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La sociedad española frente a la corrupción Nuevos tiempos, viejas esperanzas. manuel villoria

Los fundamentos institucionales y actitudinales de la corrupción en la España que surge tras la Constitución de 1978 están perfectamente descritos por Javier Pradera en su libro póstumo Corrupción y política (Galaxia Gutemberg, 2014). Esta clarividencia llevó a Fernando Vallespín, en su excelente prólogo al texto citado, a preguntarse por qué los españoles no hemos reaccionado, hasta sufrir los efectos de la crisis económica, a esta patología que aportaba evidencias tan manifiestas. Y, más aún, si no dejaremos de reaccionar social y políticamente contra la corrupción cuando la crisis se supere y el fluir de puestos de trabajo y dinero público nos aporte una nueva venda a nuestra mirada crítica. En este texto, además de sistematizar algunos datos sobre la corrupción existente, quisiera aportar una leve luz de esperanza y exponer por qué va a 1 Corrupción es abuso de poder para beneficio privado, directo o indirecto. Cuando a una persona se le otorga poder para que lo use en beneficio del grupo que se lo cede fiduciariamente y, traicionando la confianza, lo usa para beneficiarse directa o indirectamente, estamos ante un supuesto de corrupción.

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ser difícil volver a tiempos pasados, aun cuando existan algunos riesgos importantes en el camino y nuestra convivencia con la corrupción no vaya a dejar de ser intensa en los próximos años. Los datos de corrupción Todavía no tenemos en España unas bases de datos oficiales sobre las causas, juicios orales, imputados, acusados y sentenciados por corrupción. Las tres fuentes de datos posibles serían el Ministerio del Interior, la fiscalía y el Consejo General del Poder Judicial. Este último está en proceso de cerrar su primera base de datos en la materia. El Ministerio del Interior acaba de publicar una confusa estadística donde mezcla fraude con corrupción y con delitos económicos. De ella se puede extraer alguna conclusión, la policía y la Guardia Civil han investigado en los últimos cuatro años unos 100 casos anuales de cohecho, 22 de tráfico de influencias y casi 70 de malversación de caudales (dejamos fuera la prevaricación porque en ella hay supuestos que no son corrupción). La Fiscalía, por su parte, nos informa que, entre 2011 y 2013, ha calificado 144 casos como de cohecho, 230 como malversación y 59 como tráfico de influencias. Por su parte, en estos tres años, se han dictado 140 sentencias condenatorias por cohecho, 204 por malversación y una por tráfico de influencias. ¿Son estos datos propios de un país con corrupción sistémica? Obviamente, no. Si los comparamos con Estados Unidos o Francia, con la consiguiente corrección por población y número de empleados públicos, los datos son semejantes. En Italia, solo en 2011, hubo 802 condenados por los delitos de “concussione” y corruzione”. Podría pensarse que la causa del bajo número de condenas es la mala calidad de nuestro sistema de detección e investigación de corrupción, pero también es cierto que los incrementos en causas abiertas y sentencias ha sido importante en los últimos 10 años. Si el problema fuera de detección lo podríamos saber en parte por las encuestas de victimización. Estas encuestas se centran esencialmente en los sobornos, pues preguntan ¿usted o alguien de su

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familia a tenido que pagar un soborno en los últimos 12 meses? Luego se puede ir desagregando la pregunta por tipos de gobierno, por tipos de funcionarios o por áreas de gestión. En países de corrupción sistémica los datos llegan a dar que más de un 20 por ciento de la población paga sobornos habitualmente. Según los Barómetros de corrupción de Transparency International de 2004, 2009 y 2013 (3000 entrevistas en conjunto) y según el Eurobarómetro 397, de 2013, en España nunca se ha superado el 2% de personas que reconocían esos pagos. Este porcentaje es igual al de Holanda y muy poco por encima de Alemania o Dinamarca. En Grecia la media está en torno al 18% y en Hungría en el 13% por quedarnos en Europa. En suma, España no tiene un problema de corrupción en la inmensa mayoría de los servicios públicos. Esto viene refrendado porque, a pesar de la crisis y el deterioro de los servicios, la confianza en los empleados públicos ha aumentado en 14 puntos entre 2010 y 2015 (Encuesta de la Agencia Estatal de Evaluación), siendo la confianza en médicos, profesores y policías superior al 70%. En un estudio reciente de Carlota Tarín se indica que casi el 80% de las sentencias por corrupción analizadas han tenido que ver con la contratación, las licencias y el urbanismo, y que estos hechos se han cometido mayormente en la Administración local. Ciertamente, la contratación pública es un área donde la corrupción parece ser elevada y la detección no ha sido suficiente. Los datos del Eurobarómetro 374, de 2014, sobre actitudes de las empresas ante la corrupción en la UE son muy ilustrativos. En general, las empresas del área de la construcción son las que tienen percepciones más altas sobre corrupción en toda Europa, pero especialmente en España, donde la construcción de infraestructura y la gestión de los residuos son espacios de corrupción bien conocidos. Para el 54% de las empresas españolas la corrupción es un problema al hacer negocios (media europea 43%) y somos el país líder en Europa en la creencia por parte de nuestras empresas en la extensión de la corrupción en la contratación: 83% a nivel nacional y 90% a nivel regional y local (media europea 56 y 60% respectivamente). Es obvio que hay un

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problema ahí y que los datos objetivos de sentencias por corrupción no parecen estar a la altura. Finalmente, cuando se pregunta por la percepción general de corrupción existen dos instrumentos diferentes para medirla. Uno son las encuestas a expertos y directivos de empresas y otro son las encuestas directas a la gente. El índice de Percepción de Corrupción de Transparency International se sitúa en el primer grupo (aunque al ser un índice compuesto incluye también encuestas directas a la gente). De acuerdo a ese índice, España ha ido perdiendo puestos en el ranking desde 2004 y, sobre todo, puntos (cuantos más puntos se tenga menos corrupto es un país). En cuanto a los datos de las encuestas a la ciudadanía -siguiendo los Eurobarómetros sobre corrupción-, de todos los países de la Unión Europea España es el que, en los últimos 3 años, ha sufrido los mayores incrementos en la percepción de corrupción y en la asunción de la corrupción como uno de los problemas más importantes del país. En 2013 un 95% de los españoles creían que había corrupción en las instituciones nacionales del país. También es importante destacar que España es el país de Europa donde la diferencia entre la experiencia personal de corrupción, medida por las tasas de victimización –haber tenido que pagar un soborno- y las percepciones –medida por el Eurobarómetro 2013- es la más alta. Esta alta percepción de corrupción y el hecho de que la corrupción se haya convertido en el segundo problema para los españoles podría explicarse por la libertad de prensa y lo destacado de la corrupción entre las noticias nacionales y, también, por la crisis económica. En concreto, los ciudadanos que creen que la economía no está funcionando bien, ya sea en general o en lo que les afecta a ellos personalmente, tienden a pensar en mayor medida que el gobierno es corrupto que aquellos que tienen una visión optimista de la economía nacional o personalmente. En el caso de España, en repetidos análisis de los barómetros del CIS se puede comprobar que ha existido siempre una correlación entre la percepción de rendimiento económico y la consideración de la corrupción como uno de los tres problemas más importantes del país. Pero esta correla-

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ción se incrementa notablemente cuando el porcentaje de personas que creen que la situación económica del país es mala o muy mala supera el 50%. También existe una muy fuerte correlación entre las percepciones de que la economía va mal o muy mal y la percepción de los políticos como uno de los tres más importantes problemas del país. Por ello, aquellas personas con evaluaciones negativas de la situación económica del país y de su propia situación económica perciben a los políticos y empleados públicos como más corruptos que aquellos con visiones positivas. En suma, que en la percepción de corrupción se mezclan también elementos de performance gubernamental de forma sutil pero persistente. Una última clave para entender esta altísima percepción es que en el imaginario de los encuestados la corrupción va vinculada no sólo a los casos delictivos denunciados por la prensa, sino también a la sensación de que la respuesta que el Estado está dando frente a tanto sufrimiento no está siendo equitativa. De acuerdo con un estudio de Rusciano, de 2013, cuanto mayor es la sensación de que la distribución de servicios es inequitativa mayor es la percepción de corrupción. Si la percepción es que los políticos siguen disfrutando de prebendas y que sus redes clientelares se llevan lo mejor del sistema de servicios públicos, en un momento tan dramático como el de la crisis, la creencia tradicional en España de que la corrupción es alta se eleva aún más. ¿Qué ha cambiado? La corrupción es el producto de las oportunidades existentes, los controles generados y el universalismo ético2 existente en la sociedad correspondiente (Mungiu-Pippidi. 2016, Journal of Democracy). Considerando las oportunidades, es cierto que el entramado de posibilidades existente en los momentos de rápido crecimiento eco2 Por tal se entiende una distribución imparcial y guiada por la ley de los recursos públicos; está vinculada a cultura cívica, capital social y cultura de la legalidad. Lo contrario es el particularismo, sobre todo el uso y la distribución clientelista de recursos públicos.

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nómico ha disminuido, como también lo ha hecho el presupuesto disponible para fastos e inversiones en infraestructuras. El avance de la Administración electrónica ha reducido, en muchos trámites, la interacción entre funcionario y ciudadano, con lo que las posibilidades de demanda de sobornos e incluso el clientelismo también disminuyen. Aproximadamente el 47% de los ciudadanos ya utilizaba internet, en 2015, para relacionarse con la Administración. En ciertas áreas, como el urbanismo y las licencias, el monopolio en decisiones clave que tenían los alcaldes (como en la firma de convenios urbanísticos) y burócratas también ha sido recortado. No obstante, sigue aún presente el modelo de strong major: un alcalde con demasiado poder y sin suficientes controles. En el ámbito de la financiación de partidos el avance de la transparencia y la democracia interna también genera dificultades adicionales al comportamiento deshonesto. El informe anual de la Fundación Transparencia y Compromiso nos desvela que los niveles de transparencia en los partidos han mejorado, desde 2011, especialmente en sus programas, información sobre sus dirigentes y datos sobre su economía. Los avances en democracia interna también son claros, aunque nuestros partidos están aún muy lejos de las mejores prácticas en la materia (ver informe de la asociación +Democracia al respecto). El sistema de controles se ha reforzado en general. Por una parte, la presión por la transparencia y el gobierno abierto han generado la necesidad de rendir cuentas de forma más explícita; Sobre todo, es muy importante la mejora sucesiva que van teniendo las normas de transparencia y acceso a la información en el nivel autonómico e, incluso, local. Las normas autonómicas han mejorado en muchos casos a la nacional en las sanciones por incumplimiento de la normativa, en la incorporación de instrumentos de gobierno abierto, de mejora regulatoria e, incluso, en el control de los grupos de interés. La implantación de la normativa de disciplina presupuestaria y sostenibilidad financiera, por su parte, ha permitido un control muy estricto del gasto público, con todo un sistema de sanciones

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ciertamente desincentivador. De cara al futuro, tras analizar los programas de los 4 partidos más votados en 2015, se puede ver que la preocupación por la corrupción y las medidas de mejora de la calidad democrática es alta, ocupando un lugar central en su oferta electoral. En esta línea, Transparencia Internacional España ha elaborado 30 indicadores de compromisos anticorrupción y ha comprobado en los programas si los partidos asumían los mismos. En general, PODEMOS, Ciudadanos y el PSOE han asumido entre 23 y 25 de los 30 compromisos. En suma, parece que los partidos políticos han incorporado la lucha contra la corrupción como un elemento central para la gobernanza del país. La llegada de partidos nuevos incrementa la competición por la limpieza, al menos en este primer momento. El reforzamiento de las unidades policiales de lucha contra la corrupción ha sido importante, así como la mejora en la formación de los miembros de las mismas. La fiscalía y los jueces han mejorado también su conocimiento del fenómeno. En todo caso, desde la perspectiva de la represión, el principal problema es la inmensa carga de trabajo existente y la falta de medios. En un manifiesto reciente de los jueces decanos se insiste en defender su independencia y en reivindicar más y mejores medios. La media europea es de 21 jueces por 100.000 habitantes, pero en España hoy tenemos una ratio de 11 jueces por cada 100.000. De acuerdo con una encuesta del CGPJ a los propios jueces, en relación a las causas de corrupción un 97% de los jueces considera necesario disponer de expertos en informática y un 94% apoya la creación de un cuerpo de peritos contables o economistas forenses; un 73% de los jueces encuestados estima conveniente reducir la pena a quienes colaboran con la Justicia. La propia conciencia del problema y la defensa de su labor son otra muestra de que las cosas están cambiando y que la judicatura hoy es un actor claramente implicado en la lucha contra la corrupción. En materia de independencia judicial, de acuerdo a la misma encuesta, el 72% de los miembros de la carrera judicial afirma no haber sufrido en ninguna ocasión presiones externas en

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la tramitación o enjuiciamiento de procedimientos sobre delitos de corrupción. No obstante, el 9% de los jueces y magistrados declara que sí ha recibido presiones externas. En la mayoría de los casos (65%), los jueces y magistrados que han recibido presiones durante la tramitación o enjuiciamiento de procedimientos sobre delitos de corrupción han respondido a dichas presiones haciendo caso omiso de las mismas y continuando su trabajo al margen de las mismas. Sólo un 9% de estos jueces han recurrido al CGPG ante la existencia de tales presiones. El entramado institucional, en su conjunto va haciendo más difícil la expansión de conductas corruptas; las sucesivas modificaciones del Código Penal, la mejora sustantiva de la normativa sobre Financiación de partidos y del Tribunal de Cuentas, el Estatuto del Alto Cargo y los avances en la generación de códigos éticos y comisiones de ética en los tres niveles de gobierno son muestra de este lento cierre del sistema. Es cierto que sin la despolitización de la Administración y sin la creación de verdaderos órganos independientes de control va a ser muy difícil que las normas tengan su plena eficacia. En todo caso, la prensa ha demostrado una vitalidad enorme en la denuncia e, incluso, la investigación de casos de corrupción, lo haya hecho con más o menos sesgo. Las líneas rojas han ido desapareciendo y ninguna institución se ha librado de la información sobre sus actos impropios (desde la Casa Real al Tribunal de Cuentas). Más aún, la presión de la Unión Europea ha comenzado a generar tensión positiva a partir del primer informe europeo sobre corrupción, de 2014, y del que para 2016 está previsto. Pero todo ello sería insuficiente sin la mejora de la ética universalista. La persistencia de un sistema particularista de distribución de servicios públicos sería incompatible con avances sustanciales en la lucha contra la corrupción. Sin embargo, la conciencia ciudadana frente a la corrupción parece que está cambiando, las exigencias y la reacción frente a los casos es mayor que nunca. Un ejemplo de ello ha sido el castigo al Partido Popular en las elecciones autonómicas y locales de 2015 (ver tabla 1). Las autonomías gobernadas

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por el PP con más casos de corrupción han sido precisamente las más claramente castigadas. No obstante, para poner el optimismo en su justo lugar, la corrupción más distributiva, la más vinculada al clientelismo electoral clásico, no ha sido sancionada, pues en las elecciones locales andaluzas el PSOE incluso incrementó su porcentaje de voto en 2,1 puntos sobre 2011 a pesar de los ERES. Tabla 1. Variaciones de voto del PP en elecciones autonómicas y locales. Pérdida de votos del PP autonómicos (2011-2015)

Pérdida locales (2011-2015)

Baleares

17,86

15,12

Cantabria

13,48

9,21

Valencia

22,36

17,77

Madrid

18,63

15,31

Murcia

21,40

18,43

La Rioja

13,36

9,63

CYL

13,82

9,76

C-LM

10,60

7,45

Aragón

13,50

8,79

CC AA

Fuente: elaboración propia.

Para concluir, una comunidad más formada e informada, una sociedad civil que genera múltiples asociaciones de control, unos grupos profesionales orgullosos de su papel y de su labor (como policías, jueces, fiscales, inspectores, enseñantes o sanitarios) y un sistema de partidos más competitivo harán más difícil el mantenimiento del particularismo; aun así, la dependencia del sendero es aún fuerte y nos muestra día a día lo difícil que es salir de los círculos viciosos del clientelismo y la captura de políticas por los grupos mejor organizados.

Manuel Villoria es catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Autor de Ética pública y buen gobierno..

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