VII ENANPPAS (2015) | As Regiões Integradas de Desenvolvimento no Brasil e o Desenvolvimento Sustentável: um estudo sobre a RIDE Petrolina-Juazeiro

As

Regiões

Integradas

de

Desenvolvimento

no

Brasil

e

o

Desenvolvimento Sustentável: um estudo sobre a RIDE Petrolina-Juazeiro

Maria Laís dos Santos Leite 1 Suely Salgueiro Chacon 2 Francisca Laudeci Martins Souza 3 Francisco Raniere Moreira da Silva4

Publicado no VII Encontro Nacional da Associação Nacional de Pós Graduação e Pesquisa em Ambiente e Sociedade (2015) Anais disponível em: http://anppas.org.br/novosite/index.php?p=viienanppas. Número ISBN: 978-85-64478-41-1 GT13: Grandes Projetos de Desenvolvimento: prosperidade, ecologia e felicidade.

RESUMO Este trabalho tem por objetivos analisar a integração entre os conceitos de redes e territórios e desenvolvimento sustentável, levantar dados sobre as Regiões Integradas de Desenvolvimento – RIDEs e analisar especificidades da RIDE Petrolina-Juazeiro após uma década de implementação. Optando pela abordagem qualitativa, as escolhas técnicas e metodológicas que utilizamos para a construção dessa pesquisa são a pesquisa bibliográfica e pesquisa documental e análise de conteúdo. O trabalho aqui apresentado está estruturado da seguinte forma: uma breve (re)visitação 1

Mestranda em Desenvolvimento Regional Sustentável pelo PRODER- UFCA. Servidora técnicoadministrativa da Universidade Federal do Cariri -UFCA. E-mail: [email protected]. 2

Doutora em Desenvolvimento Sustentável pela Universidade de Brasília (UnB). Docente do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Regional Sustentável – PRODER da Universidade Federal do Cariri UFCA. E-mail: [email protected] Doutora em Educação pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ. Docente da Universidade Regional do Cariri – URCA. E-mail: [email protected]. 3

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Mestre e Doutorando em Administração pela Universidade Federal da Bahia - UFBA. Docente do Instituto Interdisciplinar de Sociedade, Cultura e Artes da Universidade Federal do Cariri (IISCA-UFCA). E-mail: [email protected].

dos conceitos de Redes e Territórios, Desenvolvimento Sustentável, uma descrição das Regiões Integradas de Desenvolvimento – RIDEs e das especificidades da RIDE Petrolina-Juazeiro.

1 INTRODUÇÃO Este trabalho tem por objetivos analisar a integração entre os conceitos de redes e territórios e desenvolvimento sustentável, levantar dados sobre as Regiões Integradas de Desenvolvimento – RIDEs e analisar especificidades da RIDE Petrolina-Juazeiro após uma década de implementação. Optando pela abordagem qualitativa, as escolhas técnicas e metodológicas que utilizamos para a construção dessa pesquisa são a pesquisa bibliográfica e pesquisa documental e análise de conteúdo. O trabalho aqui apresentado está estruturado da seguinte forma: uma breve (re)visitação dos conceitos de Redes e Territórios, Desenvolvimento Sustentável, uma descrição das Regiões Integradas de Desenvolvimento – RIDEs e das especificidades da RIDE Petrolina-Juazeiro.

2 REDES E TERRITÓRIOS De acordo com Santos (1996) podemos definir rede a partir de duas dimensões complementares. Uma primeira, se refere a sua forma, a sua materialidade, assim, a rede é toda infraestrutura, que permite o transporte de matéria, de energia ou de informação, se inscreve sobre um território onde se caracteriza pela topologia dos seus pontos de acesso ou pontos terminais, seus arcos de transmissão, seus nós de bifurcação ou de comunicação. A segunda dimensão trata de seu conteúdo, de sua essência. Assim, a rede “é também social e política, pelas pessoas, mensagens, valores que a frequentam. Sem isso, e a despeito da materialidade com que se impõe aos nossos sentidos, a rede é, na verdade, uma mera abstração”. (SANTOS, 1996, p.209). Nessa perspectiva, Dias (1995) citado por Silveira (2003) complementa que a rede apresenta a propriedade de conexidade, isto é, através da conexão de seus nós ela, simultaneamente, tem a potencialidade de solidarizar ou de excluir, de promover a ordem e a desordem. Além disso, ela destaca que a rede é uma forma particular de organização, e no âmbito dos processos de integração, de desintegração e de exclusão espacial ela “aparece como instrumento que viabiliza (...) duas estratégias: circular e comunicar”. As redes são animadas por fluxos. São dinâmicas e ativas, mas não trazem em si mesmas seu princípio dinâmico, que é o movimento social. Este, é animado tanto por dinâmicas locais quanto globais, notadamente demandadas pelas grandes organizações. (Santos, 1996).

Para Tinland (2001, p.263), as redes estruturam à sua maneira, o campo de forças das relações de cooperação e de antagonismo que estão presentes na sociedade humana. As redes “são, de fato, instrumentos de poder e de rivalidades para seu controle. Elas são suscetíveis (...) de funcionar como instrumentos de integração e de exclusão, na linha direta dos processos de diferenciação”. Além disso, Offner e Pumain (1996, p.15) ao analisarem as redes técnicas em sua relação com o território, evidenciam que essa relação é ambígua: “ora a rede é “fator de coesão, ela solidariza, ela homogeneiza”, ora ela transgride os territórios, “opondo às malhas institucionais suas lógicas funcionais”. Nesse aspecto, a análise da evolução das redes, distinguindo sua infraestrutura, seus serviços e seu comando, permite-nos superar esta contradição evidenciando que sua participação é essencial para a construção de novas escalas territoriais, ainda que seu papel não seja determinante, mas de acompanhamento, na estruturação dos territórios. Isso nos remete, ao conceito de território. Em uma primeira aproximação conceitual concordamos com Milton Santos (2002, p.10) que: O território não é apenas o conjunto dos sistemas naturais e de sistemas de coisas superpostas. O território tem que ser entendido como o território usado, não o território em si. O território usado é o chão mais a identidade. A identidade é o sentimento de pertencer àquilo que nos pertence. O território é o fundamento do trabalho, o lugar da residência, das trocas materiais e espirituais e do exercício da vida.

O território é uma construção social (SANTOS, 1999). Complementarmente, pode ser considerado como escala de poder e unidade de análise e gestão cuja construção é marcada por relações entre atores diversos (FISCHER, 2002). Assim sendo, pensar o desenvolvimento territorial pressupõe considerar as diversas escalas existentes entre o local e o global (BRANDÃO, 2012) e os diversos atores existentes no território e que nele operam. Para Santos (2005) um território pode ser compreendido tanto a partir de suas relações contíguas, de vizinhança, quanto a partir das redes que estabelece com outros lugares. Brandão (2012) emenda que, em um mesmo território, há singularidades e forças endógenas, localmente produzidas, bem como aspectos “exógenos” à localidade, mas que também precisam ser levados em conta, especialmente no contexto capitalista contemporâneo. Na perspectiva do desenvolvimento territorial, as redes podem ser encaradas como estrutura de governança (LOPES e BALDI, 2009). Essa lógica inclui, entre outras coisas, os diversos arranjos configurados entre atores e instituições para a implementação e gestão de programas, projetos e ações. Dessa forma, configuram-se no território redes simbólicas e materiais sob a forma de arranjos interinstitucionais. Estes arranjos constituem fator de influência na transformação do ambiente, no fomento a um convívio associativo e participativo e na construção do desenvolvimento no plano local.

3 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL Compreender o conceito de Desenvolvimento Sustentável implica em apreender não só os vocábulos “desenvolvimento” e “sustentabilidade” e a mudança de sentido que o segundo provocaria no primeiro, por adjetivá-lo, mas conhecer, pelo menos superficialmente, a significação histórica que este conceito carrega e de sua relevância social e acadêmica. Para fazer um recorte histórico sobre o conceito de Desenvolvimento Sustentável, tem-se a partir de Barbosa (2008) que o termo “desenvolvimento sustentável” surgiu a partir de estudos da Organização das Nações Unidas sobre as mudanças climáticas, como uma resposta para a humanidade diante da crise social e ambiental pela qual o mundo passava a partir da segunda metade do século XX. Ou ainda para Hart e Milstein (2004), de acordo com a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, a sustentabilidade global tem sido definida como a habilidade para satisfazer as necessidades do presente sem comprometer a habilidade das futuras gerações para satisfazerem suas necessidades. Similarmente, o desenvolvimento sustentável é um processo para se alcançar o desenvolvimento humano de uma maneira inclusiva, interligada, igualitária, prudente e segura. Para Sachs (2004) o conceito de desenvolvimento sustentável é baseado no duplo imperativo ético de solidariedade sincrônica com a geração atual e de solidariedade diacrônica com as gerações futuras que nos compele a trabalhar com escalas múltiplas de tempo e espaço. Na Comissão Mundial para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CMMAD), também conhecida como Comissão de Brundtland, no processo preparatório a Conferência das Nações Unidas – também chamada de “Rio 92” foi elaborado um relatório intitulado “Nosso Futuro Comum”, que contém informações colhidas pela comissão ao longo de três anos de pesquisa e análise, destacando-se as questões sociais, principalmente no que se refere ao uso da terra, sua ocupação, suprimento de água, abrigo e serviços sociais, educativos e sanitários, além de administração do crescimento urbano. (BARBOSA, 2008). Neste relatório está exposta uma das definições mais difundidas do conceito: “o desenvolvimento sustentável é aquele que atende as necessidades do presente sem comprometer as possibilidades de as gerações futuras atenderem suas próprias necessidades”. (BARBOSA, 2008). Um caminho para uma compreensão ampla do Desenvolvimento Sustentável, pode estar na diferenciação do entendimento de crescimento e desenvolvimento, trazido à América Latina pela CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina) da Organização das Nações Unidas que: (...) produz interpretações e análises a partir de critérios e enfoques autóctones, diferenciando conceitualmente crescimento, como expansão quantitativa da economia, e desenvolvimento, como mudança qualitativa positiva, envolvendo distribuição de renda e avanços sociais. Para transformar o crescimento em

desenvolvimento, seria preciso planejar, ou seja, intervir no sistema econômico, promovendo atividades estrategicamente identificadas como motrizes e, eventualmente, condicionando ou inibindo outras, tidas como provocadoras de vulnerabilidades. (BARTHOLO JR.; BURSZTYN, 2001, p. 163, grifo dos autores).

Como explicam Bartholo Jr. e Bursztyn (2001) esta diferenciação mostra-se como um importante passo, primeiro pela identificação do Estado como elemento de coordenação e promoção, e ainda pela introdução do fator qualitativo de natureza social na análise econômica. Houve assim nos anos 1960 e 1970 uma patente adoção do planejamento em todo o mundo, contando inclusive com apoio de organismos internacionais, com um aumento do número de agências e programas governamentais voltadas à promoção do desenvolvimento econômico, em escala nacional e regional. Entretanto, dois tipos de problemas ocorreram: uma excessiva valorização da razão econômica, com preocupação imediatista e uma negligência da dimensão sociocultural institucional. O planejamento, em países com fragilidade político-institucional, falhou em vários aspectos fundamentais, perdendo legitimidade social, credibilidade e, finalmente, saiu do eixo das decisões econômicas para se tornar essencialmente objeto de estratégias políticas. (BARTHOLO JR.; BURSZTYN, 2001). O conceito de “Desenvolvimento Sustentável” encontra no século XXI sua legitimidade, “diante de um quadro de marcantes desafios a serem enfrentados, de problemas não resolvidos, de obstáculos criados pela própria ação do homem, o papel da ciência é posto em evidência em todos os balanços e análises prospectivas.” (BURSZTYN, 2001, p. 9). Momento marcante, pela percepção da possibilidade de finitude humana e dos recursos necessários a sua sobrevivência que para terem continuidade necessitarão de uma “tomada de consciência”, da responsabilidade necessária para com o outro e a “Terra”, que podem ser resumidas no brilhante trecho extraído da Carta da Terra: Estamos diante de um momento crítico na história da Terra, numa época em que a humanidade deve escolher seu futuro. À medida que o mundo torna-se cada vez mais interdependente e frágil, o futuro enfrenta, ao mesmo tempo, grandes perigos e grandes promessas. Para seguir adiante, devemos reconhecer que, no meio de uma magnífica diversidade de culturas e formas de vida, somos uma família humana e uma comunidade terrestre com um destino comum. Devemos somar forças para gerar uma sociedade sustentável global baseada no respeito pela natureza, nos direitos humanos universais, na justiça econômica e numa cultura da paz. Para chegar a este propósito, é imperativo que nós, os povos da Terra, declaremos nossa responsabilidade uns para com os outros, com a grande comunidade da vida, e com as futuras gerações (A CARTA DA TERRA, 2002, p.1).

Para Chacon (2007) a gestão ambiental, a conscientização da sociedade para o seu papel como agente de transformação da realidade, bem como o fortalecimento da participação de cada um na tomada de decisão são os pontos que constituem a proposta de mudança inerente ao conceito, que

teria como consequência, caso posto em prática, a busca de um crescimento econômico eficiente e racional, por meio de ações que supririam as necessidades da humanidade no presente, sem tirar das gerações futuras o direito de também terem as suas necessidades supridas. A autora também destaca que quando se pretende alcançar um processo de desenvolvimento que seja considerado sustentável, pressupõem-se ações conjuntas que visem não apenas o aspecto econômico, mas também uma distribuição socialmente justa dos resultados do progresso científico e tecnológico, bem como um processo produtivo que respeite o meio ambiente. É ainda fundamental o respeito à diversidade cultural das sociedades-alvo do processo. (CHACON, 2007). Porém, é possível perceber uma “ingenuidade” ao querer transformar o Desenvolvimento Sustentável numa “palavra mágica” capaz de salvar todos os erros do passado, ignorando a necessidade de uma profunda reflexão sobre os hábitos diários, na nossa relação com a natureza, com os outros seres humanos, com o trabalho, com a política. Assim podemos buscar atitudes mais acertadas na busca pelo desenvolvimento sustentável. Neste sentido Bursztyn (1999) esclarece que: A produção do conceito de desenvolvimento sustentável representa, por um lado, uma alienadora tentativa de reconciliar a busca do bem-estar presente com a segurança de condições de vida satisfatórias no futuro. Por outro lado, há uma preocupante tendência a que se torne mais uma panaceia salvacionista, que ilude os alarmados e inibe os alarmistas, sem necessariamente resolver os problemas que geraram o alarme. (BURSZTYN, 1999, p.7).

Muitos discursos, campanhas políticas e políticas públicas tem se sustentado no conceito de desenvolvimento sustentável, um conceito que foi apropriado pelo discurso político como uma “fórmula mágica” que abre portas, consegue recursos e tudo justifica, legitimando e revestindo de modernidade o antigo jogo do poder que define as políticas, seja ao nível do “governo mundial” ou nacional, ou ao nível local. (CHACON, 2007). Desde as discussões e conceituação do desenvolvimento sustentável, percebeu-se a necessidade da complexidade de variáveis envolvidas na busca de sua efetivação, para tanto foram identificados “Pilares do Desenvolvimento Sustentável”. Há uma divergência sobre quais e quantos pilares sustentam o Desenvolvimento Sustentável, tornando necessária uma exposição de alguns pontos de vistas, elencando-se aqui dois desses para embasar nossa discussão. De acordo com a Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura – UNESCO (2005) as áreas que são mais comumente identificadas no conceito de desenvolvimento sustentável são sociedade, meio ambiente e economia. Estes três elementos, ratificados na Cúpula de Joanesburgo como os três pilares do desenvolvimento sustentável. O pilar da Sociedade engloba a compreensão das instituições sociais e do papel que desempenham na mudança e no desenvolvimento, o pilar relacionado ao Meio Ambiente, alerta para importância

da consciência dos recursos e da fragilidade do meio ambiente físico e dos efeitos das atividades e decisões humanas sobre o meio ambiente e o pilar da Economia que valoriza a consciência em relação aos limites e ao potencial do crescimento econômico e seus impactos na sociedade e no meio ambiente, com o compromisso reduzir os níveis de consumo individual e coletivo, em relação à preocupação com o meio ambiente e a justiça social. Outro referencial escolhido é do economista Ignacy Sachs que há mais de trinta está entre os autores que fundamentam o debate contemporâneo sobre a necessidade de um novo paradigma de desenvolvimento. Assim, para Sachs (2004), o “conceito” de desenvolvimento sustentável é regido por cinco fatores principais, que ele também intitula “pilares do desenvolvimento sustentável”: social, ambiental, territorial, econômico e político. De acordo com o autor, o pilar social abrange a visão de que as más situações sociais em muitos lugares do mundo estão relacionadas ao descaso das autoridades, frente à desigualdade social acumulada ao longo dos anos. A questão ambiental tem dupla importância, fornece os recursos para a sustentação da vida e é o agente recebedor dos resíduos que voltam para a natureza. O pilar territorial está ligado à distribuição espacial de recursos naturais, da população e das atividades desenvolvidas. A questão econômica que viabiliza o acontecimento dos fatos, alertando-se a dar ênfase em critérios macrossociais, avaliando-se a amplitude social dos benefícios. E por fim, o político, um governo democrático é de extrema importância para viabilizar os acontecimentos. (SACHS, 2004). Para o autor, esses cinco pilares formam um conjunto de ações que, progredindo simultaneamente são capazes de conduzir a evolução do desenvolvimento sustentável, trazendo benefícios para a população e também para a natureza. Porém, pode-se pensar que mesmo diante desses pilares para o desenvolvimento sustentável, torna-se necessário trazer ao foco de análise a dimensão humana, pode-se dizer que o desenvolvimento social, econômico, ambiental, cultural e político, perpassam por um desenvolvimento do próprio ser humano, uma forma implicada e ética do desenvolvimento humano sustentável.

4 AS RIDEs COMO ARRANJOS DE GESTÃO DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL As Regiões Administrativas Integradas de Desenvolvimento - RIDEs foram criadas para articulação das ações da União em um mesmo complexo social e geoeconômico. O Artigo 43 da Constituição Federal delega à lei complementar a definição das condições de integração. A coordenação das ações foi delegada a Conselhos Administrativos, e suas Secretarias Executivas incorporadas à estrutura do Ministério da Integração Nacional. (AZEVEDO; ALVES, 2010).

As Regiões Integradas de Desenvolvimento - RIDES, são definidas pelo Ministério da Integração (2014) como mais uma forma de construção de redes de cooperação. e que pPor envolver municípios de mais de uma Unidade da Federação, a RIDE é uma forma de ação mais ampla que a prevista nas Regiões Metropolitanas. As RIDEs são arranjos institucionais que agregam diferentes entes federativos, atores e instituições no planejamento, implementação e gestão de projetos e ações focadas no território e voltadas ao desenvolvimento local. Espera-se que as RIDEs tenham capacidade de garantir as articulações do poder público e a interlocução com atores sociais (movimentos populares, organizações nãogovernamentais e setores privados), no trato das questões locais relacionadas ao desenvolvimento socioeconômico. As RIDEs têm como objetivo articular e harmonizar as ações administrativas da União, dos Estados e dos Municípios para a promoção de projetos que visem à dinamização econômica de territórios de baixo desenvolvimento e assim, acabam conseguindo prioridade no recebimento de recursos públicos destinados à promoção de iniciativas e investimentos que reduzam as desigualdades sociais e estejam de acordo com o interesse local consensuado entre os entes participantes; esse consenso é fundamental, pois a criação de uma RIDE envolve a negociação prévia entre os estados envolvidos sobre questões como os limites e municípios da região, os instrumentos necessários, os objetivos e

a adequação às necessidades específicas de gestão. (MINISTÉRIO DA

INTEGRAÇÃO, 2014). No que se refere aos recursos destinados às RIDEs o Ministério da Integração (2014), elucida que: (...) visam promover o seu desenvolvimento global e se destinam a: sistema viário, transporte; serviços públicos comuns; geração de empregos e capacitação profissional; saneamento básico; uso, parcelamento e ocupação do solo; proteção ao meio-ambiente; aproveitamento de recursos hídricos e minerais; saúde e assistência social; educação e cultura; produção agropecuária e abastecimento alimentar; habitação popular; combate a causas de pobreza e fatores de marginalização; serviços de telecomunicação; turismo e segurança pública. (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO, 2014).

As RIDEs contam com um Conselho Administrativo da Região Integrada de Desenvolvimento (COARIDE) para coordenar e decidir sobre a execução de programas e projetos de interesse da Região Administrativa. Seus membros são representantes da União, estados e municípios integrantes. A lei de criação prevê um Programa Especial de Desenvolvimento para a Região Integrada, com as ações de desenvolvimento, os instrumentos para tratar dos serviços e tarifas comuns, e o envolvimento institucional, com as parcerias entre o setor público e a sociedade civil. As leis de criação e formas de gestão têm servido de modelo para que 19 processos tramitem no Congresso Nacional, de um total de 36, sendo que 17 foram arquivados. No entanto, questiona-se se o desenho institucional dado pelas leis complementares e o modelo de gestão têm sido eficazes e devem ser seguidos (AZEVEDO; ALVES, 2010).

Conforme destacam Azevedo e Alves (2010) as regiões de desenvolvimento possuem arranjos federativos mais complexos que as Regiões Metropolitanas – RMs, por serem formadas por municípios pertencentes a mais de um estado. São três as RIDEs existentes: RIDE DF/Entorno (Distrito Federal e 19 municípios do estado de Goiás e três municípios do estado de Minas Gerais), Pólo Petrolina-Juazeiro (quatro municípios do estado da Bahia e quatro municípios do estado de Pernambuco) e RIDE Grande Teresina (13 municípios do estado do Piauí e um município do estado do Maranhão). destacaremosNeste estudo, damos destaque à a RIDE do Polo Petrolina-Juazeiro.

5 REGIÃO INTEGRADA DE DESENVOLVIMENTO PETROLINA-JUAZEIRO De acordo com Garson (2009) o final dos anos 90 assistiu ao acirramento das dificuldades econômicas e sociais das regiões metropolitanas, com índices de crescimento do PIB per capita baixos ou negativos, aumento da violência e inchaço das periferias. Até o ano 2000, registravamse 23 regiões metropolitanas, e foram criadas as RIDES do Pólo Petrolina-Juazeiro e RIDE Grande Teresina, em 2001. A RIDE Petrolina-Juazeiro abriga cerca de 678 mil habitantes em 34 mil km², com densidade demográfica de 19,97 habitantes/Km² (estimativa 2007 – IBGE), e abrange oito municípios que têm como confluente comum o Vale do São Francisco. Quatro desses municípios estão no estado de Pernambuco: Petrolina, Lagoa Grande, Santa Maria da Boa Vista e Orocó e quatro no estado da Bahia: Juazeiro, Casa Nova, Sobradinho e Curaçá. (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO, 2009). Quanto aos seus potenciais, a RIDE Petrolina/Juazeiro dispõe da infra-estrutura do Aeroporto Internacional de Petrolina; da Hidrovia do Rio São Francisco, com o Lago de Sobradinho, o maior lago artificial do mundo; de eclusas na Barragem de Sobradinho; de ligação rodoviária com as principais capitais do Nordeste; e de uma termoelétrica com capacidade de geração de 138 megawatts de energia. Recentemente, com a grande produção de uvas irrigadas, a região tornouse o segundo polo viticultor do Brasil, fato que, aliado às belas paisagens do Rio São Francisco e à cultura popular da região, constitui-se num forte atrativo para o fortalecimento do turismo, gerando emprego e renda à população dos municípios. (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO, 2009). A RIDE do Pólo Petrolina-Juazeiro é composta por oito municípios pequenos e médios localizados no semi-árido brasileiro, sendo quatro do estado de Pernambuco – Lagoa Grande, Orocó, Petrolina e Santa Maria da Boa Vista – e quatro da Bahia - Casa Nova, Curaçá, Juazeiro e Sobradinho. Dos oito municípios, em cinco a população é inferior a 40 mil habitantes e um possui em torno de 60 mil habitantes, o que contrasta com a população das cidades-pólo – Petrolina-Juazeiro que, juntas, somam 500 mil habitantes, 72% do total da RIDE. A região possui 690 mil pessoas distribuídas em uma área de 34 mil km². A RIDE está entre as regiões que apresentam as maiores taxas de crescimento populacional a partir de sua criação, em 2001. Segundo dados do IBGE, a taxa de incremento médio populacional no

período 2001-2006 foi de 2,60% ao ano, superando a taxa de crescimento de RMs como a de Recife (1,49%), Salvador (2,03%), Belo Horizonte (1,98%) ou Campinas (2,37%). Quando se considera isoladamente as cidades de Petrolina e Juazeiro, verifica-se que estão entre as cidades médias brasileiras que mais cresceram nos últimos anos. A taxa de crescimento demográfico das duas cidades juntas tem sido superior a 3% ao ano em média. Esse crescimento é maior do que o de capitais médias como Vitória-ES (0,98%), Florianópolis-SC (1,95%) e Aracaju-SE (1,61%). A RIDE do PóloPolo Petrolina-Juazeiro é composta por oito municípios pequenos e médios localizados no semi-árido brasileiro, sendo quatro do estado de Pernambuco – Lagoa Grande, Orocó, Petrolina e Santa Maria da Boa Vista – e quatro da Bahia - Casa Nova, Curaçá, Juazeiro e Sobradinho. Dos oito municípios, em cinco a população é inferior a 40 mil habitantes e um possui em torno de 60 mil habitantes, o que contrasta com a população das cidades-pólo – Petrolina-Juazeiro que, juntas, somam 500 mil habitantes, 72% do total da RIDE. A região possui 690 mil pessoas distribuídas em uma área de 34 mil km². A RIDE do Polo Petrolina-Juazeiro está entre as regiões que apresentam as maiores taxas de crescimento populacional a partir de sua criação, em 2001. Segundo dados do IBGE, a taxa de incremento médio populacional no período 2001-2006 foi de 2,60% ao ano, superando a taxa de crescimento de RMs como a de Recife (1,49%), Salvador (2,03%), Belo Horizonte (1,98%) ou Campinas (2,37%). Quando se considera isoladamente as cidades de Petrolina e Juazeiro, verificase que estão entre as cidades médias brasileiras que mais cresceram nos últimos anos. A taxa de crescimento demográfico das duas cidades juntas tem sido superior a 3% ao ano em média. Esse crescimento é maior do que o de capitais médias como Vitória-ES (0,98%), Florianópolis-SC (1,95%) e Aracaju-SE (1,61%). A região está inserida na macrorregião do Nordeste brasileiro. Segundo Araújo (2000, p.12), o desenvolvimento nordestino ao longo do tempo sempre foi caracterizado pela diferenciação e complexidade, atualmente ainda mais acirradas. A heterogeneidade da região pode ser explicada pela presença de estruturas econômicas ativas e dinâmicas, tratadas na literatura como “frentes de expansão”, “pólos”, “focos” de dinamismo, contrastando com estruturas antigas onde predominam oligarquias políticas tradicionais, ainda preservadas, como as zonas cacaueiras na Bahia ou canavieiras em Alagoas, por exemplo. As estruturas dinâmicas, ainda segundo o autor, são responsáveis pelo desempenho relativamente positivo das atividades econômicas do Nordeste atual, como o complexo petroquímico de CamaçariBA, o pólo têxtil de Fortaleza - CE, o complexo minero-metalúrgico de Carajás - MA, o pólo de fruticultura no Vale do Açu - RN, o pólo de pecuária intensiva do agreste de Pernambuco, ou os pólos turísticos nas cidades litorâneas do Nordeste. Entretanto, apesar deste relevante dinamismo, a persistência da pobreza identifica a região sob a ótica nacional, o que faz do Nordeste uma macrorregião complexa.

O problema social do Nordeste, durante décadas, associado à incidência da seca, foi desmitificado por Celso Furtado ainda em 1957, quando da criação do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste - GTDN. O problema da pobreza no Nordeste estaria mais associado à exclusão das massas de trabalhadores do processo produtivo, à predominância da agricultura de subsistência, à informalidade nas relações de trabalho e às instabilidades em relação à sua renda real, do que às possibilidades de oferta de alimento, que poderiam ser viabilizadas a partir de investimentos em projetos de irrigação. O reconhecimento do potencial econômico diferenciado da região e a intenção de transformá-la numa região auto-sustentável que atenuasse as migrações comuns de grandes contingentes populacionais rumo à região sudeste e ao litoral nordestino33 fizeram com que, ainda em 1999, se apresentasse solicitação de apoio ao Ministério da Integração e ao Ministério da Indústria e Comércio, para a criação da RIDE do Pólo Petrolina-Juazeiro. Criada pela Lei Complementar nº 113, de 19 de setembro de 2001, e regulamentada pelo Decreto nº 4.366, de 9 de setembro de 2002, a RIDE do Pólo Petrolina-Juazeiro se propôs a articular e harmonizar as ações administrativas da União, dos estados e dos municípios integrantes para a promoção de ações que visassem a dinamização econômica e provisão deo infraestruturas. Foi a partir da década de 60 que o Governo Federal realizou maciços investimentos em perímetros irrigados no Nordeste, destacando-se os do Pólo Petrolina-Juazeiro, no Vale do São Francisco. Foram ações centralizadas, executadas durante o regime militar, seguindo o paradigma do planejamento tecnocrático. Esses investimentos contemplaram também a provisão de infraestrutura de porte estruturante. Foram construídas rodovias de ligação o Pólo às principais capitais do Nordeste, uma ponte entre Petrolina e Juazeiro, a hidrovia do Rio São Francisco e o aeroporto de Petrolina. Para viabilizar os projetos de irrigação, houve investimentos no setor elétrico, com a implantação da hidrelétrica de Sobradinho, e incentivos ao setor privado, com a criação de fundos específicos de acesso ao crédito a produtores, como o Fundo de Investimentos do Nordeste FINOR e o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE. Todos esses investimentos promoveram de forma rápida o desenvolvimento de setores produtivos e atualmente a região constitui-se em um pólo de desenvolvimento tecnológico da fruticultura irrigada, implantado pela Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - CODEVASF e pela iniciativa privada, com apoio da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - EMBRAPA. Recentemente tornou-se o segundo pólo vitivinicultor do Brasil, com produção anual de sete milhões de litros de vinho - 15% da produção nacional. Aliada a isso, verifica-se a condição de disparidade existente Petrolina e Juazeiro e os demais municípios que compõem a região, não apenas em termos de concentração populacional essa diferenciação é visível, mas principalmente em relação ao PIB. Petrolina e Juazeiro, juntas,

responderam por 75% do PIB da RIDE em 2005, enquanto os demais municípios foram responsáveis por 25%, dada a presença de agroindústrias ligadas à fruticultura irrigada. À exceção de Petrolina e Juazeiro, os demais municípios apresentam extrema fragilidade institucional e baixa capacidade de endividamento, o que os impede de ter acesso a diversas modalidades de financiamento, de forma semelhante ao que acontece na RIDE DF/Entorno. A recorrente situação de inadimplência dificulta o acesso a recursos provenientes de programas federais, fazendo com que esses municípios dependam quase que exclusivamente das transferências constitucionais provenientes do Fundo de Participação dos Municípios – FPM. Essa situação de desigualdade necessita de uma ação pública eficaz, que hoje extrapola os limites da ação da RIDE segundo o modelo de gestão até então vigente, em virtude dos escassos recursos alocados, da pouca priorização na política nacional, da frágil coordenação federativa e da pouca cooperação entre os estados e municípios.

5.1 Criação e Gestão da RIDE Petrolina-Juazeiro Desde a sua criação, em 2001, a RIDE do Polo Petrolina-Juazeiro deveria ser alvo da atenção do Poder Público e teria prioridade no recebimento de investimentos que estivessem de acordo com os interesses acordados entre os entes. Esses investimentos deveriam estar associados à provisão de infraestruturas, serviços públicos, geração de ocupações e capacitação profissional, desenvolvimento turístico, uso, parcelamento e ocupação do solo, proteção ao meio-ambiente, aproveitamento de recursos hídricos e minerais, produção agropecuária e abastecimento alimentar, habitação popular, e, combate às causas de pobreza e fatores de marginalização, promovendo assim o desenvolvimento integrado. Para viabilizar potenciais investimentos, a lei de criação da RIDE Petrolina-Juazeiro previu fontes de financiamento de natureza orçamentária destinadas pela União, estados e municípios abrangidos e destinadas por operações de crédito externas e internas. Entretanto, no caso da União, diante do panorama de escassez de recursos e rigidez em que se encontra o orçamento, bem como da incipiente incorporação da lógica territorial na alocação dos recursos públicos, as rubricas ministeriais vinculadas à RIDE são atualmente pontuais, esparsas e desvinculam-se de um plano maior de desenvolvimento integrado. Dessa forma, com um desenho institucional que não se coaduna com a prática democrática de planejamento no Brasil, a gestão da RIDE foi adaptada e, com vistas a ampliar o nível da participação local nas ações e decisões, foram indicados pelo Ministério da Integração dois representantes do Governo Federal na região, vinculados às Superintendências da CODEVASF em Petrolina e Juazeiro. Esses profissionais são atualmente responsáveis pela articulação entre os agentes locais de desenvolvimento e a Secretaria Executiva do COARIDE em Brasília. Além disso, foi instituído no âmbito do COARIDE um Grupo Temático – o GT RIDE, representado pelo Governo

Federal, estados de Pernambuco e da Bahia, os municípios que compõem a RIDE, a sociedade civil (instituições de ensino e pesquisa, associações de municípios, entidades privadas) e de grupos empresariais da região. Esse GT vem atuando na formulação de planos, projetos, identificação de demandas e priorização de ações. Suas propostas são apresentadas ao COARIDE por intermédio da Secretaria Executiva do Conselho. Mesmo em busca de alternativas ao modelo vertical definido em lei, a gestão da RIDE precisa avançar em pontos cruciais, como na definição do papel do Legislativo. O trato das questões em escala regional por representantes do Poder Legislativo ainda é incipiente. Defende-se aqui a participaçãodos vereadores no COARIDE ou na gestão local da RIDE, a fim de que se ultrapasse a noção de que o território sub-regional delimitado seria apenas um repositório de emendas parlamentares, com abrangência circunscrita à escala municipal. À exceção de Petrolina e Juazeiro, os demais municípios apresentam extrema fragilidade institucional e baixa capacidade de endividamento, o que os impede de ter acesso a diversas modalidades de financiamento. (AZEVEDO; ALVES, 2010). A recorrente situação de inadimplência dificulta o acesso a recursos provenientes de programas federais, fazendo com que esses municípios dependam quase que exclusivamente das transferências constitucionais provenientes do Fundo de Participação dos Municípios – FPM. (AZEVEDO; ALVES, 2010). Essa situação de desigualdade necessita de uma ação pública eficaz, que hoje extrapola os limites da ação da RIDE segundo o modelo de gestão até então vigente, em virtude dos escassos recursos alocados, da pouca priorização na política nacional, da frágil coordenação federativa e da pouca cooperação entre os estados e municípios. (AZEVEDO; ALVES, 2010).

CONSIDERAÇÕES FINAIS As Regiões Integradas de Desenvolvimento – RIDES poderiam ser consideradas ações promotoras do desenvolvimento pela busca em atuar como redes de cooperação e dinamização econômica de territórios, porém demonstram fragilidade nos demais aspectos da sustentabilidade em especial o social e o ambiental. A análise da RIDE do Polo Petrolina-Juazeiro, em seus diversos aspectos, revela uma série de vulnerabilidades relacionadas sobretudo às disparidades socioeconômicas dos municípios que à integram e à ausência de um arranjo institucional de gestão capaz de potencializar os seus efeitos. O modelo de gestão adotado para esses espaços, para ser bem sucedido, deve basear-se em articulação política, protagonismo dos entes envolvidos e implementação das regras pactuadas. É evidente a dificuldade em se trabalhar a articulação nos três níveis federativos, mas em se tratando

das RIDEs, a ação estadual e federal deveria avançar no estímulo à cooperação entre os municípios, em um maior envolvimento dos estados e na concepção de que a RIDE é um instrumento da ação pública, que precisa ser apropriado pelos segmentos sociais locais. Deve estar respaldado em uma política nacional e estadual de desenvolvimento e envolver a sociedade, num desenho institucional horizontalizado. (AZEVEDO; ALVES, 2010).

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