino reforço para que possa efetivamente ir ao encontro do preconizado pelas teorizações da Nova Governança Pública. Ou seja, para se constituir como um instrumento de clara transferência de poder de decisão do aparelho político-administrativo para os cidadãos, cabendo aos primeiros a intermediação desta transferência, o valor inscrito no Orçamento de Estado terá que ser reforçado, assim como as áreas de atuação, para que possa envolver verdadeiramente os cidadãos e stakeholders. Nesta fase importa explanar como é que a medida inscrita na Lei de Orçamento de Estado se vai operacionalizar a nível nacional. Esforço que contamos elaborar de seguida, tendo por base a informação veiculada pelos canais institucionais (sites governamentais, página oficial do OPP na internet e redes sociais Facebook, Twitter e nos media).

3.1 A operacionalização do OP a nível nacional No primeiro ano de inscrição da medida na Lei de Orçamento do Estado o Governo operacionalizou o mesmo, circunscrevendo-o a sectores elencados como estratégicos. Os pilares do Orçamento Participativo Nacional assentam nas seguintes áreas: 1. A cultura e a ciência como “pilares estratégicos de investimento no futuro”; 2. A agricultura “devido ao elevado potencial de valorização do território e das pessoas”;

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In, http://www.portugal.gov.pt/pt/ministerios/mpma/noticias/20160718-mpma-orcamentoparticipativo.aspx, 02/12/2016, 20:10 4Marujo, Miguel , (2016, julho 18) Costa pede ideias para o Orçamento do Estado de 2017. DN online, http://www.dn.pt/portugal/interior/costa-pede-ideias-para-o-orcamento-do-estado-de-20175290557.html , 18/12/2016. 5 Excerto de Declarações da Ministra obtido no site oficial do MAM, http://www.portugal.gov.pt/pt/ministerios/mpma/noticias/20160718-mpma-orcamentoparticipativo.aspx

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3. A educação e a formação de adultos, porque “as pessoas são e serão sempre o nosso recurso principal”6. As propostas apresentadas e tecnicamente validadas de acordo com os princípios técnicos são transformadas em projetos, com definição de valor de investimento e prazo previsível para a sua implementação. É no projeto que as pessoas votam. A participação é incentivada através da apresentação de propostas e da votação em Projetos. A apresentação de propostas decorre entre janeiro e abril e a votação decorre entre junho e setembro. Estas obedecem a um conjunto de princípios técnicos específicos, delimitando a sua execução e identificando os territórios abrangidos, de forma a possibilitar uma análise concreta e uma orçamentação rigorosa. A sua apresentação ocorre em Encontros Participativos para passarem à fase da votação nacional, podendo ser submetidas previamente através da plataforma do OPP7. As Propostas são ideias concretas para projetos nas áreas da cultura, da ciência, da educação e formação de adultos e da agricultura, no continente, e nas áreas da justiça e da administração interna, nas Regiões Autónomas. Podem ser propostas regionais – com impacto em mais de um município da região – ou propostas nacionais – com impacto em mais que uma região do país. Os Encontros Participativos são sessões de debate presencial entre cidadãos para apresentação de propostas de âmbito nacional e regional. Estes debates são dinamizados por via das redes sociais Facebook, Twitter e com o empenhamento de uma Equipa que faz divulgação deste projeto cimeiro8. Segundo a Secretária de Estado da Modernização Administrativa, Graça Fonseca, “Não há experiências de OP nacionais em todo o mundo. Mas, consideramos, por se tratar de um instrumento que melhora a qualidade da democracia e os níveis de confiança entre os cidadãos e as instituições, que é o momento certo para avançar com esta iniciativa."9 A estratégia de divulgação do OPN está também presente numa página de Facebook10, Twitter perfil do Ministério da Modernização Administrativa11 e muitos dos membros do ministério, incluindo a Secretária de Estado fazem uso das suas páginas pessoais a título de divulgação do OPN. Há, portanto, uma clara ênfase na utilização das redes sociais para chegar aos cidadãos, tentando sensibilizar e informar os mesmos das potencialidades presentes neste instrumento de participação cidadã. Esta dinâmica é própria do modelo da Nova Governança Pública, onde os agentes políticos se engajam diretamente no processo de comunicação com os seus stakeholders, tentando, por esta via, impulsionar a participação e fazer diluir as resistências próprias do modelo burocrático weberiano, partindo para um relacionamento direto com os seus eleitores/cidadãos que alimente sinergias, crie dinamismo e dilua os obstáculos ao relacionamento destes com a Administração e Governo. É por esta dinâmica se encontrar em paulatino reforço que dedicámos uma sucinta análise ao papel das redes sociais na concretização do Orçamento Participativo, tendo identificado as potencialidades e dificuldades que ressaltam do recurso a estas plataformas de comunicação no Ponto 2.3.

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Marques, Maria Manuel Leitão, (2016, julho 18), ORÇAMENTO PARTICIPATIVO PORTUGAL, Intervenção da Senhora Ministra da Presidência e da Modernização Administrativa, pps. 4-7, consulta em: http://www.portugal.gov.pt/media/20570281/20160718-mpma-orc-participativo.pdf 7

Informação consultada em https://opp.gov.pt, 18 de dezembro de 16. Ropio, Miguel Nuno, (2016, outubro 21), Campanha: Todos a bordo: Governo num autocarro pelo Orçamento Participativo, Jornal de Notícias online. http://www.jn.pt/nacional/interior/tudo-a-bordogoverno-num-autocarro-pelo-orcamento-participativo-5454654.html; 18 dezembro 2016 8

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Idem https://www.facebook.com/OrcamentoParticipativoPortugal/

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https://twitter.com/modernizacao_pt

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CONCLUSÕES Ao alcançarmos o patamar final deste exercício apercebemo-nos que o acometimento dos cidadãos na acção do Estado está intimamente correlacionado com o Modelo de Gestão Pública vigente. O método democrático associado maioritariamente à democracia representativa tem vindo paulatinamente a sofrer mutações, sobretudo devido às alterações dos modelos de gestão do aparelho estatal. Nas últimas décadas, o entrecruzamento entre a prática de gestão burocrática weberiana e o modelo da Nova Gestão pública, tem introduzido substanciais alterações na forma como o Estado, seus representantes políticos e agentes funcionais interatuam com a sociedade, acabando, segundo Granado (2004) por se constituírem como “limites e insuficiências ao sistema representativo que passam pela sua burocratização, pelo facto de não ter conseguido ultrapassar a continuidade do domínio de uma minoria sobre a maioria nem evitar a sub-representação de interesses mais frágeis e uma ausência de participação do cidadão na vida quotidiana”. É face a esta manifesta vulnerabilidade dos modelos referidos que surge como complementar o Modelo da Nova Governança, introduzindo elementos inovadores e diferenciadores à governação dos assuntos públicos. Nesta senda do Modelo da Nova Governança apuramos novas metodologias do Estado e seus representantes na interação com os seus potenciais stakeholders (cidadãos, empresas e associações/coletividades), ressaltando o Orçamento Participativo a nível local e nacional como um método próprio das lógicas colaborativas e participativas do Modelo de Governação que enquadra este fenómeno (Modelo de Governança). A dinâmica que as novas plataformas de comunicação vieram trazer à relação entre o Estado e os cidadãos vieram densificar a preponderância que a as parcerias em rede e a cooperação democrática imprimiram na gestão do serviço público. É ainda inevitável referir o seu peso na efetivação da democracia representativa, afastando-a apenas da escolha dos decisores políticos e aproximando os cidadãos das próprias políticas públicas. Esta afirmação vai de encontro às palavras da Ministra da Presidência e Modernização Administrativa, que na Sessão de Apresentação do OPN, no Museu Nacional de Arte Antiga, a 18 de julho de 2016, referia que o Orçamento Participativo se assume como uma ferramenta da democracia participativa complementar à democracia representativa. O recurso a esta ferramenta gera o envolvimento, a organização e a mobilização de indivíduos, associações e outros stakeholders da sociedade civil, situação essa potenciada pelas modernas tecnologias da informação e comunicação. Estas últimas amplamente usadas para a disseminação do OPN em Portugal. Concluímos que o OPN se trata, segundo o Primeiro Ministro António Costa, de uma escolha cidadã como critério de eficiência e também um incentivo à participação cidadã que conduz à melhoria da qualidade e eficiência da despesa pública alicerçada na escolha dos cidadãos. O repto do Primeiro-Ministro remete-nos para a asserção de Fung (2006, p. 64) “Citizens can be the shock troops of democracy.”, colocando-se na linha da frente do escrutínio da atividade política e governativa de modo consciente, constante e participativo. Assim se confirme a mobilização cidadã ao apelo lançado pelo XXI Governo da República Portuguesa e poderemos estar perante o reforço da democracia representativa por recurso a um dos instrumentos mais caros à democracia participativa, na senda da denominada por Fung e Wright (2003 apud Cornwall e Coelho p.1) “empowered participatory governance”.

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