Vitórias e derrotas legislativas na elaboração e votação do novo Código Florestal brasileiro

8º Encontro da ABCP - 01 a 04/08/2012, Gramado, RS Área Temática: Instituições Políticas

“Vitórias e derrotas legislativas na elaboração e votação do novo Código Florestal brasileiro”

Amanda Maria Campanini Pereira – USP ([email protected]) Fabricio Vasselai – USP ([email protected]) Thiago Nascimento da Silva – USP ([email protected])

1. Introdução Embora não para os chamados ruralistas e tampouco para os representantes dos movimentos ambientalistas, a característica mais marcante sobre a votação do Novo Código Florestal brasileiro do ponto de vista da Ciência Política brasileira foi, resta pouca dúvida, o fato de ter passado ao imaginário como um dos raros casos de derrota do Executivo em votação importante. Mais interessante ainda, uma derrota colhida em um momento no qual o Executivo possuía a maior maioria legislativa deste período democrático. Essa matéria de desfecho aparentemente pouco usual constitui, nesse sentido, um interessante estudo de caso para a compreensão dos meandros da relação Executivo-Legislativo no país. Afinal, mesmo se não represente o padrão dessa relação, pode iluminá-la como um estudo de caso desviante. Assim, é sobre parte da tramitação legislativa dessa matéria que nosso trabalho pretende debruçar-se. Ainda que por um longo período dos estudos sobre a política brasileira tenha predominado a interpretação de que o Executivo brasileiro seria refém de um Legislativo imprevisível dotado de partidos indisciplinados (LAMOUNIER, 1994; LAMOUNIER e MENEGUELLO, 1986, MAINWARING, 1997, 1999), já não é mais novidade argumentar que, pelo contrário, o Executivo é preponderante e consegue fazer passar a quase totalidade de sua agenda no Congresso. A comprovação disso, bem como da força dos partidos na conformação dessa realidade, coube como se sabe aos trabalhos de Figueiredo e Limongi (1997, 1998, 1999). A explicação para esse cenário contra intuitivo vem sendo de duas ordens. Por um lado, o Executivo brasileiro é dotado de poderes legislativos que o permite influenciar os trabalhos legislativos, tais como a possibilidade de iniciar legislação, de controlar o ritmo das apreciações legislativas e alterar sua agenda (através dos pedidos de urgência), de bypassar ou de constranger a agenda (através de Medidas Provisórias), e mesmo de se contrapor às decisões legislativas (através da possibilidade de vetos parciais). Por outro lado, as lideranças dos partidos políticos retêm, dentro do Congresso, poderes regimentais que lhes conferem ascendência

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sobre os parlamentares em individual, possibilitando assim negociações críveis em nome dos partidos. Mas se a ciência política brasileira vem no geral convergindo para essa leitura sobre o desenho geral das relações Executivo-Legislativo, alguns nuances permanecem sob controvérsia ou mesmo integralmente em aberto. É o caso por exemplo das dúvidas sobre até que ponto haveria nesse processo uma moeda de troca entre os dois poderes - moeda no varejo, como pork através das emendas individuais ao orçamento (PEREIRA e MUELLER, 2002, 2003; PEREIRA e RENNÓ, 2001, 2007); no atacado, como ministérios (AMORIM NETO, 2000; MENEGUELLO, 1998; VASSELAI, 2009); em ambos (ZUCCO Jr., 2009). Ou ainda, qual o papel de instâncias internas do Legislativo nessa relação e na inclinação mais personalista ou mais partidária, ou mais reativa ou mais atuante, do plenário. Entre essas instâncias, as comissões permanentes e especiais das duas casas do Congresso vêm recebendo crescente atenção (LEONI, PEREIRA e RENNÓ, 2003; MÜLLER, 2005; PEREIRA e MUELLER, 2000; RICCI e LEMOS, 2004; SANTOS e ALMEIDA, 2005, 2011). Neste artigo, seguimos essa trilha para verificar como algumas dessas novas questões sobre o Legislativo brasileiro podem ser desenvolvidas através do caso da Reforma do Código Florestal. Especificamente, pretendemos demonstrar o papel central da Comissão Especial responsável pelo código no que tange a como se construiu a votação dessa matéria, bem como demonstrar a importância que teve em um caso exemplar de que o Legislativo brasileiro não está de mãos atadas só porque o modelo institucional garante a governabilidade através da força legislativa do Executivo. Araújo e Silva (2011) têm razão quando argumentam, citando a tramitação da Lei de Crimes Ambientais1, que “o fato de um processo ser iniciado mediante proposição enviada pelo Presidente da República não implica que o Legislativo não possa desempenhar papel ativo na concepção e construção da lei” (P. 17). 1

O PL nº 1.164/1991, de autoria do Executivo, foi remetido à sanção em 1998, na forma de um substitutivo com muitas alterações relevantes. Segundo Araújo e Silva (2011, p. 16), O Executivo atuou no processo subsidiariamente, por meio de sugestões elaboradas por grupo de juristas organizado pelo Ministério da Justiça e encaminhadas ao Senado.

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Além disso, conforme será argumentado, a atuação dos atores envolvidos no processo, como agentes do Executivo, parlamentares e comunidades científicas, foi realizada em um cenário de muita incerteza, especulação e polarização ideológica. A definição de incerteza utilizada nesse trabalho refere-se à consequência da política, conforme a perspectiva informacional (Krehbiel, 1992, p. 66). Nesse sentido, a política é o objeto da escolha legislativa, feita em um cenário de informação incompleta e recursos escassos, sendo necessário, portanto, que o modo de organização da atividade propicie incentivos para a aquisição de conhecimento e que esse seja compartilhado de alguma forma. Não se pretende construir novas formas genéricas de se analisar o processo legislativo, mas complementar os estudos da áreas através do conhecimento específico da tramitação interna em comissão especial de uma matéria com altos níveis de incerteza e polarização.

2. Contextualização do Conflito O Código Florestal brasileiro atual foi enviado ao Congresso Nacional em 1950, pelo governo Gaspar Dutra (Projeto Daniel de Carvalho), em substituição ao que vigia desde 1934, sancionado por Getúlio Vargas2. Mas tramitou por mais de uma década sem resultados concretos. Apenas em 1962 foi formado um grupo de trabalho, composto por seis especialistas, para reformar a proposta de “novo” código – que foi finalmente sancionado em 1965 através da Lei Federal nº 4.771. Assim, já na sua formulação inicial, foram necessários quase 15 anos para que o texto pudesse ser aprovado, já indicando em parte a dificuldade de constituir política sobre essa questão mesmo em um momento de pressão muito menos intensa, se é que existente, de movimentos ambientalistas. Desde que entrou em vigor, o atual Código Florestal tem sido alvo de discussão, tanto que a legislação passou por várias reformas em seu texto através de Leis, Decretos e Resoluções. Quanto ao mérito das discussões de mudanças da legislação referida, um dos pontos de maior discordância refere-se à condição de 2

Decreto nº 23.793 de 1934, que definia algumas medidas de proteção das florestas, entre elas a manutenção de 25% da cobertura vegetal nativa em propriedades privadas, conhecida como a “quarta parte”.

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que a área de reserva legal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel. Por este requisito, grande parte das propriedades rurais encontra-se, hoje, na ilegalidade. Em julho de 2008, o Governo Lula, municiado pelo Ministério do Meio Ambiente, estipulou infrações e sanções administrativas relacionadas ao meio ambiente, estabelecendo o processo administrativo federal para apuração destas infrações, por meio do Decreto 6.514. No entanto, a entrada em vigor da matéria foi continuamente prorrogada tanto pelo Governo Lula como pelo Governo Dilma , através de outros Decretos. Essas medidas de prorrogação da entrada em vigor do dispositivo sobre as infrações e sanções podem demonstrar alguns elementos inerentes ao conflito polarizado. Enquanto o Ministério do Meio Ambiente referendou o Decreto 6.514 de 2008, os Ministérios do Desenvolvimento Agrário e da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, juntamente com o primeiro, participaram da elaboração do Decreto 7.029 de 2009, que buscou formas de apoio mais flexíveis para a regularização ambiental dos imóveis rurais. Dessa forma, a existência de divergências já era perceptível ao nível da burocracia do Executivo. No mesmo ano da edição do Decreto 6.514, um núcleo de pesquisa da Embrapa Monitoramento por Satélites, empresa pública vinculada ao Ministério da Agricultura, desenvolveu um sistema de gestão territorial com base em dados de satélites, informações cartográficas digitais de diversos institutos e banco de dados, estimando e mapeando, através de modelos de geoprocessamento, o alcance territorial da legislação ambiental, indigenista e outras em todo o território nacional. Conforme a pesquisa, nos últimos 15 anos um número significativo de áreas foi destinado à proteção ambiental e ao uso territorial exclusivo de populações minoritárias, sendo que parte dessas iniciativas legais foi feita sem o conhecimento de seu real alcance territorial. O trabalho afirma que alguns aspectos do mesmo poderão ser aperfeiçoados, mas que, no entanto, os resultados obtidos representam um subsídio inédito para os formuladores de políticas públicas a nível federal, estadual e municipal. E, ainda, alega que tais resultados apontam para uma distância crescente entre legitimidade e legalidade no uso e ocupação das terras. Ao estimar as Áreas de Preservação Permanente (APPs), calculando o alcance territorial disponível para a atividade agrícola, Miranda (2008) afirma: 5

“Conforme previsto nos métodos e procedimentos dessa pesquisa, as áreas legalmente disponíveis para a atividade agrícola foram estimadas em primeiro lugar, seguindo o que determina o Código Florestal, ou seja, o cálculo da reserva legal exclui as áreas de preservação permanente. Paradoxal que nessa linha de raciocínio, para cumprir a lei, mesmo sem utilizar nenhuma área com atividades agrícolas, ainda faltam terras ao bioma Amazônia e Pantanal.”

Tabela 1. Áreas Legalmente Disponíveis para a Atividade Agrícola BIOMA

Área

UCE/UCF/TI

Reserva Legal

Área de Reserva Legal

APP Líquida

Área Disponível

AMAZÔNIA

(km²) 4.195.296

(km²) 1.947.972

% 80%

(km²) 1.798.644

km2 782.854

km2 334.174

42,87%

18,66%

7,97%

CAATINGA

844.062

20%

158.713

60.002

574.848

18,80%

7,11%

68,10%

240.678

176.555

786.157

18,86%

13,84%

61,60%

215.263

77.666

322.108

28,50%

10,28%

42,60%

209.532

180.220

657.907

18,74%

16,11%

58,80%

33.984

21.606

114.331

19,29%

12,27%

64,90%

11.505

57.524

11.505

18,93%

94,63%

18,90%

17.223

86.117

17.223

3,18%

19,36%

96,82%

19,40%

2.294.343

2.685.542

1.442.544

2.455.350

46,43% 50.500 5,98% CERRADO (fora da AMLa)

1.275.908

72.518

20%

5,68% CERRADO (dentro da AML)

755.390

140.353

35%

18,58% MATA ATLÂNTICA

1.118.353

70.695

20%

6,32% PAMPA

176.131

6.209

20%

3,53% PANTANAL(dentro da AML)

60.787,06

3.263

20%

5,37% PANTANAL(fora da AML)

88.950,15

TOTAL 8.514.877 a. AML refere-se à Amazônia Legal. Fonte: Miranda (2008)

2.833

20%

Em contrapartida, embora os dados de Miranda apontassem que o território brasileiro estaria mais do que protegido pela legislação ambiental, alguns índices de desmatamento do país demonstravam o contrário. Levantamento realizado pelo Ministério do Meio Ambiente (2007), com base em imagens de satélite de 2002, 6

indica o grau de devastação dos biomas nacionais (Tabela 2). Segundo Roseli Ganem (2010), esses dados são considerados bastante conservadores por técnicos da área ambiental, uma vez que a realidade parece mais perversa, mas são as informações oficiais disponíveis.

Tabela 2. Cobertura original e área desmatada de cada bioma nacional em 2002. Cobertura Original (% em relação ao território nacional)

Área Desmatada (% em relação à cobertura original)

Amazônia Cerrado

49,8 24,1

12,5 39

Mata Atlântica

12,5

73

Caatinga

9,7

36,6

Pantanal

1,9

11,5

2

59

Bioma

Pampa

Fonte: MMA (2007)

Ainda segundo Ganem (2010, p3.): “A Amazônia é o único bioma brasileiro que dispõe de série histórica de dados de desmatamento. No período entre 2001 e 2008, para o qual o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) conta com dados do Projeto Monitoramento da Floresta Amazônica Brasileira por Satélite (PRODES), o bioma perdeu 118.249 km². A taxa média anual de desmatamento da Amazônia, no período entre 2001 e 2008, foi de 16.893 km2.”

Tabela 3. Taxa anual de desmatamento na Amazônia Período

Taxa de desmatamento (km2/ano)

2001-2002 2002-2003

21.523 25.396

2003-2004

27.772

2004-2005

19.014

2005-2006

14.196

2006-2007

11.633

2007-2008

12.911

TOTAL

118.249

Fonte: INPE (2009)

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As altas taxas de desmatamento observadas na Amazônia Legal e o aumento do conhecimento científico sobre os serviços ambientais prestados pelas florestas tropicais, principalmente no que se refere à regulação climática, levaram ao aumento da Reserva Legal na região, por meio da Medida Provisória (MP) nº 2.166-67 de 2001, de 50% para 80% da área de cada propriedade. Diante do exposto, constatase que a existência de divergências não se restringe apenas à esfera política, mas também se encontra na área técnica. Não que os dados científicos a respeito se limitem aos apresentados acima, são alguns dos exemplos possíveis de entidades públicas nacionais com ampla credibilidade e que apontam conclusões diferentes. Portanto, um possível diagnóstico sobre a proteção ambiental do país e a disponibilidade de terras para a produção agrícola depara-se com um cenário de incertezas, especulações e diversos resultados científicos. Divergência técnica que acabaria servindo de base informacional ao conflito e à polarização do debate legislativo. O atual processo de reforma do código florestal começou com o PL 1.876 de 1999 de autoria do ex-deputado Sérgio Carvalho (PSDB/RO), que trazia apensadas 11 propostas semelhantes, dispunha sobre Áreas de Preservação Permanente, Reserva Legal, exploração florestal e revogava o Código Florestal vigente. O relator da proposta foi o deputado Moacir Micheletto (PMDB/PR), que viria a ser presidente da recente Comissão Especial sobre o código, em 2009. Entretanto, a questão começou a ganhar destaque a entrar no debate parlamentar apenas em 2001, com a citada MP 2.166/2001 que aumentava a área de reserva legal das propriedades rurais na Amazônia Legal. Uma medida provisória, aliás, cuja mobilização dos interesses ditos ruralistas, tida sempre como todo-poderosa, não foi então capaz de rejeitar. Desde o projeto de lei em 1999 até a instalação da Comissão Especial foram apresentadas 120 outras proposições alterando o Código Florestal3. O projeto principal e seus anexos obtiveram mais de uma década de tramitação, ficando por muito tempo engessado nas Comissões (Quadro 1). Quadro 1. Cronologia de tramitação do Código Florestal 1999-2012 3

Levantamento próprio realizado pelo Portal da Câmara dos Deputados.

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Início

Tramitação

Câmara 19/10/1999

Apresentação do PL 1.876 de 1999

17/11/1999

Apreciação CAPADR (relator: Moacir Micheletto PMDB/PR)

Mudança de Legislatura 05/01/2006

Apreciação CMADS (relator: Luciano Zica PT/SP)

20/04/2006

Apreciação CCJR (relator: Luciano Pizzato DEM/PR)

Mudança de Legislatura 04/08/2009

Apensação do PL 5.367/09 – defendido pela Frente da Agropecuária

08/09/2009

Apreciação na CE (relator: Aldo Rebelo PcdoB/SP)

06/07/2010

Aprovação do substitutivo na CE

Mudança de Legislatura 03/05/2011

Aprovação de urgência para a apreciação no Plenário

11/05/2011

Discussão e apresentação de emendas

24/05/2011

Aprovação do substitutivo e da emenda 164 (Autor: Paulo Piau PMDB/MG)

02/06/2011

Apreciação CCJ (Relator: Luiz Henrique PMDB/SC)

22/09/2011

Apreciação CCT (Relator: Luiz Henrique PMDB/SC)

27/10/2011

Apreciação CRA (Relator: Luiz Henrique PMDB/SC)

11/11/2011

Apreciação CMA (Relator: Jorge Viana PT/AC)

01/12/2011

Discussão em Plenário

06/12/2011

Aprovação do substitutivo e apresentação de emendas no turno suplementar

09/12/2011

Apreciação do substitutivo do Senado (Relator: Paulo Piau PMDB/MG)

25/04/2012

Aprovação do substitutivo do deputado Paulo Piau (PMDB/MG)

Senado

Câmara

Fonte: Levantamento próprio.

3. A Comissão Especial A instalação de Comissões Especiais na Câmara dos Deputados é prevista pelo Regimento Interno da Casa4 para tratar de proposições de emenda à Constituição, de projetos de código e de proposições que versem sobre matéria de competência de mais de três Comissões Permanente - caso da legislação em debate. Por isso, em setembro de 2009 foi criada a Comissão Especial para o novo Código Florestal, composta por 35 deputados indicados pelas lideranças partidárias, respeitando-se a proporcionalidade das representações das bancadas. Desses deputados, classificamos sua posição em relação às principais divisões sobre a matéria, usando como base o pertencimento ou não dos membros às 4

Regimento Interno da Câmara dos Deputados, Art. 34.

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Frentes

Parlamentares

Ambientalista

ou

Ruralista,

juntamente

com

a

representatividade que possuíam anteriormente ao trabalho da Comissão. O resultado, exibido no gráfico 1, mostra que a composição da comissão dividiu-se entre posicionamentos ruralistas (22), ambientalistas (7), representantes da agricultura familiar (4) e neutros (2)5. Logo a partir do início dos trabalhos da mesma e no decorrer de suas atividades, tal divisão tornou-se ainda mais evidente. Gráfico 1: Composição da CE Neutros 6% Agricultura Familiar 11% Ambientalistas 20%

Ruralistas 63%

Fonte: Levantamento Próprio

No entanto, a despeito de a composição partidária de comissões ser proporcional ao tamanho das bancadas, isso não significa que a escolha de quais parlamentares serão nomeados seja sempre irrelevante. Ao analisarem a preponderância do Executivo no processo legislativo, Pereira e Mueller (2000, p. 61) demonstraram que, no período estudado (1995-1998), tal Poder se deu ao trabalho de fazer com que as comissões tivessem, em geral, membros medianos leais aos seus interesses. Em princípio, faz sentido: mesmo se partirmos da premissa de que as comissões parlamentares no Brasil não têm em geral peso institucional entre outras coisas porque refletem internamente a maioria parlamentar, esse mecanismo não é imediato. Para que a maioria do plenário faça de uma comissão um reflexo de 5

A classificação dos membros apresentada foi feita conforme o pertencimento ou não dos mesmos às frentes parlamentares envolvidas e comissões permanentes da Casa e a partir dos dados biográficos retirados pelos sítios eletrônicos pessoais e pelo portal da Câmara dos Deputados. As composições da Frente Parlamentar da Agropecuária e da Frente Parlamentar Ambientalista encontram-se disponíveis nas referências bibliográficas.

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si mesma, isso passa por a maioria ter representantes, dentro de tal comissão, fiéis aos pontos ideais que a maioria legislativa esperará ver resultantes para os projetos que por ali passarem. O problema que pode ser posto contra essa visão é que, por um lado, obviamente essa relevância não existe no caso de projetos consensuais ou pouco polêmicos. E por outro lado, no caso de projetos polêmicos de interesse do Executivo, esse poderá utilizar-se do pedido de urgência para bypassar as comissões. O que de fato acontece. Em assim sendo não parece que as comissões parlamentares possam obstar os interesses mais diretos do Executivo. Mas isso nada diz sobre dois outros casos: primeiro, e quando um projeto é polêmico mas não é de interesse do Executivo ou esse não tem posição sobre a questão? Segundo, e quando a despeito de possuir posição sobre questão de interesse e polêmica o Executivo não puder puxar para fora das comissões um determinado projeto pelo fato de esse ter de passar por Comissão Especial? No primeiro caso, o Executivo lava suas mãos e portanto a comissão de interesse da matéria em questão ganha importância. Além disso, a maioria parlamentar estará dividida, de modo que a composição de tal comissão poderá fazer grande diferença. No segundo caso, o Executivo não pode desviar da comissão especial, dando a ela maior poder do que de hábitos têm as comissões quando se trata de projetos de lei de interesse do governo. E como a maioria parlamentar pode estar dividida e ser sensível à matéria polêmica, a escolha dos membros da comissão ganha também aqui relevância. A nosso ver, o caso da Comissão Especial sobre o novo Código Florestal parece estar dentro de uma dessas duas situações, ou talvez de ambas. Por um lado não se podia pular a comissão especial através da influência do governo sobre a agenda parlamentar. Por outro lado, como vimos a questão ambiental divide a área técnica do próprio governo e pode ser que nem o Executivo teve posição sobre os detalhes que permeiam o assunto. É nesse sentido que se faz importante investigar e interpretar como o PT e os partidos governistas se posicionaram perante a Comissão no momento da designação de seus membros. Do

total

de

18

vagas

disponíveis

para

a

bancada

PMDB/PT/PP/PR/PTB/PSC/PTC/PTdoB, o Partido dos Trabalhadores ficou com 6 11

lugares. Todos possuíam relações com a temática da Comissão, defendendo as bandeiras de agricultura familiar (4) ou do ambientalismo (2).

Entretanto, a

composição do restante da bancada (12) foi toda dominada por parlamentares defensores das demandas ruralistas. Entre as 4 vagas disponíveis para a bancada PSB/PDT/PCdoB/PMN, o cenário não foi diferente: apenas 1 pode ser considerado ambientalista, perfazendo apenas 3 deputados ambientalistas de um total de 22 da base aliada. Não é absurdo imaginar, a partir daí, que não houve mobilização suficiente do governo para que a composição de sua bancada fosse mais heterogênea, capaz de propiciar um trabalho mais equilibrado para a Comissão. Afinal, se dificilmente questões sensíveis ao governo são contrariadas frontalmente pelos partidos aliados, muito menos o seriam de modo tão homogêneo. Os membros ambientalistas, durante as primeiras reuniões da Comissão para sua instalação, fizeram questão de ordem sobre tal composição. Conforme a ata da 2ª reunião ordinária6, realizada em 06 de outubro de 2009: “O Deputado Ivan Valente solicitou que constasse em Ata que lhe foi negada a palavra, como líder, para comunicação de liderança. Em seguida, apresentou questão de ordem, com base no art. 34, § 1º, do Regimento, para que pelo menos metade dos membros titulares da Comissão fosse composta por membros titulares das Comissões Permanentes que deveriam ser chamadas a opinar sobre a proposição em causa. O Deputado Edson Duarte informou que havia formulado questão de ordem sob o mesmo fundamento no plenário da Câmara e propôs que os trabalhos fossem suspensos até que a questão fosse decidida pelo Presidente da Câmara. Contraditou a questão de ordem, o Deputado Valdir Colatto sob o argumento de que a prerrogativa de indicar os membros da Comissão era dos líderes, e o artigo mencionado servia de recomendação aos líderes, não cabendo questionamento a respeito.”

Na reunião seguinte, em 14 de outubro de 20097: “O Presidente deu conhecimento do recebimento dos seguintes expedientes: 1. Ofício nº 253, da Secretaria-Geral da Mesa, encaminhando cópia da decisão da Presidência da Câmara que indeferiu a Questão de Ordem nº 527, levantada pelo Deputado Edson Duarte, que solicitava a aplicação do art. 34, § 1º, do Regimento Interno, para a composição desta Comissão. Em razão dessa decisão, o Presidente considerou 6

Disponível em: http://www.camara.gov.br/internet/ordemdodia/integras/699366.htm acessado em 20 de junho de 2012 7 Disponível em: http://www.camara.gov.br/internet/ordemdodia/integras/702313.htm acessado em 20 de junho de 2012

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respondida e indeferida a questão de ordem proferida pelo Deputado Ivan Valente, que requeria a aplicação do mesmo dispositivo para a composição desta Comissão.”8

Na mesma reunião, com a presença de 19 ruralistas e 5 ambientalistas, além de 2 neutros e 1 representante da agricultura familiar, deram-se a eleição dos presidente e vice-presidentes e a designação do relator. A eleição foi realizada com chapa única, sendo o deputado Moacir Micheletto (PMDB/PR) o presidente e, Anselmo de Jesus (PT/RO), o 1º vice-presidente. Esse parlamentar, representante do PT, era coordenador da Frente Parlamentar da Agricultura Familiar na época. Conforme a justificativa da presidência da Comissão, dentre uma composição tão polarizada, a escolha do relator buscou a definição de uma personalidade neutra, recaindo no deputado Aldo Rebelo (PCdoB/SP), que, de fato, não pertencia formalmente a nenhuma das frentes envolvidas. A definição do relator e, posteriormente, do processo do trabalho da Comissão deve ser vista como um ponto fundamental na produção legislativa. Na relação entre políticas e resultados, conforme o modelo informacional de Krehbiel (1992), as consequências não são completamente previsíveis ou perfeitamente antecipadas. Nessa perspectiva, o problema se coloca de duas formas (p. 67): (i) fornecer incentivos para que haja especialização, tendo em vista os recursos escassos e os custos para os membros se especializarem; e, (ii) fornecer incentivos para os especialistas compartilharem seus conhecimentos. A reforma do Código Florestal insere-se em um cenário propício para o recorte de tal modelo legislativo, em que o arranjo institucional influencia os benefícios da aquisição do conhecimento e se esse será compartilhado com os outros de alguma forma estratégica. Fazendo referência a esse modelo, o trabalho de Santos e Almeida (2005, p. 694) aponta que o cargo de relator de uma matéria sensível tem muita importância para o governo, partidos e o conjunto de parlamentares. Argumentam que o fundamento da sua influência não é o seu poder formal, mas de sua função de agente informacional da comissão, ou seja, de sua delegação para coletar e compartilhar com seus pares informação a respeito das consequências de uma política pública. O es8

O artigo 34 § 1º, do Regimento Interno da Câmara, dispõe que pelo menos metade dos membros titulares da Comissão Especial será constituída por membros titulares das Comissões Permanentes que deveriam ser chamadas a opinar sobre a proposição em causa. O ofício de indeferimento das questões de ordem não foram encontrados no portal da Câmara dos Deputados.

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tudo dos trabalhos da Comissão em questão pode demonstrar alguns pontos convergentes e outros um pouco destoantes. No momento da designação do relator o PCdoB era partido não apenas integrante da base aliada, como os vínculos entre ele o PT são historicamente conhecidos. Além disso, o deputado Aldo Rebelo já havia sido ministro do governo Lula e presidente da Câmara dos Deputados9, demonstrando alta aceitabilidade dentro do Executivo. Santos e Almeida também defendem que através do uso estratégico de suas prerrogativas, o relator influencia a decisão final da comissão. Essa constatação encontra grande respaldo na literatura informacional acerca do processo legislativo. Entretanto, no caso polarizado do Código Florestal, as posições finais dos membros da Comissão receberam pouca influência do trabalho do relator, tendo em vista que tais posicionamentos foram os mesmos desde o início até o fim dos trabalhos. Ainda assim, o respaldo político do relator perante o Executivo e a todo o Congresso Nacional foi fortemente apropriado pela bancada ruralista para aumentar a legitimidade de suas demandas. O que se nota, aqui, é que os poderes do relator devem ser considerados de forma ainda mais ampla do que apontado por Santos e Almeida. Além do poder informacional, o relator também possui poderes formais, como o de definir o texto a ser deliberado, e poderes estratégicos, como o relacionamento político com os outros atores envolvidos. Logo na primeira reunião deliberativa da Comissão, foram apresentados 37 requerimentos solicitando diversas audiências públicas. Por se tratar de um tema muito polêmico, repleto de conflitos técnicos e de interesse, o relator concordou com a realização do maior número de audiências públicas possíveis, solicitou diversas consultorias técnicas ao Poder Executivo e às universidades e, ainda, visitou quase que a totalidade dos estados brasileiros, promovendo reuniões externas com os membros da Comissão. Durante dez meses de trabalho, de setembro de 2009 à junho de 2010, a Comissão realizou 14 audiências públicas na Câmara dos Deputados e, a pedido do relator, 22 audiências externas. Nesse período, 86 requerimentos foram apresentados, solicitando, em sua maioria, a realização de audiências públicas ou reuniões externas. Portanto, uma 9

Em 2004 e 2005, foi ministro de Relações Institucionais. E, de 2005 à 2007, presidiu a Câmara dos Deputados.

14

das prerrogativas possíveis a serem utilizadas na defesa de suas demandas foi a realização das audiências públicas. E esse mecanismo foi o mais utilizado pelos membros da Comissão, ao apresentarem diversos requerimentos, solicitando, na maioria das vezes a participação de representantes tanto da área técnica, quanto das suas bases eleitorais. Percebe-se que, por mais que os ambientalistas estivessem em menor número, a proporção de requerimentos apresentados por essa frente foi muito próxima da dos ruralistas. Gráfico 2: Autoria dos Requerimentos Agricultura Familiar 2% Neutros 17%

Ambientalistas 40%

Ruralistas 41%

Fonte: Levantamento próprio

Todos os requerimentos apresentados foram aprovados, o que é interessante. Se por um lado a bancada ambientalista ou a da agricultura familiar não era grande o bastante para rejeitar alguma proposição, os ruralistas eram e mesmo assim não o fizeram10. No entanto, nem tudo o que foi solicitado pelos requerimentos aprovados consolidou-se na prática. A partir do levantamento dos participantes presentes nas 14 audiências públicas e nas 22 reuniões externas promovidas, constata-se que os pedidos dos ruralistas foram proporcionalmente mais efetivados do que os dos ambientalistas. Segundo relato da secretaria do órgão11, os convites eram enviados a todos os atores requisitados. Entretanto, a mobilização para a ida dos mesmos até Brasília ficaria a cargo de cada convidado, o que possivelmente penaliza.

10

O quórum exigido para a aprovação das matérias na Comissão é de maioria simples e, em geral, a votação se dá por processo simbólico. 11 A responsabilidade de organizar as audiências públicas pertence à presidência da Comissão juntamente com a secretaria.

15

Gráfico 3: Requerimentos Atendidos 70,58%

67,74%

32,25%

29,41%

Atendidos

Não atendidos

Atendidos

Ambientalistas

Não atendidos Ruralistas

Fonte: Levantamento próprio

Durante os trabalhos da comissão, ambas as frentes, ruralista e ambientalista, promoveram eventos semanais, com a participação de especialistas e interessados de ambos os lados, buscando a adesão de suas propostas e mobilização em prol de seus anseios. Neste ponto, constata-se a existência de comunidades geradoras de alternativas (policy communities)12, com pontos de vista divergentes. Assim, a difusão das ideias, com o objetivo de sensibilizar não apenas as comunidades de políticas, mas também o público em geral, obteve altos custos para os atores envolvidos. O trabalho de mobilização dos dois grupos intencionou obter respaldo civil e científico às propostas, construindo progressivamente sua aceitação. Imbuído de franca maioria e aliado pela Frente da Agropecuária, o setor ruralista da comissão sobrelevou na construção da imagem da política a ser adotada, através da defesa de suas propostas respaldadas pelos participantes do debate, tanto técnicos, professores, representantes de classe, entre outros.

12

A concepção de policy communities foi desenvolvida por Kingdom (2003), em sua teoria dos múltiplos fluxos sobre o processo de agenda-setting. São definidas como comunidades geradoras de alternativas, compostas por assessores parlamentares, acadêmicos, especialistas, funcionários públicos, pesquisadores, entre outros, que compartilham uma preocupação em relação a uma determinada área.

16

Gráfico 4: Audiências Públicas Participantes de fato

Convites Ruralistas

Convites Ambientalistas 29

22

21

14 7

10 9

12 6

6 2

Executivo

7

1

6 1

2

4

4

Universidades e Setor Produtivo Deputados e ex- Judiciário e MP Sociedade Civil Institutos de deputados Pesquisa Fonte: Levantamento próprio13

A discriminação do gráfico 4 demonstra quais setores cada bancada procurou dar mais espaço no debate. O Setor Produtivo, por mais que também pertença a sociedade civil, foi distinto dessa para ressaltar a análise da representatividade das frentes. Ambas chamaram as universidades e institutos de pesquisa, outros parlamentares, membros do Judiciário e do Ministério Público. Entretanto, os ruralistas convidaram em maior quantidade representantes do Executivo e do Setor Produtivo, setor este entendido como associações, cooperativas e outros representantes do setor agropecuário. Os ambientalistas, por sua vez, solicitaram mais a participação de movimentos sociais e organizações não governamentais. Os participantes predominantes nas audiências foram representantes do Poder Público, tais como pesquisadores da Embrapa, os próprios ministros do Meio Ambiente e da Agricultura e representantes da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e Departamento Nacional de Infraestrutura e Transportes (DNIT), institutos de pesquisa públicos, governadores, prefeitos e outros. Dentre as universidades, participaram tanto as públicas quanto as privadas. Como institutos de pesquisa, foram considerados as instituições privadas, como o Instituto Socioambiental (ISA) e o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM). O Setor Produtivo foi 13

Os dados relativos aos participantes referem-se apenas às Audiências Públicas realizadas na Câmara dos Deputados, disponíveis no portal eletrônico da Casa.

17

composto por federações e associações relacionadas à atividade agropecuária, tais como a Federação do Plantio Direto na Palha, a Associação Mineira de Silvicultura (AMS), a Associação Brasileira de Produtores de Florestas Plantadas (ABRAF) e a Federação das Associações de Arrozeiros do Rio Grande do Sul (Federarroz). Não resta dúvida que a Comissão Especial ouviu a comunidade científica e a realidade técnica dos órgãos estatais. Ainda assim, uma das percepções é que o contexto informacional produzido pela parcela ruralista da comissão foi capaz de subsidiar com grande peso o processo de trabalho do relator. Nas palavras do deputado Aldo Rebelo, em seu relatório14: “A Comissão Especial escolheu por método realizar audiências públicas em Brasília e nos Estados para colher as opiniões e os depoimentos de todos os interessados no debate sobre a matéria. Foram ouvidas as organizações não governamentais estrangeiras credenciadas no Brasil; as organizações não governamentais nacionais; as organizações não governamentais locais; os pesquisadores das universidades e da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa); as autoridades dos órgãos ambientais da União, de estados e municípios; governadores, prefeitos, vereadores; agricultores pequenos, médios e grandes, organizações representativas da agricultura, como a Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag), Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária (CNA) e Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB). Foi possível conhecer a diversidade e os desequilíbrios próprios do País que se revelam no debate do tema ambiental e florestal.”

Dedicado aos agricultores brasileiros, o parecer do deputado justificou as mudanças na legislação da seguinte forma: “Diante do elevado grau de incerteza da maioria das hipóteses, adotar planos de contingência para todos os cenários imagináveis, mesmo os mais catastróficos e improváveis, baseados na hipótese de que ‘o planeta se encontra à beira do colapso em decorrência da ação humana’ e de que ‘existem soluções de baixo custo’, podem implicar em custos sociais e econômicos desproporcionais aos possíveis e mesmo improváveis ganhos,

14

Parecer apresentado em 08 de junho de 2010, página 5. Disponível no Portal da Câmara dos Deputados.

18

principalmente se consideramos a tendência de que a conta pesará mais sobre os pobres.”

Nesse cenário, a incerteza dos dados e das estimativas era predominante. Tanto que conforme descrito inicialmente, a produção legislativa acerca do assunto sempre careceu de muitos anos de debate e, ainda hoje, as divergências também se respaldam na área técnica. Pela existência de conflitos tanto técnicos quanto de demandas intra burocráticas, o posicionamento do Poder Executivo durante essa etapa da produção legislativa não foi consensual, propiciando ampla autonomia aos parlamentares para a definição do substitutivo aprovado.

4. Vitórias e Derrotas Em julho de 2010, a Comissão aprovou o substitutivo apresentado por Aldo Rebelo, defendido pelos ruralistas e rejeitado pela minoria ambientalista. Dentre os membros do PT, o deputado Anselmo de Jesus, então vice-presidente da Comissão, votou conforme o relator. Os outros dois membros presentes votaram contra, apresentando votos em separado. Do total dos membros presentes, foram 13 favoráveis e 5 contrários ao substitutivo do relator. A baixa presença nessa votação (18 de 35), especialmente de ruralistas, é em si mesma digna de nota. É possível imaginar que os ruralistas tivessem tamanha maioria conjunta que, individualmente, sentissem-se confortáveis para adotar a postura de carona, deixando o custo de ir votar a matéria polêmica para os colegas. Custo de imagem, provavelmente, não custo de desobediência ao Executivo, já que esteve dividido ou mesmo hesitante quanto a sua posição. Após quase um ano depois de aprovado pela Comissão, o substitutivo foi aprovado pelo Plenário da Casa. No entanto, a existência de grandes divergências sobre o projeto fez com que, antes de ser apreciada no Plenário da Casa, o seu Presidente, deputado Marco Maia (PT/RS), criasse uma Câmara de Negociação composta por partidos da base do governo, oposição e minorias, com o intuito de adequar a proposta de Aldo Rebelo conforme as demandas de cada partido e, principalmente, para obter mais tempo para o governo definir sua proposta. A 19

conduta esperada pelos parlamentares era a de que o governo enviasse sua própria agenda sobre a matéria, prática considerada como comum no país (Figueiredo e Limongi, 1999). No entanto, perante as dificuldades em se obter um projeto consensual, o governo posicionou-se apenas quanto à proposta do deputado Aldo Rebelo, sugerindo mudanças, adaptações necessárias e orientando sua bancada para a votação da proposta no Plenário da Câmara, em maio de 2011. Dos 475 votantes, 410 foram favoráveis ao texto base e 63, contrários. Gráfico 5: Votações do Substitutivo Contrários

Favoráveis

28% CE 72%

13,5% PLEN 86,5%

Fonte: Levantamento próprio

A disciplina partidária da quase totalidade dos partidos aproximou-se do índice expressivo de 100%. Por mais que o líder do PT tivesse orientado a votação da bancada para aprovação, o partido governista foi o único que não obteve quase unanimidade nos votos, demonstrando, assim, a falta de consenso no partido governista. Dos 80 votantes, 45 foram favoráveis e 35, contrários. Tabela 4. Votação do Texto-Base no Plenário da Câmara Texto-Base

SIM

NÃO

Abstenção

Total

DEM PCdoB

38 14

0 0

0 0

38 14

PDT

21

5

1

27

PHS

2

0

0

2

PMDB

74

0

0

74

PMN

4

0

0

4

PP

39

0

0

39

PPS

10

2

0

12

20

PR

31

2

0

33

PRB

11

0

0

11

PRP

1

0

0

1

PRTB

2

0

0

2

PSB

27

3

0

30

PSC

17

1

0

18

PSDB

47

1

1

49

PSL

2

0

0

2

PSOL

0

2

0

2

PT

45

35

0

80

PTB

21

0

0

21

PTC

1

0

0

1

PTdoB

3

0

0

3

PV

0

12

0

12

Total

410

63

2

475

Fonte: Elaboração própria.

A grande questão, nesse ponto, é que, no que tange ao texto base do projeto que foi a votação, o governo indicou voto favorável, não contrário. E foi atendido com ampla maioria. Sua base aliada, com exceção do próprio PT, foi bastante fiel. Foi apenas em uma emenda que a bancada ruralista conseguiu derrotar o posicionamento oficial do governo – posicionamento que havia sido negociado durante os trabalhos da Câmara de Negociação até o momento da votação. A emenda 164, de autoria do deputado Paulo Piau (PMDB/MG), previa a possibilidade de se estender aos estados o poder de decidir sobre atividades agropecuárias em áreas de preservação permanente (APPs). Este ponto é considerado como um dos mais polêmicos da matéria, pois flexibiliza os limites das referidas áreas de preservação conforme os legisladores de cada estado decidam sobre a questão. Cabe destacar que o texto-base aprovado com orientação favorável do governo suprimiu alguns dos pontos mais polêmicos do texto, mediante as condições de negociação com o governo. Assim, a Emenda Ruralista, como ficou conhecida, trouxe à votação um conteúdo mais polêmico. Na votação dessa emenda, alguns partidos liberaram as bancadas. E, dentre os de maior representação, a alta taxa de disciplina outra vez permaneceu (PT inclusive), ficando o PT contrário aos dispositivos da emenda, de um lado, e o DEM, PMDB e PSDB favoráveis, do outro. Tabela 5: Votação da Emenda Ruralistaa 21

Emenda 164

SIM

NÃO

Abstenção

Total

DEM PCdoB

35 12

1 1

1 0

37 13

PDT

9

17

1

27

PMDB

72

1

0

73

PP

23

11

0

34

PPS

9

2

0

11

PR

16

16

0

32

PRB

8

2

0

10

PSB

7

22

0

29

PSC

16

1

0

17

PSDB

45

3

1

49

PT

0

79

0

79

PTB

15

5

0

20

PV

0

12

0

12

Total 273 182 2 457 a. Os partidos com menos de 10 representantes foram excluídos da tabela. Fonte: Elaboração Própria

Desse modo, é possível dizer que a posição do Executivo foi derrotada em uma das emendas ao projeto de Novo Código, mas não exatamente no texto-base geral e no restante das emendas a esse texto. A rigor, foi a posição indicada pelo Executivo que prevaleceu na maior parte do código aprovado. Mas não estaria o governo apenas conformado com um texto que seria, apesar de contrário a sua preferência em questão relevante, melhor do que nenhuma alteração legal e a consequente manutenção do status quo? Não é o que parece. O governo não costuma ser pego de surpresa pelo que sai das comissões parlamentares, pois nelas estão membros da própria base aliada. E como vimos, no caso do novo código, não apenas o Executivo não garantiu equilíbrio na formação da Comissão Especial, como pouco se posicionou e foi hesitante até mesmo quando da possibilidade de renegociação estabelecida de última hora já em plenário. Só duas situações explicam essa posição: ou bem o Executivo foi vitorioso, isto é, na verdade queria o geral do novo Código Florestal aprovado, mas apenas não queria arcar com o ônus de imagem, repassando-o ao Congresso. Ou bem o Executivo realmente não se importou/não fechou questão sobre o tema durante boa 22

parte do processo, deixando o Congresso com grande espaço para decidir de acordo com o posicionamento de seus parlamentares medianos. Em ambos os casos, não parece ser o caso de derrota do Executivo. Mas no que se refere à emenda 164, aí sim o governo foi contrariado pelo plenário. E por que isso teria ocorrido? O posicionamento oficial, enviado apenas no momento prévio à votação no Plenário da Câmara foi tardio o suficiente para que a bancada ruralista, não pequena, conseguisse mobilizar a Casa. O Executivo não reverteu o ponto previsto por essa emenda no foro institucionalmente relevante, que era a Comissão Especial, passando a se dar conta do problema que seu não posicionamento gerou apenas ao tentar reverter o problema da emenda em um foro de decisões não vinculantes, como a Câmara de Negociação que foi estabelecida. Dito de outro modo, nessa Câmara não havia mais do que um acordo informal, enquanto que o substitutivo que saísse da Comissão Especial determinaria o projeto a ser apreciado em plenário. Mais importante do que isso, porém, é o fato de que o custo que os numerosos infiéis da base aliada impingiram ao governo ao aprovar a emenda 164 não é exatamente tão alto quanto pode parecer. No que se refere às APPs degradadas ou exploradas pela atividade rural, o código vigente estabeleceu que deveriam ser restabelecidas e que deveria haver averbação das reservas legais – cujo prazo vencia em 11/6/2011. Segundo a emenda 164, ficariam mantidas e legalizadas as atividades em APPs iniciadas antes de 22/7/2008. Ou seja, seria, segundo a denúncia dos ambientalistas, uma verdadeira anistia aos desmatadores. Ocorre que o governo já havia enunciado que vetaria qualquer desdobramento legal desse tipo. Mas se o código fosse aprovado com tal dispositivo, levando o governo a vetá-lo e a tentar regulamentar o assunto por medida provisória, seria necessário antes prorrogar o tal prazo de vencimento da averbação novamente até que o imbróglio fosse resolvido. E esse resultado seria simplesmente o mesmo que o governo teria de enfrentar caso o novo código jamais tivesse sido proposto ou votado. Nesse sentido, a aprovação da emenda 164 beneficia a posição ruralista no sentido de que garante nova prorrogação de prazo para averbação das reservas legais. Mas ao mesmo tempo, não impõe nenhum custo novo ao Executivo, além do 23

que ele já teria com o status quo antem: essa prorrogação. Pelo contrário, garante ao Executivo duas novas possibilidades. Por um lado, beneficiar-se da imagem de compensador do conservadorismo ambiental do Congresso, o que de fato ficou evidente com o movimento “Veta Dilma” que surgiu juto à chamada opinião pública. Por outro lado, devolve a questão ao governo para que a resolva discricionariamente por medida provisória, onde todos ganham: ruralistas têm o prazo prorrogado; congressistas delegam ao Executivo, não tendo de verdadeiramente contrariá-lo e ao mesmo tempo não tendo de confrontar o lobby ruralista; o governo decide com mais liberdade e menos custo de negociação através de MP, além de sair do episódio com a imagem de defensor ambiental mesmo conseguindo um código que endossou ou ao menos consentiu.

5. Conclusões O mapeamento dos trabalhos da Comissão Especial do Código Florestal consiste apenas em um passo inicial na avaliação do processo. Por ser desenvolvida em um ambiente de muita incerteza e polarização, e por se tratar de um estudo de caso, tal reforma deve ser considerada como um caso excepcional, no qual não cabe generalização para as atuações dos parlamentares e do Poder Executivo. Entretanto, a excepcionalidade do caso demonstra a prevalência de agendas endógenas aos parlamentares na produção legislativa quando o Executivo: ou não se posiciona; ou não está unificado. A supremacia da bancada ruralista na formação da Comissão Especial foi um fator determinante para o restante dos trabalhos do órgão. Ao se apropriarem dos mecanismos de propagação e aceitação de suas propostas, através das audiências públicas e reuniões externas, essa frente foi capaz de subsidiar o parecer do relator conforme suas demandas e pontos de vista. Em contrapartida, a frente ambientalista, por mais que representada no processo, não obteve mobilização suficiente para defender sua proposta da mesma forma. Além disso e de forma complementar à polarização, as divergências técnicas apresentadas propiciaram um ambiente de intensa especulação e incerteza, em que o relator teve de construir 24

uma legislação capaz de ser flexível a tais diferenças. Quanto à construção do parecer, portanto, percebe-se que as condições de representatividade no debate e das características do montante de informação disponível foram fundamentais. Nesse contexto, a forma de atuação do Poder Executivo também foi outra condição determinante do caso em estudo. Por um lado, talvez a falta de clareza interna tenha condicionado a dificuldade de tal Poder elaborar sua proposta. A ausência de consenso possibilitaria, assim, os andamentos dos trabalhos legislativos com certa autonomia. Por outro lado, talvez o Executivo tenha mesmo lavado as mãos quanto à questão, mais interessado em resolver um ou outro detalhe apenas, o que poderia ser feito por MP em caso de contrariedade. O posicionamento oficial, de todo modo, enviado apenas no momento prévio à votação no Plenário da Câmara foi tardio o suficiente para que a bancada ruralista majoritária conseguisse mobilizar a Casa para a aprovação da polêmica emenda 164. A explicação fácil, de um superpoder intocável da bancada ruralista, simplesmente carece de comprovação empírica. A legislação geral brasileira é sabidamente avançada em questão ambiental, como proferem os próprios ambientalistas. E ela foi aprovada por um Congresso que sempre teve bancada ruralista grande e atuante. Exemplos mais recentes de derrota dos mesmos que foram tidos como vencedores na disputa pelo novo Código Florestal, não faltam. A Lei do Snuc, de 2000, a Lei da Mata Atlântica, de 2006, a Lei de Gestão das Florestas Públicas, de 2006, e o processo de pressão verde sobre o Congresso que leva o governo a aumentar as áreas de reserva exigidas nas propriedades privadas na Amazônia Legal, pela MP 2.166/2001, são apenas alguns exemplos. Além disso, se na votação do texto-base – também caracterizado como ruralista -, dos 475 votantes 410 foram favoráveis e 63, contrários, representando um nível de consenso atípico nos trabalhos da Casa, a afirmação de que a vitória foi apenas dos ruralistas deve ser avaliada com cautela. A aprovação expressiva de 87% dos parlamentares presentes indica que o texto aprovado deveria estar adequado de forma suficiente às demandas representadas. Assim, o substitutivo aprovado não deve ser visto como uma vitória dos ruralistas e uma derrota do 25

Executivo, mas como um texto negociado de tal forma que as concessões daquela bancada propiciaram vitórias para os outros lados também. Definido como um esforço inicial do projeto de se analisar a atual reforma do Código Florestal, este trabalho possibilita algumas constatações a serem melhor desenvolvidas. Algumas características sobre a elaboração interna da política durante sua primeira etapa de tramitação e da atuação do Executivo puderam ser desenhadas. Entretanto, a dinâmica da Comissão Especial e da votação no Plenário da Casa envolvem perspectivas dos modelos distributivistas e partidários que ainda não foram consideradas. Além disso, a continuação do trâmite da reforma também deve ser objeto de análise, para que a relação entre os atores seja melhor compreendida. Assim, com as demais considerações a serem feitas, espera-se que o estudo de caso em questão propicie novos pontos-chave do atual processo legislativo do país.

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