UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO E FINANÇAS A GESTÃO COMPARTILHADA COMO ALTERNATIVA NA BUSCA DA PROFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO E FINANÇAS

A GESTÃO COMPARTILHADA COMO ALTERNATIVA NA BUSCA DA PROFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

por

KENNYA LELIS LUNZ FANDI

Bacharelado em Administração Rio de Janeiro - RJ 2010

KENNYA LELIS LUNZ FANDI

A GESTÃO COMPARTILHADA COMO ALTERNATIVA NA BUSCA DA PROFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Trabalho de conclusão do curso com objetivo de obter o título de bacharel em Administração pela Faculdade de Administração e Finanças da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

Orientador: Prof. José Aluizio Belisário de Souza, Dr.

Rio de Janeiro - RJ 2010

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO E FINANÇAS A GESTÃO COMPARTILHADA COMO ALTERNATIVA NA BUSCA DA PROFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

POR

KENNYA LELIS LUNZ FANDI

Trabalho de conclusão do curso submetida à Banca Examinadora designada pelo Departamento de Ciências Administrativas como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de bacharel em Administração pela Faculdade de Administração e Finanças da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Aprovado por:

Prof. Dr. José Aluizio Belisário de Souza – DCA - FAF (orientador)

Prof. Dr. Gustavo Francisco Bayer – DCA - FAF

Prof. Ricardo Menezes da Motta – DCA - FAF

Rio de Janeiro, 16 de junho de 2010.

AGRADECIMENTOS Agradeço a Deus pelo dom da vida e pelos anjos que colocastes no meu caminho para me auxiliar na conclusão desta etapa. A minha família por todo o carinho, incentivo e parceria em todos os momentos da minha caminhada. Ao meu orientador, Aluizio Belisário, por toda assistência. Ao Ricardo Motta por ter além de acreditado no meu desenvolvimento, ter me dado a oportunidade de colaborar com o curso. Aos meus professores de outras cadeiras, com os quais aprendi bem mais do que o que os livros poderiam ensinar.

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“Você nunca sabe que resultados virão da sua ação. Mas se você não fizer nada, não existirão resultados”. Mahatma Gandhi “Para conseguir grandes coisas, é necessário não apenas planejar, mas também acreditar; não apenas agir, mas também sonhar”. Anatole France “O desafio é a nossa energia” Petrobras

RESUMO

A gestão compartilhada tem em seu principal aspecto o regime de parcerias. A Administração Pública deverá efetuar diversas parcerias aplicando esse modelo de gestão para produzir bens e serviços que viabilizem o bem estar de forma equilibrada. Utilizando este modelo, no Leste do Estado do Rio de Janeiro foi fomentado um consórcio para viabilizar o crescimento sustentável a partir da instalação de um empreendimento financiado pela empresa Petróleo Brasileiro S.A. onde, certamente, haverá relevantes impactos socioeconômicos na implantação e operação de um novo complexo industrial. Nesse sentido, o presente trabalho inicia uma reflexão sobre o desenvolvimento da gestão pública e a utilização da gestão compartilhada aplicada no Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento do Leste Fluminense, no intuito de minimizar um possível passivo social que acompanhará o crescimento econômico subsidiado pelo Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro – COMPERJ. Palavras chaves: Gestão compartilhada, desenvolvimento sustentável e eficiência pública.

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ABSTRACT

The shared management has in its main aspect the Public Private Partnership – PPP, regime. The Public Administration must make several partnerships, applying this model of management to produce goods and services that make the welfare in a balanced manner. Using this model, in the eastern part of Rio de Janeiro State it was fomented a consortium to enable sustainable growth from the establishment of a venture-funded by Petróleo Brasileiro SA where, certainly, there will be relevant socio-economic impacts in the implementation and operation of a new complex. In that sense, this paper initiates a discussion on the development of public management and use of shared administration applied in the Intermunicipal Consortium for the Development of East Rio de Janeiro, in order to minimize possible social liabilities that will accompany economic growth subsidized by the Petrochemical Complex of Rio de Janeiro - COMPERJ.

Key words: Shared management, sustainable development and efficient public.

LISTA DE SIGLAS

AIDS - Síndrome da Imunodeficiência Adquirida COMPERJ – Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro CONLESTE - Consórcio de Desenvolvimento do Leste Fluminense IBGC – Instituto Brasileiro de Governança Corporativa IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IFDH – Índice FIRJAN de Desenvolvimento Humano FIRJAN - Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro ODM – Objetivos de Desenvolvimento do Milênio ONU – Organização das Nações Unidas PAC - Programa de Aceleração do Crescimento PETROBRAS – Petróleo Brasileiro S. A. PIB - Produção Interno Bruta PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio a Micro e Pequenas Empresas

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SUMÁRIO 1 Introdução:

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2.O Município

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2 .1 Formação do Município

13

2.2 A Importância da Gestão Municipal

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3 Desenvolvimento da Gestão Pública

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3.1 Objetivos de Desenvolvimento do Milênio

18

3.1.1 Objetivos de Desenvolvimento e o Brasil

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3.1.2 Objetivos de Desenvolvimento e o Rio de Janeiro

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3.2 Medidas de otimização das políticas municipais

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3.3 Descentralização e Gestão compartilhada

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4 Novo Pólo de Desenvolvimento Regional

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4.1 A busca do Desenvolvimento da Região Leste Fluminense

26

4.2 COMPERJ

27

4.3 Projeções do Impacto Sócio ambiental na área do COMPERJ

28

5 Os Consórcios como Instrumento da Gestão Compartilhada

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5.1 Consórcios Públicos

30

5.2 CONLESTE

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6 Considerações Finais

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7 Referências Bibliográficas

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8 Anexos

40

10

1 INTRODUÇÃO O Estado do Rio de Janeiro foi escolhido como palco de uma das maiores transformações ocorridas no Brasil desde a fundação da empresa Petróleo Brasileiro S. A. O berço do pré-sal também será o marco de um novo modelo de gestão, voltado para a produção consciente de energia e valorizando os fatores sócioambientais. O Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro – COMPERJ, que está sendo construído com a coordenação da PETROBRAS, aparece com uma grande oportunidade de se estender o progresso já alcançado no Norte Fluminense para outras regiões do Estado. A produção de derivados petroquímicos no perímetro de Itaboraí poderá trazer uma nova gama de empregos diretos e indiretos para toda a população brasileira. Para tal, cabe à iniciativa pública propiciar, além de incentivos fiscais, planos de melhorias para que o projeto se concretize, viabilizando um crescimento econômico e social de forma sustentável. Há de se fomentar uma gestão pública eficiente que venha corroborar para o cumprimento dos compromissos firmados junto aos organismos sociais internacionais, os quais visam alcançar em toda extensão territorial um crescimento econômico pautado na equidade social. A limitada infra-estrutura dos pequenos e médios municípios se vincula a sua baixa capacidade de arrecadação. Logo, qualquer variação abrupta na população local pode desencadear um esgotamento dos serviços prestados pela prefeitura. Por isso, a preocupação com a gestão dos municípios que se enquadram neste perfil tem o intuito de estancar uma possível degradação da qualidade de vida da população menos favorecida e, assim, possibilitar o crescimento sustentável em todos os patamares da sociedade. Há de se ressaltar a tentativa da manutenção de um padrão hegemônico na administração pública, valorizando a gestão compartilhada e a correlação de interesses públicos e privados.

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Nessa conjuntura, o presente trabalho procura elaborar reflexões sobre a evolução do município e de alternativa de uma gestão pública que, através da cooperação, maximize a eficiência dentro de uma perspectiva de desenvolvimento sustentável da gestão dos municípios do Leste Fluminense, os quais sofrerão, de forma direta, os impactos socioeconômicos oriundos da implantação de um empreendimento de grande porte, tal como o COMPERJ. 1.1 JUSTIFICATIVA Pelo ineditismo e atualidade do tema trata-se de uma pesquisa exploratória quanto aos fins, uma vez que há ainda pouco conhecimento sistematizado pelos acadêmicos da área de administração pública. Quanto aos meios, este trabalho foi desenvolvido com base em revistas, jornais, rede eletrônica e, principalmente, material bibliográfico publicado por teóricos de outras áreas de conhecimento, tal como o direito e as ciências sociais.

1.2 OBJETIVOS 1.2.1 Objetivo Geral Iniciar uma reflexão sobre a utilização do modelo de gestão compartilhada no Setor Público, com foco na esfera Municipal, como mecanismo de maximizar a eficiência nos municípios do Leste Fluminense dentro de uma perspectiva de desenvolvimento sustentável.

1.2.2 Objetivos Gerais

•

Fomentar a importância da gestão municipal;

•

Levantar medidas de otimização das políticas municipais;

•

Fomentar a utilização do modelo de gestão compartilhada na esfera municipal visando o desenvolvimento sustentável;

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•

Levantar a legislação que regulamente o modelo de gestão compartilhada no Setor Público;

•

Identificar a utilização do modelo de gestão compartilhada no Leste Fluminense.

1.3 ESTRUTURA DA MONOGRAFIA O desenvolvimento desta monografia está estruturado em quatro partes:

•

Capítulo dois fará um breve histórico da formação do município e fomentará a importancia da gestão municipal;

•

Capítulo três tratará do desenvolvimento da gestão pública de acordo com a orientação preconizada pela Organização das Nações Unidas. Apresentará também

os

conceitos

de

desenvolvimento

sustentável

e

gestão

compartilhada; •

Capítulo quatro apresentará o empreendimento do COMPERJ como agente de promotor de transformação da dinâmica socioeconômica do Leste Fluminense

•

Capítulo cinco apontará o Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento do Leste Fluminense como exemplo de aplicação do modelo de gestão compartilhada na esfera pública, visando maximizar a eficiência da máquina pública na região.

•

Na conclusão, será refletido que, mesmo incipiente, a gestão compartilhada pode ser uma alternativa importante para o desenvolvimento sustentável.

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2 O MUNICÍPIO

2.1 FORMAÇÃO DO MUNICÍPIO

Por município entende-se a unidade celular embrionária de uma estrutura social. Caracteriza-se como um espaço coletivo onde todas as interações sociais transcorrem. Luft (1987, p. 388) o define por unidade administrativa do Estado governado por um prefeito e uma câmara de vereadores. Muitos escritores ampliam este sentido. De acordo com Blasi (1983, p. 14), a sua origem deriva da “necessidade do homem que procura associar-se para conseguir o desempenho de vários serviços, [...] possibilitadores de melhores condições para a vida individual e coletiva”. A partir de tais necessidades a humanidade se desenvolve socialmente a fim de atendê-las de modo mais eficiente. Todavia, este desenvolvimento se dá em perspectivas diversas. A latente condição de surgir uma autoridade popular, a qual personifique a demanda do grupo, culmina com o fortalecimento da soberania regional formalizada pela autoridade local: O Município, antes de ser uma instituição político-jurídica, o é social, e, mesmo, natural, porque resulta do agrupamento de várias famílias num mesmo local, unidas por interesses comuns. Como a família e, a propriedade, é um fenômeno social, que precedeu, no ponto de vista sociológico, o advento do Estado. (JACQUES, 1970, p.147).

Historicamente, “o municipalismo foi conhecido a partir de Roma”.(Tavares,1997, p. 169). Fora Sila (80 a.C) "o verdadeiro instituidor do regime municipal romano". Assim, o surgimento do Município como unidade político-administrativa deu-se a partir da República Romana, com intuito de se fazer a manutenção pacífica das cidades conquistadas. A estrutura municipal Romana, segundo Paulino Jacques (1970), tinha a seguinte composição: a) a assembléia dos cidadãos, que votava os estatutos, regulamentos e nomeava/elegia os magistrados;

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b) um conselho de 100 membros, que exercia as funções do Senado Romano ao controlar as ações da assembléia; c) quatro magistrados, que ministravam a justiça; d) os duumviri - equivalente a dois cônsules, os supremos magistrados da comunidade, os quais exerciam a censura; e) dois questores, que administravam os fundos; f) dois colégios de adivinhos pontífices e álgures, que exerciam as funções religiosas. Lembra MEIRELLES (1996), ainda, que eram consideradas Municípios (municipium) exclusivamente

as

comunidades

que

proporcionavam

vantagens

e

como

contrapartida recebiam algum poder ou reconhecimento. Conforme afirma Castro (1998, p. 32), no receber da contrapartida, as regiões eram denominadas munus eris, quer dizer, na linguagem latina, dádivas, privilégios e capere (capio, is, cepi, captum, ere) verbo latino que significa receber. Sendo assim, Município, etimologicamente, é aquela entidade que recebeu privilégios. Na Idade Moderna, Portugal e Espanha foram os países mais fiéis às concepções municipalistas da Roma Antiga. Consequentemente, o Brasil seguiu esta tendência desde sua colonização com os Conselhos, os quais deram origem as Câmaras Municipais. Estas eram compostas por juízes ordinários, vereadores, os almotacés e, de importância secundária os auxiliares, tais como o escrivão, o porteiro, o tesoureiro, os quadrilheiros e os recebedores de sisa. A Carta Magna de 1891 foi percussora em tratar da autonomia municipal. No projeto que serviu de base aos trabalhos da constituinte, elaborado por Rui Barbosa, constava, juntamente com a autonomia das administrações locais, a eletividade dos seus administradores. Contudo, após várias emendas, tal previsão foi suprimida, restando autonomia parcial no que se refere à gestão político partidária. (MONTORO, 1975). Com o advento da Ditadura Militar Brasileira, essa autonomia foi anulada, juntamente com os demais poderes públicos. O fechamento do Congresso Nacional fez com que a política partidária ficasse aniquilada resultando em prejuízos notórios

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ao desenvolvimento democrático, tanto na esfera pública quanto na privada. Dessa forma, houve centralização do poder decisório e a tão defendida autonomia política teve momentos de clausura e estagnação. Somente com a Constituição de 1988, como entes federados, os Municípios tiveram sua autonomia restaurada e fortalecida. Diversos autores defendem a idéia de que este adquiriu poderes que antes não tinha. Para José Nilo de Castro (1998, p. 42) o município alcançou, na Carta de 1988, "a consagração máxima que se podia vislumbrar dentro do contemporâneo municipalismo, para a autonomia municipal e seu regime jurídico-constitucional”.

2.2 A IMPORTANCIA DA GESTÃO MUNICIPAL

Dos 5.564 municípios brasileiros, 5.031 são cidades de pequeno porte, ou seja, com menos de 50.000 habitantes, de acordo com o último censo do IBGE. O desafio diário desses municípios está em conciliar as necessidades públicas, tais como a prestação de serviços, dentro do orçamento disponível, sem deixar de respeitar os diversos dispositivos jurídicos, focando a eficiência e o bem-estar da população.

Municípios Brasileiros 10%

Mais de 50.000 Habitantes Menos de 50.000 Habitantes

90%

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A partir da Constituição de 1988, os municípios brasileiros se fortaleceram, uma vez que seu teor ampliou a parcela da receita fiscal a eles destinada. A cota municipal na receita total disponível deu um salto de 9,5% em 1980, para 16,9% em 1992, enquanto para os Estados passou de 24,3% para 31,0%, no mesmo período. A receita tributária disponível dos municípios elevou-se de 2,5% em 1980, para 4,1% do PIB em 1990 (Melo, 2000).

35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 1980-1990 10,00% 1990-1992 5,00% 0,00% Cota Municipal (% do PIB)

Cota Estadual (% Receita tributária do PIB) disponível dos municípios (% do PIB)

Apesar do significativo aumento percentual de verbas destinadas às unidades federativas, em alguns municípios a gestão pública pode ser caracterizada como de subsistência, pois o referido aumento não acompanhou a demanda populacional e a escassez orçamentária prevaleceu, impedindo a evolução dos serviços e retardando o processo de progressão na linha do desenvolvimento econômico. A gestão municipal tem um papel sine qua nom no desenvolvimento sustentável. Com esse foco, há de se fomentar programas que viabilizem um melhor aproveitamento da mão-de-obra disponível no intuito de suprir as necessidades oriundas do crescimento. Nesse sentido, é relevante a aplicação de ações que visem o bem estar social da região e têm o Estado como protagonista na execução de projetos, os quais proporcionem infra-estrutura local visando atender a demanda social gerada a partir de novos empreendimentos.

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Nesse processo se pode citar o Estatuto da Cidade - instituído pela lei 10.257, de 10 de julho de 2001 que regulamenta o capítulo "Política urbana" da Constituição de 1988 – como exemplo. Ele criou uma série de instrumentos para que o administrador pudesse buscar o desenvolvimento urbano, sendo o principal o Plano Diretor. O Estatuto da Cidade foi uma alternativa que corroborou a flexibilização da governança municipal, uma vez que a instrumentaliza a fim de garantir o pleno desenvolvimento de suas funções sociais. A partir deste momento o governo municipal pode optar por envolver os diversos atores da sociedade na execução de projetos que beneficiem a infra-estrutura do município, estabelecendo uma gestão por meio de parcerias com o objetivo de minimizar o seu passivo social e, em contrapartida, disponibilizar ao mercado melhorias na oferta de serviços. Nesta monografia entende-se como governança “um sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo os acionistas e os cotistas, Conselho de Administração, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal. As boas práticas de governança corporativa têm a finalidade de aumentar o valor da sociedade, facilitar seu acesso ao capital e contribuir para a sua perenidade”, de acordo com definição do IBGC. Dentre estes serviços, a educação ocupa um papel fundamental na preparação da mão-de-obra especializada. O investimento das verbas públicas precisa ser concernente com a necessidade de qualificação preconizada pelo mercado. Desta forma, haverá uma eficaz ascensão da qualidade de vida no município, sendo esta derivada do crescimento econômico resultante da oferta de bens e serviços de melhor desempenho dentro da própria jurisdição. A preocupação com a educação e com o desenvolvimento não se restringe a uma economia em expansão tal como a brasileira. Este é um dos principais preceitos na avaliação da qualidade de vida da população, medido pelo IFDH-M – Índice FIRJAN de Desenvolvimento Humano Municipal, que é o foco de políticas inclusivas patrocinadas pela Organização das Nações Unidas – ONU.

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3 DESENVOLVIMENTO DA GESTÃO PÚBLICA

3.1 OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÊNIO

“Pensar o desenvolvimento humano, social e sustentável, significa pensar um novo conceito de desenvolvimento que articula a dinamização do crescimento econômico como outros fatores: o crescimento do capital humano, o crescimento do capital social, a conquista da boa governança e o uso sustentável do capital natural.” (PAULA, Juarez de)

No ano 2000, por intermédio da Organização das Nações Unidas – ONU, foi aprovado por 191 Chefes de Estados um compromisso político internacional, onde foram definidas as prioridades globais para o desenvolvimento sustentável e as metas a serem alcançadas até 2015, denominado Declaração do Milênio. A fim de melhor compreender o tema desta monografia, adorar-se-á a definição de Camargo (2003, p.43) para desenvolvimento sustentável: “O desenvolvimento sustentável é um processo de transformação no qual a exploração dos recursos, a direção dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional se harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro, a fim de atender às necessidades e aspirações humanas”.

Matérias como direitos econômicos, sociais e culturais, além de direitos humanos sob a perspectiva do desenvolvimento, foram incluídas como prioridades na pauta internacional de discussão. Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio – ODM visam acompanhar o progresso das metas estipuladas e garantir os Direitos Humanos a todos os povos da Terra. O Relatório de Desenvolvimento Humano, elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, de 2003, afirma que os ODM não se restringem a “espalhar a motivação fundamental pelos direitos humanos”, mas através das suas metas “refletem uma agenda de direitos humanos – direito à alimentação, educação, saúde e a padrões decentes de vida”.

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Assim, a finalidade dos ODM é transformar em prioridade algumas matérias que ainda são entraves no caminho da equidade social, tais como a extrema pobreza e a fome, o acesso à educação de qualidade, a igualdade entre homens e mulheres, a melhoria da saúde materna, o combate a AIDS e a outras doenças, a preservação do meio ambiente e a concretização do direito ao desenvolvimento para todos. Espera-se, dessa forma, que ao final do prazo estipulado os países envolvidos tenham êxito na extinção dos problemas que hoje inviabilizam a equidade de direitos universais e que os líderes mundiais tenham condições de garantir um desenvolvimento sustentável.

3.1.1 Objetivos de Desenvolvimento e o Brasil

O Brasil discute alternativas para viabilizar as metas propostas pelos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. O governo federal vem buscando formas de possibilitar o desenvolvimento extensivo em todo território nacional. Entretanto, a diferença econômica e social existente nas regiões que compõem a União faz com que seja necessário um estudo apurado da cultura regional, trazendo diferentes métodos de combater as mazelas sociais. Historicamente, a concentração de renda no Brasil se deu de modo mais forte na região sudeste. Estando a sede do governo federal na cidade do Rio de Janeiro até 1960 e sendo o Estado de São Paulo o grande mantenedor econômico e fiscal, o desenvolvimento dos demais estados foi colocado em segundo plano. Uma das grandes conseqüências desse descaso governamental se faz presente em muitos

locais

ainda

hoje.

As

regiões

periféricas

não

acompanharam

o

desenvolvimento das capitais. Para o equilíbrio socioeconômico vir à tona, se fez necessária a revisão dos modelos da gestão pública nacional, buscando novas alternativas, tais como o incentivo fiscal, no intuito de fomentar parcerias e gerar empregos.

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A criação de novos empreendimentos nas zonas de baixo crescimento social possibilitará um crescimento econômico eficiente com ênfase na equidade na distribuição de renda. Espera-se, portanto, que os empreendimentos que se beneficiarem das medidas governamentais tragam o progresso e o desenvolvimento de maneira sustentável, garantindo meios concretos de subsistência para a população regional.

3.1.2 Objetivos de Desenvolvimento e o Rio de Janeiro

O Estado do Rio de Janeiro, apesar de está inserido dentro de uma região altamente desenvolvida, apresenta alguns pontos a serem revistos na estrutura econômica e social. O crescimento econômico nessa região foi notório enquanto a cidade manteve o status de Capital da República, já que o setor industrial agrupou-se na região metropolitana, abrangendo a cidade do Rio de Janeiro e a Baixada Fluminense. Com a inauguração de Brasília, vários representantes do setor industrial deixaram suas atividades na área metropolitana, migrando ou deixando de executar suas atividades na região. A evasão de divisas foi um dos pontos cruciais que levaram a economia fluminense a um colapso orçamentário. Uma das consequências deste esvaziamento ocorrido no Estado do Rio de Janeiro foi a diminuição da oferta de emprego e a consequente desestabilidade na balança social. A população menos favorecida sofreu grande impacto e a economia doméstica teve que se adequar ao novo panorama político. Onde se tinha fartura, passou-se a vigiar e controlar pequenos gastos, fato que propiciou a miserabilidade da população periférica. Devido ao desgaste financeiro houve mudanças no cenário público. A medida de contenção de despesas gerou depreciação na infra-estrutura pública. Este impacto se faz presente ainda hoje, haja vista o caos urbano vivenciado pelo cidadão fluminense que, apesar de manter os seus deveres em dia, não recebe a

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contrapartida necessária dentro do previsto pelos organismos sociais internacionais que fazem aferição da qualidade de vida mundial. Com intuito de minimizar as sequelas sociais herdadas, os diversos segmentos da sociedade passaram a discutir alternativas para a retomada do desenvolvimento do Estado. A captação de novos empreendimentos surge neste contexto como saída para a administração pública tentar restabelecer um orçamento coerente com o porte da região. Diante disso, alguns empreendedores foram convidados a restabelecer seus investimentos em determinados locais. 3.2. MEDIDAS DE OTIMIZAÇÃO DAS POLÍTICAS MUNICIPAIS

No plano de reestruturação estadual, os municípios aparecem como principais atores no panorama econômico-social. Nessa linha, com intuito de auxiliar o trabalho dos gestores municipais, de acordo com pesquisas promovidas pelo SEBRAE, podemos destacar algumas medidas, ligadas a gestão, que podem ser utilizadas pelos municípios na otimização da qualidade das políticas públicas municipais, tais como: a) fazer um diagnóstico municipal - o diagnóstico municipal permite definir quais são as vocações do município de forma a evitar que este invista em áreas não prioritárias ou fora de sua vocação. Assim, permite ao município se conhecer melhor, bem como saber quais são seus pontos fortes, pontos fracos, as ameaças à sua existência e as oportunidades que o mercado oferece. b) fazer um planejamento estratégico - o planejamento das ações municipais oferece inúmeras vantagens aos prefeitos que desejam realizar uma gestão empreendedora. Entre elas, as mais importantes são: auxiliar na fixação de objetivos e prioridades; evitar a duplicação de programas; focar as ações para potencializar os resultados; poupar recursos ao eliminar programas não essenciais; reduzir custos e maximizar o orçamento.

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c) elaborar programas - os programas nada mais são do que as ações, previstas no planejamento estratégico, detalhadas em projetos. Para que um projeto esteja completo, é preciso que ele contenha não apenas os objetivos, mas um plano de ação dividido em várias fases com os resultados almejados. d) promover a participação social - a participação social é fundamental para o êxito de uma gestão pública eficiente. Muitas prefeituras não são bem aceitas pela população local, apesar de terem realizado uma boa gestão, porque não souberam informar à sociedade o que estava sendo feito e porque estava sendo feito. Atitudes como: envolver a população efetivamente na gestão; estabelecer parcerias locais e oferecer capacitação a estas a fim de que as mesmas possam compreender melhor o processo de formulação de Políticas Públicas. Dessa forma, a população poderá avaliar a qualidade da gestão municipal. Esse tipo de articulação fomenta gestões participativas, onde se busca promover o empreendedorismo como aliado da qualidade de vida da população. e) foco no caráter empreendedor - entre as diversas Políticas Públicas existentes, recomenda-se focar naquelas de caráter empreendedor, tais como: facilitar o acesso ao crédito; adotar políticas de incentivos fiscais; reduzir a burocracia; estimular a educação empreendedora; investir em infra-estrutura e empreendedorismo; promover o desenvolvimento e o acesso ao mercado local; facilitar o acesso à tecnologia; apoiar as entidades representativas da sociedade - associativismo e o cooperativismo; estimular a capacitação e a qualificação profissional. 3.3 DESCENTRALIZAÇÃO E GESTÃO COMPARTILHADA

O Brasil como federação possui características centralistas, onde cada esfera do governo

tem

autonomia

limitada

para

solucionar

problemas

no

âmbito

socioeconômico. Historicamente, houve uma evolução no sentido de se criar meios para garantir a sobrevivência do padrão democrático. Devido à centralização na administração pública, os municípios brasileiros nem sempre tiveram recursos para atender a necessidade de sua população de forma

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que justificasse sua soberania perante o governo federal. Houve, nesse aspecto, uma peculiar evolução a partir de uma descentralização em defesa de interesses ligados à manutenção de serviços para a população local. “No Brasil, sobretudo após a redemocratização, introduziu mudanças na forma de relação entre governo e sociedade, expressas na Carta Magna de 88, onde o papel das coletividades no processo político é amplamente destacado, inserido no projeto de descentralização política e administrativa. Sendo assim, descentralizar as ações do governo e desconcentrar o poder político era a tônica do discurso, em contraposição à tendência histórica de centralizar todas as decisões nas mãos das administrações governamentais”.(CRUZ, Gisele dos Reis)

A Constituição de 1988, também conhecida como Constituição Cidadã, veio consolidar a participação das coletividades no processo de gerenciamento público em busca do fortalecimento democrático. A defesa da descentralização não fora exclusividade brasileira, os governos estrangeiros neoliberais a adotaram visando acabar com a crise fiscal e com os problemas de gestão de recursos existentes. Dessa forma, instituições como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento tornaram-se veículos de difusão global da descentralização. “Nesse sentido, após um longo período de avanços dos projetos neoliberais, principalmente por meio das desregulamentações dos serviços e privatizações, se verifica uma tendência a se cobrar do Estado a retomada das ações públicas, capazes de promover às condições de sociabilidade e urbanidade, sobretudo nos espaços urbanos/ metropolitanos que apresentam uma nova perspectiva de adensamento.” (OLIVEIRA, Floriano José Godinho de)

De acordo com a política econômica mundial, para se conseguir investimentos na área social, o administrador de qualquer projeto necessita procurar fundamentos e interação entre as esferas pública e privada. Somente a partir do intercâmbio econômico social se viabiliza uma próspera articulação entre todos os setores da sociedade. Assim sendo, a população de cada localidade se apresenta como foco principal na elaboração de políticas públicas, tanto na esfera Municipal quanto na Estadual e na Federal. Atualmente nos deparamos com uma nova alternativa para gestão, onde todos os atores envolvidos defendem suas idéias e no processo de discussão ocorre a interação público-privada. Segundo o SEBRAE/PB, a Gestão Compartilhada é um

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modelo pelo qual cada parceiro mantém sua identidade institucional e programática dirigindo pessoas, esforços e recursos para fins comuns e integrados, evitando ações isoladas, paralelismo e sobreposições. A gestão compartilhada garante autonomia decisória em todos os patamares envolvidos, pois nesse processo há de se destacar a igualdade de responsabilidade a fim de conseguir subsídios suficientes para concretizar objetivos propostos em projetos e em ações de melhoria para o bem estar comunitário. A adoção da gestão compartilhada como estratégia de governo contribui para o crescimento local, pois sendo uma técnica inclusiva, proporciona uma governança mais eficaz, ampliando as condições necessárias para o desenvolvimento sustentável. O resultado de uma interação territorial aparece como prerrogativa de uma interdependência setorial e a generalização dos princípios cooperativistas no sentido de maximizar os produtos gerados pela máquina pública. “Há ações nos territórios locais que privilegiam o domínio público das políticas como forma de se evitar descontinuidades administrativas e usos instrumentais do território. Há valorização de diferentes formas de exercício do poder por parte dos agentes e sujeitos responsáveis por essas ações, especialmente quando apontam para a produção de mecanismos que permitam uma gestão compartilhada do território, como forma de limitar o patrimonialismo e ampliar a integração territorial, necessária em tempos de intensa fragmentação.” (OLIVEIRA, Floriano José Godinho de. Id .)

Nessa perspectiva, em 2003 houve uma movimentação em âmbito nacional, buscando a coordenação e a cooperação intergovernamental de políticas públicas em todo o território brasileiro. Durante a VI Marcha a Brasília houve a assinatura de um Protocolo de Cooperação Federativo, pelo Governo Federal e entidades nacionais representativas dos municípios, cujo principal objetivo era a reivindicação política do movimento municipalista brasileiro.

Para atender tais reivindicações foi criado o Comitê de Articulação Federativa – CAF. Este Comitê surgiu na esfera de uma nova administração federal, a qual se propunha a abrir o espaço para o movimento que possibilita o enfrentamento das históricas desigualdades sociais e regionais do país. As duas principais premissas

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do projeto político do governo vigente foram a concertação social e a repactuação federativa.

O governo federal, ao legitimar as reivindicações dos gestores municipais propostas pelo CAF, acenou o seu palpável interesse em articular e facilitar o desenvolvimento da sociedade disseminando um discurso político baseado na cooperatividade e na solidariedade federativa através de decretos e leis que regulamentam a atuação federal nos estados e municípios.

Com os avanços normativos conquistados, iniciou-se o processo de fomento entre os gestores municipais sobre a importância de estarem organizados. Efetivamente, começaram a vislumbrar que a gestão compartilhada como alternativa na busca da proficiência na administração pública no Brasil visa maximizar as potencialidades regionais

e

minimizar

os

impactos

sociais

oriundos

de

um

crescimento

desestruturado. Com intuito de que o plano de desenvolvimento através da gestão compartilhada obtenha os resultados esperados é necessário que a iniciativa pública tenha apoio dos diversos setores da sociedade. A geração de renda é um dos patamares a serem atingidos. Dessa forma, os grandes empreendedores são instrumentos fundamentais para que a administração pública implemente programas de aceleração do crescimento.

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4 NOVO PÓLO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

4.1 A BUSCA DO DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO LESTE FLUMINENSE

Se de um lado a reforma do Estado empreendida pelos órgãos governamentais, movida pelos preceitos do neoliberalismo, teve participação decisiva para o processo de implantação e multiplicação das experiências participativas, de outro, a sociedade civil e sua intensidade organizacional teve um papel não menos importante para a consolidação dessas práticas democráticas, envolvendo governo e sociedade. (Cruz, Gisele dos Reis)

No Rio de Janeiro, a região leste é uma das que vem ao encontro da Gestão Compartilhada, novo modelo de política administrativa. Nessa região, apesar da importância histórica, não houve continuidade no desenvolvimento socioeconômico após a transferência da capital federal. A migração da população interiorana para os centros urbanos e a decadência dos serviços públicos fizeram com que a área fosse depreciada. A fim de conter o processo de decadência social, o governo estadual ofereceu um pacote de incentivos fiscais para as empresas que por ventura se interessassem por aquela região. Nesse sentido, a Petrobras formulou uma proposta de construção de um novo Pólo Industrial no município de Itaboraí. Depois de negociações extenuantes, o Estado recebeu a concessão deste investimento. Estudos demográficos na região demandaram a implantação de políticas públicas para subsidiar o crescimento abrupto da população local. O Complexo Petroquímico a ser construído atrairia pessoas oriundas de todas as classes sociais e a área não apresenta infra-estrutura para absorver tamanha demanda. A previsão de demanda originada quando da definição do local de construção do empreendimento fomentou uma reflexão sobre os impactos que tal empreendimento teria sobre a região. Os impactos socioeconômicos gerados vão de encontro com a

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preocupação da ONU e seus Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. Houve a necessidade, então, de se fazer um estudo técnico para que fossem apontadas as reais necessidades locais de infra-estrutura e. a partir disto, buscar parcerias entre os diversos segmentos sociais. 4.2 COMPLEXO PETROQUÍMICO DO ESTADO DE RIO DE JANEIRO

Fonte: Site Petrobras

O Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro – COMPERJ está sendo construído em uma área de 45 milhões de metros quadrados, localizada no município de Itaboraí, com investimentos previstos em torno de US$ 8,4 bilhões. A produção de resinas termoplásticas e combustíveis consolidará o Rio de Janeiro como grande concentrador de oportunidades de negócios no setor. Estima-se que tal projeto irá gerar cerca de 212 mil empregos diretos e indiretos, além de aumento da renda per capta em âmbito nacional. Suas operações estão previstas para iniciar no ano de 2013. O COMPERJ irá aumentar a produção nacional de produtos petroquímicos com o processamento de cerca de 150 mil barris/dia de óleo pesado, um dos principais derivados do petróleo. O projeto de Lei nº 2.669/2009 aprova o tratamento tributário especial para a implantação e operação do COMPERJ, tal como o enquadramento das sociedades do programa de atração de investimentos estruturantes – RIOINVEST, instituído pelo Decreto 23.012/97. Em seu artigo primeiro, o projeto de lei autoriza o Poder

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Executivo a conceder deferimento à Petrobras e às empresas integrantes do Complexo em suas fases de implantação, pré-operação e operação. 4.3 PROJEÇÕES DO IMPACTO SÓCIO AMBIENTAL NA ÁREA DO COMPERJ

O COMPERJ está localizado no baixo rio Macacu e rio Caceribu. Dentro das características desta região estão os elementos que compõem os rios, os solos, a flora, a fauna, o uso da terra, os impactos ambientais e a sócio economia regional. O Complexo comporá um espaço onde atividade industrial conviverá com iniciativas para a formação de novas paisagens. Dessa forma, serão recriados espaços e caminhos adequados para as espécies de plantas e animais nativas da região, viabilizando a formação de uma nova era biológica nas áreas afetadas. A conexão estimulada entre a planície e a serra poderá estimular a riqueza ambiental e a tramitação de culturas diversas, viabilizando assim um crescimento exponencial de valores socioeconômicos, tanto naquela região quanto no restante do país, segundo os estudos da Petrobras. Dessa forma, a empresa estará contribuindo para a proteção de áreas componentes do denominado Mosaico da Mata Atlântica Central Fluminense, trazendo progresso e, ao mesmo tempo, propiciando a manutenção, a longo prazo, da riqueza extrativa e mineral daquela região. Com

a

implementação

deste

empreendimento,

tem

havido

um

inchaço

desproporcional no número de habitantes na região. Com a demanda de mão-deobra qualificada para suprir a necessidade de se manter o cronograma da construção, ocorreram migrações de diversas partes do país. Quando o COMPERJ for inaugurado, mensura-se que essa população será excluída do processo produtivo. Fortes investimentos na área de educação e saúde se fazem necessários para evitar que a região seja alvo de decrescimento econômico, apesar de vir a sediar uma das

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maiores refinarias de petróleo do país. O foco na capacitação de mão-de-obra será fundamental para suprir a própria demanda futura. O cuidado que se deve ter na manipulação de dados referentes ao Índice de Desenvolvimento Humano – IDH (ver ranking anexo), justifica as soluções e ações de prevenção do processo de favelização e exclusão de uma grande parcela da população regional. O esgotamento da máquina pública terá que ser minimizado com viabilização de projetos que acompanhem o andamento das obras do COMPERJ.

Fonte: FIRJAN: Mapa do Desenvolvimento do Estado do Rio de Janeiro

O COMPERJ tem o potencial de afetar não só os municípios do leste fluminense, mas todo o Estado. Seus efeitos serão sentidos tanto durante a fase de construção quanto na operação, gerando empregos, renda e atraindo novos empreendimentos relacionados à indústria plástica para o Estado do Rio de Janeiro. Portanto, para suportar a inflação populacional na área afetada diretamente e viabilizar um desenvolvimento sustentável são necessárias parcerias relevantes entre o governo do Estado, as prefeituras municipais e os setores comerciais envolvidos diretamente no processo. Dessa forma, a vulnerabilidade regional será minimizada e o processo de crescimento socioeconômico terá êxito e trará divisas para todo o país.

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5 OS CONSÓRCIOS COMO INSTRUMENTO DA GESTÃO COMPARTILHADA

5.1 CONSÓRCIOS PÚBLICOS

Trazendo a teoria da Gestão Compartilhada para a esfera pública, preconizando os instrumentos de cooperação intergovernamental, tem-se a formação dos Consócios Públicos definidos como “parcerias formadas por dois ou mais entes da federação, para a realização de objetivos de interesse comum, em qualquer área”. Tais parcerias podem ser formadas entre todas as esferas do governo. Segundo o governo federal, o objetivo dos consórcios é viabilizar a gestão pública nos espaços metropolitanos, em que a solução de problemas comuns só pode se dar por meio de políticas e ações conjuntas. Os consórcios têm origem nas associações dos municípios, que já eram previstas na Constituição de 1937. A Constituição de 1988 também demonstra seu apoio ao cooperativismo entre os entes federativos, tal como previsto nos seguintes artigos: Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais. § 1º - Lei complementar disporá sobre: I - as condições para integração de regiões em desenvolvimento; II - a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes. § 2º - Os incentivos regionais compreenderão, além de outros, na forma da lei: I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do Poder Público; II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias; III - isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais devidos por pessoas físicas ou jurídicas; IV - prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represadas ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas. § 3º - Nas áreas a que se refere o § 2º, IV, a União incentivará a recuperação de terras áridas e cooperará com os pequenos e médios proprietários rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de água e de pequena irrigação. (...)

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Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Centenas de consórcios já funcionaram no país, entretanto, até o ano de 2005 não havia legislação especifica sobre os consórcios. Este tipo de regulamentação proporciona segurança jurídica às entidades dos consórcios já em funcionamento e estimula a criação de outros. Neste sentido, a Lei dos Consórcios, Nº. 11.170 de 6 de abril de 2005 (vide anexo), permite atender as necessidades de cada serviço público em busca de uma escala adequada à sua prestação e coerente com o acordo político de cada arranjo institucional. Seguem alguns dos principais artigos da referida lei regulamentadora: Art. 1º Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e dá outras providências. § 1o O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado. § 2o A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados. Art. 2o Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da Federação que se consorciarem, observados os limites constitucionais. § 1o Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo; II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação. § 2o Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado. § 3o Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor.(...) Art. 19. O disposto nesta Lei não se aplica aos convênios de cooperação, contratos de programa para gestão associada de serviços públicos ou instrumentos congêneres, que tenham sido celebrados anteriormente a sua vigência. (BRASIL, 2005)

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5.2 CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO DO LESTE FLUMINENSE

Buscando atender o preconizado na Declaração dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, alguns municípios do Leste Fluminense formaram uma parceria com objetivo de discutir e diagnosticar possíveis problemas, apontando soluções viáveis para alinhar o crescimento urbano com as políticas públicas existentes naquela região. Dessa forma, se pensou em desafogar os municípios que por ventura estejam com sua capacidade de infra-estrutura saturada.

Fonte: Site Fórum CONLESTE

Nessa perspectiva, o Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento do Leste Fluminense – CONLESTE, formado pelos municípios de Itaboraí, Niterói, São Gonçalo, Cachoeiras de Macacu, Casimiro de Abreu, Guapimirim, Magé, Maricá, Rio Bonito, Silva Jardim, Tanguá e, recentemente, Araruama, foi criado em 2006 O CONLESTE objetiva definir estratégia e atuação conjuntas diante dos possíveis impactos sociais decorrentes da implantação do mega projeto que está sendo desenvolvido pela Petrobras na região, o COMPERJ.

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A instituição do CONLESTE representa, do ponto de vista do planejamento regional, um avanço no propósito de gestão integrada e, ao mesmo tempo, um desafio adicional para o compartilhamento das negociações e decisões sobre as ações a serem implementadas no âmbito do Complexo, exigindo dos municípios que o compõem uma estruturação básica sobre os aspectos organizacionais e da sistematização das informações e dados sobre suas realidades

Segundo artigo publicado na Revista São Paulo Perspectiva, esta iniciativa não é pioneira, já tendo utilizada com sucesso como alternativa para solucionar os problemas apresentados em regiões cujo crescimento demográfico trouxe problemas de infra-estrutura nos municípios impactados.

A associação de municípios em consórcios foi uma das respostas que emergiram recentemente para enfrentar os limites da ação puramente municipal. São inúmeros os exemplos no Brasil de associativismo temático: lixo, saúde e transportes são os setores que mais agregaram conjuntos de municípios. [...] Entretanto, embora os Consórcios representem um passo importante para a construção de uma cooperação horizontal entre municípios, seu caráter essencialmente monotemático e a não-participação da comunidade, os tornam limitados enquanto alternativa de gestão efetivamente cooperativa e amplamente democrática.

A dinâmica social dos municípios afastados da região metropolitana não conta com os recursos existentes nas capitais. A correlação entre a arrecadação de impostos e os investimentos em infra-estrutura é fator fundamental no equilíbrio na balança orçamentária destas prefeituras. A realidade dos municípios interioranos é diferente daqueles que fazem partem do cinturão metropolitano, os quais tem melhores condições de se manter saudáveis no que se refere ao desenvolvimento urbano.

Com a instalação do Complexo Petroquímico na região, estima-se que ocorrerão mudanças profundas na dinâmica do Leste fluminense. A falta de históricos investimentos deverá perpassar a nova realidade do Leste Fluminense. Para fazer frente a um investimento do porte do da Petrobras, a malha urbana que o cerca deve se preparar para minimizar os impactos previstos na importação de capital humano.

Dessa forma o CONLESTE foi pensado como resposta à demanda que o COMPERJ trará durante sua construção e posterior o funcionamento de suas instalações.

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O CONLESTE surge como o instrumento de parcerias e alianças intermunicipais para propiciar soluções integradas e compartilhadas aos desafios, a fim de potencializar os aspectos positivos do COMPERJ e minimizar seus aspectos negativos. O consórcio assume o papel de integrador e planejador de políticas que possibilitem o desenvolvimento sustentável dos onze municípios que o conformam. (Relatório de Acompanhamento dos Objetivos do Milênio dos Municípios do CONLESTE ano 2007.)

Da parceria entre a Petrobras; a Universidade Federal Fluminense – UFF; e o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos - ONU-HABITAT; e do CONLESTE (vide reportagem em anexo); resultou a criação de um banco de dados com informações socioeconômicas e ambientais sobre a região, assim como o desenvolvimento de competências locais e regionais. As informações obtidas por esse banco de dados serão compiladas e transformadas em indicadores os quais serão utilizados para aferir os impactos que o COMPERJ traz para a região. Essa análise está alinhada com as orientações prevista nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio para os municípios do CONLESTE, culminando como um insumo primordial para os governos locais na elaboração de políticas públicas que permitam otimizar o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, visando o desenvolvimento sustentável, preconizado pelo governo federal. A partir da integração promovida pelo CONLESTE, observa-se que o cooperativismo intermunicipal pode conseguir avanços ao aplicar a gestão pública compartilhada como mecanismo de maximizar a eficiência pública. Por exemplo, o Consórcio trabalha para que todas as residências da região, até o ano 2012, tenham saneamento básico, de acordo com a reportagem de Luiz Gustavo Schmitt (vide anexo). No caso dos municípios optarem por manter uma postura conservadora e isolacionista, onde a prefeitura é a única responsável pelo desenvolvimento local, será população regional que sofrerá com a falência da máquina pública haja vista que estes dispõem de capacidade arrecadadora insuficiente para financiar a infraestrutura social demandada por um investimento do porte do COMPERJ.

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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nesta monografia procurou-se contextualizar a formação dos municípios, efetuando definições e formulando parâmetros evolutivos no processo de gestão pública. Abriuse, dessa forma, uma discussão sobre a importância da gestão compartilhada como alternativa para fortalecer os resultados no processo de descentralização da administração pública. Nesse contexto, o Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento do Leste Fluminense veio de encontro a demanda apresentada pelo COMPERJ. O CONLESTE vislumbra a criação de sua Universidade Corporativa e implementação de um banco de dados geo-referenciado os quais apoiaram a tomada de decisão dos seus gestores municípios. Contudo, principal intenção dos consorciados é de minimizar um possível passivo social gerado a partir do surgimento de expectativas econômicas proporcionadas por promessas de garantias de melhorias generalizada em todos os patamares da sociedade. Outrossim, espera-se que a demanda socioeconômica seja alimentada com o fornecimento de políticas públicas eficientes. Para que a região leste do Estado do Rio de Janeiro possa comportar tamanho empreendimento há de se pensar caminhos ambientalmente sustentáveis que garantam uma perpetuação ou melhoria na qualidade de vida da população daquela região, viabilizando a excelência na geração de insumos concomitante a uma salutar gestão pública participativa. Por todo o exposto, fica como sugestão para pesquisas futuras, o aprofundamento na evolução da gestão compartilhada por meio dos consócios públicos, no sentido de verificar se as realmente as parcerias na gestão pública agregam valor na qualidade de vida da população no longo prazo.

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ANEXOS

ANEXO 1 - Legislação sobre consórcio

Presidência da República Casa Civil

Subchefia para Assuntos Jurídicos LEI Nº 11.107, DE 6 DE ABRIL DE 2005. Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Art. 1o Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e dá outras providências. § 1o O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado. § 2o A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados. § 3o Os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS. Art. 2o Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da Federação que se consorciarem, observados os limites constitucionais. § 1o Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:

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I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo; II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação. § 2o Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado. § 3o Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor. Art. 3o O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções. Art. 4o São cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam: I – a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio; II – a identificação dos entes da Federação consorciados; III – a indicação da área de atuação do consórcio; IV – a previsão de que o consórcio público é associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos;

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V – os critérios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consórcio público a representar os entes da Federação consorciados perante outras esferas de governo; VI – as normas de convocação e funcionamento da assembléia geral, inclusive para a elaboração, aprovação e modificação dos estatutos do consórcio público; VII – a previsão de que a assembléia geral é a instância máxima do consórcio público e o número de votos para as suas deliberações; VIII – a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do consórcio público que, obrigatoriamente, deverá ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federação consorciado; IX – o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem como os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público; X – as condições para que o consórcio público celebre contrato de gestão ou termo de parceria; XI – a autorização para a gestão associada de serviços públicos, explicitando: a) as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio público; b) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área em que serão prestados; c) a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização da prestação dos serviços; d) as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gestão associada envolver também a prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos entes da Federação consorciados; e) os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de outros preços públicos, bem como para seu reajuste ou revisão; e

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XII – o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obrigações, de exigir o pleno cumprimento das cláusulas do contrato de consórcio público. § 1o Para os fins do inciso III do caput deste artigo, considera-se como área de atuação do consórcio público, independentemente de figurar a União como consorciada, a que corresponde à soma dos territórios: I – dos Municípios, quando o consórcio público for constituído somente por Municípios ou por um Estado e Municípios com territórios nele contidos; II – dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consórcio público for, respectivamente, constituído por mais de 1 (um) Estado ou por 1 (um) ou mais Estados e o Distrito Federal; III – (VETADO) IV – dos Municípios e do Distrito Federal, quando o consórcio for constituído pelo Distrito Federal e os Municípios; e V – (VETADO) § 2o O protocolo de intenções deve definir o número de votos que cada ente da Federação consorciado possui na assembléia geral, sendo assegurado 1 (um) voto a cada ente consorciado. § 3o É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos. § 4o Os entes da Federação consorciados, ou os com eles conveniados, poderão ceder-lhe servidores, na forma e condições da legislação de cada um. § 5o O protocolo de intenções deverá ser publicado na imprensa oficial.

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Art. 5o O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções. § 1o O contrato de consórcio público, caso assim preveja cláusula, pode ser celebrado por apenas 1 (uma) parcela dos entes da Federação que subscreveram o protocolo de intenções. § 2o A ratificação pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes subscritores, implicará consorciamento parcial ou condicional. § 3o A ratificação realizada após 2 (dois) anos da subscrição do protocolo de intenções dependerá de homologação da assembléia geral do consórcio público. § 4o É dispensado da ratificação prevista no caput deste artigo o ente da Federação que, antes de subscrever o protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio público. Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções; II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. § 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. § 2o No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. Art. 7o Os estatutos disporão sobre a organização e o funcionamento de cada um dos órgãos constitutivos do consórcio público. Art. 8o Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de rateio.

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§ 1o O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos. § 2o É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito. § 3o Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consórcio público, são partes legítimas para exigir o cumprimento das obrigações previstas no contrato de rateio. § 4o Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da Federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou projetos atendidos. § 5o Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio. Art. 9o A execução das receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas. Parágrafo único. O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e

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renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio. Art. 10. (VETADO) Parágrafo único. Os agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio não responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, mas responderão pelos atos praticados em desconformidade com a lei ou com as disposições dos respectivos estatutos. Art. 11. A retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal de seu representante na assembléia geral, na forma previamente disciplinada por lei. § 1o Os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira somente serão revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio público ou no instrumento de transferência ou de alienação. § 2o A retirada ou a extinção do consórcio público não prejudicará as obrigações já constituídas, inclusive os contratos de programa, cuja extinção dependerá do prévio pagamento das indenizações eventualmente devidas. Art. 12. A alteração ou a extinção de contrato de consórcio público dependerá de instrumento aprovado pela assembléia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados. § 1o Os bens, direitos, encargos e obrigações decorrentes da gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outra espécie de preço público serão atribuídos aos titulares dos respectivos serviços. § 2o Até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação.

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Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como condição de sua validade, as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente da Federação ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos. § 1o O contrato de programa deverá: I – atender à legislação de concessões e permissões de serviços públicos e, especialmente no que se refere ao cálculo de tarifas e de outros preços públicos, à de regulação dos serviços a serem prestados; e II – prever procedimentos que garantam a transparência da gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um de seus titulares. § 2o No caso de a gestão associada originar a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos, o contrato de programa, sob pena de nulidade, deverá conter cláusulas que estabeleçam: I – os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiária da entidade que os transferiu; II – as penalidades no caso de inadimplência em relação aos encargos transferidos; III – o momento de transferência dos serviços e os deveres relativos a sua continuidade; IV – a indicação de quem arcará com o ônus e os passivos do pessoal transferido; V – a identificação dos bens que terão apenas a sua gestão e administração transferidas e o preço dos que sejam efetivamente alienados ao contratado;

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VI – o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliação dos bens reversíveis que vierem a ser amortizados mediante receitas de tarifas ou outras emergentes da prestação dos serviços. § 3o É nula a cláusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o exercício dos poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados. § 4o O contrato de programa continuará vigente mesmo quando extinto o consórcio público ou o convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços públicos. § 5o Mediante previsão do contrato de consórcio público, ou de convênio de cooperação, o contrato de programa poderá ser celebrado por entidades de direito público ou privado que integrem a administração indireta de qualquer dos entes da Federação consorciados ou conveniados. § 6o O contrato celebrado na forma prevista no § 5o deste artigo será automaticamente extinto no caso de o contratado não mais integrar a administração indireta do ente da Federação que autorizou a gestão associada de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação. § 7o Excluem-se do previsto no caput deste artigo as obrigações cujo descumprimento não acarrete qualquer ônus, inclusive financeiro, a ente da Federação ou a consórcio público. Art. 14. A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, com o objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas adequadas. Art. 15. No que não contrariar esta Lei, a organização e funcionamento dos consórcios públicos serão disciplinados pela legislação que rege as associações civis. Art. 16. O inciso IV do art. 41 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 Código Civil, passa a vigorar com a seguinte redação:

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"Art. 41. ................................................................................... IV – as autarquias, inclusive as associações públicas; Art. 17. Os arts. 23, 24, 26 e 112 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, passam a vigorar com a seguinte redação: "Art. 23. ................................................................................... § 8o No caso de consórcios públicos, aplicar-se-á o dobro dos valores mencionados no caput deste artigo quando formado por até 3 (três) entes da Federação, e o triplo, quando formado por maior número." (NR) "Art. 24. ................................................................................... XXVI – na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com entidade de sua administração indireta, para a prestação de serviços públicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação. Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista, empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas." (NR) "Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos. "Art. 112. ................................................................................ § 1o Os consórcios públicos poderão realizar licitação da qual, nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados por órgãos ou entidades dos entes da Federação consorciados.

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§ 2o É facultado à entidade interessada o acompanhamento da licitação e da execução do contrato." (NR) Art. 18. O art. 10 da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, passa a vigorar acrescido dos seguintes incisos: "Art. 10. ................................................................................... XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei; XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei." (NR) Art. 19. O disposto nesta Lei não se aplica aos convênios de cooperação, contratos de programa para gestão associada de serviços públicos ou instrumentos congêneres, que tenham sido celebrados anteriormente a sua vigência. Art. 20. O Poder Executivo da União regulamentará o disposto nesta Lei, inclusive as normas gerais de contabilidade pública que serão observadas pelos consórcios públicos para que sua gestão financeira e orçamentária se realize na conformidade dos pressupostos da responsabilidade fiscal. Art. 21. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Brasília, 6 de abril de 2005; 184o da Independência e 117o da República. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Márcio Thomaz Bastos Antonio Palocci Filho Humberto Sérgio Costa Lima Nelson Machado José Dirceu de Oliveira e Silva

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ANEXO 2 - - Ranking do Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal

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ANEXO 3 – Reportagem:

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ANEXO 4 – Reportagem: